UDZIAŁ SPOŁECZNY W PRAWIE KRAJOWYM 1. UWAGI

UDZIAŁ SPOŁECZNY W PRAWIE KRAJOWYM
1. UWAGI OGÓLNE
1) Podstawowym kryterium, według którego przepisy regulują udział w postępowaniu
administracyjnym jest rodzaj interesu, który ma być realizowany przez podmiot biorący
udział w sprawie.
2) Wyróżnia się interes faktyczny, interes publiczny (społeczny) i interes prawny.
3) Od tego, któremu z nich ustawodawca w danym postępowaniu przyznaje prymat zależy
krąg podmiotów, które mogą brać czynny udział w postępowaniu.
Dokonując wyboru w tym zakresie ustawodawca kieruje się z jednej strony względami
tzw. ekonomiki procesowej (możliwość zrealizowania celu postępowania przy użyciu jak
najprostszych
środków
prawnych)
oraz
uwarunkowaniami
prawno-systemowymi
(konieczność dania ochrony innym podmiotom, zagwarantowanej w innych przepisach prawa
krajowego lub w prawie wspólnotowym). Jeżeli z charakteru danego postępowania wynika,
że korzystnie na osiągnięcie jego celu wpłynie ograniczenia kręgu podmiotów biorących
udział w postępowania, bez zasadniczej szkody dla interesów tych podmiotów,, to się go
ogranicza, jeśli cel postępowania wymaga poddania danej decyzji szerokim konsultacjom –
to wprowadza się mechanizmy, które stwarzają tym konsultacjom ramy prawne.
Najszerszy krąg uczestników bierze udział w postępowaniach, w których wystarczy
wykazanie interesu faktycznego (w praktyce – czynne przystąpienie do sprawy, dokonanie
czynności procesowych, np. złożenie wniosku).
W większości postępowań administracyjnych wyznacznikiem prawa do brania czynnego
udziału w sprawie jest posiadanie interesu prawnego, czyli istnienie prawnej zależności
między naszym własnym prawem lub obowiązkiem (wynikającym z konkretnego przepisu
prawa), a postępowaniem.
Udział organizacji społecznych działających w interesie innym, niż prawny zależy z kolei
od tego, czy reprezentują one interes publiczny.
4) W „klasycznym” postępowaniu administracyjnym, uregulowanym w kodeksie
postępowania administracyjnego biorą udział strony (posiadające interes prawny), a mogą
brać udział uczestnicy na prawach strony (min. organizacje społeczne), działający
w interesie społecznym (publicznym). Zasady udziału w postępowaniu stron i uczestników
na prawach strony regulują przepisy art. 28 – 34 k.p.a.
5) W prawie ochrony środowiska obok modelu „klasycznego” funkcjonują również
postępowania, w których udział może wziąć każdy zainteresowany (postępowania z udziałem
społeczeństwa w sensie ścisłym), a także postępowania, w których mogą brać udział
wyłącznie strony (w których udział organizacji społecznych reprezentujących społeczeństwo
(pars pro toto) jest wyłączony mocą przepisów szczególnych).
6) Postępowania, w których udział może wziąć każdy zainteresowany (postępowania
z udziałem społeczeństwa w sensie ścisłym) „stanowi integralny aspekt demokracji i jest
jednym z podstawowych elementów budowy społeczeństwa obywatelskiego, czemu służy
włączanie społeczeństwa do działań politycznych i procesów decyzyjnych w sprawach
związanych z ochroną środowiska”1.
1
Z. Bukowski, Prawo ochrony środowiska Unii Europejskiej, Wydawnictwo C.H. Beck 2007, s. 55.
1
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
7) W sensie ścisłym udział społeczny polega na stworzeniu prawnej możliwości uczestnictwa
w specjalnym postępowaniu toczącym się w ramach postępowania administracyjnego
(w przypadku decyzji administracyjnych) lub legislacyjnego (w przypadku planów
i programów) podmiotowi, który nie musi wykazywać żadnego interesu i ma prawo składania
uwag i wniosków. W sensie szerokim – udział społeczny to także udział w postępowaniu
podmiotów występujących w interesie publicznym oraz udział stron postępowania
(legitymujących się interesem prawnym).
2
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
2. POSTĘPOWANIA, W KTÓRYCH UDZIAŁ MOŻE BRAĆ KAŻDY ZAINTERESOWANY
1) Każdy może wziąć udział w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, o którym
mowa w art. 29 – 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko2.
Ustawa reguluje postępowanie z udziałem społeczeństwa w osobnym Dziale III
zatytułowanym „Udział społeczeństwa w ochronie środowiska”, składającym się z czterech
rozdziałów. Pierwszy rozdział zawiera przepisy ogólne, mające zastosowanie do wszystkich
pozostałych postępowań uregulowanych w tym dziale. Dalsze rozdziały regulują kolejno:
udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji (Rozdział 2, przepisy art. 33 – 38), udział
społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów (Rozdział 3, przepisy art. 39 - 43) oraz
uprawnienia organizacji ekologicznych (Rozdział 4, art. 44).
a) Postępowanie z udziałem społeczeństwa prowadzi się przed wydaniem decyzji
wymagających udziału społeczeństwa, jeśli przepis szczególny, regulujący procedurę
wydawania danej decyzji przewiduje taki udział.
b) Przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji
właściwy do ich wydania bez zbędnej zwłoki podaje do publicznej wiadomości informacje o:
- przystąpieniu do przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko,
- wszczęciu postępowania,
- przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie,
- organie właściwym do wydania decyzji oraz organach konsultujących,
- możliwościach zapoznania się z wnioskiem o wydanie decyzji wraz z załącznikami,
wymaganymi przez przepisy postanowieniami organu właściwego do wydania decyzji,
wymaganymi przez przepisy stanowiskami innych organów, jeżeli te stanowiska są
dostępne w terminie składania uwag i wniosków,
- o możliwości i sposobie składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i
21-dniowy termin ich składania.
c) W postępowaniu z udziałem społeczeństwa każda osoba zainteresowana ma prawo wnieść
w przewidzianym terminie uwagi i wnioski, a więc wypowiedzieć swoje poglądy, zwrócić się
o uwzględnienie proponowanych przez siebie zmian lub wyrazić protest przeciwko
rozstrzygnięciom, jakie ma zawierać decyzja.
