docDeregulacja zawodu urbanisty w Polsce w świetle przepisów
download 
Reklamacja Transkrypt
Deregulacja zawodu urbanisty w Polsce w świetle przepisów
Deregulacja zawodu urbanisty w Polsce w świetle przepisów... Człowiek i Środowisko 38 (3-4) 2014, s. 121-136 Rafał Kołtyś DEREGULACJA ZAWODU URBANISTY W POLSCE W ŚWIETLE PRZEPISÓW KRAJOWYCH ORAZ UNII EUROPEJSKIEJ Słowa kluczowe: ustawa deregulacyjna, dereglamentacja, urbanista, zawód zaufania publicznego, Polska Izba Urbanistów, planowanie przestrzenne. Opublikowany w październiku 2013 r. Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce1 stwierdza brak racjonalnej polityki przestrzennej, niespójność systemu planowania przestrzennego i wadliwe zapisy prawne. Widocznymi skutkami słabości planowania przestrzennego jest brak kontynuacji w planowaniu w efekcie uchylenia z dniem 31.12.2003 r. ważności wszystkich planów miejscowych uchwalonych przed 1995 r. oraz braku obowiązku sporządzania planów miejscowych (z wyjątkiem obszarów wskazanych w przepisach konkretnych ustaw) i umożliwienie realizacji zabudowy w oparciu o administracyjną decyzję o warunkach zabudowy. Wszystko to, przy panujących w kraju od dłuższego czasu trendach rozlewania się polskich miast na tereny podmiejskie (urban sprawl), doprowadziło do braku możliwości stosowania skutecznych instrumentów polityki przestrzennej. Uniemożliwia to kształtowanie dobrej jakości przestrzeni i ochronę dobra publicznego. Ze względu na rzeczywiste i potencjalne skutki prawne, ekonomiczne 1 Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce. Autorzy: Kowalewski A., Mordasiewicz J., Osiatyński J., Regulski J., Stępień J., Śleszyński P., Warszawa 2013 121 Rafał Kołtyś i przestrzenne, wynikające z przyjętych rozwiązań planistycznych, władze państwowe powinny dążyć do zachowania jak najwyższych standardów wykonywania zawodu urbanisty. Dotychczasowe przepisy prawne odnosiły się do wymagań z zakresu przygotowania merytorycznego i zawodowego urbanisty, ale także wymagań co do samorządu zawodowego urbanistów. Artykuł 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., mówi, że „w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. Zgodnie z tym, podjęto ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, w której określono, że „wykonywanie zawodu urbanisty polega na projektowaniu zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej, zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego, ochrony wartości architektonicznych i krajobrazowych, z wymaganiami ochrony środowiska, racjonalności struktur osadniczych i sieci infrastruktury oraz na edukacji w tym zakresie”. Ponadto prawo do wykonywania wspomnianego projektowania przestrzeni, jak i kierowanie zespołem prowadzącym takie projektowanie „przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego”. W tej ustawie samorząd zawodowy został zobowiązany m.in. do sprawowania nadzoru nad właściwym wykonywaniem zawodu przez członków izby, ustalania zasad etyki zawodowej i nadzoru nad jej przestrzeganiem, współdziałania z organami administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz z innymi samorządami zawodowymi, prowadzenia postępowań w zakresie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej członków izby. Powyższe zapisy ustawowe pozwoliły na powołanie do życia w 2002 r. Polskiej Izby Urbanistów. Powstały samorząd zawodowy zrzeszał wszystkie specjalności, jakie składają się na proces planowania: architektów, planistów przestrzennych, inżynierów infrastruktury technicznej (komunikacji, elektroenergetyki, instalacji sanitarnych), geografów, przyrodników, ekonomistów, inżynierów rolnictwa, architektów krajobrazu, historyków sztuki i innych. Polska Izba Urbanistów (PIU) była podzielona na cztery Okręgowe Izby Urbanistów (OIU) z siedzibą w Gdańsku, Katowicach, Warszawie i Wrocławiu. Izba wypełniała wszystkie ustawowe obowiązki, na podstawie zapisów Statutu Polskiej Izby Urbanistów, określonego uchwałą Nr I/2/2002 Pierwszego Krajowego Zjazdu Izby Urbanistów z dnia 29 122 Deregulacja zawodu urbanisty w Polsce w świetle przepisów... czerwca 2002 r., z wprowadzonymi później zmianami. W myśl przyjętych w 2006 r. Zasad Etyki Zawodowej Urbanistów (uchwała Nr 18/V/2006 V Krajowego Zjazdu Izby Urbanistów z dnia 3 czerwca 2006 r.) „członkowie Izby Urbanistów, wykonując zawód zaufania publicznego, świadomi odpowiedzialności za tworzenie