tutaj - Programy Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka
Transkrypt
tutaj - Programy Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka
Warszawa, dnia 30 września 2013 r. Szanowny Pan dr Adam Niedzielski Dyrektor Departamentu Strategii i Deregulacji Ministerstwo Sprawiedliwości Al. Ujazdowskie 11 00-950 Warszawa Uwagi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka do „Głównych elementów strategii wymiaru sprawiedliwości” opracowanych przez Departament Strategii i Deregulacji MS 1. Helsińska Fundacja Praw Człowieka z zadowoleniem przyjęła rozpoczęcie prac w Ministerstwie Sprawiedliwości nad kompleksową strategią rozwoju wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Wyznacza ona zasadnicze kierunki i wektory reformy najważniejszych organów zaangażowanych bezpośrednio w funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. 2. Ostatnie działania Ministerstwa Sprawiedliwości w tym zakresie wiązały się z konsultacjami publicznymi w ramach „Wymiaru sprawiedliwości 2020” rozpoczętymi we wrześniu 2012 r. Zostały one przerwane w styczniu 2013 r. z niewyjaśnionych powodów. Nie jest wiadomym jakie są wyniki prowadzonych wówczas prac. 3. Zdecydowaną zaletą opracowanej strategii jest jej szeroki zakres oraz wielość uwzględnionych perspektyw, w szczególności „perspektywa klienta”. Pomimo, iż „klienckie” podejście do wymiaru sprawiedliwości nie jest nowe w literaturze 1, to jednak rzadko jest ono tak wyraźnie prezentowane w pracach nad reformą wymiaru sprawiedliwości. Niestety terminologia obejmująca pojęcie „klienta” może okazać się nieadekwatna w odniesieniu do spraw karnych. Co więcej może się wydawać pojęciem zbyt trywialnym w zderzeniu z terminem „wymiar sprawiedliwości”. Jednakże z punktu widzenia np. postępowań gospodarczych, działalność sądów może być postrzegana jako działalność organu władzy publicznej oferującego 1 Łukasz Bojarski, Sprawny sąd – zbiór dobrych praktyk, Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia oraz Helsińska Fundacja Praw Człowieka, wydanie drugie, rozszerzone. Dokument dostępny na stronie http:// www.hfhrpol.waw.pl/pliki/LukaszBojarskiSprawnySadZbiorDobrychPraktyk.pdf określoną (specyficzną) „usługę publiczną”2. Z tego względu tak szeroki zakres strategii jest pozytywną zmianą w porównaniu z dotychczasowym fragmentarycznym reformowaniem wymiaru sprawiedliwości. 4. Pozytywnie należy także ocenić to, iż strategia nie ogranicza się jedynie do „wyrokowania”, ale odnosi się także do innych „czynności” podejmowanych w ramach szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości, takich jak np. warunki wykonywania kar czy znaczenie Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. 5. Niestety strategia nie uwzględnia etapu przedsądowego, który często jest kluczowy z punktu widzenia możliwości uniknięcia etapu sądowego. W tworzeniu strategii należy uwzględnić to, że poprzez uzyskanie porady prawnej lub skierowanie sprawy do mediacji, sprawa nigdy nie trafi do sądu. Warto zatem uwzględnić rozwój tych mechanizmów w tworzeniu całościowej strategii. Zdajemy sobie sprawę, że z powodów finansowych nie prowadzone są aktualnie żadne poważne prace nad wprowadzeniem systemu pomocy prawnej na etapie przedsądowym. Nie należy jednak zakładać, że system ten w ogóle nie powstanie, a do takich wniosków może prowadzić brak jego uwzględnienia w strategii. 6. Przedstawiony materiał, tj. zdefiniowane mierniki i obliczenie ich wartości stanowią przykład badań ilościowych. Niezbędne jednak dla kompleksowego wizerunku wymiaru sprawiedliwości jest bieżące prowadzenie (np. w ramach działalności istniejącego Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości) badań jakościowych nad różnymi aspektami i instytucjami wymiaru sprawiedliwości. 7. Na potrzebę uwzględnienia takiej techniki zwrócono uwagę także w Raporcie „Polska 2030”. W raporcie tym jako „miary jakości działania sądownictwa” wskazano czynniki „materialne/jakościowe”: • jakość orzekania – na który wpływ zdaniem autorów raportu mają 2 czynniki: jakość przygotowania sędziów i personelu merytorycznego oraz jakość doradztwa prawnego • szybkość orzekania – jakość procedur postępowania przed sądem; organizacja pracy sądów; koszt orzekania – organizacja systemu sprawiedliwości, funkcjonowanie • mechanizmów poprawy efektywności3. 