docOglądaj/Otwórz - Repozytorium UPH
download 
Reklamacja Transkrypt
Oglądaj/Otwórz - Repozytorium UPH
Polska – Rosja. Polityka bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej… Realizacja koncepcji sankcji inteligentnych w polityce Unii Europejskiej wobec Federacji Rosyjskiej Mariusz Boguszewski 1 Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny, Wydział Humanistyczny Instytut Nauk Społecznych i Bezpieczeństwa Abstrakt: Zaangażowanie Federacji Rosyjskiej w działania na wschodzie Ukrainy stanowią dla Unii Europejskiej ogromne wyzwanie o charakterze politycznym. Przystająca do zaistniałych okoliczności reakcja Unii Europejskiej w postaci zastosowania sankcji jest miarą jej wiarygodności, sprawności oraz wyznacznikiem pozycji moderatora polityki międzynarodowej. Z tej perspektywy dokonano analizy konceptu sankcji inteligentnych oraz obowiązujących podstaw prawnych w Unii Europejskiej, jak również zastosowanych procedur, prowadzących do przyjęcia środków ograniczających wobec Rosji. Nawiązano również do problematyki oceny skuteczności wdrożonych sankcji z odniesieniem do wskaźników ekonomicznych. Słowa kluczowe: sankcje inteligentne, Unia Europejska, Federacja Rosyjska, skuteczność sankcji Implementation of Smart Sanctions’concept in the European Union Policy Towards the Russian Federation Abstract: The Russian Federation’s commitment into actions on eastern Ukraine consists to the European Union a great challenge on political nature. An appropriate reaction of the European Union, such as sanctions applied, remains a measure for credibility, efficacy and determinesit as moderator of international policy. From that perspective an analysis was conducted on the concept of smart sanctions as well as legal grounds and binding procedures resulting in adoption restrictive measures against Russia. What is more, a reference was made top he nomen one fficiency of sanctions applied in relation toeconomic factors. Keywords: smart sanctions, the European Union, the Russian Federation, efficiency of sanctions Mariusz Boguszewski – magister nauk prawnych Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Obecnie doktorant w Instytucie Nauk Społecznych i Bezpieczeństwa Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach. Pracownik administracji państwowej szczebla centralnego, członek służby zagranicznej, radca w Stałym Przedstawicielstwie RP przy UE w Brukseli. Obszar zainteresowań autora stanowią nauki o bezpieczeństwie oraz nauki prawne. E-mail: [email protected]. 1 Realizacja koncepcji sankcji inteligentnych…. 31 red. naukowa Malina Kaszuba, Mirosław Minkina Wprowadzenie 32 Aneksja Krymu przez Federację Rosyjską (FR), jak również bezpośrednie zaangażowanie militarne w walki na rzecz dążeń separatystycznych obwodów ługańskiego i donieckiego na Ukrainie postawiły społeczność międzynarodową w swego rodzaju nowej sytuacji. Bezpośrednie sąsiedztwo Unii Europejskiej (UE) znalazło się w stanie wojny, co zdestabilizowało układ sił w regionie powstały po upadku Związku Radzieckiego. Zaistniała sytuacja stawia przed UE pytanie o solidarność wewnętrzną i wiarygodność prowadzonej polityki w wymiarze zewnętrznym. Celem niniejszego opracowania jest próba dokonania przynajmniej zarysu procedur prowadzących do wypracowania i zastosowania przez UE środków ograniczających/sankcji w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Nie może się to odbyć bez próby elementarnego, naukowego wyjaśnienia konceptu sankcji ukierunkowanych, zwanych również inteligentnymi lub celowymi, coraz częściej stosowanego przez aktorów prawa międzynarodowego. Główny problem badawczy koncentruje się na poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy procedura wypracowywania i stosowania środków ograniczających UE wobec państw trzecich jest dostatecznie sprawna z perspektywy realizacji celów politycznych UE. Możliwe zatem jest przyjęcie hipotezy, iż działania UE w postaci sankcji mogą okazać się skuteczne pod warunkiem adekwatności i szybkości ich stosowania oraz wypracowania obiektywnego aparatu ich oceny. Istota sankcji inteligentnych Polska z tytułu członkostwa zyskała bezpośredni wpływ na kształtowanie polityki zagranicznej UE, w tym nakładanych sankcji. Obserwacja praktyki w tym zakresie pozwala na wyróżnienie trzech głównych nurtów. Pierwszy stanowi autonomiczną działalność UE, która osiągając porozumienie wewnętrzne, najczęściej przy jednoczesnym braku reakcji Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych (RB ONZ), samodzielnie decyduje o nałożeniu na państwo trzecie określonych środków ograniczających. Nurt drugi dotyczy obowiązku wdrożenia przez UE sankcji, które wcześniej zostały nałożone przez RB ONZ. Nakaz ich wdrożenia przez UE wynika wprost z obowiązku, jaki ciąży na państwach członkowskich UE, związanych uchwalonymi przez RB ONZ rezolucjami. UE działa na rzecz jednolitego i skutecznego stosowania sankcji oraz ochrony niezakłóconego funkcjonowania wspólnego rynku. Nurt trzeci, stanowiąc konsekwentne rozwinięcie opisywanego powyżej drugiego, obejmuje sytuacje, kiedy to decyzje UE