podstaw zrównoważonego rozwoju oraz racjonalnego zagospodarowania przestrzeni, uznają kształtowanie ładu przestrzennego, bezpiecznego, wygodnego i estetycznego środowiska życia oraz dążenie do osiągania najwyższej możliwej jakości swojej pracy, za podstawowe cele działań środowiska zawodowego (urbanistów)”. Na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego. Wszystko to wpisuje się w wygłoszony pogląd Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, który ewidentnie pasuje do charakteru zawodu urbanisty: „spełnienie wysokich wymagań stawianych przez ustawodawcę osobom wykonującym zawód zaufania publicznego jest uzasadnione tym, iż powierzone są im zadania o szczególnym charakterze lub szczególnej doniosłości z punktu widzenia zasad państwa, troski o realizację interesu publicznego czy gwarancji wolności i praw jednostki” (wyrok TK z dnia 7 maja 2002 r. sygn. 20/00, OTK-A, 2002, z. 3 poz. 29). W grudniu 2011 r. Rada Ministrów przyjęła Koncepcję Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 20302, zgodnie z wytycznymi wskazaniami dokumentów UE w zakresie kształtowania terytorialnego wymiaru realizowanych polityk wspólnotowych, które po 01.12.2009 r. wynikają wprost z dokumentu Traktatu z Lizbony. Tym samym uznano „znaczenie ładu przestrzennego jako nieodłącznego atrybutu rozwoju zrównoważonego rozumianego w szerokim, zintegrowanym ujęciu, dla warunków życia obywateli, funkcjonowania gospodarki i szans rozwojowych powoduje, że racjonalizacja procesów przestrzennych stała się obecnie jednym z najważniejszych zadań władz publicznych”. Z tego względu Państwo zobowiązuje 2 Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (Uchwała Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r., Monitor Polski z dnia 27 kwietnia 2012 r. poz. 252), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 123 Rafał Kołtyś się prowadzić działania prowadzące do przywrócenia i utrwalenia w Polsce ładu przestrzennego. Ponadto - w myśl KPZK 2030 - jednym z działań jest wzmocnienie instytucjonalne i jakościowe planowania przestrzennego poprzez: − zapewnienie ścieżki rozwoju kariery i poszerzania kompetencji planistom przestrzennym łącznie z certyfikacją zdobytych umiejętności, − określenie właściwej pozycji planisty w strukturze organizacyjnej administracji rządowej i samorządowej, − powierzanie zarządzania przestrzenią w jednostkach administracji publicznej osobom przygotowanym zawodowo. W odniesieniu do przepisów Unii Europejskiej ważnym aktem mającym wyraźny związek z zakresem działań właściwych dla zawodu urbanisty jest Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, poprzez następujące stwierdzenie: „poszanowanie charakteru krajobrazu naturalnego i miejskiego oraz zbiorowego prywatnego dziedzictwa należą do kwestii o znaczeniu publicznym. Dlatego też wzajemne uznawanie kwalifikacji powinno być oparte na kryteriach jakościowych i ilościowych gwarantujących, że osoby posiadające uznane kwalifikacje potrafią zrozumieć i wyrazić potrzeby jednostek, grup społecznych władz w zakresie planowania przestrzennego, (...) konserwacji i wykorzystywania dziedzictwa architektonicznego oraz ochrony naturalnej równowagi”. Zapewnia to swobodny przepływ specjalistów w ramach krajów Unii Europejskiej, przy spełnieniu wymagań dotyczących zapewnienia odpowiedniego poziomu wyszkolenia i profesjonalizmu oraz organizacji procedur wzajemnego uznania kwalifikacji. The European Council of Spatial Planners – Conseil Européen des Urbanistes (ECTP-CEU) jako organ reprezentujący zawód planowania przestrzennego w Unii Europejskiej (uznany przez Parlament Europejski) opracowała dokument pt. „The Charter of European Planning BARCELONA 2013”3. Tak powstała Europejska Karta Planowania skierowana jest przede wszystkim do urbanistów oraz do tych wszystkich, którzy polityką i programami pomagają kształtować przyszłość miast i regionów Europy. Dokument ten określa: − rolę planowania przestrzennego i planistów przestrzennych w realizacji wizji przyszłości europejskich miast i regionów w odpowiedzi na wyzwania, jakie stoją przed Europą w XXI wieku, 3 The Charter of European Planning BARCELONA 2013, ECTP-CEU, 2013. 