Postępowanie administracyjne

2012-01-20
Pojęcie postępowania administracyjnego
Postępowanie
administracyjne
A. Szerokie ujęcie pojęcia postępowania
administracyjnego
B. Ścisłe ujęcie pojęcia postępowania administracyjnego
Postępowanie administracyjne – szerokie ujęcie
Postępowanie administracyjne – ścisłe ujęcie
W
najszerszym
znaczeniu
pojęciem
postępowania
administracyjnego obejmuje się wszelkie procedury stosownie
do których działają organy administracji publicznej, czyli także
te niezwiązane ze stosowaniem materialnych norm prawa
administracyjnego (np. procedury legislacyjne, kontrolne czy
planistyczne). Pojęcie postępowania administracyjnego bywa
również odnoszone do jakiegoś określonego zespołu różnych
procedur administracyjnych.
W literaturze (w szczególności w starszej) dokonuje się
niekiedy
rozgraniczenia
pojęcia
postępowania
administracyjnego w szerokim i ścisłym znaczeniu [m.in. B.
Graczyk, J. Starościak, W. Dawidowicz]
• W ścisłym znaczeniu pod pojęciem postępowania
administracyjnego
doktryna
rozumie
procedurę
załatwiania indywidualnych spraw przez organy
administracji publicznej w formie zewnętrznego aktu
administracyjnego – decyzji administracyjnej
• Postępowanie administracyjne to „regulowany przez
prawo procesowe ciąg czynności procesowych
podejmowanych
przez
organy
administracji
publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu
rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie
decyzji administracyjnej” [B. Adamiak]
1
2012-01-20
• W Polsce procedura rozstrzygania spraw w postępowaniu
administracyjnym jest częściowo skodyfikowana.
Procedurę
tę
reguluje
kodeks
postępowania
administracyjnego.
Rodzaje postępowania administracyjnego
A. Ogólne postępowanie administracyjne
B. Postępowania administracyjne szczególne
• Ogólnym postępowaniem administracyjnym określa
się postępowanie uregulowane w k.p.a., gdyż przepisy
w nim zawarte tworzą ogólny system postępowania
administracyjnego,
mający
zastosowanie
dla
zdecydowanej
większości
działów
prawa
administracyjnego.
• Zasada zastosowania k.p.a. do wszystkich spraw
indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji
administracyjnej wprowadzona do art. 1 k.p.a. stwarza,
jak się uważa, domniemanie stosowania ogólnego
postępowania administracyjnego w tych wszystkich
sprawach, w których organy administracyjne rozstrzygają
o indywidualnych prawa i obowiązkach w sposób
władczy
w
drodze
decyzji
administracyjnej
[J. Borkowski]
• Skodyfikowanie postępowania administracyjnego nie
oznacza jednak, że postępowanie w odniesieniu do
wszelkich rodzajów spraw uregulowane jest w jednym
akcie normatywnym. Dlatego też w nauce prawa
administracyjnego
w
ramach
postępowania
administracyjnego (jurysdykcyjnego) wyróżnia się:
- postępowanie ogólne oraz
- postępowania szczególne.
• Przepisy ogólnego postępowania administracyjnego nie
mają zastosowania w zakresie, w jakim odrębne przepisy
normują postępowanie w określonych rodzajach spraw
administracyjnych. Stąd obok ogólnego postępowania
administracyjnego wyróżnia się administracyjne
postępowania szczególne.
• Wyodrębnienie postępowań szczególnych wiąże się ze
specyfiką pewnych spraw administracyjnych, ponieważ
przepisy procedur szczególnych „w swych zasadniczych
postanowieniach są dostosowane do charakteru i cech
odrębnych spraw w nich rozpatrywanych” [J. Borkowski]
2
2012-01-20
• W ramach kategorii postępowań szczególnych dokonuje
się jeszcze dalszego rozróżnienia na procedury
szczególne o charakterze samoistnym (autonomicznym)
oraz niesamoistnym (nieautonomicznym).
postępowanie administracyjne
(jurysdykcyjne)
postępowanie ogólne
postępowania szczególne
nieautonomiczne
autonomiczne
• Ponadto szereg ustaw zawiera szczególne rozwiązania
proceduralne dotyczące niektórych instytucji i czynności
procesowych, które modyfikują lub ograniczają
stosowanie k.p.a. Najczęściej przyjmuje się, że takie
przepisy nie konstytuują odrębnych postępowań
szczególnych.
Jednak przy szerokim ujęciu, można też przyjąć, że
wszelkie takie przepisy tworzą szczególny systemy
postępowania administracyjnego – w takim wypadku,
każde zmodyfikowane w stosunku do k.p.a.
postępowanie administracyjne byłoby postępowaniem
szczególnym [por. W. Dawidowicz, L. Żukowski]
Autonomiczne postępowanie szczególne
• Autonomiczne postępowanie szczególne to takie, które co
do zasady są w sposób zupełny uregulowane przez
przepisy szczególne zawarte w innych niż kodeks
postępowania administracyjnego.
