Administracja dobrobytu. Ewolucja zakresu i form wykonywania

Administracja publiczna
Administracja dobrobytu. Ewolucja zakresu i
form wykonywania funkcji świadczącej
Dr hab. Ryszard Szarfenberg
Instytut Polityki Społecznej
rszarf.ips.uw.edu.pl/apub
Rok akademicki 2016/2017
Administracja jako usługodawca. Zarządzanie publiczne
jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb obywateli
• Spór o zakres zadań państwa - między państwem dobrobytu
a państwem minimalnym
• Klasyczna administracja świadcząca
• Ewolucja form administracji świadczącej: ekspansja rynku,
prywatyzacja, konkurencja
Pytania sprawdzające
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Jakie są korzenie koncepcji państwa dobrobytu?
Jakie gwarancje państwa dobrobytu przewiduje polska Konstytucja?
Na czym polega administracja świadcząca?
Jakie znasz typy usług publicznych?
Jak przebiega proces zapewnienia usług publicznych?
Omów instytucję zakładu administracyjnego.
Jakie są konsekwencje decentralizacji władzy publicznej w Polsce dla
wykonywania zadań administracji świadczącej?
8. Na czym polega urynkowienie i funkcjonalna prywatyzacja
świadczenia usług publicznych?
1. Jakie są korzenie koncepcji państwa
dobrobytu?
• Dyskusja o modelu państwa: państwo minimalne, ograniczone, liberalne,
„państwo nocnego stróża” a państwo dobrobytu
• Państwo minimalne odpowiedzialne wyłącznie za bezpieczeństwo publiczne
• Państwo dobrobytu odpowiedzialne za zaspokojenie wszystkich potrzeb obywateli
• Podstawą doktryny (koncepcji) państwa dobrobytu była teoria
ekonomiczna Johna M. Keynesa – „zwiększanie wydatków socjalnych…
jako skuteczny instrument zwiększania ogólnego popytu i przez to
gwarantujący wzrost gospodarczy”
• Motorem przemian od państwa minimalnego do państwa dobrobytu były
też procesy społeczne m.in.
• industrializacja (coraz większy odsetek zatrudnionych najemnie w przemyśle)
• urbanizacja (zwiększanie odsetka ludności zamieszkującej miasta)
• wzrost liczby ludności (czemu towarzyszyło zwiększanie odsetka ludzi w wieku
starszym)
Mechanizm stabilizowania gospodarki przez
państwo dobrobytu
Sytuacja 1: Szybki wzrost gospodarczy
Podatki, składki
Budżet państwa
dobrobytu
Świadczenia
Bezrobotni
Popyt rośnie w związku
ze wzrostem
zatrudnienia i płac
BILANS: NADWYŻKA
Sytuacja 2: Kryzys i recesja gospodarcza
Podatki, składki
Budżet państwa
dobrobytu
Świadczenia
BILANS: DEFICYT
W cyklu koniunkturalnym obie sytuacje zachodzą naprzemiennie, a więc w długim
okresie można ewentualnie liczyć na zrównoważenie budżetu
Bezrobotni
Utrata pracy i
zarobków, mniejsza
presja płacowa
powodują spadek
popytu, świadczenia
hamują ten spadek
Keynesizm – państwo dobrobytu jako
automatyczny stabilizator gospodarki
2. Jakie gwarancje państwa dobrobytu
przewiduje polska Konstytucja?
