Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego

DR ELŻBIETA FERET
KATEDRA FINANSÓW I PRAWA FINANSOWEGO
WYŻSZA SZKOŁA PRAWA I ADMINISTRACJI
RZESZÓW–PRZEMYŚL
Samodzielność finansowa
jednostek samorządu terytorialnego
gwarancją samorządnego działania
społeczności lokalnych
Pojęcie samorządności to określenie, które jednoznacznie należy wiązać z samodzielnym funkcjonowaniem. To inaczej samorządzenie się podmiotu lub grupy podmiotów, działających w pewnym zespole1.
Rozumienie samorządności, jako działania niepodlegającego
wpływom innych podmiotów, należy traktować jako atrybut samodzielnego funkcjonowania nie tylko osoby, ale także zespołów,
zmierzających do osiągnięcia określonego celu. Literatura przedmiotu, dostrzegając ogromne znaczenie samorządności, utożsamia
ją przede wszystkim z działaniem samorządu jako zorganizowanego zespołu ludzi, przybierającego postać m.in.: samorządu zawodowego, gospodarczego, wyznaniowego, narodowościowego,
a także terytorialnego2.
Wśród różnych postaci samorządu na szczególną uwagę zasługuje samorządne działanie administracji zdecentralizowanej. Cechą bowiem decentralizacji administracji jest ustawowe upraw1 Na podstawie definicji zawartej w Wielkim słowniku języka polskiego, Warszawa 2006, s. 897.
2 Szerzej na ten temat zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne – część
ogólna, Toruń 1999, s. 223.
126
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
nienie jednostek samorządowych do samodzielnego działania poprzez ich ustrojowe, majątkowe oraz finansowe wyodrębnienie.
Z uwagi na wybrany temat celem opracowania jest wskazanie
istoty samorządności w działaniu społeczności lokalnych w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem podstaw prawnych mających
strzec ich samodzielności finansowej3. Samodzielność ta bowiem
potwierdza samorządne działanie gmin, powiatów i województw
samorządowych w zakresie realizacji zadań publicznych.
Ideę współczesnego rozumienia samorządnego funkcjonowania wspólnot lokalnych należy wywodzić z lat dwudziestych i poglądów prezentowanych przez G. Jellinka, który upatrywał istotę
samorządności w angielskim słowie self-government, tłumaczonym wprost jako samodzielny zarząd gmin uwolnionych od
wpływu państwa. To uwolnienie od wpływów państwowych polegało na kompetencji samorządu do zarządzania lokalnymi sprawami. Władze samorządowe były niezależne, gdyż podlegały jedynie obowiązującemu prawu, nie zależały od władz państwowych4.
Takie znaczenie samorządności działania jednostek lokalnych,
niezależnego od wpływów państwowych, respektują obowiązujące regulacje prawa europejskiego i krajowego, co istotne – rozszePojęciem samodzielności finansowej posługuje się T. Dębowska-Romanowska,
Wydatki na zadania własne gminy – granice prawne. Samorządowy poradnik
budżetowy na 1997 r. Zagadnienia ustrojowe i prawno-finansowe, pod red.
W. Miemiec, B. Cybulskiego, Warszawa 1997, s. 265 oraz J. Śmiechowicz, Ewolucja wydatków jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2011. Na
prawno-finansową samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wskazuje także m.in.: I. Czaja-Hliniak, Prawno-finansowe gwarancje samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego [w:] Finansowanie jednostek samorządu
terytorialnego, Wyższa Szkoła Administracji Bielsko-Biała, z. 6, Bielsko-Biała
2001, s. 65–72.
4 G. Jellinek, Ogólna nauka o państwie. Księga III. Nauka o państwie z punktu
widzenia prawnego, przekład M. Balsigierowa, M. Przedborski, Warszawa 1924,
s. 486 i n. W takim znaczeniu samodzielność gmin zapewniała Konstytucja niemiecka uchwalona w dniu 28 marca 1894 roku we Frankfurcie, której § 184
upoważnił gminę do „samodzielnego administrowania sprawami gminnemi
wraz z wykonywaniem praw policji miejscowej”.
3
127
Elżbieta Feret
rzając je także na samodzielność finansową jednostek samorządowych. Na gruncie obowiązujących w tym względzie przepisów
prawa ten rodzaj samodzielności, gwarantujący samorządne działanie społeczności lokalnych, należy rozumieć bardzo szeroko
i badać go w co najmniej trzech aspektach: dochodowym, wydatkowym5 i gospodarki budżetowej6.
Aspekt dochodowy samodzielności finansowej można wywodzić wprost z przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego7
(dalej nazywanej także Kartą), która w art. 9, poświęconym zasadom finansowym społeczności lokalnych8, uznaje za podstawową
tę, że „Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej
polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających
zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować
w ramach wykonywania swych uprawnień”9. Jednocześnie Karta,
przyznaje społecznościom lokalnym prawo do tego, by przynajmniej część ich zasobów finansowych pochodziła z opłat i podatków
lokalnych, których wysokość społeczności te ustalają samodzielnie, w zakresie określonym ustawą10.
Dochodowy aspekt samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego potwierdzają także przepisy Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej (dalej nazywanej Konstytucją RP). Ustawa
zasadnicza gwarantuje bowiem jednostkom samorządowym
udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających
Na aspekt dochodowy i wydatkowy wskazuje m.in.: C. Kosikowski, Powinności i możliwości prawne oddziaływania państwa na wydatki publiczne, „Państwo i Prawo” 2004, nr 12, s. 4 oraz M. Jastrzębska, Podstawy polityki finansowej
jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 7–8.
6 K. Piotrowska-Marczak zwraca uwagę na występowanie, obok samodzielności w zakresie dochodów i wydatków, także samodzielności tzw. mieszanej.
Zob. szerzej na ten temat: K. Piotrowska-Marczak, Samodzielność finansowa
samorządów lokalnych a własność komunalna [w:] Własność komunalna, pod
red. T. Wawaka, Kraków 1991, s. 64.
