Dr hab. Marcin Wiącek Katedra Prawa Konstytucyjnego Wydział

Dr hab. Marcin Wiącek
Katedra Prawa Konstytucyjnego
Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytet Warszawski
Warszawa, dnia 31 marca 2016 r.
OPINIA PRAWNA
dotycząca zgodności z Konstytucją RP projektu ustawy o inwestycjach w
zakresie elektrowni wiatrowych
TEZY OPINII:
1. Przepisy wprowadzające tzw. zasadę 10H są niezgodne z zasadą
proporcjonalności w ograniczaniu wolności działalności gospodarczej i ochrony
prawa własności, obowiązkiem władz publicznych wspierania działań obywateli
na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, zasadą pomocniczości, zasadą
władztwa planistycznego gminy i zasadą równości wobec prawa.
2. Przepisy wprowadzające obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na
eksploatację elektrowni wiatrowej są niezgodne z zasadą proporcjonalności
w ograniczaniu wolności działalności gospodarczej.
3. Przepis wprowadzający opłaty za czynności Urzędu Dozoru Technicznego
jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji w zakresie danin publicznych.
4. Przepis wprowadzający zmianę definicji pojęcia „budowla” w ustawie –
Prawo budowlane jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji w zakresie
danin publicznych, a także z zasadą równości i sprawiedliwości podatkowej.
5. Przepisy karne zawarte w art. 17 projektu są niezgodne z zasadą adekwatnej
reakcji ustawodawcy na naruszenie prawa.
6. Przepisy przejściowe i międzyczasowe są niezgodne z zasadą ochrony
zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasadą
równości wobec prawa.
1. Uwagi ogólne
Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o inwestycjach w zakresie
elektrowni wiatrowych (dalej: „projekt”). Określa on warunki, zasady i tryb lokalizacji,
realizacji oraz eksploatacji elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji zabudowy
mieszkaniowej w sąsiedztwie elektrowni wiatrowych (art. 1 ust. 1 projektu).
2. Obecny stan prawny
2.1. W obecnym stanie prawnym lokalizacja elektrowni wiatrowych następuje
na zasadach określonych przede wszystkim w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.),
ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.;
dalej: „Pr.bud.”), ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o
środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o
ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.; dalej:
„u.u.i.ś.”).
2.2. Elektrownie wiatrowe są lokalizowane na podstawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego lub – w braku takiego planu – na podstawie decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Instalacja elektrowni wiatrowej jest przedsięwzięciem wymagającym
przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 59 i nast.
u.u.i.ś. (zob. § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.
w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. z
2016 r. poz. 71). Przedsięwzięcie, o którym mowa, wymaga następnie uzyskania
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 i nast. u.u.i.ś.). W toku
postępowania poprzedzającego wydanie ww. decyzji dokonywana jest ocena
spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych m.in. w rozporządzeniu
Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów
hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112).
Elektrownia wiatrowa może być wybudowana po uzyskaniu pozwolenia na
budowę. Wydanie pozwolenia na budowę jest poprzedzone m.in. sprawdzeniem
zgodności projektu budowlanego z wymaganiami określonymi w decyzji o
środowiskowych uwarunkowaniach (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.). Budowa
elektrowni wiatrowej jest ponadto objęta nadzorem (art. 42 Pr.bud.), a po wybudowaniu
– obowiązkiem okresowego sprawdzania stanu technicznego obiektu budowlanego
(zob. art. 62 Pr.bud.).
W praktyce istnieje rozbieżność co do tego, czy warunkiem przystąpienia do
użytkowania elektrowni wiatrowej jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (na
podstawie art. 55 Pr.bud.), czy też wystarczające jest zawiadomienie o zakończeniu
budowy (na podstawie art. 57 Pr.bud.).
2
Ponadto przyłączenie elektrowni wiatrowej do sieci elektroenergetycznej jest
uwarunkowane spełnieniem wymogów technicznych i eksploatacyjnych określonych w
ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059
z późn. zm.) oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy.
Niektóre urządzenia stanowiące części elektrowni wiatrowych (np. elementy
ciśnieniowe generatora i akumulatory) podlegają dozorowi technicznemu na
podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2015 r.
poz. 1125) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie
rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. poz.
1468).
Wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii
elektrycznej wymaga uzyskania koncesji (art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004
r. o swobodzie działalności gospodarczej [Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.] w
związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo energetyczne). Organem koncesyjnym
jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo
energetyczne). Działalność gospodarcza, o której mowa, podlega – na zasadach
ogólnych – kontroli w trybie określonym w przepisach ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej.
Wprowadzenie do obrotu turbiny wiatrowej podlega systemowi certyfikacji
urządzeń, określonemu przez przepisy prawa Unii Europejskiej, a wdrożonemu do
polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny
zgodności (Dz. U. z 2014 poz. 1645 z późn. zm.) i aktami wykonawczymi do tej ustawy.
3. Zmiany proponowane w projekcie
3.1. Zdaniem projektodawcy aktualne ramy prawne określające zasady
lokalizowania, budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowych są niewystarczające.
Elektrownie są lokalizowane zbyt blisko budynków mieszkalnych, co rodzi konflikty
społeczne. Projektodawca dostrzega też, że elektrownie wiatrowe mogą powodować
zagrożenie dla zdrowia i życia w przypadku awarii, oblodzenia łopat elektrowni w
czasie zimy, a także ze względu na emitowane przez elektrownie hałasy, infradźwięki,
wibracje i migotanie światła.
W uzasadnieniu projektu powołano się również na informację o wynikach
kontroli NIK pt. Lokalizacja i budowa lądowych farm wiatrowych (2014 r.) oraz
wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 3 lutego 2016 r. W tych
dokumentach powołane organy państwa wskazały na potrzebę zmian w zakresie
dotyczącym problematyki elektrowni wiatrowych.
3.2. W projekcie zaproponowano następujące zmiany:
- po pierwsze, zmiany dotyczące zasad lokalizacji elektrowni wiatrowych;
3
- po drugie, wprowadzenie jednoznacznego wymogu uzyskania przez inwestora
decyzji o pozwoleniu na użytkowanie elektrowni wiatrowej;
- po trzecie, wprowadzenie wymogu uzyskania decyzji zezwalającej na
eksploatację elektrowni wiatrowej;
- po czwarte, objęcie elektrowni wiatrowej dozorem technicznym;
- po piąte, wprowadzenie reguły, że cała elektrownia wiatrowa będzie obiektem
budowlanym (budowlą) w rozumieniu Prawa budowlanego.
4. Regulacje konstytucyjne
4.1. Wprowadzenie regulacji prawnych dotyczących wytwarzania energii ze
źródeł odnawialnych, w tym z elektrowni wiatrowych, należy postrzegać przede
wszystkim w świetle obowiązku państwa dbania o ochronę środowiska oraz
realizowania zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji), a
także obowiązku władz publicznych prowadzenia polityki zapewniającej
bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1
Konstytucji). Państwo, wywiązując się z tych obowiązków, powinno m.in. wspierać
działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska (art. 74 ust. 4
Konstytucji).
Polska jest stroną licznych aktów prawa międzynarodowego, które zachęcają
państwa do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. W szczególności chodzi o
Protokół z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian
klimatu, sporządzony w Kioto dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 203, poz.
1684). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt a) ppkt iv) Protokołu strony tej umowy zobowiązały
się do stworzenia odpowiednich warunków, w tym prawnych, do badania, wspierania,
rozwoju oraz zwiększania m.in. odnawialnych źródeł energii. Rekomendacje dla Polski
wynikają również z prawa UE (zob. przede wszystkim dyrektywę Parlamentu
Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania
stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającą i w następstwie uchylającą
dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE – Dz. Urz. UE L 140/16). Z uwagi na art. 9
Konstytucji
(„Rzeczpospolita
Polska
przestrzega
wiążącego
ją
prawa
międzynarodowego”), przepisy Konstytucji dotyczące obowiązków państwa w zakresie
ochrony środowiska powinny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych
standardów międzynarodowych i unijnych.
4.2. Działalność polegająca na wytwarzaniu energii z elektrowni wiatrowych
może być przedmiotem działalności gospodarczej prywatnych przedsiębiorców. Jest
to więc materia objęta art. 20 i art. 22 Konstytucji. Przepisy te potwierdzają, że wolność
działalności gospodarczej jest jednym z filarów społecznej gospodarki rynkowej w RP,
a ograniczenie tej wolności jest dopuszczalne „tylko w drodze ustawy i tylko ze
względu na ważny interes publiczny”.
4
W świetle ww. przepisów Konstytucji państwo powinno stworzyć odpowiednie
ramy prawne dla prowadzenia działalności gospodarczej. W analizowanym przypadku
art. 20 i art. 22 Konstytucji powinny być odczytywane w związku z cyt. wyżej art. 74
ust. 4 Konstytucji. Jedną z form wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i
poprawy stanu środowiska, o których mowa w art. 74 ust. 4 Konstytucji, powinno być
wspieranie przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą polegającą na
wytwarzaniu energii ze źródeł odnawialnych, a więc również z elektrowni wiatrowych.
Wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Jej
ograniczenie jest niekiedy konieczne, ale wyłącznie „ze względu na ważny interes
publiczny” (art. 22 Konstytucji). Pojęcie ważnego interesu publicznego, o którym mowa
w cyt. wyżej przepisie, należy odczytywać w związku z ogólną zasadą
proporcjonalności ingerencji w wolności i prawa konstytucyjne, wyrażoną w art. 31 ust.
3 Konstytucji (por. m.in. wyrok TK z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt SK 20/12).
Z tego przepisu wynika, że ustawodawca może ograniczyć wolności konstytucyjne
wyłącznie gdy jest to konieczne w państwie demokratycznym ze względu na
bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i
moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.
Zgodnie z utrwalonym od lat w orzecznictwie tzw. testem proporcjonalności,
ocena dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w wolności i prawa konstytucyjne jest
prowadzona w oparciu o trzy pytania (zob. w szczególności orzeczenie TK z dnia 26
kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94):
1) czy dana regulacja jest w stanie doprowadzić do skutków zamierzonych
przez ustawodawcę (zasada skuteczności),
2) czy jest to regulacja niezbędna dla osiągnięcia zamierzonego celu (zasada
konieczności),
3) czy ingerencja wprowadzona badaną regulacją pozostaje w odpowiedniej
proporcji do wagi chronionych wartości konstytucyjnych (zasada proporcjonalności
sensu stricto).
Negatywna odpowiedź na choćby jedno z powyższych pytań dyskwalifikuje
ocenianą regulację prawną jako niekonstytucyjną. W szczególności „ustawodawca
chcąc osiągnąć założony cel winien wybierać najmniej uciążliwe środki doń
prowadzące. Oznacza to, że jeśli ten sam cel można osiągnąć stosując środki w
mniejszym stopniu ograniczające prawa i wolności, to zastosowanie środka
uciążliwszego stanowi wykroczenie ponad <<konieczność>>, a zatem jest
naruszeniem Konstytucji” (wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03).
W dziedzinie objętej analizowanym projektem zasada proporcjonalności
powinna być odczytywana z uwzględnieniem cyt. wyżej art. 74 ust. 4 Konstytucji.