124 Deregulacja zawodu urbanisty w Polsce w świetle przepisów... − zadania planistów przestrzennych Europy w związku z przedstawioną wizją – jako zasady, do których przestrzegania i realizacji są zobowiązani urbaniści na całym kontynencie europejskim w celu zwiększenia spójności rozwoju miast i regionów w Europie, zawartych we wszystkich zakresach polityki, a realizowanego z udziałem całego społeczeństwa, − wspólną perspektywę i programy współpracy decydentów i podmiotów na wszystkich poziomach społeczeństwa obywatelskiego, w tym rządu, biznesu, organizacji pozarządowych, grup interesów społecznych i poszczególnych obywateli. W powyższym dokumencie centralny element stanowi lista najnowszych zadań i obowiązków dla urbanistów, która ma stanowić element Dyrektywy Europejskiej regulującej ekologiczne, społeczne i ekonomiczne zasady gospodarowania przestrzenią. Mimo tych aktów i dokumentów europejskich, w Polsce wszczęto proces deregulacji prowadzącej do dereglamentacji zawodu urbanistów, w ramach ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych. Podjęcie prac nad ustawą było kontynuacją realizacji zmian legislacyjnych wskazanych w exposé premiera Donalda Tuska z dnia 18 listopada 2011 r. – zobowiązanie do działań rządowych w celu zmniejszenia liczby zawodów regulowanych w Polsce, stanowiących odpowiedź na ustalenia Komisji Europejskiej. KE zamierza poddać ocenie każdy z krajów członkowskich pod względem regulacji odnoszących się do kwalifikacji warunkujących dostęp do zawodów lub tytułów zawodowych. Analiza prowadzona przez Komisję Europejską będzie dotyczyć m. in. korzyści wynikających z regulowania zawodów, ich deregulacji oraz zastosowania innych rozwiązań w regulacjach. Przegląd zawodów regulowanych ma dać każdemu państwu członkowskiemu możliwość oceny korzyści płynących z utrzymania krajowych regulacji i zbilansowania ich ze związanym z tym kosztem ekonomicznym. W związku z powyższym w listopadzie 2012 r. została powołana przez Sejm RP Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw deregulacyjnych, która po ponad ośmiomiesięcznej działalności zmieniła się w Komisję Nadzwyczajną ds. związanych z ograniczaniem biurokracji. Przedmiotem prac powyższych komisji był uprzednio przygotowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości projekt ustawy deregulującej cześć zawodów finansowych, budowlanych i transportowych. Samo rozpoczęcie prac nad ustawą nastąpiło odpowiednio wcześniej, gdyż już w październiku 2012 r. projekt aktu został umieszczony na stronach Rządowego Centrum Legislacji, celem przeprowadzenia konsultacji społecznych. Idea przyświecająca 125 Rafał Kołtyś powyższej ustawie to: „zmniejszenie lub całkowita likwidacja ograniczeń zwiększy w zdecydowany sposób liczbę miejsc pracy, szczególnie dla osób młodych”. W trakcie przeprowadzenia konsultacji społecznych aż 70 instytucji, w tym organy państwowe, samorządy lokalne, uczelnie, stowarzyszenia, organizacje zawodowe oraz osoby fizyczne protestowały przeciwko likwidacji Izby Urbanistów oraz deregulacji zawodu urbanisty. W wyniku przeprowadzonych konsultacji Ministerstwo Sprawiedliwości uznało zawarte w uwagach argumenty. W myśl projektu ustawy z dnia 31 stycznia 2013 r. utrzymano Izbę Urbanistów, przy jednoczesnym zmniejszeniu wymagań w zakresie dostępu do zawodu urbanisty. Jednakże, w krótkim czasie projektodawca diametralnie zmienił swoje stanowisko, przyjmując w projekcie ustawy ustalenia dotyczące likwidacji Izby Urbanistów i dereglamentacji zawodu urbanisty (projekt ustawy z 24 kwietnia 2013 r.). Podczas wysłuchania publicznego nad nowym projektem ustawy przedstawione zostały stanowiska prawników konstytucjonalistów, wykazujące sprzeczności i naruszenia przepisów Konstytucji RP w przedłożonym projekcie ustawy, m. in. w zakresie tworzenia samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawód zaufania publicznego oraz w zakresie zasady ochrony praw nabytych, tj. wykonywania zawodu urbanisty po wpisaniu na listę członków Izby Urbanistów. Po przeprowadzeniu konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych, w dniu 13 czerwca 2013 r. projekt ustawy został skierowany na posiedzenie Rady Ministrów. Projekt ten zakładał deregulację 9 zawodów rynku finansowego oraz 82 zawodów technicznych, będących w gestii ówczesnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej. Wartym podkreślenia jest fakt sposobu podejścia do sprawy Komisji Nadzwyczajnej. Mimo że w trakcie odbywających się kolejnych posiedzeń pojawiały się głosy stające w obronie jakości urbanistyki w Polsce, nie wykonano dodatkowych analiz na