d) Zgłoszone wnioski i uwagi mają wyłącznie charakter konsultacyjny. Organ prowadzący
postępowanie nie jest nimi związany i podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie nie musi być
zbieżne z poglądami większości osób zgłaszających wnioski i uwagi, chociaż, co należy
podkreślić – w przypadku nieuwzględnienia wniosków i uwag zgłoszonych w trakcie
postępowania z udziałem społeczeństwa – uzasadnienie decyzji musi wskazywać przesłanki,
jakimi kierował się organ prowadzący postępowanie rozstrzygając odmiennie, niż oczekiwali
uczestnicy konsultacji społecznych. W przypadku uwzględnienia zgłoszonych uwag i
wniosków, organ powinien również wyjaśnić, dlaczego uznał to uwzględnienie za celowe.
e) W toku postępowania z udziałem społeczeństwa organ prowadzący postępowanie może,
ale nie musi przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa.
2
Ustawa z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227), dalej powoływana jako
„UOOŚ”
3
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
f) Art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 dyrektywy EIA3 nakładają obowiązek przeprowadzenia
powtórnego postępowania w sprawie OOŚ z udziałem społeczeństwa, jeżeli w przypadku
wieloetapowego postępowania w sprawie wydania zezwolenia, w trakcie etapu drugiego
okazuje się,
że przedsięwzięcie
może
znacząco
oddziaływać na
środowisko,
w szczególności z powodu jego charakteru, rozmiaru lub lokalizacji.
W celu transpozycji tych regulacji do prawa krajowego, nowa ustawa wprowadziła
mechanizm powtórnej OOŚ, przeprowadzanej już po wydaniu decyzji środowiskowej.
Powtórną OOŚ prowadzi się dla decyzji wyraźnie w ustawie wskazanych, tj. dla pozwolenia
na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na
wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Ma to miejsce wyłącznie w ściśle określonych przypadkach:
- jeżeli konieczność przeprowadzenia OOŚ została stwierdzona przez organ właściwy do
wydania decyzji środowiskowej,
- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do
organu właściwego do wydania decyzji,
- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o jej wydanie
zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji
środowiskowej.
W przypadku powtórnej OOŚ organ właściwy do wydania decyzji jest obowiązany
zapewnić udział społeczeństwa, przy czym organem właściwym do rozpatrzenia uwag i
wniosków jest w tej sytuacji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ).
g) art. 96 i 97 UOOŚ przewidują obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na
obszary Natura 2000, jeżeli przedsięwzięcie inne niż mogące znacząco oddziaływać na
środowisko, dla którego ma być wydana decyzja:
- nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej
ochrony i
- może ono znacząco oddziaływać na obszar Natura 20004.
Przez ocenę oddziaływania na obszar Natura 2000 rozumie się OOŚ ograniczoną do
badania oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
Ustawa wylicza w art. 96 ust. 2 przykładowe decyzje, których wydanie może być
poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Są to m.in.
pozwolenia wodnoprawne, zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów, pozwolenie na
wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich
obszarach morskich. Należy wyraźnie podkreślić, że to wyliczenie ma jedynie charakter
przykładowy, a obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000
istnieje zawsze, jeżeli zachodzą wyżej wskazane przesłanki.
Postanowienie o obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania
na obszar Natura 2000 wydaje RDOŚ. Postanowienia o braku obowiązku przeprowadzania
oceny nie można zaskarżyć.
W przypadku, jeżeli RDOŚ stwierdzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania
przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji jest obowiązany
3
Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27.06.1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre
przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985 z późn. zm.).
4
Nie należy tego mylić ze znaczącym negatywnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000, przez które art. 3 ust. 1
pkt 15 UOOŚ rozumie oddziaływanie mogące pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków, dla których
zostały wyznaczone obszary Natura 2000, wpłynąć negatywnie na te gatunki lub pogorszyć integralność obszaru
Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
4
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
przeprowadzić postępowanie z udziałem społeczeństwa.
postępowaniu uwagi i wnioski będzie rozpatrywał RDOŚ.
Natomiast
złożone
w
tym
h) w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia
realizowanego na terenach zamkniętych, organ właściwy do wydania decyzji może
postanowieniem wyłączyć stosowanie przepisów o postępowaniu wymagającym udziału
społeczeństwa, jeżeli zastosowanie tych przepisów mogłoby mieć niekorzystny wpływ na cele
obronności i bezpieczeństwa państwa.
Możliwości wyłączenia stosowania przepisów o postępowaniu wymagającym udziału
społeczeństwa nie ma w przypadku, gdy zachodzą przesłanki do przeprowadzenia powtórnej
OOŚ.
i) UOOŚ nie spełniła wszystkich pokładanych w niej nadziei. Przede wszystkim nie
zapewniono możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie określenia
obowiązku przeprowadzenia OOŚ dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco
oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar
Natura 2000 (tzw. procedura screeningu). Niebędący stronami członkowie zainteresowanej
społeczności oraz organizacje ekologiczne nadal nie mają możliwości zaskarżenia
postanowienia o braku potrzeby przeprowadzania OOŚ – obowiązek uzasadnienia takiego
postanowienia nie może zostać uznany za wystarczający środek dyscyplinujący organ.
Ustawodawca zrezygnował też z wprowadzenia obowiązkowej rozprawy administracyjnej w
sprawach budzących szczególne kontrowersje.
Ponadto wskazany w art. 33 ust. 1 pkt. 7 UOOŚ termin 21 dni na składanie uwag i
wniosków nadal nie transponuje prawidłowo przepisów dyrektywy 85/337/EWG5. Zgodnie z
art. 6 ust. 6 dyrektywy „Przewidziane zostaną rozsądne ramy czasowe dla różnych faz,
dające wystarczającą ilość czasu dla poinformowania społeczeństwa oraz zainteresowanej
społeczności, aby przygotowały i skutecznie uczestniczyły w podejmowaniu decyzji
dotyczących środowiska (...)”. W większości postępowań OOŚ występuje bardzo obszerna
dokumentacja. Przejęty z POŚ nieprzywracalny i niepodlegający przedłużeniu termin na
złożenie uwag i wniosków w postępowaniu z udziałem społeczeństwa nadal nie pozwala
społeczeństwu na przygotowanie się i skuteczne uczestniczenie w podejmowaniu decyzji
dotyczących środowiska.