7 Sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z dnia
25 listopada 1994 r.), Dz. U. nr 124, poz. 607 ze sprost.
8 Tak brzmi tytuł art. 9 Karty.
9 Zgodnie z art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
10 Zgodnie z art. 9 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
5
128
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
im zadań11. Przyjętą regulację literatura przedmiotu interpretuje
jako zasadę adekwatności środków finansowych do wykonywanych zadań12.
U podstaw wprowadzenia zasady adekwatnego przyznawania
środków finansowych znalazło się uznanie przez ustawodawcę
konieczności wyposażenia jednostek samorządowych w środki
finansowe w takiej ilości (nazwanej w Karcie „wystarczającymi”),
która zapewni realizację ustawowo określonych zadań13. Przy tym
wystarczająca ilość środków finansowych ma zapewnić realizację
zadań „przypadających samorządowi” na mocy ustaw przekazujących mu określone kompetencje, a nie na takie, które samorząd
sam uzna za lokalne zadania publiczne14.
Źródła pozyskiwania środków finansowych na realizację zadań
przypadających samorządowi określa Konstytucja RP, która w art.
167 ust. 2 definiuje trzy obligatoryjne kategorie dochodów samorządowych: dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe.
Zgodnie z Konstytucją RP, doprecyzowaniem źródeł pozyskiwania
środków finansowych przez jednostki samorządowe w ramach
tych trzech kategorii zajmują się przepisy odrębnej ustawy15.
Za art. 167 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. nr 78,
poz. 483 ze zm.
12 Szerzej na ten temat zob. E. Kornberger-Sokołowska, Realizacja zasady
adekwatności w procesach decentralizacji finansów publicznych, „Samorząd
Terytorialny” 2001, nr 3, s. 3–14. Tak również: Z. Gilowska, Finansowanie samorządu terytorialnego według ustawy o finansach publicznych oraz dochodach
jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 3, s. 54–55.
13 Na ten temat zob. W. Miemiec, P. Pest, Normatywne kryteria wyrównywania poziomego dochodów gmin i powiatów [w:] Samorząd. Finanse. Nadzór
i kontrola, pod red. R. P. Krawczyka, M. Steca, Warszawa 2013, s. 105 oraz
M. Gintowt-Jankowicz, Finanse terenowe a decentralizacja [w:] Model władzy
lokalnej w systemie reformy gospodarczej, pod red. M. Kuleszy, t. 3, Warszawa
1984, s. 75–76.
14 T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz
z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 239.
15 Za art. 167 ust. 3 Konstytucji RP.
11
129
Elżbieta Feret
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego16, bo o niej mowa, przestrzegając postanowień Konstytucji RP, stojących na straży samodzielności finansowej jednostek samorządowych w aspekcie dochodowym,
konkretyzuje zatem obligatoryjne źródła dochodów odrębnie dla
gmin, powiatów i województw17, uprawniając je jednocześnie do
pozyskiwania dodatkowych środków finansowych18.
Jak wskazano wyżej najważniejszymi, obligatoryjnymi dochodami jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 167 ust. 2
Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego, są: dochody własne oraz subwencje
ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Do obligatoryjnych
źródeł dochodów własnych gmin, powiatów i województw należą
Tj. Dz. U. z 2010 r., nr 80, poz. 526 ze zm.
Z wyjątkiem dotacji celowych, które zostały wspólnie zdefiniowane dla
jednostek samorządu terytorialnego w rozdziale siódmym ustawy.
18 Za art. 3 ust. 3 tej ustawy do fakultatywnych źródeł dochodów samorządowych zalicza się środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające
zwrotowi, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki
określone w odrębnych przepisach. Możliwość pozyskiwania przez jednostki
samorządu terytorialnego środków pieniężnych z budżetu Unii Europejskiej
oraz innych zagranicznych źródeł bezzwrotnej pomocy uzależniona jest od
realizacji zasad i spełnienia kryteriów określonych w przepisach prawa unijnego oraz prawa krajowego. Na ten temat zob. szerzej: W. Miemiec, Ogólne zasady
kwalifikowalności wydatków dokonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z finansowaniem projektów i programów ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej [w:] Samorząd terytorialny w zintegrowanej Europie, pod red. B. Filipiak, A. Szewczuka, „Zeszyty
Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Ekonomiczne Problemy Usług” 2008,
nr 14, s. 255–265. O tym również: E. Kornberger-Sokołowska, Jednostki samorządu terytorialnego jako beneficjenci środków unijnych [w:] Nauka finansów
publicznych – dotychczasowy dorobek, perspektywy rozwoju, Kazimierz Dolny
2008, s. 111–114; A. Hussein, Wykorzystanie funduszy europejskich przez samorządy – nauka może zbadać to, czego nie może NIK [w:] Nauka finansów publicznych – dotychczasowy dorobek, perspektywy rozwoju, Kazimierz Dolny 2008,
s. 63–69 oraz B. Kucia-Guściora, Komentarz do art. 5 ustawy o finansach publicznych [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, pod red. P. Smolenia,
Warszawa 2012, s. 114–121.
16
17
130
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
przede wszystkim dochody podatkowe19 (do których ustawa zalicza także udziały w podatkach dochodowych)20, a więc w przypadku gmin21: wpływy z podatków i opłat samorządowych, tj. od
nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, od
działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacanego w formie
karty podatkowej22, od spadków i darowizn23, od czynności cywilnoprawnych24; wpływy z opłat: skarbowej25, eksploatacyjnej26,
lokalnych, innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na
Obok nich wskazano także źródła pozyskiwania środków finansowych
o charakterze niepodatkowym, do których, odpowiednio za art. 4 ust. 1 pkt
3–12, art. 5 ust. 1 pkt 2–11, art. 6 ust. 1 pkt 2–10 ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego, można zaliczyć m.in.: dochody uzyskiwane przez
samorządowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od samorządowych zakładów
budżetowych, dochody z majątku gminy, powiatu i województwa, spadki, zapisy, darowizny na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach, 5,0% dochodów
uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne
przepisy nie stanowią inaczej, odsetki od pożyczek udzielanych przez jednostkę
samorządu terytorialnego.