ten temat, zaś członkowie Komisji na czele z jej przewodniczącym dążyli do zakończenia prac nad projektem ustawy i skierowaniem go do drugiego czytania w Sejmie. Ustawa o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych podważa słuszność obowiązujących poprzednio prawnych zapisów dotyczących regulacji w zakresie wykonywania zawodu urbanisty. Zdaniem ustawodawcy zawód urbanisty będzie mógł wykonywać każdy bez konieczności spełniania zasad i rygorów właściwych dla zawodu zaufania publicznego. Uzasadniane jest to tym, że w relacji pomiędzy urbanistą a organem administracji publicznej „jako klientem” nie może wystąpić szczególna więź zaufania. Takie podejście do sprawy świad126 Deregulacja zawodu urbanisty w Polsce w świetle przepisów... czy o braku zrozumienia specyfiki zawodu urbanisty. Relacje urbanisty z pełniącymi rolę zamawiającego organami samorządu terytorialnego są bardziej złożone, gdyż nie dotyczą jedynie tylko tych dwóch stron postępowania, ale także wszystkich tych osób fizycznych i prawnych, których dane opracowanie planistyczne dotyczy. Urbanista pełni funkcję publiczną jako autor rozwiązań projektowych oraz uczestnik konsultacji społecznych w zakresie planowania przestrzennego. Odgrywa znaczącą rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz porządku publicznego w sferze ładu przestrzennego i ładu prawnego. Ponadto urbanista w myśl przywołanych zasad etycznych, pełniąc rolę osoby zaufania publicznego, jest zobowiązany do obiektywizmu w trakcie wykonywania zadań oraz właściwego postępowania z informacjami dotyczącymi często danych poufnych bądź dotyczących sfery prywatnej, które są zawarte w dokumentach potrzebnych w toku formalno-prawnym prowadzonych procedur planistycznych. Ze względu na rzeczywiste i potencjalne skutki prawne, ekonomiczne i przestrzenne, wynikające z przyjętych rozwiązań planistycznych, władze państwowe powinny umożliwiać i wspierać zachowanie jak najwyższych standardów wykonywania zawodu urbanisty. Poza tym obowiązująca od ponad 10 lat ustawa dotycząca samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów stworzyła podstawy do funkcjonowania grup zawodowych, współdziałających ze sobą w zintegrowanym systemie procesów inwestycyjnych: planowanie przestrzenne – architektura – inżynieria budowlana. Trudno nie przyznać racji stanowisku reprezentowanemu przez Grupę B-8 (skupiającej organizacje i stowarzyszenia związane z procesami gospodarczo-inwestycyjnymi), że wyłączenie z tego systemu ogniwa zapoczątkowującego proces inwestycyjny oznacza początek procesu destrukcji konstrukcji systemowej. Następuje to w momencie, kiedy pracująca przy Premierze RP Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego tworzy zręby nowego systemu zawartego w projekcie Kodeksu Urbanistyczno-Budowlanego, określającego zasady funkcjonowania procesów lokalizacyjnych i inwestycyjnych oraz usytuowania i roli uczestników tych procesów, w tym środowisk zawodowych. Ustawa deregulacyjna nie pozwoli na rozwiązanie rzeczywistych problemów planowania przestrzennego, a raczej może przyczynić się do pogłębienia najbardziej elementarnych błędów systemowych.. Zniesienie regulacji prawnych w zakresie wykonywania zawodu urbanisty jako zawodu zaufania publicznego należy jednoznacznie ocenić jako kolejny etap procesu degradacji systemu planowania przestrzennego. Należy postawić 127 Rafał Kołtyś sobie pytanie, jakie będą faktyczne skutki deregulacji polegające na dereglamentacji zawodu urbanisty? Ułatwienie dostępu do zawodu nie ułatwi jego wykonywania. Członkowie Izby Urbanistów byli zobowiązani do prowadzenia praktyk zawodowych, umożliwiających absolwentom uczelni wyższych zdobycie praktycznej wiedzy na temat procesów planistycznych. Wymagania w zakresie udokumentowania okresu praktyki zawodowej to zaledwie 2-3 lata, co w świetle terminowości wykonywania niektórych opracowań planistycznych nie jest długim czasem kształcenia. Ukończenie wymaganej praktyki egzaminem zawodowym pozwalało młodym ludziom nabyć kompetencje niezbędne do samodzielnego prowadzenia działalności projektowej, bądź starania się o lepsze stanowiska w biurach projektowych czy w jednostkach samorządu terytorialnego. Jak więc w nowych realiach prawnych będzie można nabyć i udokumentować doświadczenie zawodowe bez funkcjonowania organów, które będą mogły to ocenić i poświadczyć? W myśl ustawy „deregulacyjnej” sporządzenie