2) Zgodnie z art. 44 ust. 1 UOOŚ organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje
cele statutowe zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagajacym
udziału społeczeństwa uczestniczą w nim na prawach strony.
a) Ustawa znosi dotychczasowe ograniczenia udziału organizacji społecznych w
postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Obecnie złożenie przez
organizację społeczną wniosków i uwag nie jest warunkiem nabycia przez tą
organizację statusu uczestnika postępowania.
b) Organizacja ekologiczna ma prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w
postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nawet gdy nie brała ona
udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W takiej sytuacji
wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w
postępowaniu; w postępowaniu przed organem odwoławczym organizacja
uczestniczy już na prawach strony.
5
Dyrektywa Rady z dnia 27.06.1985 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i
prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG, Dz. U. UE. L 175 z 5.07.1985 str. 40, ze zmianami.
5
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
c)
d)
Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej
w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione
celami statutowymi tej organizacji także, gdy nie brała ona udziału w postępowaniu
wymagającym udziału społeczeństwa.
Status organizacji ekologicznej jako uczestnika na prawach strony nie wymaga
potwierdzenia w odrębnym postanowieniu organu prowadzącego postępowanie
OOŚ.
3) Kluczowym postępowaniem, w którym brane są pod uwagę kwestie
środowiskowe i w którym szeroko określono udział społeczny, zapewniając w nim
udział każdemu zainteresowanemu jest postępowanie w sprawie OOŚ.
a) Wymóg zapewnienia udziału społecznego w postępowaniu OOŚ wynika z art. 6
ust. 2 dyrektywy EIA.
b) Zgodnie z
art. 79 UOOŚ organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach
którego przeprowadza OOŚ. Co do zasady możliwość udziału społeczeństwa powinna być
zapewniona w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych.
Ponadto art. 90 ust. 2 pkt 1 UOOŚ przewiduje udział społeczeństwa w postępowaniu, w
którym dokonywana jest powtórna OOŚ, natomiast art. 98 ust. 4 UOOŚ w postępowaniu, w
którym prowadzona jest ocena oddziaływania na obszar Natura 2000.
Postępowanie z udziałem społeczeństwa uregulowane w przepisach art. 33-38 UOOŚ tworzy
więc podstawy prawne dla udziału społeczeństwa jedynie w tych sprawach z zakresu
postępowań OOŚ, w których udział społeczeństwa został wyraźnie przewidziany przepisem
szczególnym.
4) Przepisy o udziale społeczeństwa określone w art. 33 – 38 UOOŚ stosuje się
także w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia
6
zintegrowanego lub decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej
istotnej zmiany instalacji (art. 218 POŚ).
a) Wymóg zapewnienia udziału społecznego w postępowaniu
pozwolenia zintegrowanego wynika z art. 15 ust. 1 dyrektywy IPPC7.
w
sprawie
b) Należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia
zintegrowanego, analogicznie jak w przypadku innych pozwoleń emisyjnych zgodnie z art.
185 ust. 2 POŚ nie stosuje się art. 31 k.p.a.
W przeciwieństwie do pozostałych postępowań w sprawie pozwoleń emisyjnych –
w omawianym przypadku udział organizacji ekologicznych będzie możliwy, po zgłoszeniu
6
Szczególne pozwolenie na korzystanie ze środowiska, obejmujące różne strefy oddziaływania na środowisko,
zezwalające łącznie na: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi
(zastępuje w tym zakresie pozwolenie wodnoprawne), na wytwarzanie odpadów. Wymagane w przypadku
prowadzenia instalacji, która, ze względu na rodzaj i skalę wykonywanej działalności, może powodować znaczne
zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska w całości. Oceny skali zagrożenia,
wymagającego wydania pozwolenia zintegrowanego dokonuje się na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z
dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych
elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2002 r., Nr 122, poz. 1055).
7
Dyrektywa Rady 96/61/WE z dnia 24.09.1996 r. w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom
i kontroli (Dz. Urz. WE L 257 z 10.10.1996, s. 80, z póżn. zm.).
6
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
przez te organizacje chęci uczestniczenia w postępowaniu, z powołaniem się na cele
statutowe organizacji.
c) W przypadku innych podmiotów niż organizacje ekologiczne (w tym osób fizycznych,
nie będących stronami) – będą one mogły wziąć udział w konsultacjach społecznych –
to jest złożyć w przewidzianym terminie wnioski i uwagi odnośnie pozwolenia
zintegrowanego na analogicznych zasadach jak w postępowaniu OOŚ.
5) Innym postępowaniem, w którym obligatoryjnie stosuje się art. 33 – 38 UOOŚ
jest postępowanie w sprawie wydania zgody na zamknięte użycie organizmów
genetycznie zmodyfikowanych (art. 29 ustawy o organizmach genetycznie
zmodyfikowanych8).
Wprowadzenie wymogu konsultacji społecznych w przedmiotowym postępowaniu
jest konsekwencją transpozycji do prawa krajowego art. 9 dyrektywy
2001/18/WE9.
6) Z art. 7 i 8 Konwencji z Aarhus10 i przepisów dyrektywy 2003/35/WE11 wynika
obowiązek zapewnienia społeczeństwu udziału także w postępowaniach
legislacyjnych, a więc mających za przedmiot opracowywanie i przyjmowanie
planów, programów oraz wytycznych polityk mających znaczenie dla środowiska,
a także
w
postępowaniach
dotyczących
przygotowywania
przepisów
wykonawczych lub procedur obowiązujących aktów normatywnych.
Wykonując zobowiązania wynikające z tych aktów prawnych polski ustawodawca także
w postępowaniach w sprawie przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na
środowisko przewidział obligatoryjny udział społeczeństwa.