• Z Konstytucji wynika „obowiązek prowadzenia polityki państwa
dobrobytu (państwa opiekuńczego)”
• Obowiązki prowadzenia określonej polityki przez państwo i obowiązki,
które wynikają z praw obywateli
• Obowiązek prowadzenia polityki pełnego, produktywnego zatrudnienia (art. 65),
nie jest to gwarancja prawa od pracy
• Prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy nie z własnej
winy i bez innych środków utrzymania (art. 67)
• Prawo do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń zdrowotnych (art. 68)
• Prawo do bezpłatnej nauki w szkołach publicznych (art. 70)
• Obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zapewnieniu potrzeb
mieszkaniowych, przeciwdziałania bezdomności i rozwoju budownictwa socjalnego
(art. 75), nie jest to gwarancja prawa do mieszkania
Polskie państwo dobrobytu z perspektywy
wydatków
Łączne wydatki państwa 744 588 mln zł, co stanowiło 41,6% PKB (2015)
Wydatki publiczne w % PKB
Wydatki publiczne w milionach zł
Emerytury i renty
13,20%
Zdrowie
4,43%
Emerytury i renty
236 240
Zdrowie
79 357
Edukacja
3,82%
Edukacja
68 364
Infrastruktura
3,75%
Infrastruktura
67 093
Finanse
3,60%
Pomoc społeczna
Finanse
2,53%
64 424
Pomoc społeczna
45 275
Obrona narodowa
1,73%
Obrona narodowa
31 016
Bezpieczeństwo i sprawiedliwość
1,63%
Bezpieczeństwo i sprawiedliwość
29 124
Nauka i szkolnictwo wyższe
1,19%
Nauka i szkolnictwo wyższe
21 269
Środowisko
1,01%
Środowisko
18 003
Utrzymanie samorządów
1,00%
Utrzymanie samorządów
17 882
Rolnictwo
0,98%
Rolnictwo
17 566
Rynek pracy
0,94%
Rynek pracy
16 745
Gospodarka
Kultura i media
0,60%
Gospodarka
0,56%
Kultura i media
10 806
9 983
Sport i turystyka
0,35%
Sport i turystyka
6 233
Instytucje polityczne
0,29%
Instytucje polityczne
5 208
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
http://www.mapawydatkow.pl/
Polskie państwo dobrobytu z perspektywy
dochodów
Łączne dochody państwa 643 433 mln zł, co stanowiło 35,95% PKB (2015)
350 000
317 900
Tytuł
Kwota
(mln zł)
% PKB (2015)
% dochodów
W milionach złotych
300 000
250 000
194 418
200 000
150 000
100 000
67 937
37 728
50 000
25 450
0
Podatki od pracy
Podatki od
konsumpcji
Podatki związane z Podatki od majątku Pozostałe dochody
działalnością
gospodarczą
Podatki od pracy
(PIT i ZUS)
317 900
17,76%
49,41%
Podatki od
konsumpcji
194 418
10,86%
30,22%
Podatki związane
z działalnością
gospodarczą
37 728
2,11%
5,86%
Podatki od
majątku
25 450
1,42%
3,96%
Pozostałe
dochody
67 937
3,80%
10,56%
643 433
35,95%
100,00%
Ogółem
http://www.mapawydatkow.pl/mapa-dochodow-panstwa-2015/
3. Na czym polega administracja świadcząca?
• DEFINICJA administracji świadczącej „polega na zaspokajaniu potrzeb
materialnych i niematerialnych obywateli, a także stworzeniu warunków
rozwoju społecznego i gospodarczego poprzez zapewnienie im usług
publicznych (społecznych i technicznych) oraz realizację świadczeń”.
• W definicji wyszczególniono dwa zadania
• zaspokajanie potrzeb materialnych i niematerialnych obywateli
• stworzenie warunków rozwoju społecznego i gospodarczego
• W definicji wyszczególniono dwa sposoby realizacji zadań
• zapewnienie obywatelom usług publicznych (społecznych i technicznych)
• realizacja świadczeń (przyznawanie określonych świadczeń osobom uprawnionym)
Administracja świadcząca na tle innych
kategorii zadań administracji
Funkcje wynikające z ustaw,
administracja wypełnia je działając
na rzecz interesu publicznego;
cztery główne kategorie zadań
administracji
Administracja porządkoworeglamentacyjna (policyjna)
Administracja świadcząca
(świadczenia, usługi publiczne)
Zadania klasyczne
Zadania typowe dla
polityki społecznej
Wykonywanie uprawnień
właścicielskich
Zarządzanie rozwojem
Podręcznikowe ujęcie administracji świadczącej włącza do jej definicji również zagadnienia
dotyczące rozwoju (tworzenie warunków dla rozwoju społecznego i gospodarczego)
Zadania najnowsze
Schemat na podstawie podręcznika
uzupełniającego Izdebskiego i Kuleszy
Administracja świadcząca a polityka publiczna
Prawdopodobieństwo
użycia aparatu
przymusu
Małe
Sposób oddziaływania z użyciem przymusu
Pośrednio na zachowania jednostek poprzez zmiany w
Bezpośrednio na zachowania jednostek
środowisku działania
Polityka dystrybucyjna
Polityka konstytutywna
polega na rozwiązaniach, które dają korzyści konkretnym
wpływanie na kształt systemu politycznego,
jednostkom, firmom lub korporacjom, np. przydział ziemi
kształtowanie „reguł gry”, np. sposób przeliczania
państwowej, subsydia do produkcji, cła na import towarów
głosów na mandaty, ustanowienie Trybunału
konkurencyjnych dla produkcji miejscowej
Konstytucyjnego, zmiany w Konstytucji, zmiany w
podziale terytorialnym państwa
Polityka regulacyjna
POLITYKA REDYSTRYBUCYJNA
m.in. przynosi korzyści szerszym grupom lub zbiorowościom,
„celem nie jest wykorzystanie własności, ale ona sama,
polega na regulowaniu zachowań; dzielona na:
nie chodzi o równe traktowanie, ale o równe

Duże



ekonomiczną konkurencyjną, np. licencje, zezwolenia,
koncesje na prowadzenie jakiejś działalności;
ekonomiczną ochronną, np. ochrona konsumentów
przed wadliwymi produktami, ochrona pracowników;
społeczną, np. w sprawach aborcji, eutanazji;
czystą, np. kodeksy karne.