Ograniczenia wolności gospodarczej w przypadku gdy dana działalność przyczynia się
do ochrony i poprawy stanu środowiska powinny być szczególnie wyważone.
5
Ustawodawca powinien – jak stanowi art. 74 ust. 4 Konstytucji – „wspierać” taką
działalność, nie jest natomiast dopuszczalne wprowadzanie ograniczeń idących w
odwrotnym kierunku, tj. zniechęcających przedsiębiorców czy potencjalnych
inwestorów do angażowania się w tę działalność.
4.3. Działalność gospodarcza polegająca na wytwarzaniu energii powinna być
działalnością reglamentowaną przez państwo i pozostawać pod kontrolą państwa. W
orzecznictwie przyjmuje się, że „obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie
bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno
istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych
w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego
obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie
gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej
charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3
Konstytucji” (wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05).
W przypadku ograniczania każdej wolności konstytucyjnej – w tym wolności
działalności gospodarczej – szczególnego znaczenia nabiera tzw. zasada
pomocniczości (subsydiarności), o której mowa w preambule Konstytucji (por. wyrok
TK z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12).
Zasada pomocniczości oznacza przede wszystkim, że podejmowanie
rozstrzygnięć z zakresu władzy publicznej powinno w miarę możliwości być
powierzone organom władzy na szczeblu lokalnym (przede wszystkim jednostkom
samorządu terytorialnego). Zasada, o której mowa, „uzasadnia podejmowanie działań
na szczeblu ponadlokalnym, jeśli rozwiązanie takie okaże się lepsze i bardziej
skuteczne aniżeli działania organów wspólnot szczebla podstawowego” (wyrok TK z
dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt K 24/02). Zasada pomocniczości wymaga, aby władza
publiczna wpierała społeczności niższego rzędu, a „ingerencja społeczności większej
w rozwiązywanie problemów mniejszej odbywała się na życzenie, z udziałem, a
przynajmniej po wysłuchaniu przedstawicieli tej ostatniej, a nie w drodze narzucania
jej rozwiązań, które nie muszą się okazać korzystne dla danej społeczności lokalnej”
(wyrok TK z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt P 2/08). Innymi słowy,
administracja rządowa powinna podejmować działania dopiero wówczas, gdy dany
problem nie może być rozwiązany przez wspólnoty lokalne (wyrok TK z dnia 8 kwietnia
2009 r., sygn. akt K 37/06).
Zasadę pomocniczości należy również odczytywać w taki sposób, że – jeśli to
możliwe – ograniczenia wolności lub praw konstytucyjnych powinny być wprowadzane
nie poprzez generalne i abstrakcyjne, bezwzględne zakazy ustawowe, lecz w formach
indywidualno-konkretnych, pozwalających na wyważenie wartości i wydanie przez
odpowiedni organ władzy publicznej rozstrzygnięcia w oparciu o analizę specyfiki
danego stanu faktycznego i w ramach procedury pozwalającej na wysłuchanie każdej
6
z zainteresowanych stron (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn.
akt II GSK 686/13). Nie zawsze bowiem da się w sposób abstrakcyjny – w drodze aktu
normatywnego – rozstrzygnąć kolizję wchodzących w grę wartości konstytucyjnych.
Często lepszym rozwiązaniem jest pozostawienie decyzji w tej mierze organom
stosującym prawo (w szczególności organom administracji publicznej), działającym w
oparciu o ustawowe przesłanki materialnoprawne i w adekwatnej procedurze – pod
kontrolą sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji).
4.4. Kierując się przedstawionymi wyżej zasadami, ustawodawca powinien
odpowiednio wyważyć – z jednej strony – potrzebę ochrony wolności działalności
gospodarczej, polegającej na wytwarzaniu energii z elektrowni wiatrowych, jak również
– z drugiej strony – wartości, które mogą być zagrożone przez tego typu działalność.
Do takich wartości należy zaliczyć przede wszystkim ochronę zdrowia publicznego, a
także prawa do życia i do ochrony zdrowia. Funkcjonowanie farm wiatrowych może
bowiem w określonych warunkach powodować pewne negatywne następstwa dla
zdrowia ludzkiego. Rolą ustawodawcy jest stworzenie władzy publicznej instrumentów
pozwalających na wyeliminowanie tego typu zagrożeń.
Ponadto istotną wartością, która wchodzi w grę w omawianym wypadku, jest
porządek publiczny. Wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanka ochrony
porządku publicznego, „mieści w sobie niewątpliwie postulat takiego ukształtowania
stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek
w organizacji państwowej” (wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98). Jak
wiadomo, lokalizacja elektrowni wiatrowych może zaburzać „normalne współżycie
jednostek”, gdyż jest potencjalnym źródłem konfliktów społecznych, wynikających ze
sprzeciwu osób zamieszkujących w pobliżu miejsc, w których planowane jest
wybudowanie farm wiatrowych. Ustawodawca, w imię ochrony porządku publicznego,
powinien zatem stworzyć procedury pozwalające na wysłuchanie każdej ze stron,
wyważenie wchodzących w grę interesów i wydanie rozstrzygnięcia o możliwie
najwyższym poziomie akceptacji społecznej. Trzeba jednak pamiętać, że nie da się
stworzyć takiej procedury, która gwarantowałaby podejmowanie decyzji
satysfakcjonujących w jednakowy sposób każdą z zainteresowanych stron. Z tego
punktu widzenia racjonalne jest powierzenie kompetencji decyzyjnych pochodzącym
z wyborów powszechnych organom jednostek samorządu terytorialnego (wójtom,
burmistrzom, prezydentom miast, radom gmin). Organy takie mają charakter
przedstawicielski, są reprezentantami lokalnych wspólnot mieszkańców i dlatego – z
założenia – ich rozstrzygnięcia powinny cieszyć się większą akceptacją społeczności
lokalnych niż rozstrzygnięcia organów administracji. Również z tego powodu
ustawodawca powinien preferować jak najszersze włączenie samorządów w proces
podejmowania decyzji w sprawie lokalizacji elektrowni wiatrowych. Przemawia za tym
ochrona porządku publicznego.
7
Realizując powyższe wartości konstytucyjne, ustawodawca powinien kierować
się zasadą proporcjonalności. Ograniczenia wolności działalności gospodarczej nie
mogą przekraczać pewnego stopnia uciążliwości, niekoniecznego dla ochrony
wchodzących w grę wartości. Ustawodawca powinien przy tym posługiwać się
adekwatnymi środkami prawnymi, pozwalającymi na skuteczne zrealizowanie
stawianych sobie celów, jednak nie może w ten sposób doprowadzić do
sparaliżowania czy faktycznego unicestwienia działalności przedsiębiorców
zajmujących się wytwarzaniem energii z farm wiatrowych. Byłoby to niezgodne nie
tylko z zasadą proporcjonalności, lecz również z obowiązkiem państwa wspierania
działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, wynikającym z
Konstytucji oraz z wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego i unijnego.
Funkcjonowanie elektrowni wiatrowych jako odnawialnych źródeł energii przyczynia
się do ochrony i poprawy stanu środowiska. Państwo powinno zatem stworzyć
odpowiednie ramy prawne dla działalności gospodarczej w tym zakresie.
4.5. W oparciu o powyższy standard konstytucyjny w dalszej części niniejszej
opinii zostanie przedstawiona szczegółowa ocena postanowień projektu.
5. Ocena projektu ustawy – uwagi ogólne
5.1. Zgodnie z uzasadnieniem projektu, jedną z zasadniczych przyczyn
wprowadzanych zmian są wyniki kontroli NIK, odzwierciedlone w informacji pt.
Lokalizacja i budowa lądowych farm wiatrowych. Na tym tle należy stwierdzić, że NIK
jest co prawda instytucją fachową i w znacznej mierze niezależną, jednak tezy
stawiane w raportach NIK bywają niekiedy kwestionowane. Gdy chodzi o
problematykę będącą przedmiotem niniejszej ekspertyzy, to pragnę podkreślić, że w
przedstawionym mi raporcie pt. Weryfikacja informacji z wyników kontroli Najwyższej
Izby Kontroli w zakresie lokalizacji i budowy lądowych farm wiatrowych (Ekoraporty
Dorota Sterna, Szczecin 2015) wykazano, iż niektóre z zawartych w powyższej
informacji opinii NIK są oparte na uproszczeniach, uogólnieniach, a także nie zawsze
korespondują z treścią wystąpień pokontrolnych delegatur NIK.
Trzeba przyznać, że inspirowanie zmian prawodawczych jest jedną z funkcji
kontroli prowadzonej przez NIK. Oparcie projektu ustawy zmieniającej określoną sferę
życia społecznego na ustaleniach dokonanych przez NIK powinno jednak odbywać się
z odpowiednią ostrożnością. Raporty NIK nie podlegają bowiem zaskarżeniu do sądu
i są w tym sensie nieweryfikowalne przez organ zewnętrzny (por. np. wyrok NSA z
dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09). Nawet zatem jeśli podmioty
zaangażowane w działalność będącą przedmiotem kontroli NIK mają uzasadnione
zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości tez stawianych w raporcie, to nie są one
w stanie przedstawić tych zastrzeżeń do oceny niezależnemu sądowi (por. też
postanowienie TK z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt Ts 132/12).
8
5.2. Każda zmiana prawna – a tym bardziej zmiana wprowadzająca
ograniczenia wolności konstytucyjnych – powinna poprzedzona rzetelną analizą
faktów i skutków wprowadzanej regulacji. Decyzje ustawodawcy powinny opierać się
na wszechstronnych i wiarygodnych badaniach naukowych, ocenach funkcjonowania
dotychczasowych rozwiązań, a także na doświadczeniach innych państw (zob. wyrok
TK z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt SK 55/13). Jest to jeden z kanonów poprawnej
legislacji, wynikających z art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa
prawnego).
Najważniejszą ze zmian wprowadzanych w projekcie jest reguła, zgodnie z
którą odległość pomiędzy elektrownią wiatrową a zabudowaniami mieszkalnymi
powinna wynosić minimum 10-krotność całkowitej wysokości elektrowni (tzw. zasada
10H – art. 4 ust. 1). Jako podstawę przyjęcia tego kryterium przytoczono w
uzasadnieniu projektu jedną ekspertyzę naukową. Stan prawny obowiązujący w
innych państwach został przedstawiony w sposób ogólnikowy. Nie wskazano
jakiegokolwiek państwa, w którym ustawodawca zdecydowałby się na wprowadzenie
aż tak daleko idącego ograniczenia w zakresie lokalizowania elektrowni wiatrowych.
Co więcej, z przedstawionych mi analiz naukowych (w szczególności z opinii dr. Jacka
Szulczyka, dotyczącej wymagań i zaleceń określania oddziaływania akustycznego od
turbin wiatrowych i próby oszacowania minimalnej odległości między turbiną i
zabudową mieszkaniową) wynika, że wysokość elektrowni wiatrowej nie jest
parametrem odpowiednim dla oceny oddziaływania tej elektrowni na otoczenie. W cyt.
opinii wyraźnie wskazano, że „podejście projektowe obejmujące każdorazowo
indywidualne analizy akustyczne […] jest obecnie najbezpieczniejszym i stanowi
najbardziej wiarygodną metodę określenia oddziaływania hałasu pochodzącego od
turbin wiatrowych” (s. 4).