Zgodnie z art. 46 i 47 UOOŚ społeczeństwo ma zagwarantowany udział w opracowywaniu:
a) projektu koncepcji przestrzennego
zagospodarowania kraju, projektu studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projektów
planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektu strategii rozwoju
regionalnego, a także we wprowadzaniu zmian do tych dokumentów,
b) projektów polityk, strategii, planów lub przepisów w dziedzinie przemysłu,
energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami,
leśnictwa,
rolnictwa,
rybołówstwa,
turystyki
i
wykorzystywania
terenu,
opracowywanych przez organy administracji, wyznaczających ramy dla późniejszej
realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,
c) projektów polityk, strategii, planów lub programów innych niż wymienione w punkcie
poprzednim, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000
8
Ustawa z 22.06.2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz.U. z 2007 r., Nr 36, poz. 233,
z późn. zm.), dalej powoływana jako „ustawa o GMO”.
9
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12.03.2001 r. w sprawie zamierzonego
uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG
(Dz. Urz. WE L 106 z 17.4.2001).
10
Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do
sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska podpisana w Aarhus 25.06.1998 r. Polska ratyfikowała Konwencję
w ustawie z dnia 21.06.2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa
w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr
89, poz. 970).
11
Dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26.05.2003 r. w sprawie udziału społeczeństwa
w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej dyrektywy
Rady 85/337/EWG i 96/61/WE w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości
(Dz. Urz. WE L 156 z dnia 25.06.2003).
7
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
lub nie wynikają z tej ochrony, jeżeli realizacja postanowień tych polityk, strategii
lub programów może spowodować znaczące oddziaływanie na ten obszar,
d) dla innych niż wyżej wymienione projektów dokumentów, jeżeli organ opracowujący
projekt dokumentu stwierdzi, że wyznacza on ramy dla późniejszej realizacji
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i realizacja
postanowień tych dokumentów może spowodować znaczące oddziaływanie na
środowisko.
POŚ gwarantuje ponadto udział społeczeństwa w opracowywaniu projektów:
a) polityki ekologicznej państwa (art. 15 ust. 3),
b) wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony środowiska (art. 17 ust.
4),
c) programów ochrony powietrza mających na celu osiągnięcie dopuszczalnych
poziomów substancji (jednej lub wielu) w powietrzu (art. 91 ust. 9),
d) programów działań dla terenów, na których poziom hałasu przekracza poziom
dopuszczalny, a których celem jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnego
(art. 119 ust. 2a),
e) zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego, opracowywanego przez komendanta
wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej dla terenu narażonego na skutki awarii
przemysłowej, położonego poza zakładem o dużym ryzyku (art. 265 ust. 7).
Ustawa o ochronie przyrody12 przewiduje udział społeczeństwa w opracowywaniu projektu:
a) planu ochrony parku narodowego, parku krajobrazowego i rezerwatu (art. 19 ust.
1a),
b) planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (art. 28 ust. 4),
c) krajowej strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej
wraz z projektem programu działań (art. 111 ust. 1a).
Prawo
a)
b)
c)
wodne przewiduje udział społeczeństwa przy opracowywaniu:
projektu programu wodno- środowiskowego kraju (art. 119 ust. 1a),
projektu planu ochrony przeciwpowodziowej regionu wodnego (art. 119 ust. 6a),
warunków korzystania z wód regionu wodnego oraz warunków korzystania z wód
zlewni (art. 120 ust. 2),
Więcej na temat udziału społecznego w postępowaniach legislacyjnych – Raport. Jakość
konsultacji społecznych w Polsce. Krajowa praktyka a uwarunkowania prawne, WWF Polska
2007, s. 42-4713.
12
13
Ustawa z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880, z późn. zm.).
http://www.wwf.pl/informacje/publikacje/fundusze_ue/jakosc_konsultacji.pdf
8
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
3.
POSTĘPOWANIA, W KTÓRYCH MOGĄ BRAĆ UDZIAŁ
TYLKO PODMIOTY
POSIADAJĄCE INTERES PRAWNY (STRONY) ORAZ ORGANIZACJE SPOŁECZNE
WYSTĘPUJĄCE W INTERESIE PUBLICZNYM (JAKO UCZESTNICY POSTĘPOWANIA
NA PRAWACH STRONY)
W praktyce organizacje ekologiczne, organizacje społeczne inne niż ekologiczne (np.
organizacje konsumenckie), jak i indywidualne osoby zainteresowane udziałem
w rozwiązywaniu problemów środowiskowych najczęściej biorą udział w postępowaniach,
które dotyczą tych spraw na zasadach określonych w k.p.a.
1) Udział stron w postępowaniu administracyjnym
a) W myśl przepisów k.p.a. osoby fizyczne mogą brać udział w postępowaniu
administracyjnym wówczas, jeśli są jego stronami.
Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku
dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny
lub obowiązek.
b) Pojęcie interesu prawnego wielokrotnie było przedmiotem wykładni polskich sądów
administracyjnych:
- „Konstruując definicję strony w art. 28 k.p.a. ustawodawca posłużył się terminem interesu
prawnego, a zatem nie jakiegokolwiek interesu. Interes, jakim legitymować się powinien
podmiot, chcący występować w roli strony postępowania administracyjnego, musi mieć
charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie
faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ
decyzji lub podjęcia czynności. Dodatkowo wskazać należy, że interes ten musi mieć
charakter realny w danej dacie.”,
(wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2004 r., III SA/Wa 373/04, LEX nr 176658),
- „Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis
prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać
czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub
ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.”,
(wyrok NSA z dnia 22.02.1984 r. (I SA 1748/85, niepubl.),
- „Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny,
sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach
faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy
w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej
osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa
i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym
ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane
orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub
uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.”,
(wyrok NSA z dnia 9.12.2005 r., II OSK 310/05, LEX nr 190891),
- „Interes prawny powinien rzeczywiście istnieć w dacie stosowania norm prawa
administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też
hipotetyczny.”, (wyrok NSA z dnia 19.03.2002 r., IV SA 1132/00, niepubl.).