8. Ograniczenie się jedynie do badań ilościowych spotęguje wszechobecne już teraz w wymiarze sprawiedliwości „rządy statystyki”. Wielu komentatorów wskazuje, że kierowanie się statystykami często wpływa negatywnie na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości i prokuratury, gdyż prowadzić może do podejmowania decyzji zbyt szybko i bez należytego rozważenia argumentów merytorycznych. W związku z 2 3 Raport Polska 2030, s. 315 Polski system wymiaru sprawiedliwości, mimo relatywnie wysokich nakładów finansowych, nie reformuje się wystarczająco szybko, tak by sprostać oczekiwaniom jednostek/obywateli i umożliwić im skuteczne dochodzenie swoich praw. System ten nie odpowiada także wyzwaniom współczesności, a jego niesprawne działanie należy do istotnych hamulców rozwoju gospodarczego Polski. Podstawowym dylematem i wyzwaniem reformy tego systemu jest pytanie, czy wystąpi ona w ramach już istniejących rozwiązań instytucjonalno-proceduralnych, czy też otworzy się na fundamentalne zmiany strukturalne. Źródłem koncepcji tych zmian mogłyby być potwierdzone wieloletnią praktyką rozwiązania stosowane w krajach, których systemy wymiaru sprawiedliwości działają najefektywniej. powyższym warto się zastanowić czy w planowanej strategii nie warto uwzględnić systematycznej analizy niektórych wybranych kryteriów jakościowych. Elementem strategii mogłoby być cykliczne przygotowywanie raportów, opierających się na badaniu akt spraw, dotyczących wybranych aspektów funkcjonowania sądownictwa. Raport analizujący sytuację w danej dziedzinie pod względem jakościowym mógłby mieć istotny wpływ na podejmowane działania reformatorskie. Zadaniem MS mogłoby być koordynowanie przygotowania takich raportów, poprzez nadzorem nad pracami Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości czy przyznawanie grantów niezależnym ośrodkom uniwersyteckim lub jednostkom badawczym. 9. Na obecnym etapie prac nad strategią zaprezentowane zostały cele strategii oraz mierniki realizacji tego celu, natomiast całkowicie pominięto środki do ich realizacji. Nie wskazano jednocześnie jaki będzie kalendarz dalszych prac, uwzględniających opracowanie środków, które będą zmierzały do osiągnięcia założonych celów. W ocenie HFPC, już na etapie tworzenia strategii w zakresie celów niezbędne jest wskazanie przyczyn, które obecnie uniemożliwiają osiągnięcie tych celów. Ponadto, poważnym mankamentem przygotowanych materiałów jest kwestia ich czytelności i brak pełnej legendy odnoszący się chociażby do zastosowanych skrótów. 10. Ponadto, strategia nie zawiera wyjaśnień odnoszących się do metodologii przyjętej przy określaniu wartości bazowej przyjętego miernika ani metody odnoszącej się do określenia wartości miernika w 2015 r. 11. Wątpliwości budzi też użyta terminologia, która momentami jest nieadekwatna względem terminów regulujących wymiar sprawiedliwości, np. „wskaźnik dojrzałości procesowej”. 12. Nie jest zrozumiałym wskazanie jako głównego celu opracowanej strategii „poprawę wizerunku wymiaru sprawiedliwości”. W ocenie HFPC, cel zasadniczy powinien zostać nakreślony szerzej, tj. celem powinna być poprawa kondycji wymiaru sprawiedliwości (jego sprawności i jakości), która wpłynie także na kwestię wizerunku i postrzegania wymiaru sprawiedliwości. Słowem – wizerunek nie powinien być celem sam w sobie, lecz skutkiem podjętych działań na innych polach. 13. Zamierzeniem twórców dokumentu było stworzenie strategii obejmującej cały wymiar sprawiedliwości. Z tego względu niezrozumiałe jest odniesienie w zakresie perspektywy Ministerstwa Sprawiedliwości jedynie do polityki karnej. Takie ujęcie jest wątpliwe z dwóch względów. Po pierwsze, MS nie tworzy polityki karnej – tworzy ją ustawodawca, zaś MS pełni rolę inicjatora, a następnie wykonawcy tej polityki. Po drugie, takie ujęcie zawęża zakres działalności MS koncentrując się jedynie na najgłośniejszych (medialnych) doniesieniach w sprawach karnych. Szereg innych dziedzin prawa ma wpływ na funkcjonowanie i wizerunek wymiaru sprawiedliwości. 14. Analiza przygotowanego materiału prowadzi do wniosku, że jest szereg czynników o charakterze materialnym, które należy wziąć pod uwagę tworząc strategię wymiaru sprawiedliwości. 