opracowania planistycznego (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) może być powierzone absolwentowi odpowiednich studiów (architektura, urbanistyka lub gospodarka przestrzenna) lub innych, uzupełnionych odpowiednimi studiami podyplomowymi. Nie jest wymagany żaden staż zawodowy. Biorąc pod uwagę fakt, że programy nauczania uczelni nie są w stanie zapewnić zdobycia odpowiedniego doświadczenia, wystarczającego do samodzielnego projektowania, skutki działania ustawy należy uznać za szkodliwe i trudne do zaakceptowania. Jakość wykonywanych opracowań planistycznych może ulec pogorszeniu, a wraz z tym pogłębi się degradacja przestrzeni. Dlaczego? Od momentu funkcjonowania ustawy deregulacyjnej osoby sporządzające ww. opracowania planistyczne, nie będące członkami samorządu zawodowego, nie są zobligowane do ponoszenia odpowiedzialności etycznej i zawodowej za przyjęte rozwiązania merytoryczne i skutki ekonomiczne, wynikające z podjętych decyzji. Nie uchronią przed tym zapisy ustawy dotyczącej zamówień publicznych, przyznające zamawiającemu narzędzia gwarantujące wybór wykonawcy, dającego rękojmię rzetelnego i należytego wykonania zamówienia. Zapewne samorządy będą chciały zminimalizować wystąpienia takich sytuacji, określając wymagania i okoliczności związane z należytym wykonywaniem zamówienia publicznego celem eliminacji potencjalnych nieuczciwych wykonawców. Ale czy przy obecnym stanie będzie możliwa 128 Deregulacja zawodu urbanisty w Polsce w świetle przepisów... weryfikacja tych wymagań i wybieranie wykonawców z odpowiednimi kwalifikacjami i doświadczeniem? Możliwe, że taka sytuacja nie będzie miała racji bytu ze względu na możliwość zaskarżeń takich warunków przetargu. Oprócz tego można spodziewać się, że po wejściu ustawy w życie do przetargów o sporządzanie planów miejscowych mogą przystępować podmioty silnie związane ekonomicznie lub nawet personalnie z podmiotami zainteresowanymi zagospodarowaniem określonych terenów. W takiej sytuacji może dojść do nadużyć, łamania podstawowych zasad prawa, aby wprowadzić korzystne dla zainteresowanego rozwiązania kosztem interesu publicznego oraz interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy wziąć pod uwagę, że po jakimś czasie, bliżej nieokreślonym, okaże się, że rynek pracy, pomimo deregulacji, nie umożliwił wykreowania nowych miejsc pracy. Z czego to może wynikać? Rynek pracy urbanistów to sporządzanie opracowań planistycznych na zamówienie samorządów terytorialnych zarówno w ramach samorządowych pracowni urbanistycznych, jak i w prywatnych biurach projektowych. Potrzeby w tym zakresie ustalane są na podstawie zamierzeń rozwojowych gmin, zapisanych w ich strategiach rozwoju lub po analizach realizacji opracowanych planów. Powiązane jest to z możliwościami finansowymi gmin, zapisanymi w ich budżetach. Rozszerzenie dostępu do wykonywania zawodu urbanisty nie otworzy rynku pracy i nie zapewni zatrudnienia dziesiątkom absolwentów uczelni. Doprowadzić to może do sytuacji odwrotnej niż zakładana przez ustawę deregulacyjną. Przy przewidywalnej w jakimś stopniu ilości zamówień opracowań planistycznych, zwiększenie ilości potencjalnych wykonawców zwiększy liczbę bezrobotnych w tym zawodzie. Równocześnie, przy zbyt dużej konkurencji, obniżeniu ulegać będą ceny opracowań, mogące mieć znamiona celowo prowadzonego dumpingu. Należy jednak rozważyć, do jakiego poziomu możliwy jest spadek tych cen. Zlecający (lokalny samorząd terytorialny) musi mieć świadomość optymalnej wartości opracowania. Zejście poniżej tego poziomu prowadzić może do obniżenia jakości opracowania. Taką drogę mogą przyjąć oferenci nie mający odpowiedniej praktyki zawodowej, nie znający specyfiki opracowań planistycznych. Generować to może dodatkowe koszty realizacji planów zagospodarowania przestrzennego, przewyższające w sumie koszty racjonalnie wycenionego opracowania. W tej sytuacji dla absolwentów szkół, jak i innych poszukujących miejsc pracy w tej branży najlepszym rozwiązaniem jest zdobycie doświadczenia w którymś z ww. miejsc pracy. 