stanowią wzmocnienie Mariusz Boguszewski Polska – Rosja. Polityka bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej… i uzupełnienie rezolucji RB ONZ. Ostatni przywołany przypadek stanowi niezwykle istotny element działalności UE. Szacuje się, iż około 82% sankcji nakładanych przez UE stanowią środki wychodzące poza przyjęte rezolucje RB ONZ2. Z tej perspektywy na głębszą analizę zasługuje koncept sankcji tzw. ukierunkowanych lub inteligentnych (targeted, smart sanctions). Ich istota polega na podejmowaniu działań skierowanych przeciwko przywódcom, grupom popierającym określone reżimy polityczne, które obarczone zostały przez UE odpowiedzialnością za określone działanie, stanowiące złamanie ustalonego lub przyjętego zwyczajem porządku. W założeniu nie obejmują one całego narodu, ale konkretnie wskazane osoby, grupy społeczne, określone sektory gospodarki. U podstaw koncepcji leżą doświadczenia związane z polityką sankcji, szczególnie wobec Iraku, nałożonych w latach 90. ubiegłego stulecia, które z racji swojego globalnego charakteru w dziedzinie gospodarki doprowadziły do katastrofy humanitarnej wśród ludności cywilnej3. Dalszy rozwój sankcji ukierunkowanych należy rozpatrywać z perspektywy konieczności oraz wysiłków podejmowanych przez społeczność międzynarodową na drodze ku dostosowaniu swoich narzędzi oddziaływania w rzeczywistości postzimnowojennej. Przez ponad 15 lat stosowania sankcji ukierunkowanych ich potencjał został uznany i jest wykorzystywany przez RB ONZ, UE, liczne państwa. UE już w 2004 r. zadeklarowała posługiwanie się opisywanym rodzajem sankcji poprzez przyjęcie Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa, jej Podstawowych Zasad oraz Stosowania Środków Ograniczających. UE wydaje się ostatecznie zarzucać wykorzystywanie wszechstronnego embarga handlowego w miejsce targeted lub smart sanctions. Stany Zjednoczone natomiast stosują sankcje ukierunkowane obok lub też równolegle z tradycyjnymi ograniczeniami w handlu międzynarodowym4. W doktrynie najczęściej wskazywane są ich trzy rodzaje5. Pierwszy odnosi się do tzw. sankcji osobowych, skierowanych przeciwko konkretnie wskazanym osobom. W tym celu tworzy się tzw. czarne listy, zawierające nazwiska osób i inne informacje je indywidualizujące. Najczęściej spotykanymi konsekwencjami umieszczenia C. Portela, The EU’s Use of ‘Targeted’ Sanctions Evaluating effectiveness, CEPS Working Document 2014, nr 391, s. 3. 3 J. Mueller, K. Mueller, Sanctions of Mass Destruction Essay, „Foreign Affairs” 1999, t. 78, nr 3, s. 43. 4 T.J. Biersteker, S. E. Eckert, M. Tourinho, Designing United Nations Targeted Sanctions: Findings from the Targeted Sanctions Consortium TSC, Geneva 2012, s. 13. 5 C. Portela, op. cit., s. 6. 2 Realizacja koncepcji sankcji inteligentnych…. 33 red. naukowa Malina Kaszuba, Mirosław Minkina 34 na liście są ograniczenia w podróżowaniu na określone terytoria, zakaz wydawania wiz osobom wskazanym, zamrożenie aktywów finansowych, zakaz posiadania konta bankowego za granicą. Rodzaj drugi, sankcje selektywne, obejmują ściśle określone gałęzie gospodarki. Charakterystyczne jest nakładanie częściowego embargo handlowego, zakaz importu oraz eksportu określonych towarów i usług, zakazy inwestycyjne i obrotu finansowego, zamrożenie aktywów określonych podmiotów gospodarczych. Przywołany rodzaj sankcji ukierunkowanych dotyka zatem bardziej gałęzie gospodarki niż indywidualnie wskazane osoby. Rodzaj trzeci obejmuje tradycyjne sankcje dyplomatyczne, wymienione w art. 41 Karty Narodów Zjednoczonych. Najbardziej radykalnym środkiem jest zerwanie stosunków dyplomatycznych, zaś mniej spektakularne to np.: obniżenie rangi reprezentacji, wydalenie attachés, zawieszenie członkowska w organizacji międzynarodowej, odwołanie ambasadorów lub ograniczenie kontaktów. Rozwijając wątek sankcji osobowych, należy pamiętać, iż pierwotnie restrykcje tego rodzaju były przyjmowane jako element uzupełniający niedobory sankcji totalnych, kolejno ulegając oddzieleniu i skierowaniu presji przeciwko konkretnym osobom lub elitom bezpośrednio odpowiedzialnym za politykę państwa, którą za pomocą obostrzeń zamierzano zmienić 6. Z biegiem czasu sankcje osobowe stały się narzędziem w rękach ONZ, a nieco później UE, wykorzystywanym w celu zapewnienia bezpieczeństwa i pokoju, w tym zwalczania terroryzmu7. W odniesieniu do tego ostatniego celu po zamachach terrorystycznych w Nowym Jorku z 11 września 2001 r. górę wzięło rozumowanie, iż zjawisko pozostaje w oderwaniu od konkretnego terytorium lub reżimu państwowego, a walka z nim może się odbywać poprzez sankcje skierowane przeciwko podmiotom niepaństwowym8. Katalog sankcji ukierunkowanych/inteligentnych pozostaje otwarty i podlega odpowiedniemu dopasowaniu w zależności od potrzeb oddziaływania na określone podmioty. A. Delgado Casteleiro, The implementation of Targeted sanctions in the European Union, [w:] A. Delgado Casteleiro, M. Spernbauer, Security aspects in the EU external policies, San Domenico di Fiesole 2009, s. 39. 