15. Jednym z nim jest kwestia polityki kadrowej w sądownictwie i prokuraturze (tak samo istotna jak przywołana powyżej polityka karna). Stworzenie ram takiej polityki będzie skutkowało stabilnością kadry zatrudnionej w wymiarze sprawiedliwości zarówno na stanowiskach „orzeczniczych” (asesorzy prok., referendarze sądowi), pomocniczych (asystenci) jak również administracyjnych. Jednym z elementów polityki kadrowej jest również kwestia skuteczności postępowań dyscyplinarnych prokuratorów. W dalszym ciągu nieprawidłowo uregulowana jest kwestia delegacji sędziowskich i prokuratorskich, które znacząco utrudniają prawidłowe zarządzanie kadrą.4 16. Drugim czynnikiem jest potrzeba stworzenia instytucji w wymiarze sprawiedliwości, takich jak system biegłych sądowych (obecne szczątkowe regulacje w tym zakresie pochodzą z lat 50-tych i nie stanowią spójnego systemu) – dobrze opłacanych i dobrych jakościowo. Obecne regulacje powodują nadmierne koszty dla skarbu państwa nie zawsze gwarantując prawo do rzetelnego procesu stronom postępowania. 17. Trzecim czynnikiem jest brak systemu pomocy prawnej z urzędu na etapie przedsądowym, który bezpośrednio przekłada się na liczbę spraw kierowanych do sądów, jakość wyroków oraz na perspektywę finansową (jeśli np. przy kosztach rzędu 300 zł za poradę prawną udałoby się uniknąć wieloletniego procesu na koszt Skarbu Państwa). 18. Czwarty czynnik (kluczowy dla sprawności funkcjonowania prokuratury oraz polityki karnej) to reforma policji – na potrzebę takiej reformy (niezbędnej dla właściwego funkcjonowania prokuratury) wskazują autorzy opracowania „Obciążenie powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorów postępowaniami przygotowawczymi w 2011 r.”5. Przykładowo w kręgach prawniczych zwraca się ostatnio uwagę na problem dostępności do adwokata w ciągu pierwszych godzin po zatrzymaniu podejrzanego. Przeprowadzenie w tym czasie przesłuchania bez obecności adwokata może doprowadzić do nieważności całego procesu karnego. Stąd policja – w niektórych aspektach – musi być uwzględniona w strategii. 19. W ocenie HFPC, w miernikach wyrażających perspektywę finansową należy uwzględnić wymiar odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za błędy popełnione w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W ramach takiego miernika należy także wziąć pod uwagę wysokość regresów wobec indywidualnych funkcjonariuszy publicznych. 20. Niestety, w strategii przedstawiono szereg nieadekwatnych (niewłaściwie zdefiniowanych) mierników. Np. w odniesieniu do prokuratury, w ramach perspektywy klienta, miernikiem realizacji celu 2. (zagwarantowania praw obywateli w postępowaniu przygotowawczym) jest jedynie odsetek uwzględnionych skarg na przewlekłość. Do tego wskaźnika należy dodać także mierniki dostępu do akt postępowania oraz liczbę uwzględnianych zażaleń na umorzenie postępowania. 4 5 D. Sześciło, Delegowanie sędziów do Ministerstwa Sprawiedliwości. Problemy ustrojowe i praktyczne, raport dostępny na stronie: http://programy.hfhr.pl/monitoringprocesulegislacyjnego/files/2013/01/DawidSzescilo-Delegowanie-sedziow-do-Ministerstwa-Sprawiedlwosci_-Problemy-ustrojowe-i-praktyczneRAPORT1.pdf; K. Kremens, W. Jasiński, Obciążenie powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorów postępowaniami przygotowawczymi w 2011 r., opracowanie dostępne na stronie: http://ms.gov.pl/ pl/informacje/download,5175,0.html Ibidem. 21. Z kolei w perspektywie rozwoju prokuratury nie jest właściwym miernikiem odsetek jednostek, w których zmodernizowano sprzęt. Zdecydowanie lepszym wskaźnikiem byłaby liczba przesłuchań na odległość lub liczba jednostek, w których stworzono elektroniczny system akt prokuratorskich. Nie jest właściwym miernikiem liczba przeszkolonych prokuratorów. Raczej należałoby analizować wskaźnik ile środków na szkolenia zostało przeznaczonych na jednego pracownika prokuratury. 22. Przy obliczaniu wskaźników dotyczących kosztów i czasu postępowania sądowego należy wyłączyć e-sądy (są to postępowania ograniczone do pewnej kategorii roszczeń, które znacząco poprawiają statystyki i są prowadzone w oderwaniu od realiów prowadzenia większości spraw cywilnych i wszystkich spraw karnych). 23. W odniesieniu do celów dotyczących sądownictwa, w perspektywie klienta jednym z mierników powinna być ilość uwzględnionych wniosków o przyznanie pomocy prawnej z urzędu oraz to ile zaplanowanych rozpraw się nie odbyło. 