Z wypowiedzi ekspertów wynika zatem teza odmienna niż stanowisko, na
którym oparto projekt ustawy. Wydaje się, że w świetle aktualnych ustaleń nauki nie
da się przedstawić jednego – obowiązującego dla każdego przedsięwzięcia –
kryterium, to znaczy algorytmu pozwalającego na proste obliczenie „bezpiecznej
odległości” między elektrownią wiatrową a zabudowaniami. W każdym przypadku
konieczna jest indywidualna analiza konkretnego przedsięwzięcia, uwzględniająca
specyfikę tak samej elektrowni, jak też miejsca, w którym ma ona zostać posadowiona.
5.3. W orzecznictwie wskazuje się, że na ustawodawcy ciąży obowiązek
rzetelnego i wiarygodnego opisania – w trakcie procesu ustawodawczego – interesu
publicznego, który ma być realizowany przez proponowaną zmianę prawodawczą
(zob. wyrok TK z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt P 34/08). Jest to jeden z
wymogów prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji).
Ponadto należy pamiętać, że opiniowany projekt głęboko ingeruje w wolność
działalności gospodarczej, która może być ograniczana – po pierwsze – „tylko w
9
drodze ustawy” oraz – po drugie – „tylko ze względu na ważny interes publiczny” (art.
22 Konstytucji). Wynika z tego, że ograniczając wolność będącą jednym z filarów
społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji) ustawodawca powinien w sposób
szczególnie wiarygodny i rzetelny zidentyfikować problem wymagający rozwiązania, a
także rozważyć – posiłkując się ekspertyzami naukowymi i analizami
prawnoporównawczymi – różne sposoby rozwiązania tego problemu i wybrać wariant
najlepiej odpowiadający zasadom proporcjonalności i pomocniczości.
Opiniowany projekt nie odpowiada powyższemu standardowi. Jest on bowiem
w znacznej części oparty na ustaleniach NIK, które są przynajmniej w części
podawane w wątpliwość przez ekspertów, natomiast wątpliwości te nie mogą być
zweryfikowane w procesie sądowym. Również motywy mające uzasadniać
wprowadzenie zasady 10H są kwestionowane przez niektórych przedstawicieli nauki.
Ponadto nie wykazano, aby tego typu zasada obowiązywała w innych państwach.
5.4. Z powyższych przyczyn uważam, że uzasadnienie projektu ustawy nie
spełnia wymogu poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), a także nie zawiera
odpowiedniego opisu ważnego interesu publicznego, który przemawiałby za
wprowadzeniem tak daleko idącej ingerencji w wolność działalności gospodarczej (art.
22 Konstytucji). Co prawda ocena samego uzasadnienia projektu nie musi przekładać
się automatycznie na niekonstytucyjność całego projektu (wszystkich jego przepisów),
jednak ma znaczenie z punktu widzenia zgodności z Konstytucją szczegółowych
rozwiązań zaproponowanych w tym projekcie.
6. Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych
6.1. Najważniejszą ze zmian wprowadzanych opiniowanym projektem jest
wspomniana już wyżej zasada 10H. Polega ona na tym, że odległość od elektrowni
wiatrowej do budynków mieszkalnych powinna być równa lub większa 10-krotności
wysokości elektrowni, mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli,
wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (art. 4 ust. 1).
Odległość, o której mowa, nie jest wymagana przy przebudowie, nadbudowie,
rozbudowie, remoncie, montażu lub odbudowie budynku mieszkalnego albo budynku
o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa (art. 4 ust. 3).
6.2. Powyższe przepisy wprowadzają ograniczenie wolności działalności
gospodarczej przedsiębiorców (art. 20 i art. 22 Konstytucji). Ograniczają także prawo
do ochrony własności właścicieli nieruchomości (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Właściciel
nieruchomości położonej w określonej projektem odległości od elektrowni wiatrowej
nie może bowiem swobodnie korzystać z przedmiotu swojej własności.
Wolności i prawa konstytucyjne – w tym wolność działalności gospodarczej i
prawo własności – mogą być ograniczone w przepisach określających zasady
lokalizacji elektrowni wiatrowych. Ograniczenia takie mogą się bowiem okazać celowe
10
dla zapewnienia ochrony porządku publicznego, zdrowia publicznego, a także
wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Jednak, jak już wskazywano
we wcześniejszej części niniejszej opinii, działając w ramach zasad proporcjonalności
i pomocniczości ustawodawca – po pierwsze – może wprowadzać tylko takie
ograniczenia, które nie są nadmiernie intensywne, to znaczy są konieczne dla ochrony
wartości konstytucyjnych (a nie tylko racjonalne czy przydatne) oraz – po drugie –
powinien rozważyć, czy zachodzi rzeczywista potrzeba wprowadzania generalnych i
abstrakcyjnych zakazów i czy tych samych celów nie da się osiągnąć w formach
indywidualno-konkretnych (przez odpowiednie uregulowanie kompetencji organów
administracji publicznej).
6.3. Z przedstawionych mi ekspertyz naukowych wynika, że wysokość
elektrowni wiatrowej nie jest adekwatnym kryterium pozwalającym na oszacowanie
skali ewentualnych zagrożeń, jakie mogą wiązać się z pracą takiej elektrowni. Innymi
słowy, wysokość elektrowni wiatrowej nie jest parametrem umożliwiającym
wiarygodne ustalenie stopnia oddziaływania takiej elektrowni na środowisko i zdrowie
mieszkańców pobliskich zabudowań. W szczególności z cyt. wyżej opinii dr. J.
Szulczyka płynie wniosek, że ustanowienie sztywnego, ustawowego limitu odległości
między elektrownią wiatrową a zabudowaniami mieszkalnymi – w oderwaniu od cech
indywidualnych danego przedsięwzięcia – jest pozbawione podstaw merytorycznych i
nie znajduje uzasadnienia w badaniach naukowych (s. 4). Zdaniem autora ww. opinii
„analizy akustyczne wykonywane indywidualnie dla każdego przedsięwzięcia, na
podstawie założonych, maksymalnych parametrów pracy turbin wiatrowych,
umożliwiają wiarygodną ocenę kształtu klimatu akustycznego projektowanych farm
wiatrowych” (s. 5). Nie jest również tak, że wielkość gabarytów elektrowni wiatrowej
ma wpływ na wzrost ich poziomu mocy akustycznej (s. 5).
Ponadto w innych państwach nie funkcjonują aż tak rygorystyczne i sztywne
ograniczenia ustawowe, oparte na współczynniku wysokości elektrowni wiatrowej.
Nawet w uzasadnieniu projektu wskazano, że „przepisy powszechnie obowiązujące w
zbadanych rozwiązaniach z innych krajów (w tym np. w Austrii, Danii, Francji,
Niemczech i Włoszech), posiadają przede wszystkim normy i regulacje dotyczące
poziomów hałasu, natomiast pozostałe warunki to z reguły <<miękkie>> rekomendacje
doprecyzowywane na szczeblu regionalnym/lokalnym” (s. 3).
Wydaje się zatem, że aktualne badania naukowe potwierdzają, iż każde
przedsięwzięcie polegające na wybudowaniu elektrowni wiatrowej powinno być
oceniane indywidualnie, przez specjalistów działających w oparciu o adekwatne
kryteria. Wysokość elektrowni nie jest takim kryterium.
6.4. Z powyższego wynika, że wprowadzenie ogólnego zakazu, będącego
konsekwencją zasady 10H, nie jest konieczne dla ochrony ważnego interesu
publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Ze względu na cechy elektrowni
11
wiatrowych – przede wszystkim brak możliwości zastosowania adekwatnego,
sztywnego i uniwersalnego algorytmu służącego obliczeniu „bezpiecznej odległości”
takiej elektrowni od zabudowań – optymalnym rozwiązaniem jest pozostawienie
decyzji w tym zakresie organom administracji publicznej. Rolą ustawodawcy jest
natomiast zagwarantowanie, aby rozstrzygnięcie o lokalizacji elektrowni było
wydawane w odpowiedniej procedurze, z uwzględnieniem określonych standardów
ustawowych i przesłanek prawnych, a także aby podlegało efektywnej kontroli
sądowej.
Nie ma przeszkód, dla których efektywna ocena zagrożeń, jakie może rodzić
planowane przedsięwzięcie, nie mogłaby być dokonywana na etapie wydawania
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wypada podkreślić, że w ramach oceny
oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko bada się m.in. bezpośredni i pośredni
wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki
życia ludzi, a także ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i
budowlanych (zob. art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 1a u.u.i.ś. w brzmieniu nadanym
ustawą z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o
środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o
ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz.
1936).
Jeżeli aktualnie obowiązujące instrumenty prawne służące ocenie
oddziaływania inwestycji na otoczenie są niewystarczające, to należałoby w pierwszej
kolejności rozważyć zmodyfikowanie czy rozszerzenie zakresu kryteriów i
kompetencji, jakimi dysponują organy dokonujące oceny oddziaływania na środowisko
– tak aby na tym etapie w sposób rzetelny i efektywny możliwe było ustalenie, czy
konkretna inwestycja jest bezpieczna. Tego typu rozwiązanie byłoby bardziej spójne z
konstytucyjną zasadą pomocniczości (preambuła Konstytucji) oraz wynikającym z art.
74 ust. 4 Konstytucji obowiązkiem państwa wspierania przedsiębiorców prowadzących
działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu energii ze źródeł odnawialnych.
Jeszcze raz wypada powtórzyć, że – w świetle konstytucyjnych zasad
proporcjonalności i pomocniczości – jeśli nie da się w sposób abstrakcyjny wyważyć
wchodzących w grę wartości, to ustawodawca nie powinien wprowadzać
bezwzględnych zakazów, lecz powinien wyposażyć organy stosujące prawo (co do
zasady organy administracji publicznej) w stosowne kompetencje pozwalające na
wyważanie tych wartości na podstawie analizy konkretnego stanu faktycznego i w
odpowiedniej procedurze. Uważam, że problematyka elektrowni wiatrowych jest
właśnie takim przypadkiem.
6.5. Osobno należy odnotować, że proponowane rozwiązanie istotnie ogranicza
tzw. władztwo planistyczne gminy. Jest to również kwestia podlegająca ocenie z punku
widzenia konstytucyjności. Co prawda Konstytucja nie mówi wprost na temat władztwa
12
planistycznego gmin, jednak zasadę tę można wywieść z zasady pomocniczości
(preambuła Konstytucji), art. 166 ust. 1 („Zadania publiczne służące zaspokajaniu
potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu
terytorialnego jako zadania własne”) oraz art. 164 ust. 1 Konstytucji („Podstawową
jednostką samorządu terytorialnego jest gmina”).