20 Za art. 3 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego:
„W rozumieniu ustawy dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych” ustalane na mocy ustaw:
z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. Dz. U.
z 2012 r., poz. 361 ze zm. oraz z dnia 15 lutego 1992 roku o podatku dochodowym od osób prawnych, tj. Dz. U. z 2011 r., nr 74, poz. 397 ze zm.
21 Za art. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
22 Wynika z ustawy z dnia 20 listopada 1998 roku o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne,
Dz. U. nr 144, poz. 930 ze zm.
23 Wynika z ustawy z dnia 28 lipca 1983 roku o podatku od spadków i darowizn, tj. Dz. U. z 2009 r., nr 93, poz. 768 ze zm.
24 Wynika z ustawy z dnia 9 września 2000 roku o podatku od czynności
cywilnoprawnych, tj. Dz. U. z 2010 r., nr 101, poz. 649 ze zm.
25 Wynika z ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej, tj.
Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.
26 Wynika z ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. nr 163, poz. 981 ze zm.
19
131
Elżbieta Feret
podstawie odrębnych przepisów; udziały w podatkach dochodowych27. W przypadku powiatów i województw na obligatoryjne
dochody własne podatkowe składają się udziały w podatkach dochodowych, dla powiatów jest to udział we wpływach z podatku
dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku
zamieszkałych na obszarze powiatu, który wynosi 10,25% oraz
we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze powiatu, który wynosi 1,40%28. W przypadku województw te udziały kształtują się na poziomie odpowiednio 1,60% oraz 14,75%29.
Potwierdzeniem samodzielności finansowej jednostek samorządowych w aspekcie dochodowym jest także wyposażenie ich
w prawo do ustalania wysokości opłat lokalnych30, w zakresie
określonym w ustawie31. W tym obszarze przepisy prawa przewidziały szczególną rolę dla organów gminnych, od których decyzji
27 Za art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy wynosi
39,34%. Wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób
prawnych, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze
gminy, wynosi 6,71%.
28 Za art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
29 Za art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
30 Za art. 168 Konstytucji RP. Literatura przedmiotu uznaje te podatki i opłaty za samorządowe, gminne, przeciwstawiając to pojęcie określeniu podatków
i opłat centralnych, tj. państwowych. Zob. na ten temat m.in. A. Hanusz, Podatki
samorządowe. Przepisy i komentarz, Warszawa 1995, s. 3; L. Etel, E. Ruśkowski,
Komentarz do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, Warszawa 1996, s. 47;
W. Nykiel, Podatki lokalne – aspekty prawnoporównawcze, Acta Universitatis
Lodziensi, Folia Juridica 1992, s. 54.
31 Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym ta określona przez Konstytucję RP „ustawa”, to ustawa z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach
lokalnych (tj. Dz. U. z 2010 r., nr 95, poz. 613 ze zm.), ustawa z dnia 15 listopada
1984 roku o podatku rolnym (tj. Dz. U. z 2006 r., nr 136, poz. 969 ze zm.)
i ustawa z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (tj. Dz. U. z 2013 r.,
poz. 465), z których wynikają uprawnienia dla organów gminnych.
132
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
zależy kształtowanie się rzeczywistego wpływu podatkowego do
budżetu gminy32.
W przypadku podatków i opłat lokalnych wysokość realnego
wpływu środków finansowych zależy od wysokości podatków
i opłat lokalnych, ustalonych przez radę gminy, w ramach przysługującego jej pewnego33 władztwa podatkowego34. Uprawnienie
rady gminy w tym zakresie pozwala jej na kształtowanie dochodów budżetowych35 poprzez uchwalanie wysokości stawek po-
Dzięki istnieniu podatków i opłat samorządowych, organy stanowiące
i wykonawcze gminy posiadają kompetencje zapewniające zarówno pozyskiwanie, jak i dysponowanie dochodami własnymi w ścisłym tego słowa znaczeniu. Wprowadzenie takiej regulacji ma kluczowe znaczenie dla funkcjonowania
i rozwoju samorządu gminnego. „Bez majątku gminy i stałych wpływów podatkowych, opłat lokalnych, nie ma samorządu w najlepszym tego słowa znaczeniu. Bowiem bez materialnego zabezpieczenia samorząd pozostaje martwą
instytucją”. Tak: G. L. Seidler, H. Groszyk, J. Malarczyk, A. Pieniążek, Wstęp do
nauki o państwie i prawie, Lublin 2001, s. 88.
33 To władztwo podatkowe, przysługujące radom gmin, nie zostało jednak
zagwarantowane przepisami Ordynacji podatkowej. Por. A. Hanusz, Samodzielność finansowa gmin a system podatkowy w Polsce, „Roczniki Nauk Prawnych”
1998, t. VIII, z. specjalny, Lublin 1998, s. 49.
34 Źródłem tego władztwa są regulacje Konstytucji RP. Zgodnie z art. 168
Konstytucji RP „jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie”. Art. 18
ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U.
z 2013 r., poz. 594) wskazuje na wyłączną właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie podatków i opłat, w granicach określonych
w odrębnej ustawie. Rada gminy nie może więc podejmować uchwał dotyczących podatków i opłat według zasady: „co nie zabronione, jest dozwolone”,
ponieważ w tym zakresie obowiązuje ścisłe przestrzeganie innej zasady: „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”.
35 Przy czym skutki finansowe samodzielnych decyzji organów gminnych
w zakresie wymiaru podatku nie podlegają w jakiejkolwiek formie refundacji
z budżetu państwa. Za: A. Hanusz, P. Czerski, Gminne podatki i opłaty budżetowe, Kraków 2004, s. 11 oraz P. Borszowski, R. Kowalczyk, Kompetencje rady
gminy w regulacji podatku od nieruchomości, z uwzględnieniem orzecznictwa
sądów administracyjnych [w:] 20 lat samorządu terytorialnego w II i III Rzeczypospolitej, pod red. J. Korczaka, Wrocław 2010, s. 269.