24. W odniesieniu do funkcjonowania Centralnego Zarządu Służby Więziennej miernik do osiągnięcia celu w ramach perspektywy klienta „zapewnienie humanitarnych warunków w celach” przyjęto nieefektywny wskaźnik. Na humanitaryzm wykonywania kary składa się wiele elementów – nie tylko przeludnienie6, lecz także częstotliwość spacerów, poziom opieki medycznej, higieny. 25. Wskaźnik readaptacji osadzonych (cel 1, pkt a) wydaje się być zbyt uproszczony i niewiele w istocie mówi o tym zjawisku. Zasadne byłoby uwzględnienie przedterminowego zwolnienia do ogółu, w połączeniu z powrotnościa do przestępstwa. Alternatywnie takim miernikiem mógłby być stosunek skazanych objętych oddziaływaniem, którym przyznano warunkowe przedterminowe zwolnienie do tych objętych oddziaływaniem, którzy nie dostali warunkowego przedterminowego zwolnienia. Poza tym readaptacja powinna być mierzona na dwóch etapach przygotowania (np terapie antyalkoholowe) oraz jej efektów. 26. Przy zatrudnianiu skazanych konieczne jest jasne rozdzielenie zatrudnienia odpłatnego i nieodpłatnego. Ta pierwsza wartość powinna być mierzona przede wszystkim. Ponadto, w ocenie HFPC należy się zastanowić nad miernikiem dostępności zatrudnienia. Nie wszyscy skazani wszak chcą pracować lub spełniają warunki do pracy. 27. W odniesieniu do działalności Ministerstwa Sprawiedliwości, w kształtowaniu efektywnej polityki karnej przyjęto niewłaściwy wskaźnik. Powrotność do przestępstwa z punktu widzenia systemu powinna być mierzona recydywa penitencjarna, a nie ta z 64 § 2 kodeksu karnego. Ponadto procentowy udział grzywny i kary ograniczania wolności jest miernikiem który zależy od zbyt dużej ilości czynników - poziomu przestępczości, jej rodzaju. Co więcej, na dostępność tego rodzaju kar wpływa także dostępność kuratorów i pracy społecznie użytecznej. Już na etapie definiowania mierników należy mieć na uwadze, że w Polsce nie funkcjonuje skuteczny system organizowania prac społecznie użytecznych, co może wpływać na ich rzadkie 6 Strategia kształtuje standard przeludnienia w odniesieniu do normy kodeksowej, z pominięciem standardów międzynarodowych, tj. 4 m2 – wyższych niż te wynikające z kodeksu karnego wykonawczego. stosowanie, a tym samym na m.in. wymiar powracalności do przestępstwa oraz na finanse publiczne i komunalne. 28. Z tego też względu, wątpliwości budzi przyjęty miernik „procentowego udziału orzeczonej kary ograniczenia wolności i kary samoistnej grzywny wśród ogółu kar” jako element kształtowania efektywnej polityki karnej. W ocenie, HFPC, warto wziąć przy określaniu tego miernika procentu tych kar, które nie zostały następnie zamienione na karę pozbawienia wolności. 29. Już na obecnym etapie, jednym z elementów strategii powinna być wstępna ewaluacja tego co zostało zawarte w raporcie Polsce 2030 jako zalecenia i rekomendacje. Nie jest też jasna zależność między opiniowaną strategią wymiaru sprawiedliwości, a „Planem działalności Ministra Sprawiedliwości na rok 2013 działu administracji rządowej Sprawiedliwość”7. 30. Przy badaniu efektywności wymiaru sprawiedliwości należałoby uwzględnić dane dot. jednego z unijnych mechanizmów z zakresu współpracy w sprawach karnych i cywilnych (najlepiej inny niż ENA) oraz np. długość trwania postępowania na podstawie Konwencji haskiej dot. uprowadzenia dziecka. Opiniowany dokument w obecnej wersji całkowicie pomija fakt, iż wymiar sprawiedliwości w Polsce uczestniczy w rozwiązywaniu sporów transgranicznych przy użyciu instrumentów prawa Unii Europejskiej lub prawa międzynarodowego. Tymczasem wraz ze wzrostem przemieszczających się obywateli polskich problemy dotyczące sprawnego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w kontekście transgranicznym będą narastać. Z uwagi na szczególne zobowiązania międzynarodowe w tym zakresie, kwestie implementacji tych instrumentów do prawa polskiego, jak również ich praktyczne zastosowanie powinno być pilnie monitorowane. Uwagi do „Głównych elementów strategii wymiaru sprawiedliwości” zostały przygotowane przez dział prawny Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i zredagowane przez Barbarę Grabowską. W imieniu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, dr Adam Bodnar Wiceprezes Zarządu 7 http://bip.ms.gov.pl/pl/dzialalnosc/kontrola-zarzadcza/download,2166,0.html