129 Rafał Kołtyś Reasumując, przyjęte rozwiązania w ustawie o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych w zakresie dotyczącym deregulacji (dereglamentacji) zawodu urbanisty należy uznać za nieuzasadnione, nadmierne, nieproporcjonalne i znacząco szkodliwe dla państwa oraz społeczeństwa polskiego. Działania ustawodawcy mogą naruszyć zasady proporcjonalności korzystania z przysługujących mu praw legislacyjnych, co może skutkować naruszeniem zasad demokratycznego państwa prawnego. W krajach Unii Europejskiej nie funkcjonuje jeden system regulujący zasady wykonywania zawodu urbanisty. W poszczególnych krajach istnieją różnego rodzaju instytucje i organizacje zrzeszające osoby wykonujące zawód urbanisty (wymiennie nazywanego zawodem planisty przestrzennego). W niektórych państwach UE istnieją instytucje potwierdzające kwalifikacje do wykonywania zawodu: Belgia (Chambre des Urbanistes de Belgique – CUP), Francja (Office Professionell de Qualification des Urbanistes – OPQU), Malta (Malta Chamber of Planners – MaCP), Rumunia (Registru Urbaniştilor din România – RUR), Słowenia (Zbornica za architekturo In prostor Slovenije – ZASP), Irlandia (Irish Planning Institute – IPI), Wielka Brytania (Royal Town Planning Institute – RTPI). W RFN zawód urbanisty jest chroniony prawem poszczególnych krajów związkowych. Tytuł urbanisty może być używany wyłącznie przez osoby przynależne do Federalnej Izby Architektury. W każdym z 15 krajów związkowych Izba prowadzi rejestr urbanistów. Rozwiązanie to wyróżnia Niemcy spośród krajów UE. Innym przykładem są Włochy, gdzie wprowadzono regulacje dotyczące egzaminów państwowych umożliwiających uzyskanie tytułu zawodowego. Jednakże obowiązujące od 2001 r. przepisy prawa umożliwiają kontynuowanie działalności na dotychczasowych warunkach przez osoby, które nie zdały odpowiedniego egzaminu. Wprowadzono regulacje dotyczące osób odpowiedzialnych za wykonywanie opracowań planistycznych i obowiązku przystąpienia do egzaminu państwowego. Oprócz tego w każdym z państw UE istnieją organizacje zrzeszające osoby zajmujące się planowaniem przestrzennym, przyjmujące formę stowarzyszeń, np. SRL (Niemcy), BNSP (Holandia), ASSURB (Włochy), AETU (Hiszpania), AUP (Portugalia), MUT (Wegry), GPA/ΣΕΠΟΧ (Grecja). Celem tych organizacji i stowarzyszeń jest m.in. zapewnienie ochrony oraz ciągłego kształcenia swoich członków, którzy powinni dbać 130 Deregulacja zawodu urbanisty w Polsce w świetle przepisów... o utrzymywanie właściwego poziomu wykonywania prac planistycznych. Wraz z Polską Izbą Urbanistów organizacje te są członkami wspomnianej już Europejskiej Rady Planistów Przestrzennych (ECTP/CEU). W krajach, w których zawód urbanisty nie podlega regulacjom, działają mechanizmy prawne mające zapewnić właściwe kształtowanie ładu przestrzennego i ochronę środowiska. Wobec rzeczywistego kryzysu planowania przestrzennego w Polsce trudno nie brać pod uwagę zaniepokojenia ze strony ECTP/CEU, dotyczącego zniesienia uznawania zaufania publicznego w stosunku do osób realizujących planowanie przestrzenne. Działania polskich władz mogą być odbierane jako obraz ignorancji „znaczenia prawidłowego i profesjonalnego podejścia do ochrony dobrobytu, wolności i praw obywateli”. Poza tym w niektórych krajach Unii Europejskiej, gdzie regulowany jest dostęp do zawodu urbanisty, stawiane są wymagania podlegające jeszcze bardziej rygorystycznym przepisom, także co do wymagań dotyczących praktyki niezbędnej do podjęcia samodzielnej działalności w planowaniu, np. 7 lat praktyki zawodowej (Holandia). Uchwaleniem ustawy znoszącej obowiązek przynależności do Izby Urbanistów nasz kraj zaprzepaści dotychczasowe działania zmierzające do lepszego egzekwowania obowiązku dostosowywania procesów planistycznych i kwalifikacji kadry do europejskich standardów. Stwarza to realne zagrożenie, że Polska nie będzie mogła prawidłowo realizować europejskiej polityki spójności dotyczącej również planowania przestrzennego, a tym samym stanie się państwem bez prawidłowych perspektyw rozwoju zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji należałoby się zastanowić, czy wobec proponowanych zmian w stosunku do statusu zawodu urbanisty jako zawodu zaufania publicznego lepszym rozwiązaniem nie jest określenie w przedmiotowej ustawie zasad reglamentacji dostępu do zawodu urbanisty dla osób posiadających odpowiednie wykształcenie w zakresie architektury, urbanistyki, gospodarki przestrzennej, planowania przestrzennego, lub posiadających wykształcenie wyższe uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej po odbyciu określonej praktyki pod kierunkiem osoby posiadającej potwierdzone kwalifikacje w zakresie projektowania urbanistycznego – w oparciu o funkcjonujący samorząd zawodowy urbanistów. Możliwe, że jeszcze właściwszym krokiem byłoby przywrócenie państwowych uprawnień urbanistycznych, prowadzonych przez samorząd zawodowy (PIU), pod ścisłym nadzorem właściwego w tym zakresie Ministerstwa. Stawianie odpowiednio wysokich wymagań kwalifikacyjnych ma na celu utrzymanie standardów opracowań planistycz131 Rafał Kołtyś nych na odpowiednim poziomie, nie będąc w sprzeczności z ideą deregulacji i szerokiego dostępu do zawodu. Generalnym efektem tych działań powinno być podnoszenie jakości przestrzeni Państwa Polskiego. Wobec przedstawionych powyżej argumentów skierowanie (w marcu 2014 r.) przedmiotowego projektu ustawy do Komisji Nadzwyczajnej do spraw związanych z ograniczeniem biurokracji, celem rozpatrzenia poniższej propozycji poprawki, należało uznać za właściwy kierunek działania Sejmu RP (zgodnie z drukiem nr 2150-A). „Izby urbanistów zrzeszają osoby, które: 1) posiadają uprawnienia urbanistyczne uzyskane na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 , z późn. zm.) (1), zwanej dalej „ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym”; 2) posiadają uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym uzyskane na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99, z późn. zm.) (2); 3) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych o kierunkach architektura, urbanistyka lub gospodarka przestrzenna, a także doświadczenie zawodowe zdobyte w czasie rocznej pracy związanej z gospodarką przestrzenną; 4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych innych niż określone w pkt 3, które w obowiązującym programie nauczania realizują zagadnienia związane z architekturą i urbanistyką lub gospodarką przestrzenną w wymiarze co najmniej 90 godzin, uzupełnionych studiami podyplomowymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej, a także doświadczenie zawodowe zdobyte w czasie półtorarocznej pracy związanej z gospodarką przestrzenną; 5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych innych niż określone w pkt 3 i 4, uzupełnionych studiami podyplomowymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej, mają doświadczenie zawodowe zdobyte w czasie półtorarocznej pracy związanej z gospodarką przestrzenną, a także złożyły egzamin ze znajomości przepisów prawnych dotyczących gospodarki przestrzennej oraz praktycznego zastosowania wiedzy w zakresie urbanistyki; 6) są obywatelami państw członkowskich, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej, odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 1-5 oraz posiadają odpowiednią decyzję o uznaniu kwalifikacji zawodowych”. 132 Deregulacja zawodu urbanisty w Polsce w świetle przepisów... W dniach 2-4 kwietnia 2014 r. odbyło się 65. posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (VII kadencji). W dniu 4 kwietnia br. posłowie uchwalili ustawę o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (stosunkiem głosów: 252 za, 142 przeciw, 6 wstrzymujących się). Przedmiotowa ustawa zakłada deregulację (dereglamentację) zawodu urbanisty, m.in. poprzez następujące zapisy: 1. art. 29 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych: 1) ust. 1: „znosi się samorząd zawodowy urbanistów”; 2) ust. 4: „od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organy samorządu zawodowego urbanistów działają pod ich dotychczasowymi nazwami z dopiskiem „w likwidacji”; 3) ust. 5: „czynności likwidacyjne, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, zostaną zakończone w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. 2. na podstawie art. 5 ww. ustawy w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650) wprowadza się następujące zmiany: 1) tytuł ustawy otrzymuje brzmienie: „o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa”; 2) art. 1 ustawy otrzymuje brzmienie: „Ustawa określa organizację i zadania samorządów zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, a także prawa i obowiązki członków tych samorządów;” 3) uchyla się art. 2 ust. 3 (dotyczący wykonywania zawodu urbanisty); 4) uchyla się art. 5 ust. 3 (dotyczący zrzeszania osób w izbie urbanistów). 