- „Zdarzenia prawne, a w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą stanowić o interesie
prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony.”,
(wyrok NSA z dnia 7.02.2002 r., I SA 1710/00, niepubl.),
9
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
- „Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną,
a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go „zainteresowanym” tym postępowaniem
i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest zatem
legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony
ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi,
takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości.”,
(wyrok NSA z dnia 25.10.2006 r., II GSK 163/06, LEX nr 274855).
Upraszczając można stwierdzić, że stroną jest ten, kto występuje we własnej, indywidualnej
sprawie dotyczącej rzeczywistej kwestii materialnej, którą określa konkretny przepis prawa.
c) Stroną postępowania może być również organizacja społeczna, jeśli sprawa
dotyczy jej własnego interesu prawnego lub obowiązku.
d) Zgodnie z art. 10 k.p.a. strona postępowania ma prawo brać czynny udział
w każdym stadium postępowania.
Do najważniejszych uprawnień procesowych stron należą:
- prawo do żądania wszczęcia postępowania oraz do bycia poinformowanym o wszczęciu
postępowania na wniosek innej strony lub z urzędu,
- prawo do wycofania wniosku o wszczęcie postępowania (prawo żądania umorzenia
postępowania),
- prawo do bycia informowanym o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć
wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania
administracyjnego,
- prawo do działania przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej
osobistego działania,
- prawo do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie,
- prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów (kserokopii,
zdjęć cyfrowych) w każdym stadium postępowania,
- prawo żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy oraz
prawo do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym
interesem strony,
- prawo składania wniosków dowodowych (o przeprowadzenie danego dowodu, np.
z dokumentu, z oględzin, z opinii biegłego) oraz prawo składania dowodów (dokumentów,
opinii ekspertów),
- prawo do bycia zawiadomionym o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze
świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem,
- prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, w tym prawo zadawania pytań
świadkom, biegłym i stronom oraz prawo składania wyjaśnień,
- prawo do czynnego udziału w rozprawie: składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji
i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie, a także wypowiadania się co do
wyników postępowania dowodowego,
- prawo do zawarcia ugody administracyjnej,
- prawo żądania zawieszenia postępowania oraz podjęcia postępowania zawieszonego,
- prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań
przed wydaniem decyzji,
- prawo do brania czynnego udziału w postępowaniach „wpadkowych”14, dotyczących
uzgodnienia lub zaopiniowania decyzji, która ma być wydana w postępowaniu głównym,
14
Postępowania „wpadkowe”, dotyczą rozpatrzenia kwestii procesowych w postępowaniu głównym. W postępowaniach
10
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
- prawo do otrzymania postanowień i decyzji na piśmie,
- prawo do składania zażaleń na postanowienia, co do których k.p.a. przewiduje taką
możliwość,
- prawo do żądania wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji,
- prawo do wniesienia odwołania od decyzji i brania czynnego udziału także w tym stadium
postępowania (w postępowaniu przed organem II instancji),
- prawo do złożenia skargi na decyzję organu II instancji do wojewódzkiego sądu
administracyjnego i prawo udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym na zasadach
określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi15,
- prawo zaskarżenia decyzji ostatecznej w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania
(w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sprawie wznowienia postępowania) oraz
prawo brania czynnego udziału w tych postępowaniach.
e) Status strony nie wymaga potwierdzenia w żadnym rozstrzygnięciu organu
prowadzącego postępowanie.
Nie wydaje się ani postanowienia, ani decyzji o dopuszczeniu strony do udziału
w postępowaniu.
f) Pominięcie strony w postępowaniu stanowi bezwzględną przesłankę odwoławczą
(wykazanie tego faktu w odwołaniu od decyzji stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie
decyzji).
g) W przypadku kiedy upłynął termin do złożenia odwołania strona, która nie brała udziału
w postępowaniu bez własnej winy może złożyć wniosek o wznowienie postępowania
i uchylenie decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)
2) Udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym
a) Na podstawie art. 31 k.p.a. organizacje społeczne mogą brać udział w postępowaniu
administracyjnym także jako uczestnicy postępowania na prawach strony.
b) O ile w przypadku występowania przez organizacje społeczne w charakterze
strony podstawą jest interes własny, mający oparcie w obowiązujących przepisach
(interes prawny), to podstawą udziału na podstawie art. 31 k.p.a. jest
występowanie w interesie społecznym (publicznym).
c) Z art. 31 k.p.a. wynika dla organizacji społecznej kilka uprawnień:
- na podstawie § 1 pkt 1 organizacja społeczna ma możliwość żądania wszczęcia
postępowania w sprawie innej osoby,
- na podstawie § 1 pkt 2 - dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu,
- na podstawie § 4 – organizacja społeczna może żądać zawiadomienia jej
o postępowaniach dotyczących innej osoby, w których ze względu na ich przedmiot może
być ona zainteresowana udziałem w tym postępowaniu,
- na podstawie § 5 – organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na
prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu
„wpadkowych” wydaje się postanowienia, postępowania główne kończy się decyzją. Postępowania „Wpadkowe” inne,
niż postępowanie uzgodnieniowe, to np. dotyczące rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania, dotyczące
rozpatrzenia wniosku o jego umorzenie, dotyczące wniosku o wydanie z akt sprawy odpisu dokumentów, w sprawie
wniosku o przeprowadzenie zgłoszonego dowodu, itd.
15
Ustawa z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2002 r., Nr 153,
poz. 1270, z późn. zm.).
11
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu
statutowego.
d) Możliwość realizacji powyższych uprawnień zależy od tego, czy w danej sprawie są one
uzasadnione celami statutowymi organizacji i interesem społecznym (publicznym).
e) Podobnie jak pojęcie interesu prawnego – pojęcie interesu społecznego na gruncie
k.p.a. nie zostało zdefiniowane.
f) Organy administracji publicznej odmawiając dopuszczenia organizacji społecznych do
udziału w postępowaniach nagminnie powołują się na istnienie rzekomej opozycji: inwestor
(którego zamiar leży w ważnym interesie społecznym) – organizacja ekologiczna (która
występuje w interesie indywidualnym, a jeśli w społecznym, to nieistotnym).