7 M. Eriksson, When theory meets practice: The shift from comprehensive to targeted sanctions, [w:] A. Delgado Casteleiro, M. Spernbauer, Security aspects in the EU external policies, San Domenico di Fiesole 2009, s. 52. 8 M. Lukic, The security Council’s targeted sanctions in the light of recent developments occurring in the EU context, „Belgrade Law Review” 2009, nr 3, s. 242. 6 Mariusz Boguszewski Polska – Rosja. Polityka bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej… Uwarunkowania prawne Unii Europejskiej Traktat lizboński wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. W dziedzinie stosowania środków ograniczających, w założeniu, miał dostarczyć stabilnej podstawy prawnej, której brak był odczuwalny pod rządami poprzednich traktatów9. Obecnie UE ma możliwość prowadzenia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa za pomocą instrumentów, o których mowa w tytule V Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), m.in. poprzez nakładanie sankcji. Podejmowane decyzje mogą dotyczyć stosunków Unii z określonym krajem, regionem lub określonej dziedziny, wskazując czas trwania oraz środki, które mają zostać udostępnione przez Unię i Państwa Członkowskie. Rada Europejska stanowi jednomyślnie na zalecenie Rady (np. Rady ds. Zagranicznych FAC). Następnie środki służące realizacji podjętych decyzji wdrażane są zgodnie z procedurą przewidzianą w tytule IV art. 215 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) 10, który stanowi, iż jeżeli decyzja, przyjęta zgodnie z tytułem V rozdział 2 TUE, przewiduje zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych i finansowych z jednym lub z większą liczbą państw trzecich, Rada przyjmuje niezbędne środki, stanowiąc większością kwalifikowaną na wspólny wniosek wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz Komisji. Rada informuje o tym Parlament Europejski. Rada może przyjąć środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych zgodnie z tytułem V rozdział 2 TUE, według procedury, o której mowa powyżej. W praktyce i zwyczaju przyjęło się, że środki implementujące decyzje polityczne Rady w odniesieniu do środków ograniczających przyjmowane są zgodnie z zasadą jednomyślności, pomimo iż traktat tego nie wymaga. Podejście takie ma wzmocnić przekaz polityczny w sprawie jedności UE oraz ułatwiać jednolitą implementację. Organem opiniodawczym i doradczym w ramach debaty na temat decyzji oraz środków służących ich realizacji jest Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa UE (PSC). Zgodnie z dyspozycją art. 38 TFUE jego zadaniem jest obserwacja sytuacji międzynarodowej w dziedzinach objętych wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa Patrz: Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej. Dz.Urz. UE C 306 z 17 grudnia 2007 r., s. 1 oraz Decyzja Rady (2010/427/UE) z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Dz.Urz. UE L 201 z 3 sierpnia 2010 r. 10 Patrz: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana). Dz.Urz. UE C 326 z 26 października 2012 r., s. 47–390. 9 Realizacja koncepcji sankcji inteligentnych…. 35 red. naukowa Malina Kaszuba, Mirosław Minkina 36 oraz przyczynianie się do określania polityk, poprzez wydawanie opinii dla Rady – na jej żądanie, na żądanie Wysokiego Przedstawiciela Unii Europejskiej do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa lub z inicjatywy własnej. Czuwa on również nad wprowadzaniem w życie uzgodnionych polityk. Widzimy zatem, iż sankcje inteligentne przyjmowane przeciwko osobom oraz organizacjom niepaństwowym mogą opierać się, zależnie od sytuacji, na art. 75 lub 215 TFUE. Takie rozwiązanie umożliwia nakładanie różnych rodzajów środków11, przy czym pierwsza z przywołanych podstaw jest związana z realizacją polityki w dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości Spraw Wewnętrznych – zapobiegania terroryzmowi i działalności powiązanej oraz zwalczania tych zjawisk. Określa się ramy środków administracyjnych dotyczących przepływu kapitału i płatności, zysków, ich zamrożenia. Przywołany art. 75 TFUE tworzy poważne narzędzie poprawiania stanu bezpieczeństwa wewnętrznego poprzez nakładanie środków ograniczających również na podmioty działające wewnątrz UE. Do realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa samoistną podstawę prawną stanowi art. 215 TFUE, umożliwiający nakładanie środków ograniczających na podmioty (osoby) indywidualne, grupy i organizacje niepaństwowe, z wykorzystaniem procedury stosowanej przy przyjmowaniu sankcji wobec państw trzecich 12. Podstawą projektu jest propozycja Wysokiego Przedstawiciela oraz Komisji Europejskiej. Podsumowując kwestię różnic pomiędzy przywołanymi podstawami prawnymi, należałoby zauważyć, iż art. 75 TFUE ma w założeniu służyć zwalczaniu terroryzmu w ramach Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. W konsekwencji nałożenie środków ograniczających na tej podstawie odbywa się w ramach zwykłej procedury legislacyjnej (współdecydowania z Parlamentem Europejskim), bez potrzeby udzielenia upoważnienia decyzją w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Artykuł 215 TFUE determinuje procedurę dwufazową, jednomyślne wspólne stanowisko Rady, następnie przyjęcie środków na podstawie propozycji Wysokiego Przedstawiciela oraz Komisji Europejskiej. Jak widać, wybór podstawy prawnej wyznacza zakres udziału poszczególnych instytucji UE, w szczególności Parlament Europejski, który w przypadku poruszania się w ramach procedury art. 215 TFUE jest jedyP. J. Cardwell, EU external relations law and policy in the Post-Lisbon era, Haga 2012, s. 109. 