32
133
Elżbieta Feret
datkowych36, podejmowanie decyzji37 w sprawie zastosowania
innych niż przewiduje ustawa podatkowa zwolnień podatkowych38, pobierania podatku od nieruchomości od osób fizycznych
i opłat lokalnych w drodze inkasa39 oraz podejmowania decyzji
odnośnie do wprowadzania opłaty za posiadanie psa40. Podobnie
jak ma to miejsce w przypadku podatku rolnego i leśnego, w stosunku do których rady gmin mogą wprowadzać także inne zwolnienia podatkowe41 oraz pobierać podatki w drodze inkasa42.
Potwierdzeniem samodzielności finansowej w analizowanym
aspekcie dochodowym jest także możliwość zasilania budżetu
Regulacje w tym zakresie wprowadzają następujące przepisy ustawy
o podatkach i opłatach lokalnych: art. 5 ust. 1 podatku od nieruchomości, art.
10 ust. 1 podatku od środków transportowych, art. 19 pkt 1 opłat lokalnych.
37 Należy przyjąć, że w takim przypadku rada gminy działa na podstawie
uznania administracyjnego, bowiem ustawa nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru następstwa prawnego pomiędzy dwiema lub więcej możliwościami rozstrzygnięć. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna,
Toruń 1999, s. 184. Szerzej na ten temat por. także: W. Miemiec, Przesłanki
stosowania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych [w:] Podatkowe i niepodatkowe źródła finansowania zadań publicznych, pod red. J. Głuchowskiego, A. Pomorskiej, J. Szołno-Koguc, Lublin 2007, s. 110–112.
38 Za art. 7 ust. 3, art. 12 ust. 4 oraz art. 19 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
39 Art. 6 ust. 12 podatku od nieruchomości, art. 19 pkt 2 opłat lokalnych.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych określenie
osoby inkasenta, uprawnionego do poboru opłaty targowej, powinno nastąpić
przez radę gminy, a nie przez zarząd gminy w formie uchwały (por. art. 18 ust.
2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym). W tym samym trybie określa się
wynagrodzenie za inkaso. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3
listopada 1998 roku, sygn. akt III SA 1615/98.
40 Zgodnie z art. 18a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jest to obecnie opłata fakultatywna.
41 Za art. 13e ustawy o podatku rolnym: „Rada gminy, w drodze uchwały,
może wprowadzić inne zwolnienia i ulgi przedmiotowe niż określone w ustawie, z uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej” oraz za art. 7
ust. 3 ustawy o podatku leśnym.
42 Odpowiednio za: art. 6b ustawy o podatku rolnym i art. 6 ust. 8 ustawy
o podatku leśnym.
36
134
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
gminnego43 środkami finansowymi pozyskiwanymi w ramach
samoopodatkowania44. Choć literatura przedmiotu nie zawsze
uznaje ten rodzaj świadczenia pieniężnego za podatek45, to jednak
poza sporem pozostaje, że jest to dopuszczalne przepisami prawa
dodatkowe źródło pozyskiwania środków finansowych. Przy tym
należy uznać, że jest to wyjątkowy rodzaj środków, bowiem ich
pozyskanie zależy od decyzji podjętej przez mieszkańców gminy
w drodze referendum46. Warunkiem koniecznym do jego przeprowadzenia jest cel publiczny, mieszczący się w zakresie zadań
i kompetencji organów gminy. W takim przypadku referendum
jest przeprowadzane z inicjatywy organu stanowiącego, który,
podejmując uchwałę w tej sprawie, wskazuje również cel lub cele
oraz zasady samoopodatkowania47.
43 Za art. 54 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym: „Dochodami gminy mogą być także wpływy z samoopodatkowania mieszkańców”.
44 Kwestia samoopodatkowania wzbudza szereg kontrowersji, stąd też jest
przedmiotem licznych opracowań w tym zakresie. Zob. m.in. G. Nizard, Samoopodatkowanie mieszkańców gminy, „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 6, s. 27–28;
M. Grążawski, Referendum lokalne jako forma realizacji prawa jednostki do
udziału w sprawowaniu władzy publicznej [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, pod red. E. Ury, Rzeszów 2001, s. 125–137; D. Dąbek, Kompetencje prawotwórcze referendum lokalnego. Jednostka a działalność prawotwórcza samorządu terytorialnego [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, pod red. E. Ury, Rzeszów 2001, s. 61–77.
45 Tak również wynika z uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 1996 roku, sygn. akt VI 25/95, „ONSA” 1996, nr 2,
poz. 57.
46 Na podstawie ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 706). Na temat znaczenia referendum zob. szerzej
postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1993 r.,
SA/Wr 935/93, „ONSA” 1994, nr 3, poz. 105 z glosą B. Adamiak, „OSP” 1995, nr 10,
s. 217 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1996 roku, sygn. akt II SA/Kr 1766/96, „Wokanda” 1997, nr 8, s. 33.
47 Za art. 56 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, wynik referendum gminnego w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców na cele publiczne jest
rozstrzygający, jeżeli za samoopodatkowaniem oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów.
135
Elżbieta Feret
Przestrzegając chronologii obligatoryjnych źródeł dochodów
samorządowych, a badając aspekt dochodowy samodzielności
finansowej, należy wspomnieć także o pozostałych, konstytucyjnie
zagwarantowanych dochodach przybierających postać subwencji
ogólnych i dotacji celowych. Różnią się od dochodów własnych
niezależnością od źródeł znajdujących się na terenie działania danej jednostki samorządowej48, a co za tym idzie mniejsze są w stosunku do tych źródeł uprawnienia organów samorządowych.