W ocenie TK „do ustawodawcy należy […] stworzenie odpowiednich ram
prawnych, które z jednej strony zapewnią niezbędną samodzielność jednostkom
samorządu terytorialnego w dziedzinie planowania przestrzennego i umożliwią
skuteczne zaspokajanie potrzeb mieszkańców tych jednostek, a z drugiej strony
zapewnią przestrzeganie podstawowych wartości konstytucyjnych oraz ochronę
interesów ogólnonarodowych. Ustawodawca, określając kompetencje jednostek
samorządu terytorialnego w dziedzinie ładu przestrzennego, musi zatem starannie
wyważyć interesy ogólnokrajowe i interesy lokalne oraz rozdzielić kompetencje
poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego i administracji rządowej” (wyrok TK
z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt K 54/05).
Z powodów, o których już była mowa, opiniowany projekt nadmiernie ingeruje
w samodzielność gmin w zakresie planowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości,
że swoboda gmin w omawianym zakresie może być ograniczona, jeśli jest to
konieczne dla ochrony określonego interesu ogólnopaństwowego, wykraczającego
poza sprawy lokalne. Ograniczenie takie powinno być jednak racjonalne i opierać się
na rzetelnie zweryfikowanych przesłankach. Tymczasem, jak wskazują ekspertyzy
naukowe, zasada 10H jest nieadekwatnym środkiem zabezpieczenia społeczeństwa
przed ewentualnymi negatywnymi skutkami funkcjonowania farm wiatrowych. W
świetle zasady pomocniczości decyzja co do lokalizacji farm wiatrowych powinna być
w szerszym stopniu pozostawiona organom gminy. Ustawodawca może – i powinien
– stworzyć odpowiednie ramy prawne i proceduralne korzystania przez gminy z
władztwa planistycznego w omawianym zakresie. Ramy te powinny jednak pozwalać
gminom na dokonanie indywidualnej oceny zasadności i możliwości posadowienia na
danym terenie elektrowni wiatrowej, w oparciu o wiarygodne kryteria. Tymczasem
zasada 10H mogłaby doprowadzić do tego, że w wielu gminach wybudowanie takiej
elektrowni będzie z obiektywnych przyczyn niemożliwe. Taka sytuacja, poza
nadmiernym ograniczeniem władztwa planistycznego gmin, oznaczałaby również
wprowadzenie nieuzasadnionego konstytucyjnie zróżnicowania wspólnot lokalnych,
co stoi w sprzeczności z art. 32 Konstytucji.
Należy dodać, że art. 74 ust. 4 Konstytucji, który zobowiązuje państwo do
wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, powinien
być odczytywany w związku z zasadą pomocniczości (preambuła Konstytucji), a zatem
w taki sposób, że państwo powinno preferować podejmowanie decyzji w kwestii
odnawialnych źródeł energii na jak najniższym szczeblu władzy publicznej, a więc na
13
poziomie wspólnot lokalnych. Samorządom nie należy zatem stawiać zbyt
rygorystycznych i niekoniecznych barier w tym zakresie. Opiniowane rozwiązanie
prawne jest niezgodne z tym standardem.
6.6. Na zakończenie tej części rozważań wypada podkreślić, że rygorystyczne
kryterium wprowadzone w art. 4 projektu może doprowadzić do istotnego ograniczenia
– o ile nie do faktycznego wyeliminowania – działalności znacznej części
przedsiębiorców zajmujących się pozyskiwaniem energii z farm wiatrowych. Jest to
rozwiązanie zmierzające w odwrotnym kierunku do zobowiązań państwa,
wynikających z cyt. wyżej art. 74 Konstytucji, a także z wiążących Polskę umów
międzynarodowych (w szczególności Protokołem z Kioto) oraz aktów prawa UE.
Państwo ma obowiązek stworzenia ram prawnych funkcjonowania farm wiatrowych,
jednak nie powinno zniechęcać przedsiębiorców do ich tworzenia. Niedopuszczalne
jest wprowadzanie barier nieznajdujących jednoznacznego uzasadnienia w badaniach
naukowych, nieznanych w takiej postaci w innych państwach oraz opartych na
nieadekwatnych kryteriach.
6.7. Z przedstawionych wyżej przyczyn art. 4 projektu należy uznać za
niezgodny z art. 20, art. 22 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 74 ust. 4
Konstytucji, a także z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą pomocniczości, art.
166 ust. 1, art. 164 ust. 1 i art. 32 Konstytucji.
Z tych samych powodów analogiczne zarzuty można postawić innym przepisom
projektu, pozostającym w nierozerwalnej relacji z zasadą 10H, wyrażoną w art. 4 – tj.
art. 5, art. 6, art. 7 i art. 8 projektu. Przepisy te – będąc konsekwencją i
uszczegółowieniem zasady ogólnej, o której mowa w art. 4 – są obarczone tzw.
niekonstytucyjnością wynikową. Nie ma zatem potrzeby ich osobnej analizy (por.
wyrok TK z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10).
7. Decyzja zezwalająca na eksploatację elektrowni wiatrowej
7.1. Zgodnie z art. 9 projektu „Przed przystąpieniem do eksploatacji elektrowni
wiatrowej inwestor uzyskuje decyzję zezwalającą na eksploatację, wydawaną na
wniosek inwestora przez Urząd Dozoru Technicznego”. Przepisy art. 10–11 wskazują,
jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o wydanie ww. decyzji. Pewne elementy
postępowania poprzedzającego wydanie decyzji zostały opisane w art. 12.
Zgodnie z art. 13 decyzja zezwalająca na eksploatację ma być wydawana na
dwa lata, przy czym inwestor może złożyć wniosek o jej przedłużenie na kolejne dwa
lata. Każda naprawa czy modernizacja elementów technicznych elektrowni wiatrowej
wiąże się z koniecznością ponownego uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację
(art. 14 ust. 2).
7.2. Pozytywnie należy ocenić to, że intencją projektodawcy jest usunięcie
wątpliwości, z jaką mamy do czynienia obecnie, co do tego, iż dopuszczenie elektrowni
14
wiatrowej do użytkowania będzie wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na
użytkowanie. Jest to rozwiązanie racjonalne, a wynikające z tego rozwiązania
ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest podyktowane potrzebą ochrony
ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji.
Powstaje natomiast pytanie, czy powyższe kryterium dopuszczalności
wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest spełnione przez
przepisy nakazujące inwestorowi uzyskanie kolejnej decyzji, to znaczy decyzji
zezwalającej na eksploatację elektrowni wiatrowej. Przypomnijmy, że każde
ograniczenie wolności konstytucyjnej jednostki powinno respektować kryterium
proporcjonalności ingerencji, a zatem nie może być podyktowane wyłącznie
celowością czy racjonalnością, ale ustawodawca powinien wykazać, iż jest ono
najmniej uciążliwe i rzeczywiście niezbędne dla ochrony określonych wartości
konstytucyjnych.
Z orzecznictwa TK wynika, że ustawodawca – kierując się ochroną wartości
konstytucyjnych – nie może w sposób dowolny tworzyć nieokreślonej liczby procedur
i obowiązków uzyskiwania kolejnych zezwoleń na zrealizowanie pewnego
przedsięwzięcia, jeśli nie jest to konieczne (zob. wyrok TK z dnia 8 lipca 2008 r., sygn.
akt K 46/07). Tego typu niekoniecznym – a tym samym niekonstytucyjnym –
ograniczeniem jest wykreowanie przez ustawodawcę kolejnej bariery proceduralnej,
np. wymogu uzyskania zezwolenia, w sytuacji gdy te same wartości mogą być
dostatecznie chronione na wcześniejszych etapach postępowania.
7.3. Projektodawca, wyjaśniając zasadność wprowadzenia obowiązku
uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację, wskazuje, że czynności Urzędu
Dozoru Technicznego poprzedzające wydanie tej decyzji „nie są przeprowadzane
przez organy nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na
użytkowanie elektrowni wiatrowej” (s. 4 uzasadnienia projektu).
Nie odmawiając racji takiemu stwierdzeniu, wypada postawić pytanie, z jakiego
powodu ocena inwestycji pod kątem standardów technicznych nie mogłaby być
dokonywana w ramach istniejących już procedur, po ewentualnym rozbudowaniu
kompetencji organów administracji i przesłanek, na których organy te opierają swoją
działalność. Innymi słowy, w uzasadnieniu projektu ustawy nie wykazano, że
osiągnięcie założonego przez projektodawcę celu bezwzględnie wymaga stworzenia
wymogu uzyskania kolejnego zezwolenia – i tym samym kolejnej, długotrwałej
procedury administracyjnej – a tego samego celu nie można osiągnąć w ramach
aktualnie obowiązujących procedur.
Jak już wyjaśniono na wstępie, zrealizowanie inwestycji polegającej na
wybudowaniu elektrowni wiatrowej wymaga w szczególności:
- po pierwsze, uzyskania przez przedsiębiorcę koncesji na wytwarzanie energii
elektrycznej,
15
- po drugie, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko,
- po trzecie, podstawy w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego,
- po czwarte, uzyskania pozwolenia na budowę,
- po piąte, uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Była już mowa o tym, że przyłączenie elektrowni wiatrowej do sieci
elektroenergetycznej wymaga uprzedniego przeprowadzenia testów, o których mowa
w odpowiednich przepisach ustawy – Prawo energetyczne. Co więcej bezpieczeństwo
elektrowni wiatrowych, w szczególności turbin wiatrowych, jest zapewnione przez
system certyfikacji urządzeń, oparty na przepisach prawa polskiego i unijnego.
Konieczne jest ponadto odnotowanie, że – zgodnie z ustawą o dozorze
technicznym i wydanym na jej podstawie rozporządzeniem w sprawie rodzajów
urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu – wedle obecnie
obowiązujących przepisów urządzenia techniczne wchodzące w skład elektrowni
wiatrowych – takie jak windy, dźwigi czy zbiorniki ciśnieniowe – podlegają dozorowi
technicznemu. Urządzenia takie – jak stanowi art. 6 ww. ustawy – powinny być
eksploatowane oraz modernizowane „zgodnie z ich przeznaczeniem, w sposób
zapewniający bezpieczeństwo ich eksploatacji”. Osiągnięciu tego celu służy w
szczególności zasada, zgodnie z którą ww. urządzenia mogą być eksploatowane tylko
na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydawanej w oparciu o art. 15
ustawy o dozorze technicznym. Również naprawy i modernizacje takich urządzeń
wymagają uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru
technicznego (art. 17 ust. 1 ww. ustawy). Z kolei nieprzestrzeganie przepisów o
dozorze technicznym – bądź stwierdzenie, że urządzenie zagraża życiu lub zdrowiu
ludzkiemu bądź mieniu czy środowisku – może uzasadniać wydanie decyzji o
wstrzymaniu eksploatacji lub o wycofaniu urządzenia z obrotu (zob. art. 18 ww.
ustawy). Eksploatujący urządzenie jest natomiast zobowiązany do niezwłocznego
zawiadomienia właściwego organu o „każdym niebezpiecznym uszkodzeniu
urządzenia lub nieszczęśliwym wypadku związanym z jego eksploatacją” (art. 19 ww.
ustawy). Ponadto naruszenie przepisów o dozorze technicznym – w szczególności
dopuszczenie urządzenia do eksploatacji bez otrzymania decyzji bądź wbrew decyzji
o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia lub wycofaniu go z obrotu – podlega sankcjom
karnym, określonym w art. 63 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym.