Niesamoistne postępowanie szczególne
• Niesamoistnym postępowaniem szczególnym jest takie,
którego jedynie pewne etapy lub najbardziej
charakterystyczne zagadnienia proceduralne normują
przepisy odrębne, w pozostałych kwestiach odsyłając do
uregulowań ogólnych (zawartych w k.p.a.).
Tryby postępowania administracyjnego
A. Tryb zwykły (główny) postępowania administracyjnego
B. Tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego
3
2012-01-20
• W ramach postępowania administracyjnego wyróżnia się:
- postępowanie (tryb) zwyczajny (główny) oraz
- postępowania (tryby) nadzwyczajne.
• Kryterium tego podziału odnosi się do charakteru sprawy
będącej przedmiotem postępowania.
postępowanie administracyjne
(jurysdykcyjne)
postępowanie ogólne
główne (tryb zwykły)
postępowania szczególne
Postępowanie główne (tryb zwyczajny)
• W przypadku postępowania głównego przedmiotem jest
indywidualna sprawa o charakterze materialnym –
sprawa administracyjna
• Postępowanie główne reguluje stosowanie norm prawa
administracyjnego materialnego, w celu ukształtowania
sytuacji prawnej (praw i obowiązków) stron
postępowania .
nadzwyczajne (tryb nadzwyczajny)
Postępowania nadzwyczajne (tryby nadzwyczajne)
• Celem
postępowania
prowadzonego
w
trybie
nadzwyczajnym bezpośrednio jest poddanie weryfikacji
ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej jakąś
sprawę indywidualną.
• Weryfikacja dokonywana w trybach nadzwyczajnych
postępowania administracyjnego zasadniczo polega na
konkretyzacji norm prawa procesowego regulujących
określone
wadliwości
ostatecznej
decyzji
administracyjnej, przy czym w pewnych przypadkach też
może doprowadzić do określonego ukształtowania
sytuacji materialnoprawnej.
• W oparciu o charakter wadliwości rozpoznania i
rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną
oraz
skutków
rozstrzygnięcia
podejmowanego
w postępowaniu nadzwyczajnym wyróżnia się zasadniczo
trzy
nadzwyczajne
tryby
postępowania
administracyjnego:
a) postępowania w sprawie wznowienia postępowania
administracyjnego;
b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji;
c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji
dotkniętej wadą niekwalifikowaną lub decyzji
prawidłowej
4
2012-01-20
Instancje postępowania administracyjnego
Instancje postępowania administracyjnego
• Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne jest, co do
zasady, postępowaniem dwuinstancyjnym, a więc
obejmuje zarówno postępowanie toczące się przed
organem pierwszej instancji, jak i postępowanie toczące
się przed organem drugiej instancji.
• Zasadę dwuinstancyjności postępowania
stracyjnego formułuje art. 15 k.p.a.
admini-
• Zakres
przedmiotowy
ogólnego
postępowania
administracyjnego kształtowany jest przede wszystkim
przez treść art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Przedmiot postępowania administracyjnego
• Od nowelizacji k.p.a. z 1980 r., zgodnie z brzmieniem art.
1 pkt 1 k.p.a., przepisy regulujące ogólne postępowanie
administracyjne mają zastosowanie w postępowaniach
przed organami administracji publicznej w sprawach
indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji
administracyjnej.
• Zatem
w
ujęciu
kodeksowym
przedmiotem
postępowania
administracyjnego
jest
sprawa
indywidualna rozstrzygana przez organ administracji
publicznej w drodze decyzji administracyjnej.
5
2012-01-20
Sprawa administracyjna (materialna)
Sprawa proceduralna (weryfikacyjna)
• W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że
użytemu w k.p.a. pojęciu sprawy indywidualnej,
stanowiącemu
element
określenia
zakresu
przedmiotowego
ogólnego
postępowania
administracyjnego, należy przede wszystkim przypisywać
znaczenie materialnoprawne.
• Jak
się
wskazuje
przedmiotem
postępowania
administracyjnego może być „sprawa mieszcząca się w
obszarze materialnego prawa administracyjnego,
przewidującego jej rozstrzygnie w drodze decyzji
administracyjnej” [C. Martysz ].
• Sprawa, w której stosowane są normy prawa
administracyjnego materialnego, określana jest mianem
sprawy administracyjnej.
• Przedmiotem postępowania administracyjnego mogą być
również pewne sprawy indywidualne rozstrzygane w
drodze decyzji administracyjnej mające podstawy prawne
w administracyjnym prawie procesowym.
• Sprawy o charakterze proceduralnym mogą być zarówno
przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego,
co wyraźnie mieści się w konstrukcji zakresu
przedmiotowego postępowania wyznaczanej art. 1 k.p.a.,
jak i również postępowań szczególnych.
• Podstawę wyodrębnienia drugiego typu sprawy
stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego
stanowią regulacje trybów nadzwyczajnych postępowania
administracyjnego.