Z tego powodu subwencje ogólne i dotacje celowe zostały powszechnie zaliczone do dochodów pozostałych, czyli niewłasnych49, uzupełniających50, wyrównawczych51. Ich podział zaś na
subwencje ogólne i dotacje celowe następuje z uwagi na sposób
ich rozdysponowania. Subwencje ogólne mają charakter dofinansowania nieoznaczonego52, co oznacza, że organ stanowiący decyduje o sposobie ich wykorzystania, w przeciwieństwie do dotacji
celowych, które charakteryzuje przyporządkowanie do konkretnego zadania53, bez możliwości zmiany.
48 Taką definicję dotacji (nazywanych również subwencjami) wprowadził
E. Denek, Finanse samorządu terytorialnego [w:] Finanse publiczne, Warszawa
1995, s. 142.
49 Podziału dochodów gminy na dochody własne i dochody pozostałe (niewłasne) wprowadza M. Jastrzębska, Dochody gmin, powiatów, województw, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 10, s. 23.
50 Pojęciem dochodów uzupełniających posługuje się m.in. E. Denek, op. cit.,
s. 141.
51 Dochody wyrównawcze to dotacje, subwencje i udziały w podatkach państwowych. Zob. A. Bury, Dochody powiatów i województw w świetle postanowień
Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 3,
s. 25–26.
52 Co autorka utożsamia z brakiem określenia sposobu ich wykorzystania.
53 Inaczej pojęcie dotacji i subwencji traktowała literatura przedmiotu z lat
20. Według niej dotacje nie miały ustalonego przeznaczenia szczegółowego
i nie pozostawały w bezpośrednim związku z określonymi, zamierzonymi wydatkami. Natomiast subwencje traktowano jako dochody celowe, przeznaczone
na określone wydatki. Za: A. Pragier, Zarys skarbowości komunalnej, cz. II, Warszawa 1926, s. 142.
136
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
Unormowania zawarte w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jednoznacznie przesądzają o tym, iż subwencja ogólna jest formą ogólnego zasilenia z budżetu państwa na
rzecz budżetu gminy, powiatu i województwa, o których przeznaczeniu decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego54. Jest więc formą transferu środków finansowych z budżetu państwa55 do budżetów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym56, bezwzględnym57, bezwarunkowym58,
obiektywnie określonym59, w celu uzupełnienia dochodów własnych tych budżetów60.
Dotacje celowe mają natomiast charakter celowy, co wynika
z faktu, że organ dotujący decyduje o przeznaczeniu środków finansowych61. Dotacja celowa jest więc finansowaniem (w całości),
Na mocy art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
55 Za art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach
publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885) wydatki budżetu państwa przeznacza
się na subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego.
56 Zob. w tym zakresie także art. 9 ust. 7 Karty. Zgodnie z nim subwencje
przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów.
57 Za art. 179 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że
nawet w przypadku, gdy dojdzie do zablokowania planowanych wydatków
w budżecie państwa, nie może ono dotyczyć subwencji ogólnej dla samorządu.
Ponadto, za art. 34 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, „Jednostkom samorządu terytorialnego przysługują odsetki ustalone jak
dla zaległości podatkowych od kwoty subwencji nieprzekazanej w terminach”.
58 Jednostka samorządu terytorialnego nie musi ubiegać się o przyznanie
i wypłatę subwencji, jej przekazanie nie jest obwarowane koniecznością spełnienia warunku.
59 Tę obiektywność przyznawania mają zagwarantować przepisy wynikające z art. 7–41 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
60 Subwencję należy traktować jako rodzaj dofinansowania jednostek samorządu terytorialnego.
61 Możliwość decydowania o przeznaczeniu przyznanej z budżetu państwa
dotacji wynika z art. 9 ust. 6 Karty. Według niego społeczności lokalne powinny
być konsultowane w odpowiednim trybie, w przedmiocie form przyznania im
zasobów pochodzących z redystrybucji. Standard ten można określić jako zasadę konsultowania form redystrybucji środków. Jest to zasada gwarantująca
54
137
Elżbieta Feret
dofinansowaniem (w części)62 z budżetu państwa lub innych jednostek o ścisłym przeznaczeniu i wysokości63. Na podstawie regulacji wynikających z przepisów ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego, można wyróżnić dotacje obligatoryjne64 i fakultatywne65, o z góry oznaczonym sposobie wykorzystania.
społecznościom lokalnym prawo do wyrażania swojego stanowiska w konfrontacji z niewątpliwie silniejszym partnerem, jakim jest administracja rządowa,
w zakresie spraw dotyczących form przyznawania zasobów pochodzących
z redystrybucji. Należy sądzić, że jednostki samorządu terytorialnego powinny
wypowiadać się nie tylko w sprawie formy i instrumentu wyrównawczego (czy
powinna to być subwencja ogólna czy dotacja celowa), ale też o wysokości
i sposobie przekazywania. W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych, Wrocław 2005, s. 68–69.
62 Termin dotacja pochodzi od łacińskiego słowa dotatio, co oznacza „wyposażam”.
63 Na ich usztywniający charakter oraz ograniczający samodzielność jednostki otrzymującej dotację, zwracał uwagę J. Harasimowicz, Budżet państwa,
t. I, Warszawa 1956, s. 41 oraz J. Lubowiecki, Założenia rozwoju budżetów terenowych, Zeszyty Naukowe UŁ, Łódź 1957, s. 134.
64 Nadto obligatoryjne dotacje celowe można dzielić na te pozyskiwane
z budżetu państwa oraz z innych budżetów samorządowych. Jednostka samorządu terytorialnego, realizująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami, otrzymuje środki finansowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Ponadto, powiat na realizację zadań wykonywanych przez straże i inspekcje, otrzymuje
dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej ich realizację
przez te straże i inspekcje (odpowiednio za art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Za art. 45 i art. 46 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządowa może
także realizować zadania na podstawie zawartego porozumienia, wówczas
w zależności od tego, z jakim podmiotem porozumienie zostało zawarte,
otrzymuje środki finansowe albo od organu administracji rządowej (budżetu
państwa) albo od innej jednostki samorządu terytorialnego (budżetu tej jednostki).