Pogląd taki wydaje się administracyjnym stereotypem, który organizacje ekologiczne
powinny rewidować zaskarżając (w formie zażalenia) w toku instancji postanowienia
odmawiające dopuszczenia ich do udziału w postępowaniach.
g) Realizacja zasady kontroli społecznej w postępowaniach w sprawie ochrony
środowiska bez żadnych wątpliwości leży w interesie społecznym, co podkreślały
wielokrotnie polskie sądy administracyjne:
- WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26.04.2007 r. (IV SA/Wa 741/06, LEX nr 3383170):
„Wykluczyć należy generalne założenie, jakoby sprzeczne z interesem publicznym byłoby
dopuszczenie organizacji społecznej, która sprzeciwia się realizacji budynku mieszkalnego
wielorodzinnego, przez sam wzgląd na okoliczność, iż szeroko rozumiany interes publiczny
może przemawiać za jego budową. W interesie publicznym pozostaje bowiem zarówno
wspieranie sprawnej realizacji budownictwa wielorodzinnego jak i zapewnienie,
we właściwym zakresie, ochrony środowiska, w tym standardów jego jakości. W pewnych
przypadkach realizacja obu celów może pozostawać w sprzeczności. Wobec jednak faktu,
iż oba cele można uznać za publiczne, generalnie w postępowaniu możliwe jest rozważenie
udziału organizacji reprezentującej każdy z tych przeciwstawnych interesów.”,
- NSA w wyroku z dnia 4.12.2001r. (II SA 2464/00, LEX nr 81984): „Treść pojęcia interesu
społecznego jest bowiem ciągle zmieniającą się kompozycją różnorodnych wartości
społeczeństwa w określonym czasie. Udział organizacji społecznej musi odpowiadać
wymaganiom
racjonalnie
pojmowanej
kontroli
społecznej
nad
postępowaniem
administracyjnym”,
- NSA w wyroku z dnia 15.06.2000r. (II SA/Gd 790/98, LEX nr 44215): „Instytucja
podmiotów na prawach strony wprowadzona do k.p.a. kolejnymi nowelizacjami miała służyć
wzmożeniu ochrony interesu społecznego i praworządności.”.
h) Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu
uwarunkowane jest wydaniem przez organ prowadzący postępowanie stosownego
postanowienia.
i) Postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu wymaga
doręczenia organizacji społecznej, dopiero od chwili jego doręczenia organizacja społeczna
korzysta z praw strony w postępowaniu.
j) Istnieją wątpliwości, czy można uznać za skuteczne „dorozumiane” dopuszczenie
organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to jest sytuację, kiedy organ prowadzący
postępowanie przyjmuje kolejne wnioski organizacji społecznej i je uwzględnia, doręcza
12
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
pisma w postępowaniu itp., mimo że nie wydał formalnie postanowienia o dopuszczeniu
organizacji do postępowania16. Wydaje się, że brak jest podstaw do takiego założenia.
k) Warto zwrócić uwagę, że organizacja społeczna może przystąpić do postępowania także
dopiero w II instancji.
Wówczas jednak „tylko organ odwoławczy jest właściwym do wydania rozstrzygnięcia
co do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie na prawach strony.
Właściwość organu pierwszej instancji w kwestii rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej
o dopuszczenie do udziału w sprawie na zasadzie art. 31 § 2 k.p.a. kończy się z datą
wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną”17.
l) Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej
oraz na postanowienie o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu przysługuje
zażalenie.
Nie można się zgodzić ze twierdzeniem, często prezentowanym w postanowieniach
odmawiających wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej oraz
odmawiających dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu,, że ocena
wystąpienia interesu społecznego została pozostawiona wyłącznemu uznaniu organu
administracji, przed którym toczy się postępowanie. Wprawdzie pojęcie interesu społecznego
nie zostało zdefiniowane w żadnej ustawie, ale jego interpretacja w każdej sprawie
administracyjnej musi się odnosić do pewnych obiektywnych kryteriów, w tym wynikających
z zasad ogólnych prawa krajowego i wspólnotowego, zwłaszcza z zasady partycypacji
społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących istotnych kwestii środowiskowych. Brak
ustawowej definicji interesu społecznego w żadnym wypadku nie upoważnia organu
administracji do swobodnego i opartego wyłącznie na własnym uznaniu jego definiowania
w danym postępowaniu.
Dlatego też ewentualne stwierdzenie przez organ administracji, że brak interesu społecznego
w udziale organizacji ekologicznej w konkretnym postępowaniu będzie podlegało pełnej
kontroli instancyjnej18.
ł) Uprawnienia procesowe organizacji społecznych występujących jako podmioty
na prawach strony kształtują się podobnie jak stron postępowania, z tą różnicą, iż
pewnych czynności procesowych organizacja społeczna dokonywać nie może.
Katalog tych czynności wiąże się z uprawnieniami opartymi na zasadzie dyspozycyjności
stron postępowania. Wśród uprawnień procesowych „niedostępnych” dla organizacji
społecznych można wymienić między innymi:
- żądanie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.
(zawieszenie fakultatywne),
- żądanie umorzenia postępowania na podstawie
art. 105 § 2 k.p.a. (umorzenie
fakultatywne),
16
W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonują w tym zakresie dwie odrębne linie orzecznicze. W wyroku
z dnia 20.10.2005 r. NSA w Warszawie (II OSK 94/05, LEX nr 201347) stwierdził: „Jeżeli organ administracji
nie wydał wymaganego przez art. 31 § 2 k.p.a. formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału
w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia,
a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, to fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji
do udziału w postępowaniu administracyjnym”. Z kolei w wyroku z dnia 10.08.2006 r. WSA w Warszawie
(I SA/Wa 862/06, LEX nr 282557) wyraził pogląd odmienny: „Sąd nie podziela stanowiska o możliwości istnienia
dorozumianego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania w sytuacji przyjmowania
jej oświadczeń i doręczania jej decyzji i postanowień, bez formalnego postanowienia”.
17
Wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2007 r. (IV SA/Wa 324/07, LEX nr 338303).
18
K. Gruszecki, Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym w sprawach ochrony środowiska,
Państwo i Prawo 2002, Nr 2, s. 89.
13
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
- prawo zawarcia ugody (art. 114 kpa),
- żądanie wznowienia postępowania w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4
k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).