3. zgodnie z art. 8 przedmiotowej ustawy, art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) otrzymuje brzmienie: „Projekty planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzają osoby, które spełniają jeden z warunków: 1) nabyli uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17 poz. 99, z późn. zm.); 133 Rafał Kołtyś 2) nabyli uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139, z późn. zm.); 3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650 oraz z 2014 r.); 4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej; 5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej; 6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5”. Wszelkie działania ze strony różnych osób i organizacji, mające na celu uzmysłowienie poszczególnym szczeblom legislacyjnym, że w takim kształcie przedmiotowy akt prawny nie powinien wejść w życie, stały się płonne. Zarówno Senat, jak i Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie skierował ustawy do ponownego rozpatrzenia przez Sejm. W czerwcu 2014 r. prezydent Bronisław Komorowski podpisał wspomniany akt prawny. Obecnie, pomimo zaskarżenia przedmiotowej ustawy deregulacyjnej do Trybunału Konstytucyjnego, od połowy sierpnia 2014 r. prowadzona jest procedura postawienia Polskiej Izby Urbanistów w stan likwidacji. Dziękuję pani arch. Barbarze Brylak-Szymczak za znaczące wsparcie merytoryczne, wynikające z Jej aktywnej działalności na różnych płaszczyznach życia społecznego i stojącej zawsze w obronie powagi i znaczenia zawodu urbanisty. 134 Deregulacja zawodu urbanisty w Polsce w świetle przepisów... BIBLIOGRAFIA Opracowania merytoryczne Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce. Autorzy: Kowalewski A., Mordasiewicz J., Osiatyński J., Regulski J., Stępień J., Śleszyński P., Warszawa 2013 The Charter of European Planning BARCELONA 2013, ECTP-CEU, 2013 Materiały Polskiej Izby Urbanistów z okresu prowadzonej procedury legislacyjnej nad ustawą o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych zawarte na stronie internetowej KIU: www.izbaurbanistow.pl Materiały dotyczące posiedzeń Sejmu R.P. zawarte na stronie internetowej: www. sejm.gov.pl Materiały internetowe: www.ectp-ceu.eu. Akty prawne Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Projekt ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych – druk sejmowy 1576 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zmianami) Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 z późn. zmianami) Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (Uchwała Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r., Monitor Polski z dnia 27 kwietnia 2012 r. poz. 252), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Statut Polskiej Izby Urbanistów (Uchwała Nr I/2/2002 Pierwszego Krajowego Zjazdu Izby Urbanistów z dnia 29 czerwca 2002 r., z później wprowadzonymi zmianami) Zasady Etyki Zawodowej Urbanistów (Uchwała Nr 18/V/2006 V Krajowego Zjazdu Izby Urbanistów z dnia 3 czerwca 2006 r.) Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2002 r. sygn. 20/00, OTK-A, 2002, z. 3 poz. 29 Adres Autora: mgr Rafał Kołtyś Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa 03-728 Warszawa, ul. Targowa 45 135 Rafał Kołtyś Deregulation of the Profession of an Urban Planner in Poland in terms of Polish and Community Regulations Abstract For almost twenty years Poland has experienced visible changes characterised with the lack of coordination of activities connected with spatial policy, which is reflected in the dispersion of the spatial management of areas, particularly suburban areas and in the dying out of city centres. The binding legal changes that facilitate the access to the profession of an urban planner by its deregulation may lead Polish urban studies and Polish space management to a critical state. This stands in a complete contradiction to the standards binding in the European Union. It is to be predicted that the planned dereglamentation (dissolution) of the self-government of urban planners – the Polish Chamber of Urban Planners – will soon strengthen the already progressing process of destabilization and decomposition of the spatial planning system. Instead of facilitating the access to the profession, the provisions of the binding law may cause that the new generations of the currently studying planners (urban planners) will experience difficulties in the labour market as a result of the profession’s not being one of public trust. Problems with finding jobs may result in high competition and low profitability facing limited demand of the local territorial self-governments. 136