Kodeks postępowania administracyjnego
regulującym cztery odrębne postępowania:
jest
aktem
1) ogólne postępowanie administracyjne (postępowanie w
indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze
decyzji administracyjnej) – art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Postępowania
regulowane
postępowania administracyjnego
kodeksem
2) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń
– art. 1 pkt 4 k.p.a.
3) postępowanie
w
sprawach
skarg
i
wniosków
– art. 2 k.p.a.
4) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o
właściwość / sporów kompetencyjnych – art. 1 pkt 3
6
2012-01-20
• Każde z postępowań uregulowanych w k.p.a. ma
charakter autonomiczny, co przejawia się tym, że:
- posiada własny przedmiot sprawy,
- występują w nich różne wyniki postępowania.
• Wspólną cechą tych postępowań jest to, że dotyczą one
przede wszystkim administracji publicznej (organów
administracji publicznej).
Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń
• jest uregulowane w art. 217 – 220 k.p.a.
• przedmiotem tego postępowania jest sprawa o wydanie
zaświadczenia
• zaświadczenie potwierdza stany faktyczne lub prawne i
ma charakter deklaratoryjny; w wyniku tego
postępowania nie może być ukształtowana sytuacja
prawna podmiotu; w postępowaniu tym nie są wydawane
żadne decyzje administracyjne.
• wynikiem postępowania jest wydanie zaświadczenia (jest
to czynność materialno-techniczna) lub postanowienie o
odmowie wydania zaświadczenia.
Ogólne postępowanie administracyjne
• jest podstawowym postępowaniem uregulowanym w
k.p.a.,
• przedmiotem postępowania ogólnego jest sprawa
indywidualna
rozstrzygną
w
drodze
decyzji
administracyjnej,
• wynikiem jest wydanie decyzji administracyjnej.
Postępowanie w sprawach skarg i wniosków
• jest uregulowane w art. 221 – 259 k.p.a.
• przedmiotem tego postępowania jest skarga lub wniosek,
• skargi i wnioski dotyczą działania podmiotów
publicznych i organizacji społecznych
a)
b)
przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub
nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich
pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a
także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie sprawy (art. 227 k.p.a.),
przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszania
organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienie pracy i
zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania
potrzeb ludności (art. 241 k.p.a.),
• wynikiem postępowania jest zawiadomienie o sposobie
załatwienia skargi/wniosku lub o odmowie załatwienia
skargi/wniosku (gdy uznana/y za bezzasadną/y).
7
2012-01-20
Postępowanie w sprawie rozstrzygania sporu o
właściwość / sporu kompetencyjnego
Ustawowe wyłączenia stosowania kodeksu postępowania
administracyjnego
• przedmiotem tego postępowania jest rozstrzyganie sporu
o właściwość (negatywny lub pozytywny) między
organami administracji publicznej,
• sporów o właściwość dotyczy art. 22-23 k.p.a.; regulacja
tego postępowania jest bardzo szczupła, w k.p.a. nie ma
przepisów
procesowych
dotyczących
czynności
podejmowanych przy rozpatrywaniu tych sporów (jeśli
organem rozstrzygającym jest sąd administracyjny
rozstrzygnięcie sporu następuje w postępowaniu
sądowoadministracyjnym),
• wynikiem tego postępowania jest rozstrzygnięcie sporu o
właściwość.
(A) Ustawowe wyłączenia określają przepisy k.p.a.,
kodeksu nie stosuje się:
• w postępowaniach w sprawach karnych skarbowych
[art. 3 § 1 pkt 1],
• w sprawach uregulowanych w Ordynacji podatkowej
[art. 3 § 1 pkt 2],
• w sprawach należących do właściwości polskich
przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów
konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią
inaczej [art. 3 § 2 pkt 4],
• […]
• spraw wynikających z nadrzędności i podległości
organizacyjnej w stosunkach między organami
państwowymi i innymi państwowymi jednostkami
organizacyjnymi [art. 3 § 3 pkt 1],
• w sprawach wynikających z podległości służbowej
pracowników
tych
organów
i
jednostek
organizacyjnych organów administracji publicznej
[art. 3 § 3 pkt 2].
(B) Ustawowe wyłączenia wynikają z przepisów szczególnych:
• przepisy szczególne mogą wprost wyłączać zastosowanie
niektórych przepisów k.p.a.,
• przepisy szczególne mogą regulować niektóre czynności czy
instytucje postępowania inaczej niż k.p.a.,
• ponadto przepisy szczególne mogą też regulować niektóre
czynności czy instytucje postępowania uzupełniająco,
rozszerzająco (nie wyłączając zastosowania przepisów k.p.a.).
(C) Ponadto na zakres obowiązywania ogólnego postępowania
administracyjnego będą mieć wpływ szczególne uprawnienia
wynikające z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego, oraz
z umów i zwyczajów międzynarodowych (por. art. 4 k.p.a.)
8