12 Ibidem, s. 109–110. 11 Mariusz Boguszewski Polska – Rosja. Polityka bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej… nie informowany13. Na poziomie implementacji Wielka Brytania oraz Dania zachowują prawo przystąpienia do środków podejmowanych na podstawie art. 75 TFUE, zaś żadne państwo członkowskie nie posiada tego przywileju w ramach działań warunkowanych art. 215 TFUE14. W odniesieniu do art. 75 TFUE należy również pamiętać, iż państwo członkowskie może działać samodzielnie wyłącznie do momentu przyjęcia przez UE ram administracyjnych, a które nie istniały uprzednio. Natomiast konstrukcja prawna art. 215 TFUE jest odmienna, państwo członkowskie zachowuje kompetencje do przyjmowania środków na poziomie krajowym, których istota i skutek nie stoją w sprzeczności z celami Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa15. Studium procesu nałożonych sankcji Sankcje UE stosowane są w celu osiągnięcia określonych celów politycznych w państwach trzecich, a nie jako środki karne. W odniesieniu do zakresu podmiotowego i przedmiotowego ich obowiązywania mogą dotyczyć jedynie dziedzin pozostających pod jurysdykcją UE. Przyglądając się kolejno podejmowanym przez UE krokom, pamiętać należy, że działano na trzech różnych płaszczyznach. Po pierwsze, zastosowano ograniczenia podróżowania i zamrożono aktywa (tzw. sankcje II fazy, obowiązują od 17 marca 2014 r.) osób fizycznych oraz prawnych odpowiedzialnych za podważanie integralności terytorialnej, suwerenności i niezależności Ukrainy, jak również za działania uznane za sprzeczne z konstytucją Ukrainy, odnoszące się do przyszłego statusu dowolnej części jej terytorium (łącznie 151 osób fizycznych oraz 37 osób prawnych). Po drugie, sektorowe środki ograniczające (tzw. sankcje III fazy, obowiązują od 31 lipca 2014 r.) obejmują ograniczenia w dostępie do kapitału największych rosyjskich banków państwowych i podmiotów przez nie kontrolowanych oraz wybranych przedsiębiorstw z sektora energetycznego i zbrojeniowego, zakaz eksportu uzbrojenia, towarów i technologii podwójnego zastosowania, urządzeń i technologii do wydobycia ropy naftowej w ekstremalnych warunkach. Obowiązują do 31 stycznia 2016 r. Ibidem, s. 110. C. Eckes, EU counter-terrorist sanctions against individuals: problems and perils, „European Foreign Affairs Review” 2012, t. 17, nr 1, s. 123. 15 Idem, Controlling the most dangerous branch from affair: Multilayered counterterrorist policies and the European judiciary, Amsterdam Law School Legal Studies Research Papers 2011, nr 8, s. 22. 13 14 Realizacja koncepcji sankcji inteligentnych…. 37 red. naukowa Malina Kaszuba, Mirosław Minkina 38 Po trzecie, środki ograniczające w ramach polityki nieuznawania aneksji Krymu i Sewastopola (nie są powiązane z tzw. sankcjami II i III fazy) ustanawiające ograniczenia w zakresie importu produktów z Krymu do UE, inwestowania na półwyspie, tamtejszej branży usług turystycznych oraz eksportu z UE określonych produktów i technologii w sektorze transportowym, telekomunikacyjnym i energetycznym. Nałożone sankcje potrwają co najmniej do 23 czerwca 2016 r. Przechodząc do szczegółowego omówienia podstaw prawnych przyjętych przez UE sankcji, proces polityczny został zainicjowany oświadczeniem szefów państw lub rządów państw członkowskich UE 6 marca 2014 r., stanowiącego rezultat nadzwyczajnego posiedzenia Rady Europejskiej 3 marca 2014 r.16 UE, używając języka dyplomatycznego, potępiła agresję FR na terytorium Ukrainy oraz zaproponowała swoje „szczere” uczestnictwo w mediacji pomiędzy zwaśnionymi stronami w ramach tzw. grupy kontaktowej/koordynacyjnej. Zawieszono przygotowania do szczytu G8 oraz zadeklarowano, w razie konieczności, podjęcie dodatkowych środków, takich jak zakaz podróżowania, zamrożenie aktywów oraz odwołanie szczytu UE–Rosja. Wobec braku zainteresowania negocjacjami po stronie Rosji, 17 marca 2014 r. przyjęto decyzję Rady 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi. Załącznikiem do tego aktu prawnego była lista 21 osób, głównie wysokich urzędników FR, dowódców wojskowych, parlamentarzystów oraz członków władz nieuznawanej przez UE Autonomicznej Republiki Krymu, objętych zakazem wjazdu oraz przejazdu przez terytorium państw członkowskich UE, a którym także zamrożono aktywa finansowe oraz gospodarcze. Na skutek kontynuacji twardej polityki FR wobec Ukrainy w dniach 20–21 marca 2014 r. przyjęto kolejne konkluzje Rady Europejskiej. Szefowie państw członkowskich lub rządów skupieni w Radzie wypracowali deklarację polityczną, potępiającą zagarnięcie przez FR Krymu i miasta Sewastopol oraz destabilizację sytuacji politycznej na Ukrainie, używając bardziej zdecydowanego języka, szczególnie w punktach 28 oraz 29: „[…] Rada Europejska nie uznaje nielegalnego referendum na Krymie, które stanowi rażące naruOświadczenie szefów państw lub rządów w sprawie Ukrainy, Bruksela, 6 marca 2014 roku, www. consilium.europa.eu/pl/meetings/european-council/2014/03/06 [dostęp: 2.10.2015]. 