Mając na uwadze obowiązujący aktualnie stan prawny, należy uznać, że
projektodawca nie wykazał, iż wprowadzenie kolejnej procedury – tj. postępowania w
przedmiocie dopuszczenia elektrowni wiatrowej do eksploatacji – jest konieczne dla
ochrony ważnego interesu publicznego. Wszak wartości, do ochrony których zmierza
projektodawca, mogłyby być w sposób wystarczający chronione np. na etapie
poprzedzającym wydanie pozwolenia na użytkowanie (po odpowiednim uzupełnieniu
16
przepisów Prawa budowlanego). Projektodawca nie rozważył ponadto wzmocnienia
zasad nadzoru nad elektrowniami wiatrowymi w ramach kompetencji Prezesa Urzędu
Regulacji Energetyki – w szczególności w postępowaniu koncesyjnym oraz w toku
kontroli działalności gospodarczej. Nie można również wykluczyć wprowadzenia
obowiązku poddawania elektrowni wiatrowych okresowym audytom technicznym, co
byłoby znacznie mniej uciążliwym – a jak się wydaje równie skutecznym – środkiem
niż proponowany wymóg ubiegania się co dwa lata o decyzję o dopuszczeniu
elektrowni do eksploatacji.
Należy ponadto podkreślić, że – jak wskazano wyżej – urządzenia techniczne
wchodzące w skład elektrowni są już w obecnym stanie prawnym, stosownie do
przepisów ustawy o dozorze technicznym, objęte wymogiem uzyskania decyzji
zezwalającej na ich eksploatację oraz dozorem. W konsekwencji – w zakresie objętym
aktualnie obowiązującymi przepisami o dozorze technicznym – wejście w życie
proponowanej regulacji doprowadziłoby do tego, że w pewnym stopniu te same
kwestie byłyby badane w dwóch następujących po sobie postępowaniach. Tego typu
multiplikowanie postępowań służących tożsamym celom jest nadmierną ingerencją w
wolność działalności gospodarczej.
7.4. Pragnę podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż ochrona wartości
konstytucyjnych takich jak m.in. porządek publiczny czy życie i zdrowie jednostek
wymaga wprowadzania ograniczeń administracyjnych w korzystaniu z wolności
działalności gospodarczej. Przeprowadzenie dokładnej oceny stanu technicznego
poszczególnych urządzeń wchodzących w skład elektrowni wiatrowej przed ich
dopuszczeniem do eksploatacji jest konieczne i ustawodawca powinien to
gwarantować. Również po rozpoczęciu eksploatacji funkcjonowanie tych urządzeń
powinno być poddane odpowiedniemu nadzorowi. Jednak w świetle konstytucyjnych
zasad pomocniczości i proporcjonalności tworzenie nowych procedur i zezwoleń
powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy tych samych wartości nie da się
wystarczająco chronić w procedurach już istniejących (por. wyrok TK z dnia 8 lipca
2008 r., sygn. akt K 46/07). Kreowanie kolejnych barier administracyjnych i
biurokratycznych powinno mieć miejsce wówczas, gdy jest to rzeczywiście niezbędne.
W uzasadnieniu opiniowanego projektu takiej niezbędności nie wykazano. Nie
wyjaśniono w szczególności, dlaczego obecnie obowiązujące przepisy – w
szczególności przepisy o dozorze technicznym – są niewystarczające. Świadczy to o
naruszeniu zasady proporcjonalności.
7.5. Z powyższych przyczyn art. 9–14 opiniowanego projektu należy uznać za
regulacje nadmiernie ograniczające wolność działalności gospodarczej, a przez to
niezgodne z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
17
8. Opłata za czynności Urzędu Dozoru Technicznego
8.1. Zgodnie z art. 15 ust. 1 projektu za czynności Urzędu Dozoru Technicznego
dokonywane na podstawie art. 12 i art. 14 będą pobierane opłaty. Jak stanowi art. 15
ust. 2, wysokość jednorazowej opłaty za czynności Urzędu nie będzie przekraczała 1
% wartości inwestycji wybudowania elektrowni wiatrowej, przy czym wysokość opłat,
sposób ich ustalania, terminy i warunki pobierania zostaną określone w
rozporządzeniu ministra właściwego do spraw gospodarki (art. 15 ust. 4). Zgodnie z
regulacją przejściową zawartą w art. 30 ust. 3 „Do czasu wydania aktu wykonawczego,
o którym mowa w art. 15 ust. 4 opłaty za czynności Urzędu Dozoru Technicznego
pobiera się w maksymalnej wysokości”. Projektodawca nie wskazał, w jakim czasie
powinno dojść do wydania rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w
art. 15 ust. 4.
8.2. Wprowadzenie do systemu prawnego opłaty publicznoprawnej, związanej
z dokonaniem przez organ administracji publicznej określonych czynności, nie jest
wykluczone przez Konstytucję. Przepis art. 217 Konstytucji wyraźnie stanowi, że w
drodze ustawy następuje nakładanie podatków i innych danin publicznych. Opłaty
należą do kategorii tzw. innych danin publicznych w rozumieniu ww. przepisu
Konstytucji.
8.3. Nałożenie opłaty publicznoprawnej jest, w świetle art. 217 Konstytucji,
materią zastrzeżoną dla ustawy. W tym zakresie opiniowany projekt nie budzi
zastrzeżeń – opłata za czynności Urzędu Dozoru Technicznego jest wprowadzana
ustawą (art. 15 ust. 1). W orzecznictwie TK dopuszcza się również, aby stawki
nałożonych ustawą opłat były określane rozporządzeniami wykonawczymi, o których
mowa w art. 92 Konstytucji – w granicach wyznaczonych przez ustawę (zob. np. wyrok
TK z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09). Także ten standard należy uznać za
spełniony (zob. art. 15 ust. 2, określający maksymalną wysokość opłaty).
Natomiast zgodnie z orzecznictwem TK niedopuszczalne jest przekazanie do
uregulowania w drodze rozporządzenia tak istotnych elementów stosunku daninowego
jak „zasady wprowadzania opłat” (zob. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt
P 6/02). Zdaniem TK „takie rozwiązanie oznacza bowiem delegowanie na rzecz
organu wydającego akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej”
(jw.). Z tego punktu widzenia należy uznać, że art. 15 ust. 4 opiniowanego projektu –
w zakresie, w jakim przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu „sposób ustalania”
opłat, o których mowa w tym przepisie – jest niezgodny z art. 217 Konstytucji. W
rozporządzeniu mogą zostać wyznaczone stawki opłat za poszczególne czynności –
o czym była mowa – natomiast „sposób ich ustalania” należy w świetle art. 217
Konstytucji do tzw. materii ustawowej.
8.4. Zdaniem TK „opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się
cechami podobnymi do podatku i cła, z tym że w przeciwieństwie do podatków i ceł,
18
opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z
wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub
samorządowych, dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem
swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez
podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną
ekwiwalentnością, co oznacza że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada
wysokości pobranej opłaty” (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02).
Standard konstytucyjny wymagany od opłat (i innych niepodatkowych danin
publicznych) jest niższy niż w przypadku podatków. Chodzi w szczególności o zakres
tzw. materii ustawowej – w przypadku opłat ustawodawca może formułować szersze
upoważnienia do wydawania rozporządzeń, niż ma to miejsce w przypadku podatków
(por. np. wyrok TK z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Konieczne jest jednak
podkreślenie, że znaczenie terminów przyjęte w ustawach „nie może przesądzać o
sposobie interpretacji przepisów konstytucyjnych, w przeciwnym wypadku gwarancje
konstytucyjne utraciłyby jakikolwiek sens. Punktem wyjścia dla wykładni konstytucji
jest ukształtowane historycznie i ustalone w doktrynie prawa rozumienie terminów
użytych w tekście tego aktu prawnego” (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K
27/00). Z tych przyczyn działaniem niezgodnym z zasadą poprawnej legislacji w
zakresie danin publicznych (art. 2 w związku z art. 217 Konstytucji) jest wprowadzanie
danin nazwanych na poziomie ustawy „opłatami”, które w rzeczywistości – z
materialnego punktu widzenia – odpowiadają konstytucyjnym cechom podatku. Tego
typu obniżanie wymaganego standardu, polegające na modyfikowaniu na poziomie
ustawy treści pojęć, którymi posługuje się Konstytucja, należy uznać za obejście, a
tym samym naruszenie, gwarancji konstytucyjnych.
W tym świetle wypada dostrzec, że wysokość opłaty, o której mowa w art. 15
projektu, nie jest obliczana w relacji do rzeczywistej wartości świadczenia (czynności)
ze strony Urzędu Dozoru Technicznego. Sytuacja taka będzie miała miejsce w
szczególności w okresie przejściowym, o którym mowa w art. 30 ust. 3 projektu – przy
czym ww. okres przejściowy jest nieokreślony, a więc może trwać nawet wiele lat i
przekształcić się w regułę. „Wartość inwestycji wybudowania elektrowni wiatrowej”
(art. 15 ust. 2) nie ma związku z kosztami czynności Urzędu Dozoru Technicznego, o
których mowa w art. 12 i art. 14 projektu. Na przykład tego typu czynności jak
„sprawdzenie kompletności i prawidłowości przedłożonej dokumentacji” (art. 12 ust. 1
pkt 1) czy „sprawdzenie stanu technicznego i oznakowania” elektrowni (art. 12 ust. 1
pkt 3) generują w zasadzie takie same koszty po stronie administracji niezależnie od
tego, jak wysoka była wartość inwestycji.
W świetle art. 15 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 3 projektu wysokość daniny
publicznoprawnej nie ma charakteru ekwiwalentnego, gdyż przepisy te nie gwarantują,
że wysokość opłaty będzie powiązana z wartością świadczenia administracyjnego.
19
„Opłata”, o której mowa w ww. przepisach, jest w istocie ukrytą formą opodatkowania
inwestorów. Chodzi m.in. o inwestorów, którzy decydują się na modernizację
elektrowni (zob. art. 14 ust. 1). Co więcej regulacja taka zniechęca do podejmowania
działań służących modernizacji inwestycji, co jest niespójne z zasadą wyrażoną w art.
74 ust. 4 Konstytucji. Ponadto analizowany przepis prowadzi do tego, że inwestorzy
zamierzający kontynuować swoją działalność będą musieli uiszczać „opłatę”
regularnie co 2 lata (wynika to z zasady, że decyzja zezwalająca na eksploatację
elektrowni wiatrowej wygasa po upływie 2 lat i konieczne jest jej przedłużenie – art. 13
projektu).
Swoboda ustawodawcy w zakresie stanowienia danin publicznych jest dosyć
szeroka i samo wprowadzenie opłaty w związku z czynnościami Urzędu Dozoru
Technicznego nie jest wykluczone. Wysokość takiej daniny powinna być jednak
stosownie powiązana z wartością świadczenia, jakie uzyskuje inwestor. W obecnym
kształcie projekt nie spełnia tego wymogu i wprowadza w istocie – pod pozorem opłaty
– nową postać podatku, który miałby być płacony co najmniej raz na dwa lata przez
inwestorów. Jest to zabieg naruszający zasadę poprawnej legislacji w zakresie danin
publicznych, wynikającą z art. 2 w związku z art. 217 Konstytucji.