14
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
4. POSTĘPOWANIA W SPRAWACH Z ZAKRESU OCHRONY ŚRODOWISKA,
W KTÓRYCH DOPUSZCZA SIĘ UDZIAŁ ORGANIZACJI SPOŁECZNYCH
1) Ogólne zasady udziału organizacji społecznych określone w art. 31 k.p.a. mają
zastosowanie
we
wszystkich
postępowaniach
administracyjnych
(postępowaniach
kończących się wydaniem decyzji administracyjnej).
2) Ogólnych zasad kształtujących udział organizacji społecznych w postępowaniu
administracyjnym nie stosuje się jedynie w tych sprawach, w stosunku do których przepisy
proceduralne wprost formułują taki wyjątek (stwierdzają, iż w danej sprawie nie stosuje się
art. 31 k.p.a.).
3) Dopuszcza się udział organizacji społecznych w następujących postępowaniach
z zakresu ochrony środowiska:
a) z ustawy Prawo ochrony środowiska:
- w sprawie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego z zakładu do
środowiska (art. 115 a); ponieważ postępowanie w tej sprawie może być wszczęte
wyłącznie z urzędu (art. 115 a ust. 5), organizacji społecznej nie przysługuje prawo
do żądania wszczęcia postępowania, a jedynie żądanie dopuszczenia do już toczącego
się postępowania oraz prawo do przedstawienia poglądu w sprawie (za zgodą organu
prowadzącego postępowanie),
- w sprawie decyzji o nałożeniu na prowadzącego instalację lub użytkownika
urządzenia obowiązku prowadzenia w określonym czasie dodatkowych pomiarów
wielkości emisji, jeżeli z przeprowadzonej kontroli wynika, że nastąpiło przekroczenie
standardów emisyjnych (art. 150 ust. 1); ponieważ postępowanie w tej sprawie może
być wszczęte wyłącznie z urzędu (art. 150 ust. 4), organizacji społecznej nie
przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania, a jedynie żądanie dopuszczenia
do już toczącego się postępowania oraz prawo do przedstawienia poglądu w sprawie
(za zgodą organu prowadzącego postępowanie),
- w sprawie zgłoszenia instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko,
z której emisja nie wymaga pozwolenia (art. 152 ust. 1), zgłoszenia rezygnacji
z rozpoczęcia albo zakończenia eksploatacji instalacji (art. 152 ust. 6 pkt 1),
zgłoszenia zmiany danych wskazanych w zgłoszeniu (art. 152 ust. 6 pkt 1),
- w sprawie ustalenia
wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących
eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia (art. 154 ust. 1),
ponieważ postępowanie w tej sprawie może być wszczęte wyłącznie z urzędu (art.
154 ust. 3) organizacji społecznej nie przysługuje prawo żądania wszczęcia
postępowania, a jedynie żądanie dopuszczenia do już toczącego się postępowania
oraz prawo do przedstawienia poglądu w sprawie (za zgodą organu prowadzącego
postępowanie),
- w sprawie decyzji o nałożeniu na zarządzającego drogą, linią kolejową, linią
tramwajową, lotniskiem lub portem obowiązku prowadzenia w określonym czasie
dodatkowych pomiarów poziomów
substancji lub energii w środowisku
wprowadzanych w związku z eksploatacją tych obiektów, jeżeli przeprowadzone
kontrole poziomów substancji lub energii w środowisku, które są emitowane
w związku z eksploatacją obiektu, dowodzą przekraczania standardów jakości
środowiska (art. 178 ust. 1); ponieważ postępowanie w tej sprawie może być
wszczęte wyłącznie z urzędu (art. 178 ust. 4), organizacji społecznej nie przysługuje
prawo żądania wszczęcia postępowania, a jedynie żądanie dopuszczenia do już
15
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
-
toczącego się postępowania oraz prawo do przedstawienia poglądu w sprawie (za
zgodą organu prowadzącego postępowanie),
w sprawie decyzji zobowiązującej podmiot prowadzący instalację do sporządzenia
i przedłożenia przeglądu ekologicznego (art. 237),
w sprawie decyzji zarządzającej przeprowadzenie właściwych badań dotyczących
przyczyn, przebiegu i skutków poważnej awarii (art. 247 ust. 1 pkt 1),
w sprawie decyzji zakazującej lub ograniczającej korzystanie ze środowiska w razie
wystąpienia poważnej awarii (art. 247 ust. 1 pkt 2),
w sprawach decyzji ustalających odpowiedzialność administracyjną za negatywne
oddziaływanie na środowisko, pogorszenie stanu środowiska, użytkowanie instalacji
lub wprowadzanie przez substancji lub energii do środowiska
bez zezwolenia
lub z naruszeniem warunków zezwolenia (art. 362-375); ponieważ postępowanie
w tej sprawie może być wszczęte wyłącznie z urzędu (art. 375), organizacji
społecznej nie przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania, a jedynie żądanie
dopuszczenia do już toczącego się postępowania oraz prawo do przedstawienia
poglądu w sprawie (za zgodą organu prowadzącego postępowanie)19,
b) z ustawy o ochronie przyrody20:
- w sprawie decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów obowiązujących w parkach
narodowych oraz w rezerwatach przyrody (art. 15 ust. 3, 4 i 5),
- w sprawie zezwolenia na pozyskiwanie roślin i zwierząt objętych ochroną gatunkową
(art. 56),
- w sprawie ustalenia i likwidacji stref ochrony ostoi oraz stanowisk roślin objętych
ochroną gatunkową, stref ochrony ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania
zwierząt objętych ochroną gatunkową oraz stref ochrony ostoi oraz stanowisk
grzybów objętych ochroną gatunkową (art. 60 ust. 3),
- w sprawie zezwolenia na odstąpienie od zakazów obowiązujących w strefach ochrony
ostoi oraz stanowisk roślin objętych ochroną gatunkową, strefach ochrony ostoi,
miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt objętych ochroną gatunkową oraz
strefach ochrony ostoi oraz stanowisk grzybów objętych ochroną gatunkową (art. 60
ust. 7),
- w sprawie zezwolenia na przewożenie przez granicę państwa roślin i zwierząt
należących do gatunków, podlegających ograniczeniom na podstawie przepisów
prawa Unii Europejskiej, a także ich rozpoznawalnych części i produktów pochodnych
(art. 61),
- w sprawie zezwolenia na utworzenie i prowadzenie ogrodu botanicznego lub
zoologicznego (art. 67 ust. 1) oraz jego cofnięcia lub zmiany (art. 68 ust. 1),
- w sprawie zezwolenia na odstępstwa od zakazów posiadania i przetrzymywania oraz
sprowadzania z zagranicy gatunków lub grup zwierząt niebezpiecznych zaliczonych do
kategorii II (art. 73 ust. 4),
- w sprawie zezwolenia na przeniesienie z ogrodu botanicznego lub ogrodu
zoologicznego do środowiska przyrodniczego roślin lub zwierząt gatunków
zagrożonych wyginięciem (art. 74 ust. 1),
19
Warto zwrócić uwagę, iż udział organizacji społecznych występujących w tym postępowaniu w interesie
społecznym (na podstawie art. 31 k.p.a.) stanowi jedyne „narzędzie” kontroli społecznej, ponieważ zgodnie
z wyrokiem WSA w Warszawie z 11.05.2006 r. (IV SA/Wa 1328/05, LEX nr 229965) „Osoby trzecie, narażone
na uciążliwe oddziaływanie podmiotu zobowiązywanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia
postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą
być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.”.