16 Mariusz Boguszewski Polska – Rosja. Polityka bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej… szenie ukraińskiej konstytucji. Zdecydowanie potępia nielegalne przyłączenie Krymu i Sewastopola do Federacji Rosyjskiej i nie uzna tego kroku. Rada Europejska zwraca się do Komisji o ocenę konsekwencji prawnych przyłączenia Krymu i o zaproponowanie ograniczeń gospodarczych, handlowych i finansowych dotyczących tego półwyspu, które mają zostać szybko wdrożone. W świetle powyższego i z uwagi na brak działań na rzecz złagodzenia sytuacji Rada Europejska postanowiła rozszerzyć wykaz osób objętych zakazem wydawania wiz i zamrożeniem aktywów. Rada Europejska postanawia odwołać najbliższy szczyt UE–Rosja i stwierdza, że państwa członkowskie nie będą na razie organizować regularnych szczytów dwustronnych. Ponadto Rada Europejska i państwa członkowskie popierają zbliżające się posiedzenie grupy państw G-7 w Hadze. Wspierają również zawieszenie negocjacji dotyczących przystąpienia Rosji do OECD i MAE”17. W sprawie również bardzo nieśmiało zabrała głos ONZ. Z racji stałego członkostwa Rosji w Radzie Bezpieczeństwa ONZ ograniczyła się do przyjęcia 27 marca 2014 r. rezolucji w sprawie integralności terytorialnej Ukrainy. ONZ zaapelowała do wspólnoty międzynarodowej o nieuznawanie wyników referendum na terytorium Krymu i miasta Sewastopol z 16 marca 2014 r., jak również żadnych skutków związanych z powołaniem Autonomicznej Republiki Krymu. Ograniczono się do krótkiego przypomnienia o gwarancjach bezpieczeństwa udzielonych Ukrainie w związku z ograniczeniem proliferacji broni nuklearnej i memorandum budapeszteńskiego z 5 grudnia 1994 r. oraz traktatu o przyjaźni, współpracy i partnerstwie pomiędzy Federacją Rosyjską a Ukrainą z 31 maja 1997 r., jak również deklaracji z Ałma Aty z 21 grudnia 1991 r., ustanawiającej Wspólnotę Niepodległych Państw. Z pewnym opóźnieniem w stosunku do sankcji dotyczących osób UE, nie bez trudności w debacie wewnętrznej, wprowadziła środki ograniczające w dziedzinie gospodarczej. 23 czerwca 2014 r. przyjęto decyzję Rady 2014/386/WPZiB w sprawie ograniczeń dotyczących towarów pochodzących z Krymu lub Sewastopola w odpowiedzi na bezprawne przyłączenie tych terenów do Rosji. Rada uznała, że należy zakazać przywozu do UE towarów stamtąd pochodzących, z wyjątkiem tych, którym rząd Ukrainy przyznał świadectwo pochodzenia. Zabroniono też bezpośredniego lub pośredniego finansowania lub udzielania pomocy finansowej, ubezpieczenia i reaseKonkluzje Rady Europejskiej, Bruksela 20–21 marca 2014 roku, http:// www. consilium. europa. eu/ pl/ meetings/ european-council /2014/03/20-21/ [dostęp: 2. 10.2015]. 17 Realizacja koncepcji sankcji inteligentnych…. 39 red. naukowa Malina Kaszuba, Mirosław Minkina 40 kuracji, mających związek z przywozem towarów pochodzących z Krymu lub Sewastopola. Jednolite wdrożenie przyjętych środków wymagało podjęcia działań regulacyjnych na szczeblu unijnym, co skutkowało przyjęciem rozporządzenia Rady nr 692/2014 z 23 czerwca 2014 r. w sprawie ograniczeń dotyczących przywozu do Unii towarów pochodzących z Krymu lub Sewastopola, w odpowiedzi na bezprawne przyłączenie Krymu i Sewastopola. UE dopuszcza wyjątki w zakresie przywozu towarów z terytorium objętego sankcjami, pod warunkiem uznania ich zgodności z warunkami preferencyjnego pochodzenia przez władze Ukrainy na podstawie układu o stowarzyszeniu UE– Ukraina, co oznacza, że bezpośrednią podstawą prawną dopuszczenia lub odmowy jest prawo UE, stosowane przez władze Ukrainy. Kolejnym interesującym rozwiązaniem jest mechanizm wyłączenia odpowiedzialności podmiotów UE z racji zakłóceń wykonywania umów, stanowiących następstwo nałożonych sankcji. W praktyce za przepływ kapitału obrotowego oraz inwestycyjnego podmioty UE nie biorą odpowiedzialności. Wobec kontynuacji kursu politycznego Moskwy, Rada postanowiła zaostrzyć środki ograniczające. W konkluzjach Rady Europejskiej z 18 grudnia 2014 r. czytamy (EUCO237/14, COEUR16, CONCL6): „[…] Rada Europejska jest gotowa podjąć w razie konieczności dalsze kroki. Wszystkie strony, także Rosja, powinny się aktywnie zaangażować na rzecz porozumień z Mińska i w pełni je zrealizować. Rada Europejska apeluje o nieograniczony dostęp do miejsca katastrofy lotu MH17 w interesie prowadzonych dochodzeń”18. Następnie, w tym samym dniu, przyjęto decyzję 2014/933/WPZiB zmieniającą decyzję 2014/386/WPZiB w celu wprowadzenia zakazu dotyczącego wszelkich inwestycji zagranicznych na Krymie lub w Sewastopolu. Wprowadzono zakaz świadczenia usług inwestycji, jak również związanych z działalnością w zakresie turystyki, w tym turystyki morskiej, a także w sektorach transportu, telekomunikacji, energii oraz wydobywania ropy naftowej, gazu ziemnego i minerałów na Krymie lub w Sewastopolu. Wcześniejszy zakaz wywozu towarów i technologii związanych z sektorami transportu, telekomunikacji, energii oraz wydobywania ropy naftowej, gazu ziemnego i minerałów został rozszerzony. Kolejno, w celu jednolitego stosowania sankcji, przyjęto rozporządzenie Rady nr 1351/2014 zmieniające rozporządzenie (UE) nr European Council Conclusions, Brussels 18 December 2014, www. concilium. europa.eu/pl/metings/european-council/2014/12/18 [dostęp: 3.10.2015]. 