posiadanie”, np. progresywne opodatkowanie,
programy welfare state, zabezpieczenie społeczne,
prawa obywatelskie dla uprzednio dyskryminowanych
mniejszości
T. J. Lowi (1972), Four Systems of Policy, Politics, and Choice, „Public Administration Review”, vol. 32, nr 4.
4. Jakie znasz typy usług publicznych?
• Usługi społeczne – edukacyjne, zdrowotne, kulturalne, usługi z
zakresu pośrednictwa i poradnictwa pracy, pomocy społecznej itp.
• Usługi techniczne
• Wodociągowe (dostarczanie wody), kanalizacyjne (odprowadzanie ścieków),
odbiór odpadów
• budowa i utrzymanie obiektów użyteczności publicznej (urzędy administracji
publicznej, szpitale, obiekty sportowe itp.) i innej infrastruktury (drogi, koleje,
lotniska itp.)
• usługi wewnętrzne służące obsłudze samej administracji i zapewnieniu jej
sprawnego funkcjonowania, w tym usługi sprzątania, catering, ochrona
obiektów, księgowość, usługi informatyczne
5. Jak przebiega proces zapewnienia usług
publicznych?
• Organizowanie
• zdefiniowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego zadania publicznego i usługi publicznej
• określenie podmiotu administracji publicznej odpowiedzialnego za zapewnienie danej usługi publicznej
obywatelom
• standaryzacja usługi publicznej (określenie wymogów, jakie powinna spełniać usługa)
• wskazanie bezpośredniego wykonawcy lub sposobu jego wyłonienia
• Finansowanie
• określenie podmiotów odpowiedzialnych za finansowanie świadczenia usług publicznych
• określenie szczegółowych zasad finansowania, np. zakresu usług dostępnych nieodpłatnie, zasad
ewentualnego współpłacenia
• Bezpośrednie świadczenie
• zapewnienie ciągłego i trwałego dostępu do usługi publicznej
• utrzymanie infrastruktury i zasobów kadrowych oraz materialnych niezbędnych do świadczenia usług
• Kontrola i ewaluacja
• bieżąca kontrola realizacji usług
• ocena konieczności zmian w organizacji systemu świadczenia danego rodzaju usług
• obsługa skarg odbiorców usług
Diagnozuj, planuj, zapewniaj i monitoruj
Wnioski do diagnozy
problemów i potrzeb na
kolejny okres
Diagnozuj
Wnioski do aktualizacji
bieżących działań
Ewaluacja usług pod
względem ich
użyteczności,
skuteczności,
efektywności…
Diagnoza problemów społecznych i
zapotrzebowania na usługi społeczne
Strategia rozwiązywania
problemów społecznych
Lokalne programy
dla poszczególnych
usług
Oceniaj
Planuj
Oszacowanie wpływu
świadczonych usług na
dobrobyt obywateli
Harmonogramy
działań, budżety
Monitoring usług pod
względem zgodności ze
standardami
Przygotowanie narzędzi
monitoringu w oparciu o
standardy usług
Przygotowanie
standardów usług
Powołanie, wyłonienie zakładów
usługowych
Monitoruj
Zapewniaj
Świadczenie usług przez
zakłady usługowe
Model DPZM
 Diagnoza
zapotrzebowania na
usługi (D)
 Planowanie usług (P)
 Zapewnianie realizacji
zaplanowanych usług (Z)
 Monitoring i ewaluacja
wykonywania usług (M)
6. Omów instytucję zakładu
administracyjnego
• DEFINICJA zakładu administracyjnego „szczególna, publicznoprawna
forma organizacyjna administracji publicznej służąca realizacji funkcji
usługowych”
• Cechy wspólne zakładów administracyjnych w funkcjach usługowych
• względna samodzielność – zakłady administracyjne dysponują
wyodrębnionymi zasobami rzeczowymi (budynkami, sprzętem) i osobowymi
(kadrami);
• wykonywanie w sposób ciągły funkcji usługowej w dziedzinie określonej w
akcie o utworzeniu zakładu (akcie założycielskim);
• szczególny charakter relacji między organami zakładu a obywatelami
korzystającymi z jego usług. Opierają się one na tzw. władztwie zakładowym.