8.5. Z przedstawionych wyżej powodów art. 15 w związku z art. 30 ust. 3
projektu jest w mojej ocenie niezgodny z art. 2 i art. 217 Konstytucji.
9. Zmiana definicji „budowli” w ustawie – Prawo budowlane
9.1. W obecnym stanie prawnym elektrownia wiatrowa składa się z tzw. części
budowlanej i tzw. części niebudowlanej. Część budowlaną, czyli „budowlę” w
rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud. (w aktualnym brzmieniu), stanowią fundamenty
elektrowni oraz maszt. Z kolei w definicji „budowli” nie mieszczą się wchodzące w skład
elektrowni urządzenia techniczne, to znaczy maszyny energetyczne – przede
wszystkim turbiny wiatrowe.
Projektodawca w art. 21 proponuje znieść ww. podział przez objęcie całości
elektrowni wiatrowej definicją „budowli”, zawartą w art. 3 pkt 3 Pr.bud. Celem
projektodawcy (s. 4 uzasadnienia) jest objęcie wszystkich elementów elektrowni
wiatrowej przepisami Prawa budowlanego dotyczącymi użytkowania obiektów
budowlanych oraz katastrof budowlanych. Chodzi przede wszystkim o to, aby
odpowiednimi kompetencjami w tym zakresie dysponowały organy nadzoru
budowlanego.
9.2. Omawiana zmiana doprowadzi jednak nie tylko do celu ujawnionego w
uzasadnieniu projektu. Skutkiem wejścia w życie art. 21 będzie bowiem również
objęcie całej elektrowni wiatrowej podatkiem od nieruchomości. Zgodnie bowiem z art.
2 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1a pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach
i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849 z późn. zm.; dalej: „u.p.o.l.”) „budowla”
20
w
rozumieniu
Prawa
budowlanego
podlega
opodatkowaniu
podatkiem
od
nieruchomości. Podstawą opodatkowania jest w takim przypadku wartość budowli,
ustalona zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.o.l.
9.3. Nakładanie czy podwyższanie podatków leży co do zasady w sferze
uznania ustawodawcy. Z art. 217 Konstytucji wynika „tzw. władztwo daninowe (zwane
też podatkowym) państwa, a więc prawo stanowienia i egzekwowania danin
publicznych, w czym państwo dysponuje znacznym stopniem swobody” (wyrok TK z
dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08). Należy jednak podkreślić, że „ta, daleko
idąca, swoboda ustawodawcy w kształtowaniu materialnych treści prawa
podatkowego jest […] w swoisty sposób <<równoważona>> istnieniem po stronie
ustawodawcy obowiązku
szanowania
proceduralnych
aspektów zasady
demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania zasad
<<przyzwoitej legislacji>>” (wyrok TK z dnia 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97).
Oznacza to, że zmiany prawa podatkowego powinny w sposób kwalifikowany
odpowiadać kanonom poprawnej legislacji, wynikającym z art. 2 Konstytucji.
Z tej perspektywy opiniowane rozwiązanie budzi wątpliwości konstytucyjne. W
wyroku z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt P 6/04, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że
tzw. fikcja prawna racjonalności prawodawcy „nakazuje założyć, że wszelkie działania
prawodawcy są efektem dogłębnego rozważenia problemu i dojrzałej decyzji
znajdującej racjonalne uzasadnienie. Wynika więc stąd, że stanowione prawo cechuje
się założonym z góry racjonalizmem, a założenie to pozwala wymagać od wszystkich
obywateli respektowania tego prawa i jego stosowania. Odrzucenie fikcji racjonalności
ustawodawcy wiązałoby się z dopuszczeniem możliwości podważania
poszczególnych aktów prawnych i odmowy ich stosowania, to zaś groziłoby
rozprzężeniem wszystkich więzi prawnych i społecznych. Skoro punktem wyjścia jest
przyjęcie racjonalności ustawodawcy (i wynikającego stąd racjonalizmu
poszczególnych unormowań prawnych), to racjonalizm stanowionego prawa musi
zostać uznany za składową przyzwoitej legislacji. Innymi słowy: legislacja
nieracjonalna nie może być w demokratycznym państwie prawnym uznana za
<<przyzwoitą>>, choćby nawet spełniała wszelkie formalne kryteria poprawności (na
przykład w zakresie formy aktu czy trybu jego uchwalenia i ogłoszenia)”. Ponadto w
orzecznictwie TK przyjmuje się, że „zasady poprawnej legislacji obejmują również
podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów,
które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej. Stanowią
one podstawę do oceny, czy sformułowane ostatecznie przepisy prawne w prawidłowy
sposób wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego
celu” (wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. akt K 28/02).
Z takiego stanowiska TK wynika, że jedną z zasad poprawnej legislacji jest
nakaz stanowienia regulacji konsekwentnych, przemyślanych i wzajemnie spójnych.
21
Ustawodawca powinien zatem rozważyć wszelkie następstwa prawne i społecznogospodarcze, jakie mogą być wywołane przez wprowadzane rozwiązanie. Niezgodne
z zasadą poprawnej legislacji są w szczególności takie unormowania, których skutki
nie dają się racjonalnie wytłumaczyć w świetle deklarowanych intencji ustawodawcy i
nie pozostają w bezpośrednim związku z celami zakładanymi przez ustawodawcę.
9.4. Analiza uzasadnienia opiniowanego projektu prowadzi do wniosku, że
zasadniczym celem projektodawcy jest wzmocnienie nadzoru budowlanego nad
elektrowniami wiatrowymi, a nie zwiększanie obciążeń podatkowych przedsiębiorców.
Konsekwencje podatkowe – do których zresztą nie odniesiono się w projekcie ustawy
– są niejako „efektem ubocznym” zmian w zakresie prawa administracyjnego (w tym
przypadku budowlanego). Tymczasem tak istotna zmiana norm podatkowych
wymagałaby przeprowadzenia dokładnych analiz ekonomicznych, pozwalających na
ustalenie, w jaki sposób wpłynie ona na stabilność całej branży i czy nie doprowadzi
do nieopłacalności prowadzenia działalności gospodarczej przez inwestorów. Taki
skutek byłby zaś niezgodny z art. 22 i art. 74 ust. 4 Konstytucji.
Mając na uwadze omówiony wyżej standard przyzwoitej legislacji, należy
uznać, że skutek prawny, jaki w obszarze prawa podatkowego spowoduje wejście w
życie proponowanej zmiany Prawa budowlanego, nie sposób uznać za efekt
„dogłębnego rozważenia problemu i dojrzałej decyzji znajdującej racjonalne
uzasadnienie” (zob. cyt. wyżej wyrok TK o sygn. akt P 6/04). Jest to – jak wolno
zakładać na podstawie analizy uzasadnienia projektu – przypadkowy skutek decyzji
projektodawcy, zmierzającego do rozszerzenia nadzoru budowlanego nad
elektrowniami wiatrowymi. Zwiększenie opodatkowania przedsiębiorców nie ma zaś
nic wspólnego z realizacją tego celu. Wynika ono wyłącznie z odesłania do definicji
zawartych w Prawie budowlanym, jakim posłużono się w ustawie o podatkach i
opłatach lokalnych.
Bezpośredni cel ustawodawcy, jakim jest wzmocnienie nadzoru nad tzw.
częściami niebudowlanymi elektrowni wiatrowych, nie budzi wątpliwości. Natomiast
projektodawca nie odnotował, że proponowana w tym celu modyfikacja definicji pojęcia
„budowla” doprowadzi do bardzo daleko idących skutków prawnopodatkowych i do
istotnego zaburzenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez
przedsiębiorców – a być może, przynajmniej w pewnych przypadkach, także do
zaprzestania działalności ze względu na jej nieopłacalność (świadczy o tym m.in.
fragment uzasadnienia projektu, w którym analizowane są jego skutki finansowe –
projektodawca odnotował wyłącznie, że nowa ustawa „wpłynie na koszty inwestorów
z uwagi na dodatkowe koszty związane z nowymi wymaganiami w procesie
uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz obowiązkiem poddania elementów
elektrowni wiatrowej odpłatnemu dozorowi technicznemu […]”; nie dostrzeżono
natomiast, że projekt doprowadzi do znacznego wzrostu kosztów podatkowych – zob.
22
s. 15 uzasadnienia projektu). Jak już wskazano wyżej, każde rozstrzygnięcie
ustawodawcy powinno być wynikiem pogłębionej refleksji przede wszystkim pod
kątem jego racjonalności i skutków prawnych oraz społeczno-gospodarczych, jakie
wywoła. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem zasady poprawnej
legislacji, wywodzonej z art. 2 Konstytucji.
Dodatkowo warto wspomnieć, że w jednym z orzeczeń TK negatywnie ocenił
to, iż ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, określając przedmiot opodatkowania,
posługuje się odesłaniami do definicji Prawa budowlanego. Wynika to z faktu, że
wymogi konstytucyjne stawiane regulacjom z zakresu prawa administracyjnego (w tym
budowlanego) są niższe niż wymogi stawiane przepisom podatkowym (zob. wyrok TK
z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt P 33/09). Jest to dodatkowy argument
przemawiający za naruszeniem przez opiniowany przepis zasady poprawnej legislacji.
9.5. Opiniowany w tym miejscu przepis budzi jeszcze innego typu wątpliwość.
Zgodnie ze stanowiskiem TK „Konstytucja nie zawiera żadnych postanowień
dotyczących wielkości nakładanych obowiązków daninowych. Nie znaczy to jednak, iż
w tym zakresie ustawodawcy przysługuje całkowita swoboda. Musi on bowiem
respektować – poza wymogiem nienaruszania istoty praw i wolności konstytucyjnych
[…] – również wszelkie zasady i wartości wyrażone w ustawie zasadniczej. Wielkość
obciążeń daninowych, w tym podatkowych, ogranicza zasada proporcjonalności,
wywodzona z art. 2 Konstytucji, w związku z którą możliwe jest postawienie zarzutu
nadmiernego fiskalizmu, a pośrednio również zasada sprawiedliwości społecznej i
zasada równości. […] Ustanowienie nieproporcjonalnego, niesprawiedliwego lub
nierównego obciążenia daninowego jest przecież zarazem niezgodnym z Konstytucją
ograniczeniem praw i wolności jednostki” (wyrok TK z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt
SK 18/09). W przekonaniu Trybunału z art. 84 Konstytucji wynika m.in. zasada tzw.
sprawiedliwości podatkowej. „Sprawiedliwość podatkowa jest pojmowana jako reguła
kształtowania podatków według zasady równości i powszechności. Z zasady
powszechności wynika, że obowiązek podatkowy spoczywa na wszystkich
zobowiązanych podmiotach, zaś podatkiem objęte są wszystkie stany faktyczne, z
którymi wiąże się obowiązek podatkowy. Z zasady równości podatkowej wynika, że
wszystkie podmioty, będące w takiej samej sytuacji ekonomicznej (w zakresie stanu
majątkowego, rodzajów źródeł przychodów i ich wielkości), powinny być
opodatkowane równo […]” (wyrok TK z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt P 49/13).