18 Mariusz Boguszewski Polska – Rosja. Polityka bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej… 692/2014 w sprawie środków ograniczających w odpowiedzi na bezprawne przyłączenie Krymu i Sewastopola. Zdefiniowano pojęcie podmiotu objętego sankcjami gospodarczymi oraz usług inwestycyjnych objętych sankcjami, zdefiniowano i zakazano działalności inwestycyjnej oraz zmiany struktury właścicielskiej własności nieruchomości, zakazano usług inwestycyjnych wobec podmiotów zaangażowanych w budowę i obrót nieruchomościami oraz finansującymi tego rodzaju działalność. Zakazano również dostarczania towarów, które mogą zostać wykorzystane w dziedzinach takich, jak: transport, telekomunikacja, energia, poszukiwanie, badanie i wydobywanie ropy naftowej, gazu ziemnego i surowców mineralnych – obejmujących łącznie 164 grupy produktów. Wykluczono pomoc techniczną i finansową wymienionym sektorom. W stosunku do nałożonych środków ograniczających przewidziano szereg proceduralnych możliwości stosowania wyjątków, uzasadniając to koniecznością zminimalizowania skutków dla podmiotów gospodarczych i dla ludności cywilnej. Od środków ograniczających UE wymierzonych w interesy osób i instytucji związanych bezpośrednio z aneksją, a następnie powołaniem nieuznawanej przez społeczność międzynarodową Autonomicznej Republiki Krymu należy odróżnić sankcje wymierzone już bezpośrednio w FR, stanowiące odpowiedź UE na zaangażowanie w działania wojenne na wschodzie Ukrainy. Dotychczasowe wysiłki UE nie przyniosły zmiany polityki FR wobec Ukrainy. W związku z tym zastosowano dodatkowe środki ograniczające w celu zwiększenia kosztów działań Rosji podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy. 31 lipca 2014 r. przyjęto rozporządzenie Rady nr 833/2014 dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie. Zdecydowano o zakłóceniu wymiany handlowej w trzech głównych dziedzinach: technologii podwójnego zastosowania (w tym broni, w ograniczonym zakresie), naftowej oraz rynku kapitałowego. Wskazano, że należy zastosować ograniczenia wywozu niektórych towarów i technologii podwójnego zastosowania, określonych w odpowiednich przepisach, a także wprowadzić ograniczenia niektórych usług związanych z dostawą broni i sprzętu wojskowego, jeżeli państwa członkowskie nałożą embargo na takie towary. Zakaz ten nie powinien mieć wpływu na wywóz towarów i technologii dla aeronautyki i przemysłu kosmicznego, użytku niewojskowego lub dla niewojskowych użytkowników końcowych. Zastosowano ograniczenia dotyczące sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu, bezpośrednio lub pośrednio, niektórych technologii przeznaczonych dla sektoRealizacja koncepcji sankcji inteligentnych…. 41 red. naukowa Malina Kaszuba, Mirosław Minkina ra naftowego w Rosji poprzez nałożenie wymogu uzyskania wcześniej zezwolenia. W dziedzinie rynku kapitałowego, niektórym rosyjskim instytucjom finansowym ograniczono dostęp do zagranicznych rynków, z wyłączeniem podmiotów o statusie międzynarodowym. Warto wskazać, że środki ograniczające objęły 30 kategorii technologii oraz 5 największych rosyjskich banków. Pod koniec stycznia 2016 r. Rada (od poziomu PSC) zrewiduje podejście do sankcji na podstawie kompleksowej oceny skuteczności EU INTCEN. W odpowiedzi na sankcje FR wykorzystała swoje prawo do retorsji. W sierpniu 2014 r. Rosja wprowadziła embargo na import towarów rolno-spożywczych, jak również ograniczenia w tranzycie towarów objętych embargiem, a w październiku 2014 r. zakaz importu niektórych produktów mięsnych z terenu UE. 29 maja 2015 r. rosyjskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych przekazało listę przedstawicieli państw członkowskich objętych zakazem wjazdu na terytorium Rosji. Obejmuje ona 89 nazwisk, w tym 18 z Polski 19. Skuteczność sankcji inteligentnych 42 W porównaniu do klasycznego embargo handlowego nie można obecnie w sposób obiektywny ocenić skuteczności stosowania sankcji ukierunkowanych/inteligentnych. Badania pozostają trudne do przeprowadzenia m.in. z powodu niskiej świadomości znaczenia sankcji celowych, a także podlegającego ciągłym zmianom używanego instrumentarium. Obowiązujące sankcje, w zamyśle stanowiącego, są determinowane możliwie najskuteczniejszym oddziaływaniem na wskazane podmioty. Często spotyka się poglądy podające w wątpliwość skuteczność, a nawet wykonalność sankcji, bez żadnego uszczerbku dla całości populacji objętego nimi państwa. Wstępne badania mogą sugerować niższą skuteczność w porównaniu z sankcjami wszechstronnymi20, ewentualnie efektywność do nich porównywalną, według innych źródeł21. Wydaje się, że państwa i organizaInformacje podane do publicznej wiadomości przez agencję TASS i następnie przekazane m.in. przez portal wpolityce.pl, www.wpolityce.pl/świat/256932 [dostęp: 23.06.2015]. Warto zauważyć, że lista nazwisk osób objętych zakazem wjazdu na terytorium FR została przekazana UE z dużym opóźnieniem w stosunku do początku okresu jej obowiązywania, co najmniej kilkumiesięcznym, o czym przekonał się Marszałek Senatu RP, B. Borusewicz, który nie został wpuszczony do Rosji podczas podróży na pogrzeb lidera opozycji B. Niemcowa, jeszcze w marcu 2015 r. 20 G. C. Hufbauer, J. J. Schott, A. E. Kimberley, B. Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, Washington 2009, s. 158–160. 21 J. T. Biersteker, S. E. Eckert, M. Tourinho, op. cit., s. 4–13. 19 Mariusz Boguszewski Polska – Rosja. Polityka bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej… cje międzynarodowe stosujące sankcje celowe są niechętne do powrotu stosowania wszechstronnych embarg wobec dużej niepopularności tychże środków22. W wymiarze praktycznym, najpewniejszą miarą efektywności nałożonych na FR sankcji byłaby zmiana obranego kursu politycznego wobec Ukrainy, co nie nastąpiło. Pozostaje zatem dokonanie wstępnego porównania wskaźników makro- i mikroekonomicznych według deklaracji FR oraz Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Ministerstwo Finansów FR podało do publicznej wiadomości23, że rocznie z powodu sankcji traci około 40 mld dol., a 90–100 mld dol. rocznie z powodu spadku cen ropy naftowej. Odpływ kapitału w skali roku oszacowano na kwotę 128 mld dol. Wzrost gospodarczy Rosji w roku 2015 wyniósł 0%. Szacuje się, że wzrost gospodarczy FR za rok 2016 będzie ujemny, -01,0%, a w 2017 r. wyniesie -00,5%. Ożywienie jest spodziewane dopiero w roku 2018. Przewidywania te oparto na założeniu, że cena baryłki ropy nie spadnie poniżej 90 dol., co okazuje się być warunkiem niemożliwym do spełnienia. W tym samym czasie EU INTCEN oszacował, iż PKB FR w 2015 r. spadło co najmniej do poziomu -3,75%, co zostało potwierdzone przez Bank Centralny FR oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy, spadek wartości rubla rok do roku wynosi 30%, odpływ kapitału w 2015 r. oszacowano na 118 mld dol., inflację cen na 16,4% rocznie (produktów żywnościowych 24,4%). Eksport produktów rolnych z UE do FR po początkowej fazie spadkowej, w związku ze znalezieniem nowych rynków zbytu, wzrósł o 6% w stosunku do wartości z roku 2014. Mając na uwadze, że interesem stanowiącego sankcje jest akcentowanie trafności podjętych decyzji, adresata zaś ich marginalizacja, obiektywnie można twierdzić o oddziaływaniu tychże środków na gospodarki obydwu podmiotów. Dokładna skala realnego wpływu jest trudna do wykazania. Podsumowanie Sankcje inteligentne/ukierunkowane/celowe w codziennej realizacji priorytetów działań zewnętrznych UE służą jako punkt ogniskowy koordynacji polityki uznanych aktorów, posiadających moż- E. Cosgrove, The Efficacy of Sanction, International Security Policy Paper 2002, nr 82, s. 15. 23 Dane przekazane przez Forbes na podstawie oświadczeń Kremla oraz Niezawisimaj Gaziety. www.forbes.pl/artykuły,186429,1,1.html [dostęp: 5.10.2015]. 22 Realizacja koncepcji sankcji inteligentnych…. 43 red. naukowa Malina Kaszuba, Mirosław Minkina 44 ność moderowania polityki międzynarodowej oraz społeczeństwa obywatelskiego w ujęciu globalnym24. Natura sankcji, które nie blokują wymiany handlowej w sposób znaczący, prowadzi do niskich kosztów ich nakładania na czas nieoznaczony. Rozładowuje to presję polityczną co do konieczności podjęcia działań wobec państwa naruszającego ustalony porządek międzynarodowy. Natomiast kwestia zakresu lub natężenia zmuszania państwa odbiorcy do zmiany swojej polityki pozostaje nierozstrzygnięta25. W piśmiennictwie często podnoszonym zarzutem dotyczącym skuteczności sankcji ukierunkowanych UE jest stosowanie konstrukcji polegającej na formułowaniu tzw. czarnej listy osób oraz embarga na handel bronią, bez naruszania płynności wymiany handlowej w innych dziedzinach26. Ale i z tego bardzo powoli i nieśmiało UE zdaje się wyciągać lekcję. Za przykład niech posłużą opisywane powyżej sankcje sektorowe tzw. III fazy, będące reakcją na zaangażowanie militarne Rosji na wschodzie Ukrainy, ograniczające dostęp do kapitału, technologii podwójnego zastosowania, technologii i towarów do wydobycia ropy naftowej w warunkach ekstremalnych. Natomiast dyskusyjna pozostaje kwestia ilości czasu, jaki UE potrzebuje od momentu formułowania politycznych deklaracji, poprzez ograniczenie się do sformułowania listy osób objętych zakazem wjazdu, do zastosowania sankcji inteligentnych w dziedzinie gospodarczej. Podobnie w odniesieniu do procesu ewentualnego przedłużania obowiązywania podjętych środków, co w przypadku sankcji skierowanych przeciwko FR zostało odłożone do końca stycznia 2016 r. Przeprowadzona wstępna analiza procedur nakładania środków ograniczających UE, zwłaszcza w kwestii sposobu głosowania i prawa inicjatywy, nasuwa wątpliwości dotyczące dostatecznego uwzględnienia interesów wszystkich uczestników procesu. Wydaje się, że poruszając się w obecnie obowiązującym otoczeniu traktatowym, wypracowanie kompromisu co do rodzaju i zakresu sankcji pozostaje trudne oraz czasochłonne. Konsekwentnie przekłada się to na skuteczność przyjmowanych środków i podważa wiarygodność całej UE jako globalnego kreatora porządku politycznego na świecie. D. Braun, A. Busch, Public policy and political ideas, Cheltenham 1999, s. 36. W.D. Drezner, Sanctions sometimes smart: Targeted Sanctions in Theory and Practice, „International Studies Review” 2011, nr 13, s. 96–108. 