Komercjalizacja, czyli prywatnoprawne formy
organizacyjne usług publicznych
• DEFINICJA komercjalizacji „upowszechnienie w sektorze publicznym
prywatnoprawnych form organizacyjnych, w szczególności spółek prawa
handlowego”
• Cel komercjalizacji: ma zapewniać sprawniejsze zarządzanie
przedsiębiorstwami kontrolowanymi przez państwo i samorządy
• Samorządy dysponują szeroką swobodą w zakresie tworzenia spółek prawa
handlowego i przystępowania do nich
• Czym zajmują się spółki komunalne w praktyce?
•
•
•
•
dostarczanie wody i ciepła, obsługa sieci kanalizacyjnej
lokalny transport publiczny
odbieranie odpadów
usługi pogrzebowe i usługi oczyszczania miasta
7. Jakie są konsekwencje decentralizacji władzy
publicznej w Polsce dla wykonywania zadań
administracji świadczącej?
• Gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego:
„zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest
bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w
drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych”:
•
•
•
•
•
•
•
edukacja publiczna
ochrona zdrowia
zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych
pomoc społeczna
przeciwdziałanie bezrobociu
usługi na rzecz osób niepełnosprawnych
zapewnienie usług technicznych, w tym lokalnego transportu publicznego,
utrzymania dróg lokalnych, wodociągów, kanalizacji, odbierania odpadów etc.
8. Na czym polega urynkowienie i funkcjonalna
prywatyzacja świadczenia usług publicznych?
• DEFINICJA urynkowienia usług publicznych: „polega na
zorganizowaniu świadczenia usług na rzecz obywateli w oparciu o
otwarte i konkurencyjne procedury wyłaniania usługodawców,
którzy następnie wykonują zadania określone w umowie
cywilnoprawnej z podmiotem administracji publicznej
odpowiedzialnym za daną sferę usług publicznych”
• DEFINICJA prywatyzacji funkcjonalnej usług publicznych: „polega na
umownym powierzeniu przez administrację bezpośredniego
świadczenia usług podmiotom prywatnym (nienależącym do aparatu
administracji publicznej czy szerzej sektora publicznego)”
Usługi publiczne
świadczone są przez
organizacje publiczne
publicznoprawne
Usługi publiczne
świadczone są przez
organizacje publiczne
Usługi publiczne
świadczone są przez
wyznaczone
organizacje publiczne
komercjalizacja
Usługi publiczne
świadczone są przez
organizacje publiczne
prywatnoprawne
prywatyzacja
Usługi publiczne
świadczone są przez
organizacje prywatne
urynkowienie
Usługi publiczne
świadczone są przez
organizacje
wybrane w przetargu
Współczesna administracja świadcząca
Klasyczna administracja świadcząca
Komercjalizacja, prywatyzacja, urynkowienie
administracji świadczącej
Lektura obowiązkowa
• Administracja dobrobytu. Ewolucja zakresu i form wykonywania
funkcji świadczącej, w: Dawid Sześciło (red.), Administracja i
zarządzanie publiczne. Nauka o współczesnej administracji,
Stowarzyszenie Absolwentów Wydziału Prawa i Administracji UW,
2014.
• Na przyszłe zajęcia: Mechanizmy rynkowe jako główna metoda
zapewnienia usług publicznych, w: Dawid Sześciło (red.),
Administracja i zarządzanie publiczne. Nauka o współczesnej
administracji, Stowarzyszenie Absolwentów Wydziału Prawa i
Administracji UW, 2014.