65 Za art. 42 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,
w ramach fakultatywnych dotacji celowych organ wykonawczy może przewidzieć w budżecie środki finansowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych objętych kontraktem wojewódzkim na podstawie ustawy z dnia
6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U.
138
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
W ramach omawianej samodzielności finansowej, jako przejawu samorządności społeczności lokalnych, można – za orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturą przedmiotu –
wskazać również na aspekt dysponowania uzyskanymi dochodami66. W tym przypadku zasada adekwatności podlega rozszerzeniu z władztwa dochodowego jednostek samorządu terytorialnego na ich władztwo wydatkowe67, polegające na przyznaniu prawa dysponowania dochodami68.
z 2006 r., nr 84, poz. 712 ze zm.). Ponadto, w świetle obowiązujących przepisów, jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje na zadania
objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury. Rada Ministrów określi
w drodze rozporządzenia zakres zadań objętych mecenatem państwa w dziedzinie kultury, wykonywanych przez instytucje filmowe i instytucje kultury,
których organizatorem jest jednostka samorządu terytorialnego, a także sposób
i tryb udzielania dotacji na te zadania (zob. szerzej art. 43 ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego). Z budżetu państwa mogą być również
udzielane właściwym jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe na
realizację zadań związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z usuwaniem skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz usuwaniem skutków innych klęsk żywiołowych, na mocy
art. 51 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
66 W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności…, Wrocław 2005, s. 44.
67 Nie znaczy ono, by samodzielność finansową jednostki samorządowej
można było interpretować jako pełną autonomię w zakresie gospodarowania
środkami finansowymi, a więc m.in. w zakresie ustalania swoich wydatków. Ani
w doktrynie, ani w orzecznictwie nigdy nie ulegało wątpliwości, że samodzielność kształtowania wydatków musi realizować się w granicach ustawowych,
z których wynika np. bezwzględne pierwszeństwo wydatków na obligatoryjne
zadania własne. M. Zubik, Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału
Konstytucyjnego i wybranych sądów, Warszawa 2008, s. 646–647.
68 W tym znaczeniu Trybunał Konstytucyjny powołał się na regulacje wynikające z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, która przewidziała konieczność odpowiedniego podziału dochodów publicznych w przypadku zmiany zakresu zadań
i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 1998 roku, w sprawie K 12/98; z dnia 16 marca
1999 roku w sprawie K 35/98; z 21 czerwca 2000 roku, w sprawie K 20/99).
Ponadto zaakcentował powinność zachowania proporcji pomiędzy wysokością
dochodów samorządu terytorialnego a zakresem zadań samorządu. W ocenie
tych proporcji należy uwzględnić całokształt zadań oraz całokształt dochodów.
Trybunał pozostawił ocenie ustawodawcy zachowanie odpowiednich proporcji,
139
Elżbieta Feret
Literatura przedmiotu, dostrzegając ogromne znaczenie tego
aspektu samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, posługuje się także określeniem samodzielności wydatkowej69, utożsamianej z decentralizacją wydatkową. Doktryna,
definiując ten aspekt samodzielności finansowej, wiąże go przede
wszystkim ze swobodą podejmowania przez organy samorządowe decyzji o sposobie i rodzajach wydatków70, utożsamianych
z rozmiarami zadań realizowanych przez samorząd terytorialny 71.
Znacznie szerzej uznaje także, że są to uprawnienia i obowiązki
jednostki samorządu terytorialnego odnoszące się do dokonywania wydatków z zasobów budżetowych danej jednostki oraz prowadzenia własnej gospodarki finansowej na podstawie własnego
budżetu72.
Inaczej niż w przypadku aspektu dochodowego, Konstytucja RP
milczy w kwestii swobody dokonywania wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego73. Ten aspekt samodzielności
finansowej podlega natomiast, w pewnym wycinku, regulacjom
zajmując się jedynie stwierdzeniem (w konkretniej sprawie), czy na podstawie
dowodów przedkładanych przez uczestników postępowania wydatki sztywne
związane z nowymi zadaniami nie znoszą istoty samodzielności finansowej
gminy, sprowadzając ją do pojęcia fasadowego (pozornego). Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2005 roku, sygn. akt OTK ZU nr
8/A/2005, poz. 89, s. 1060.
69 Tak: S. Kańduła, Ograniczenie samodzielności wydatkowej samorządu
gminnego w Polsce [w:] Finanse, bankowość i ubezpieczenia, pod red. K. Jajugi,
M. Łyszczaka, Wrocław 2001, s. 123.
70 E. Markowska-Bzducha, Gospodarka finansowa gmin w latach 1991–2000
a ich samodzielność [w:] Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu
terytorialnego, pod red. S. Dolaty, Opole 2000, s. 176. Podobnie: A. Kasperowicz-Stępień, Zakres samodzielności wydatkowej JST w Polsce w latach 1999–
2004, Zeszyty Naukowe nr 778, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków
2008.
71 I. Bischoff, A. Bonet, Municipal authonomy in federalist states, Acta Universitatis Lodziensis 2003, nr 163, s. 151.
72 B. Guziejewska, Kontrowersje w ocenie niezależności finansowej samorządu
terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2005, nr 7–8.
73 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 3, s. 17.
140
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
Karty. Z jej art. 9 ust. 7 wynika wprost wskazanie (przy zastrzeżeniu „o ile jest to możliwe”), że subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie
specyficznych projektów. Ponadto, przyznanie subwencji nie może zagrażać podstawowej wolności społeczności lokalnej do swobodnego prowadzenia własnej polityki w zakresie przyznanych jej
uprawnień.