Mając na uwadze ww. standard konstytucyjny, należy stwierdzić, że opiniowany
projekt doprowadzi do modyfikacji zasad obliczania podatku od nieruchomości
wyłącznie w odniesieniu do przedsiębiorców zajmujących się budowaniem i
eksploatacją elektrowni wiatrowych. Zaliczenie maszyn energetycznych (generatorów
energii) do podstawy opodatkowania w odniesieniu do elektrowni wiatrowych, podczas
gdy analogiczne (pełniące takie same funkcje) urządzenia w innego typu elektrowniach
23
nie podlegają takiemu zaliczeniu, jest naruszeniem zasady równości i sprawiedliwości
podatkowej, wywodzonej z art. 84 w związku z art. 2 Konstytucji.
9.6. Z przedstawionych wyżej przyczyn art. 21 pkt 1 projektu jest niezgodny z
zasadą poprawnej legislacji w prawie podatkowym, wywodzoną z art. 2 w związku z
art. 217 Konstytucji, a także z zasadą równości i sprawiedliwości podatkowej,
wywodzoną z art. 84 w związku z art. 2 Konstytucji.
10. Przepisy karne
10.1. W art. 17 i art. 18 projektu proponuje się wprowadzenie regulacji
przewidujących kary grzywny – a gdy chodzi o art. 17 również ograniczenia wolności i
pozbawienia wolności – za naruszenie niektórych przepisów ustawy.
10.2. Wprowadzenie sankcji za naruszenie prawa jest konieczne dla
zagwarantowania obowiązku przestrzegania prawa przez jego adresatów (art. 83
Konstytucji). Ustawodawca ma przy tym pewną swobodę w określaniu typów sankcji.
Powinien jednak kierować się zasadą adekwatności kary do rodzaju naruszenia prawa.
Chodzi nie tylko o samą wysokość kary, ale także o określenie reżimu prawnego,
wedle którego kara ma być wymierzona (sankcja karna, administracyjna,
dyscyplinarna, odpowiedzialność cywilna itd.). Zasada ta jest elementem szerszej
zasady odpowiedniej reakcji państwa na naruszenie prawa, wywodzonej z klauzuli
demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok TK z dnia 21 października 2015
r., sygn. akt P 32/12).
Jak stwierdza Trybunał Konstytucyjny, spoczywający na ustawodawcy
„obowiązek dostatecznej ochrony wartości konstytucyjnych obliguje go do
ustanowienia odpowiednich uregulowań, a ponadto – takich środków ochrony, które
stworzą wystarczające gwarancje ich przestrzegania i egzekwowania. Gwarancje te
zaś mogą mieć rozmaity charakter – cywilny, administracyjny, w ostateczności zaś
również i karny […]. Trzeba bowiem pamiętać o tym, że prawo karne w zwalczaniu
zachowań społecznie niepożądanych musi stanowić ultima ratio. Oznacza to, że
sięganie do instrumentów prawnokarnych uzasadnione jest wtedy tylko, gdy
pożądanego celu nie można osiągnąć w żaden inny sposób” (wyrok TK z dnia 9
października 2001 r., sygn. akt SK 8/00).
Mając na uwadze wyrażoną w orzecznictwie zasadę ultima ratio prawa karnego,
można uznać, że w sytuacji gdy normy, które nakładają na jednostki pewne
powinności, wynikają z przepisów prawa administracyjnego i są adresowane głównie
do przedsiębiorców – w praktyce najczęściej jednostek organizacyjnych (osób
prawnych) – to ustawodawca powinien preferować formę sankcji administracyjnej, a
nie karnej. W moim przekonaniu tego typu zasadą powinien kierować się ustawodawca
m.in. gdy sankcjonowane naruszenie prawa polega na dokonaniu pewnej czynności
24
wbrew treści decyzji administracyjnej bądź bez uzyskania określonego pozwolenia czy
zgody organu administracji.
10.3. Z powyższych przyczyn – mając na względzie znaczną swobodę
ustawodawcy w ustanawianiu sankcji za naruszenie prawa – stoję na stanowisku, że
art. 17 projektu nie jest zgodny z zasadą adekwatnej reakcji ustawodawcy na
naruszenie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Największe wątpliwości z tego
punktu widzenia budzi propozycja wprowadzenia kary pozbawienia wolności za czyny
określone w art. 17 projektu. Respektowanie zakazów, których zabezpieczeniu służy
ten przepis, mogłoby być wystarczająco zagwarantowane w drodze środków z zakresu
prawa administracyjnego. Nie dostrzegam w tym wypadku potrzeby sięgania po
sankcję karną – w tym karę pozbawienia wolności – gdyż równie skutecznym
instrumentem ochrony tych samych wartości byłaby sankcja administracyjna.
11. Przepisy przejściowe i międzyczasowe
11.1. W opiniowanym projekcie zawarto obszerne uregulowania
intertemporalne. Wymagają one oceny z punktu widzenia zasady zaufania obywatela
do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), a także zasady
równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji).
11.2. W świetle orzecznictwa TK zasada demokratycznego państwa prawnego
nabiera szczególnego znaczenia w przypadku wprowadzania zmian przepisów prawa,
„zwłaszcza zaś tych, które znalazły już zastosowanie jako czynnik kształtujący
sytuację prawną ich adresatów” (wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99).
Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa opiera się na tzw. pewności prawa, „a więc na takim zespole cech
przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne;
umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość
przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakiej jej
działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia
zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie
obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie
zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z
pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także
prognozowanie działań własnych” (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P
3/00). Zasada zaufania, jak wskazuje TK, „odnosi się przede wszystkim do sytuacji,
gdy na skutek zmian prawnych sytuacja adresatów norm prawnych została w sposób
nieoczekiwany pogorszona w stosunku do poprzedniego stanu prawnego” (wyrok TK
z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt Kp 2/08).
Ustawodawca może oczywiście zmieniać prawo – również pogarszając
sytuację jego adresatów – jednak powinien wprowadzić odpowiednie gwarancje
25
przejściowe i międzyczasowe pozwalające tym adresatom na dostosowanie swojej
działalności do nowej sytuacji prawnej. W ocenie TK z Konstytucji wynika „nakaz
takiego ukształtowania przepisów przejściowych, by stanowienie i stosowanie nowych
norm prawnych nie stawało się <<pułapką>> dla adresatów norm prawnych” (wyrok
TK z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00). Przy dokonywaniu zmian prawa
„na ustawodawcy ciąży […] obowiązek starannego uwzględnienia za pomocą
powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem
techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów
będących w toku” (wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98).
Standard konstytucyjny odnoszący się do przepisów przejściowych i
intertemporalnych został sformułowany przez TK m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca
2003 r., sygn. akt SK 12/03. W przekonaniu Trybunału ustawodawca może korzystać
z zasady tzw. bezpośredniego działania nowego prawa – to znaczy zasady
nakazującej stosowanie zmienionych przepisów do sytuacji czy przedsięwzięć
zapoczątkowanych przed nowelizacją – tylko wówczas gdy „przemawia za tym ważny
interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki”. Trybunał stoi na
stanowisku, że „konflikt nowego prawa z interesami jednostki (stosunki w toku) może
być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o
tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia
do porządku dziennego nad interesem jednostki […]. Mówiąc inaczej: na tle
utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy
nowej i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu <<domniemania>>
przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta
ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu
publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes
występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc
Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK
kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania
ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie
uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur
umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji […]”.
Z powyższego stanowiska TK wynika, że w świetle zasady zaufania obywatela
do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) ustawodawca,
wprowadzając zmiany pogarszające sytuację prawną jednostek, może zastosować
technikę tzw. zasady bezpośredniego działania nowego prawa, natomiast nie ma w
tym zakresie pełnej swobody. Ustawodawca powinien wykazać, że przemawia za tym
konieczność ochrony ważnego interesu publicznego, którego nie można wyważyć z
interesem jednostki. W przeciwnym razie bardziej odpowiednie z punktu widzenia art.
2 Konstytucji jest oparcie przepisów intertemporalnych na tzw. zasadzie dalszego
26
działania dawnego prawa, umożliwiającej dokończenie przedsięwzięć rozpoczętych
przed nowelizacją na podstawie dotychczasowych przepisów.
11.3. W świetle przedstawionego wyżej standardu wątpliwości budzą m.in. art.
25 i art. 26 projektu. Przepisy te istotnie pogarszają sytuację prawną przedsiębiorców,
którzy rozpoczęli swoje przedsięwzięcia w sposób zgodny z obowiązującym prawem,
na podstawie dotychczasowych regulacji. Co prawda przedsiębiorcy ci – jako
profesjonalni uczestnicy życia gospodarczego – powinni się liczyć z możliwością zmian
prawnych dotyczących eksploatacji elektrowni wiatrowych (zmian takich można się
było spodziewać zwłaszcza w związku z opublikowaniem raportu NIK, wystąpieniami
Rzecznika Praw Obywatelskich, a także na podstawie analizy rozwiązań
funkcjonujących w innych państwach UE). Mogli jednak pozostawać w zaufaniu, że
ewentualna nowelizacja będzie spójna z tendencjami europejskimi i nie wpłynie w aż
tak fundamentalny sposób na warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Wolno
sądzić, że liczni przedsiębiorcy – gdyby mieli świadomość, jakiego typu zmiany
zostaną zaproponowane w przyszłości – w ogóle nie zdecydowaliby się na
zaangażowanie w działalność gospodarczą w sektorze energetyki wiatrowej w Polsce.
Projektodawca nie wskazał, jaki ważny interes publiczny przemawia za
wprowadzeniem natychmiastowego zakazu zwiększania parametrów użytkowych
wobec elektrowni eksploatowanych w dniu wejścia w życie ustawy, które nie spełniają
zasady 10H (art. 25). Jest to równocześnie naruszenie zasady równości
przedsiębiorców (art. 32 Konstytucji), bowiem to, czy dana elektrownia będzie
spełniała w dniu wejścia w życie ustawy kryterium wynikające z zasady 10H, jest
okolicznością przypadkową, która nie mogła być wcześniej przewidziana. Z kolei
roczny termin na uzyskanie decyzji zezwalającej na eksploatację elektrowni – w
przypadku elektrowni oddanych do użytkowania przed dniem wejścia w życie ustawy
(art. 26) – został wyznaczony w sposób arbitralny; uzasadnienie projektu nie udziela
odpowiedzi na pytanie, dlaczego uznano za właściwy taki, a nie inny (dłuższy) termin
(kwestia ta budzi jeszcze dodatkowe zastrzeżenia, o których będzie mowa w dalszej
części niniejszej opinii).
Analogiczne uwagi należy zgłosić w odniesieniu do przepisów przejściowych,
które wprowadzają zmiany dotyczące postępowań toczących się w chwili wejścia w
życie ustawy (m.in. art. 27 ust. 1 i 3, art. 28 ust. 1 i 3). Co do zasady wszczęcie
postępowania (np. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy czy w
przedmiocie pozwolenia na budowę) rodzi po stronie jednostki uprawnione zaufanie
do tego, że postępowanie zostanie zakończone na podstawie przepisów
obowiązujących w dniu jego wszczęcia. Opiniowany projekt narusza tę regułę, przy
czym nie wykazano ważnego interesu publicznego, jaki miałby przemawiać za takim
rozwiązaniem.