26 C. Portela, op. cit., s. 34. 24 25 Mariusz Boguszewski Polska – Rosja. Polityka bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej… Należy oczekiwać, że obserwacja reakcji UE na działania FR na wschodzie Ukrainy posłuży jako dobry materiał do pogłębionych analiz naukowych na najbliższe lata. Bibliografia Opracownia Biersteker J.T., Eckert E.S., Tourinho M., Designing United Nations Targeted Sanctions: Findings from the Targeted Sanctions Consortium (TSC), Genewa 2012. Braun D., Busch A., Public policy and political ideas, Cheltenham 1999. Cardwell P.J., EU external relations law and policy in the Post-Lisbon era, Haga 2012. Delgado Casteleiro A., The implementation of Targeted sanctions in the European Union, [w:] A. Delgado Casteleiro, M. Spernbauer, Security aspects in the EU external policies, San Domenico di Fiesole 2009. Eriksson M., When theory meets practice: The shift from comprehensive to targeted sanctions, [w:] A. Delgado Casteleiro, M. Spernbauer, Security aspects in the EU external policies, San Domenico di Fiesole 2009. Hufbauer G.C., Schott J.J., Kimberley A.E., Oegg B., Economic Sanctions Reconsidered, Washington 2009. Czasopisma Cosgrove E., The Efficacy of Sanctions, International Security Policy Paper 2002, nr 82. Drezner W.D., Sanctions sometimes smart: Targeted Sanctions in Theory and Practice, „International Studies Review”, 2011, nr 13. Eckes C., Controlling the most dangerous branch from affair: multilayered counter-terrorist policies and the European judiciary, Amsterdam Law School Legal Studies Research Papers 2011, nr 8. Eckes C., EU counter-terrorist sanctions against individuals: problems and perils, „European Foreign Affairs Review” 2012, t. 17, nr 1. Lukic M., The security Council’s targeted sanctions in the light of recent developments occurring in the EU context, „Belgrade Law Review”, 2009, nr 3. Mueller J., Mueller K., Sanctions of Mass Destruction Essay, „Foreign Affairs” 1999, t. 78, nr 3. Realizacja koncepcji sankcji inteligentnych…. 45 red. naukowa Malina Kaszuba, Mirosław Minkina Akty prawne 46 Decyzja Rady (2010/427/UE) z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Dz.Urz. UE L 201 z 3 sierpnia 2010 r. Decyzja Rady 2014/145/WPZiB z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi. Dz.Urz. L 78 z 17 marca 2014 r. Decyzja Rady 2014/386/WPZiB z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie ograniczeń dotyczących towarów pochodzących z Kry-mu lub Sewastopola, w odpowiedzi na bezprawne przyłączenie Krymu i Sewastopola. Dz.Urz. L 183 z 24 czerwca 2014 r. Decyzja Rady 2014/933/WPZiB z dnia 18 grudnia 2014 r. zmieniająca decyzję Rady 2014/386/WPZiB w sprawie środków ograniczających w odpowiedzi na bezprawne przyłączenie Krymu i Sewastopola. Dz.Urz. L 365 z 19 grudnia 2014 r. Oświadczenie szefów państw lub rządów w sprawie Ukrainy, Bruksela, 6 marca 2014 roku, www. consi lium. europa. eu/ pl/ meetings/european-council/2014/03/06. Portela C., The EU’s Use of ‘Targeted’ Sanctions Evaluating effectiveness, CEPS Working Document 2014, nr 391. Resolution adopted by the United Nation General Assembly on 27 March 2014 – Territorial Integrity of Ukraine, A/RES/68/262, www. un. org/ en/ ga/ 68/ resolutions. shtml. Rozporządzenie Rady nr 1351/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 692/2014 w sprawie środków ograniczających w odpowiedzi na bezprawne przyłączenie Krymu i Sewastopola. Dz.Urz. UE L 365 z 19 grudnia 2014 r. Rozporządzenie Rady nr 692/2014 z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie ograniczeń dotyczących przywozu do Unii towarów pochodzących z Krymu lub Sewastopola, w odpowiedzi na bezprawne przyłączenie Krymu i Sewastopola. Dz.Urz. UE L 183 z 24 czerwca 2014 r. Rozporządzenie Rady nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie. Dz.Urz. UE L 229 z 31 lipca 2014 r. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana). Dz.Urz. UE C 326 z 26 października 2012 r. Mariusz Boguszewski Polska – Rosja. Polityka bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej… Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej. Dz.Urz. UE C 306 z 17 grudnia 2007 r. Źródła internetowe Konkluzje Rady Europejskiej (20–21 marca 2014), EUCO 7/1/14 REV 1, CO EUR 2 CONCL 1, www. consilium. europa.eu/pl/ meetings/european-council/2014/03/20-21/. European Council Conclusions – 18 December 2014, EUCO 237/14, CO EUR 16, CONCL 6, www. concilium. europa.eu/pl/metings/european-council/2014/12/18. 47 Realizacja koncepcji sankcji inteligentnych….