Z treści powołanego unormowania wynikają dwie konsekwencje: po pierwsze, subwencje nie powinny mieć charakteru dofinansowania nazwanego, skierowanego na realizację konkretnego
celu; po drugie, przyznanie tych środków finansowych nie może
godzić w zasadę swobodnego działania jednostki samorządu terytorialnego. Przestrzegając unormowań Karty, krajowe przepisy
prawa nazwały subwencje ogólnymi, co należy rozumieć, że subwencje nie są „znaczone”, a organy stanowiące podejmują samodzielnie decyzję o sposobie ich wykorzystania74.
Takiej samodzielności finansowej w zakresie wydatków nie
można dostrzec w przypadku dotacji, które cechuje ścisłe powiązanie z celem wykorzystania75. Regułę tę należy wywodzić bezpośrednio z art. 126 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że dotacje dla jednostek samorządowych są to podlegające
szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub
umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie
realizacji konkretnych zadań publicznych. Ich udzielenie oznacza
nie tylko konieczność realizacji określonego zadania publicznego,
ale również obowiązek wykorzystania do końca roku budżetowego, a w innym przypadku ich zwrot76.
74 Wynika z art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
75 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2003 roku, sygn. akt II SA 2916/01, LEX nr 80700 oraz uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 31 stycznia 2002 roku, 109/2002, „OwSS” 2002, nr 2.
76 Zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
141
Elżbieta Feret
Aspekt wydatkowy samodzielności finansowej podlega także
ograniczeniom w zakresie realizacji przez jednostkę samorządową ustawowo określonych, obowiązkowych zadań własnych oraz
zadań zleconych. W tym przypadku jednostce samorządu terytorialnego nie pozostawiono wyboru co do możliwości wykonania
zadania77. Może ona natomiast ustalać priorytety w kierunkach
wydatkowania środków, kształtować ekonomiczną strukturę wydatków, gospodarować przejętym mieniem, kształtować saldo
budżetu, zaciągać pożyczki komunalne78.
Jak wynika z powyższych rozważań na aspekt wydatkowy samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego,
który decyduje o realizacji i stopniu wykonania zadań publicznych, składają się co najmniej dwa czynniki. Pierwszy należy wiązać z rodzajem zadań, które mają podlegać realizacji przez jednostkę samorządową. W tym zakresie można wskazać na pewną
zależność polegającą na tym, że im wyższy poziom określonych
ustawowo zadań obligatoryjnych, tym mniejsza samodzielność
jednostek samorządowych w dokonywaniu wydatków. Drugi natomiast to zależność dokonywania wydatków od posiadanych dochodów. W tym przypadku chodzi o zachowanie takiego poziomu
dochodów własnych i dochodów równoważących, który umożliwi
sfinansowanie zadań79.
Rodzaje zadań, podlegające realizacji przez jednostki samorządowe w ramach posiadanych dochodów, przybliża ustawa
o finansach publicznych. Zgodnie z jej regulacjami wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególno77 Obowiązuje reguła, zgodnie z którą „dozwolone jest tylko to, co prawo
wyraźnie przewiduje”. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
15 stycznia 1997 roku, sygn. akt III SAQ 534/96, „Monitor Podatkowy” 1997, nr
12, poz. 374.
78 Co literatura przedmiotu utożsamia z niezależnością samorządu. Za:
M. Kosak-Wojnar, K. Surówka, Finanse samorządu terytorialnego, Akademia
Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 2002, s. 75 i n.
79 Na podstawie K. Surówka, Samodzielność finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2013, s. 26.
142
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
ści na: zadania własne jednostek samorządu terytorialnego; zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego; zadania przejęte
przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze
umowy lub porozumienia; zadania realizowane wspólnie z innymi
jednostkami samorządu terytorialnego; pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego80.
Jak wynika z przytoczonej regulacji ustawodawca wprawdzie
tworzy katalog wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z tym że jest to katalog otwarty i to ze wskazaniem tylko
przykładowych sposobów rozdysponowania środków publicznych. Dla pełnego zdefiniowania tych zadań przypadających gminom, powiatom i województwom konieczne jest sięgnięcie przede
wszystkim do przepisów ustaw samorządowych.
Jak podniesiono wyżej, trzeci aspekt samodzielności finansowej, ogromnie istotny z punktu widzenia samodzielności finansowej jednostek samorządowych, należy wiązać z prowadzeniem
przez jednostki samorządu terytorialnego gospodarki budżetowej
w ramach własnego budżetu, stanowiącego podstawę dla prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej81. Samodzielność
prowadzenia tej gospodarki jest równoznaczna z prawem do tworzenia i realizowania przez jednostkę samorządową własnego
Za art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Prowadzenie samodzielnej gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego potwierdza także treść art. 211 ust. 4 ustawy o finansach
publicznych. Również art. 51 ustawy o samorządzie gminnym przyjmuje, że
„Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały
budżetowej gminy”. Analogicznie powiaty i województwa prowadzą samodzielną gospodarkę finansową na podstawie odpowiednio uchwały budżetowej
powiatu i uchwały budżetowej województwa, zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy
z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2013 r.,
poz. 595) i art. 61 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 596).
80
81
143
Elżbieta Feret
planu finansowego działania82 (odrębnego od planu finansowego
działania państwa)83.
Tak rozumianą samodzielność, cechuje samodzielna (własna)
procedura budżetowa, odrębna od procedury budżetowej państwa84, na którą składają się etap planowania i podejmowania
uchwały budżetowej, realizacja tej uchwały oraz rozliczenie z tytułu półrocznego i rocznego jej wykonania. Każdy z tych etapów
charakteryzuje się samodzielnym podejmowaniem decyzji przez
uprawnione organy samorządowe.