27
11.4. W obszarze prawa administracyjnego TK dosyć sceptycznie podchodzi do
– często spotykanych – przepisów intertemporalnych sformułowanych według formuły:
„do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się
[…]”. Trybunał podkreśla, iż „oczywiste jest […], że każda zmiana przepisów
dotyczących statusu prawnego jednostki wprowadza jako nieuniknioną konsekwencję
pewne podziały wśród osób, znajdujących się w analogicznej (podobnej) sytuacji
faktycznej, ale w różnym czasie, a przez to pod rządami różnych przepisów” (wyrok
TK z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt K 5/01). Oznacza to, że „sytuacje prawne
wyodrębnione na podstawie określonych kryteriów i ukształtowane w sposób
jednakowy na gruncie przepisów dotychczasowych, zastane przez prawodawcę, nie
mogą być arbitralnie różnicowane przy okazji wprowadzania zmian prawodawczych”
(wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05). Ustawodawca nie
powinien różnicować jednostek znajdujących się w tym samym czasie w podobnej
sytuacji faktycznej – w zależności od etapu procedury administracyjnej. Z punktu
widzenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) nie są usprawiedliwione
regulacje międzyczasowe prowadzące do tego, że to, który – dawny czy nowy – reżim
prawny ma być stosowany wobec jednostek, zależy de facto od sprawności działania
administracji, to znaczy od tego, czy w momencie określonym w ustawie postępowanie
administracyjne zostało zakończone.
11.5. Liczne przepisy opiniowanego projektu budzą wątpliwości z punktu
widzenia przedstawionego wyżej standardu konstytucyjnego. Uzależniają bowiem
sytuację prawną adresatów projektu od tego, czy przed dniem wejścia w życie ustawy
doszło do zakończenia postępowania administracyjnego (zob. np. art. 28 ust. 3).
Wprowadzają również terminy, liczone od dnia wejścia w życie ustawy, na wydanie
pewnych decyzji, których zachowanie jest zależne w znacznej mierze od sprawności
administracji (zob. np. art. 27 ust. 6).
Na przykład, zgodnie z art. 27 ust. 3 pkt 1 postępowania w przedmiocie
pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wszczęte i niezakończone do dnia wejścia
w życie ustawy, których podstawą jest decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa
w art. 28 ust. 4, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, lecz nie dłużej
niż przez 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy. To, czy postępowanie zostało
zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, a także czy będzie prowadzone dłużej
czy krócej niż 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy, są okolicznościami niezależnymi
od inwestora, związanymi ze sprawnością działania administracji. Taki przepis
przejściowy różnicuje inwestorów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej w
zależności od okoliczności przypadkowych, na które inwestorzy nie mają wpływu.
Innym przykładem jest art. 26, który mówi, że inwestorzy elektrowni oddanych
do użytkowania przed dniem wejścia w życie ustawy są zobowiązani do „uzyskania
decyzji zezwalającej na eksploatację elektrowni wiatrowej” w terminie 1 roku od dnia
28
wejścia w życie ustawy. Należy dostrzec, że to, czy inwestor będzie w stanie „uzyskać”
decyzję we wskazanym terminie, jest znacznej mierze uwarunkowane czasem trwania
postępowania administracyjnego, na co inwestor ma ograniczony wpływ. Może więc
dojść do sytuacji – niedającej się pogodzić z zasadą zaufania obywatela do państwa i
stanowionego przez nie prawa oraz zasadą równości wobec prawa – gdy dwóch
inwestorów znajdujących się w tożsamej sytuacji będzie potraktowanych odmiennie z
tego powodu, że w jednym przypadku organ zdąży wydać decyzję w terminie
wskazanym w art. 26, a w drugim przypadku organ będzie prowadził postępowanie
dłużej.
11.6. Projekt w kilku przepisach zakłada wygaszenie decyzji administracyjnych
z mocy prawa – w chwili wejścia w życie ustawy albo w określonym terminie (np. art.
28 ust. 4 i 5) – bądź wskazuje, w jaki sposób powinno zostać zakończone
postępowanie administracyjne (np. art. 28 ust. 3, art. 29 ust. 3 i 4).
Trzeba przyznać, że tego typu rozwiązania pojawiają się niekiedy w ustawach
nowelizujących. Jednak moim zdaniem są one – co do zasady, poza sytuacjami
absolutnie wyjątkowymi – niezgodne z zasadą podziału władzy (art. 10 ust. 1
Konstytucji), podobnie jak regulacje ustawowe „wygaszające” prawomocne orzeczenia
sądowe. Wydawanie decyzji administracyjnych i prowadzenie postępowań
administracyjnych należy bowiem do istoty władzy wykonawczej (sprawowanej m.in.
przez organy administracji publicznej), a nie ustawodawczej. Władza ustawodawcza
powinna określić w sposób generalny i abstrakcyjny przesłanki materialnoprawne i
proceduralne funkcjonowania administracji, natomiast wydawanie rozstrzygnięć
indywidualnych leży w gestii administracji, czyli władzy wykonawczej. Wygaśnięcie
decyzji administracyjnej może niekiedy być skutkiem zmian prawodawczych, jednak
stwierdzanie takiego wygaśnięcia powinno być co do zasady pozostawione organom
administracji (zob. art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego
stosowanie zostało w pewnych przypadkach wyraźnie wyłączone przez projektodawcę
– art. 28 ust. 7 projektu).
11.7. Wygaszenie ostatecznej decyzji administracyjnej jest ponadto istotną
ingerencją w status jednostek, będących adresatami tych decyzji. Podlega zatem
ocenie z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez
nie prawa (art. 2 Konstytucji).
Ustawodawca ma oczywiście możliwość wprowadzania zmian prawnych, w tym
zmian niekorzystnych dla jednostek – również takich, które wymagają modyfikacji
istniejących uprawnień wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych.
Zwłaszcza przedsiębiorcy powinni liczyć się z tym, że warunki prowadzenia
działalności gospodarczej w określonej sferze mogą ulec modyfikacjom. Ustawodawca
powinien jednak postępować zgodnie z zasadą lojalności państwa względem
obywatela i w odpowiedni sposób poszanować zaufanie jednostek do ukształtowanych
29
stosunków prawnych, pozwalając im na dostosowanie się do nowych regulacji.
Zastosowanie tego typu mechanizmów, jak wygaszanie decyzji czy umarzanie z mocy
prawa trwających postępowań może mieć miejsce wyjątkowo, pod warunkiem
wykazania przez ustawodawcę, że jest to rzeczywiście konieczne dla ochrony
ważnego interesu publicznego.
Zmiany wprowadzane projektem są – niezależnie od wątpliwości
przedstawionych w niniejszej opinii – uzasadniane potrzebą ochrony wartości
konstytucyjnych. Uważam jednak, że nie zachodzi aż tak daleko idąca, pilna potrzeba
realizacji określonego interesu publicznego, która wymagałaby zastosowania tak
radykalnych środków, jak wygaszanie z mocy prawa decyzji administracyjnych czy
umarzanie toczących się postępowań. Ustawodawca ma do dyspozycji cały wachlarz
rozwiązań dostosowawczych, umożliwiających uregulowanie sytuacji przejściowych w
sposób mniej dolegliwy dla adresatów wprowadzanych zmian.
11.8. Z przedstawionych wyżej przyczyn uważam, że przepisy przejściowe i
międzyczasowe zawarte w przedstawionym mi do zaopiniowania projekcie są
niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
12. Podsumowanie
12.1. Energetyka wiatrowa jest działalnością, która powinna być regulowana
przez państwo. Ustawodawca, wyznaczając ramy prawne funkcjonowania tego
sektora, nie może jednak tworzyć nadmiernych i nieracjonalnie intensywnych barier,
zniechęcających przedsiębiorców do angażowania się w omawianą działalność bądź
wręcz uniemożliwiających jej prowadzenie. Cele, jakie stawia sobie projektodawca, są
uzasadnione w potrzebie ochrony wartości konstytucyjnych – takich jak porządek
publiczny, zdrowie publiczne oraz wolności i prawa jednostek. Dostateczny poziom
ochrony tych wartości może być jednak osiągnięty w sposób mniej dolegliwy dla
przedsiębiorców – w szczególności poprzez odpowiednie zmodyfikowanie istniejących
już procedur planistycznych, koncesyjnych, nadzorczych, kontrolnych itd. Nie ma
natomiast konieczności wprowadzania tak daleko idących ograniczeń, jakie wynikają
z proponowanej zasady 10H, a także kolejnej procedury administracyjnej, tj.
obowiązku uzyskania zezwolenia na eksploatację elektrowni. Istnieje wysokie
prawdopodobieństwo, że ograniczenia te sparaliżują sektor energii wiatrowej i
doprowadzą do wycofania się inwestorów – a skutek taki byłby niezgodny z
obowiązkiem państwa wspierania działalności sprzyjającej ochronie środowiska,
wynikającym zarówno z Konstytucji, jak i z aktów prawa międzynarodowego i unijnego.
12.2. Z powodów wskazanych w niniejszej opinii uważam, że:
a) przepisy wprowadzające tzw. zasadę 10H – tj. art. 4 w związku z art. 5–7
projektu ustawy – są niezgodne z art. 20, art. 22 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności w ograniczaniu wolności działalności
30
gospodarczej i ochrony prawa własności) i w związku z art. 74 ust. 4 Konstytucji
(obowiązek władz publicznych wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i
poprawy stanu środowiska), a także z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą
pomocniczości, art. 166 ust. 1, art. 164 ust. 1 (zasada władztwa planistycznego gminy)
i art. 32 Konstytucji (zasada równości wobec prawa);
b) przepisy wprowadzające obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na
eksploatację elektrowni wiatrowej – tj. art. 9–14 projektu ustawy – są niezgodne z
art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności w
ograniczaniu wolności działalności gospodarczej);
c) przepis wprowadzający opłaty za czynności Urzędu Dozoru
Technicznego – tj. art. 15 w związku z art. 30 ust. 3 projektu ustawy – jest niezgodny
z zasadą poprawnej legislacji w zakresie danin publicznych (wynikającą z art. 2 i art.
217 Konstytucji);
d) przepis wprowadzający zmianę definicji pojęcia „budowla” w ustawie –
Prawo budowlane – tj. art. 21 pkt 1 projektu – jest niezgodny z zasadą poprawnej
legislacji w zakresie danin publicznych (wynikającą z art. 2 w związku z art. 217
Konstytucji), a także z zasadą równości i sprawiedliwości podatkowej (wynikającą z
art. 84 w związku z art. 2 Konstytucji);
e) przepisy karne zawarte w art. 17 projektu są niezgodne z zasadą
adekwatnej reakcji ustawodawcy na naruszenie prawa (wynikającą z art. 2
Konstytucji);
f) przepisy przejściowe i międzyczasowe, w zakresie wskazanym w niniejszej
opinii, są niezgodne z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa (wynikającą z art. 2 Konstytucji) i z art. 32 Konstytucji (zasada
równości wobec prawa).
31