Etap planowania budżetu samorządowego rozpoczyna zaplanowanie przez organ wykonawczy uchwały budżetowej. W tym
celu na mocy art. 234 ustawy o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę
w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, która
określa w szczególności: wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, terminy obowiązujące
w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały
informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu
jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały
W klasycznym ujęciu literatura przedmiotu wyróżnia cztery etapy procedury budżetowej, tj.: etap planowania, uchwalania, wykonywania i kontroli
wykonania budżetu. Zob. np. L. Kurowski, M. Weralski, Prawo finansowe, Warszawa 1970, s. 76 i n.; J. Harasimowicz, Finanse i prawo finansowe, Warszawa
1980, s. 81 i n.; A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawno-finansowy,
Warszawa 2006, s. 284 i n.; J. M. Salachna, Rola odpowiedzialności prawnofinansowej w procedurze budżetowej jednostek samorządu terytorialnego [w:] Główne
uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych. Aspekty
prawne i ekonomiczne, materiały pokonferencyjne, Kazimierz Dolny 2007.
83 Za art. 109 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podstawą gospodarki
finansowej państwa w danym roku budżetowym jest ustawa budżetowa.
84 Pojęciem procedury budżetowej posługuje się m.in.: W. Wójtowicz, Podstawy prawa budżetowego i gospodarki budżetowej państwa [w:] Zarys finansów
publicznych i prawa finansowego, pod red. W. Wójtowicz, Poznań 2003, s. 81
oraz J. Stankiewicz, Istota i zasady procedury w budżecie państwa [w:] Finanse
publiczne i prawo finansowe, pod red. C. Kosikowskiego i E. Ruśkowskiego, Poznań 2003, s. 331.
82
144
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
budżetowej. Na tej podstawie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego sporządza projekt uchwały budżetowej. Na
organie wykonawczym spoczywa także ciężar projektu wieloletniej prognozy finansowej. Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych
lat. Inicjatywa sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Projekt tej uchwały
organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przedstawia wraz z projektem uchwały budżetowej regionalnej izbie
obrachunkowej – celem zaopiniowania oraz organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do dnia 15 listopada
roku poprzedzającego rok budżetowy. Opinię regionalnej izby
obrachunkowej organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.
Za samodzielnością w zakresie prowadzenia gospodarki budżetowej przemawiają także te regulacje prawne, które powierzają wykonanie budżetu organowi wykonawczemu85. W terminie 21
dni od podjęcia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu
terytorialnego przekazuje podległym jednostkom informację
o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek
oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu i opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi
ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji
przyznanych na ten cel w roku budżetowym oraz wielkość docho85 Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 32 ust. 2
pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa. Wskazane przepisy ustaw samorządowych określają, że
do zadań organu wykonawczego, odpowiednio gminy, powiatu i województwa,
należy wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Za T. Dębowską-Romanowską, uprawnienia zarządu do wykonywania budżetu gminy
(powiatu, województwa) powinny być tłumaczone stricte. T. DębowskaRomanowska, Ocena tendencji w orzecznictwie NSA w zakresie spraw budżetowych, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 9, s. 28.
145
Elżbieta Feret
dów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa. Jednostki organizacyjne jednostki samorządu terytorialnego dostosowują projekty planów do uchwały
budżetowej. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może
opracować harmonogram86 realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego i poinformować o nim podległe i nadzorowane
jednostki87.
To także do zarządu należy sprawowanie ogólnego nadzoru
nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu
terytorialnego (art. 247 ustawy o finansach publicznych). W toku
jego wykonywania zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego88.
Przedstawione rozważania dowiodły ponad wszelką wątpliwość tego, że zarówno ustawa zasadnicza, jak i przepisy ustrojowe stoją na straży samorządności działania jednostek samorządu
terytorialnego. Powołane bowiem regulacje prawne, dostosowując się do wymagań Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego,
Na temat roli i znaczenia harmonogramu zob. szerzej: J. A. Brzuchania,
Harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostek samorządu
terytorialnego – przymus czy konieczność [w:] Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, t. II, pod red. S. Dolaty, Opole 2000, s. 281
oraz J. A. Brzuchania, M. Dylewski, Metodyka konstrukcji harmonogramu realizacji dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego [w:]
Materiały konferencyjne V zachodniopomorskiego forum Finanse 2000, s. 149–150.
87 Zgodnie z treścią art. 249 ust. 1, 2 i 6 ustawy o finansach publicznych.
88 Szczegółowe zasady wprowadzania zmian wynikają m.in. z treści art.:
257, 258 oraz 260 ustawy o finansach publicznych. Na ten temat zob. szerzej
A. Komar, Finanse publiczne w gospodarce rynkowej, Bydgoszcz 1996, s. 105
oraz K. Sawicka, Procedura tworzenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego [w:] Budżet jednostki samorządu terytorialnego, pod red. J. GlumińskiejPawlic, K. Sawickiej, Zielona Góra 2002.
86
146
Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego gwarancją…
gwarantują samodzielność działania tych jednostek, szczególnie
w ramach przysługującej im samodzielności finansowej.
Co istotne, ta samodzielność finansowa realizowana jest
w różnych aspektach funkcjonowania samorządu terytorialnego.
Wśród nich wydaje się, że najważniejszy jest aspekt dochodowy,
gdyż Konstytucja RP, dostrzegając konieczność wyposażenia jednostek samorządowych w odpowiednie środki finansowe, definiuje obligatoryjne źródła ich pozyskiwania. Pozytywnie należy odnieść się także do tych regulacji konstytucyjnych, które wprowadzają pewne rodzaje podatków i opłat lokalnych, których wysokość uzależniona jest, w zakresie określonym ustawą, od decyzji
rady gminy.
W mniejszym stopniu, ale jednak, Konstytucja RP poświęca
swoje unormowania także aspektowi wydatkowemu samodzielności jednostek samorządowych. Ogranicza go jednak do konieczności wydatkowania pozyskanych środków finansowych na realizację zadań własnych i zadań zleconych, zdefiniowanych przepisami odrębnych ustaw.
Niestety, na tym tle najsłabiej wyartykułowany przez Konstytucję RP został aspekt budżetowy. Brak jasnego sprecyzowania,
jak ma to miejsce w przypadku gospodarki finansowej państwa, że
budżet samorządowy jest podstawą prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego, należy uznać
za słabość. Tym bardziej, że jest to najważniejszy aspekt prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej przez jednostki samorządowe.
147