20
Ustawa z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880, z późn. zm.).
16
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
-
-
-
w sprawie zezwolenia na utworzenie i prowadzenie ośrodka rehabilitacji zwierząt oraz
w sprawie cofnięcia takiego zezwolenia (art. 75 ust. 1 i ust. 5),
w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości (art.
83),
w sprawie decyzji określającej warunki prowadzenia robót polegających na regulacji
wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych,
odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne
na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych (art. 118); wydanie tej
decyzji wymaga uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, organizacja społeczna
może więc już wcześniej wziąć udział w postępowaniu - w sprawie oceny
oddziaływania na środowisko, na podstawie art. 44 UOOŚ,
w sprawie zezwolenia na rozmnażanie zwierząt uzyskanych w wyniku krzyżowania i
krzyżowania zwierząt objętych ochroną ścisłą i częściową oraz zwierząt łownych ze
zwierzętami innych gatunków, a także zwierzętami z form i odmian hodowlanych oraz
w sprawie cofnięcia takiego zezwolenia (art. 119a),
w sprawie zezwolenia na sprowadzanie do kraju roślin, zwierząt lub grzybów
gatunków obcych, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą
zagrozić gatunkom rodzimym (art. 120 ust. 2),
c) z ustawy Prawo wodne21:
- w sprawie zwolnienia z zakazu lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia
powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać
na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych,
a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku
lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania (art. 40 ust.
3),
- w sprawie zwolnienia z zakazu wykonywania robót oraz czynności, które mogą
utrudnić ochronę przed powodzią na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią
(tzw. „tereny zalewowe”) oraz w sprawie decyzji nakazującej usunięcie drzew lub
krzewów na tych obszarach (art. 83 ust. 2),
- w sprawie zwolnienia z zakazu prowadzenia określonych działań zagrażających
szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych (art. 85 ust. 3),
- w sprawie decyzji nakazującej usunięcie drzew lub krzewów z wałów
przeciwpowodziowych (art. 85 ust. 4),
d) z ustawy o odpadach22:
- w sprawie zezwolenia na spalanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami (art.
13 ust. 4), ponieważ postępowanie w tej sprawie może być wszczęte wyłącznie
z urzędu (art. 13 ust. 7), organizacji społecznej nie przysługuje prawo żądania
wszczęcia postępowania, a jedynie żądanie dopuszczenia do już toczącego się
postępowania oraz prawo do przedstawienia poglądu w sprawie (za zgodą organu
prowadzącego postępowanie),
- w sprawie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi
(art. 17 ust. 1 pkt 1),
- w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych (art. 26),
21
22
Ustawa z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.).
Ustawa z dnia 27.04.2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251, z późn. zm.).
17
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
-
w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu
odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych (art. 28 ust. 1),
w sprawie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc
nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania (art. 34 ust. 1), ponieważ
postępowanie w tej sprawie może być wszczęte wyłącznie z urzędu (art. 34 ust. 2),
organizacji społecznej nie przysługuje prawo żądania wszczęcia postępowania,
a jedynie żądanie dopuszczenia do już toczącego się postępowania oraz prawo do
przedstawienia poglądu w sprawie (za zgodą organu prowadzącego postępowanie),
e) z ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów23:
- w sprawie zezwoleń na przywóz odpadów na teren kraju, wywóz odpadów poza teren
kraju oraz tranzyt odpadów przez teren kraju (art. 4),
f) z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach24:
- w sprawie decyzji nakazującej właścicielom nieruchomości wykonanie obowiązków
związanych z zapewnieniem utrzymanie czystości i porządku (art. 5 ust. 7),
- w sprawie zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie:
odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania
zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed
bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także
grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części (art. 7 ust. 6),
g) z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym25:
- w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 51 ust. 1);
w postępowaniu tym nie stosuje się art. 31 § 4 kpa, o zawiadamianiu przez organ
organizacji społecznych, które mogą być zainteresowane udziałem w postępowaniu
(art. 53 ust. 2);
- w sprawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1),
h) z tzw. „specustawy o drogach”26:
- w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ust. 1),
i) z ustawy o transporcie kolejowym27:
- w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (art. 9o ust. 1),
j) z ustawy Prawo geologiczne i górnicze28:
- w sprawie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, na wydobywanie
kopalin ze złóż, na bezzbiornikowe magazynowanie substancji oraz składowanie
odpadów w górotworze (art. 15 ust. 1),
- w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych (art. 33 ust. 1),
k) z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych29:
23
Ustawa z dnia 29.06.2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2007 r., Nr 124, poz. 859).
Ustawa z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008,
z późn. zm.).
25
Ustawa z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz.. 717,
z późn. zm.).
26
Ustawa z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg
publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721, z późn. zm.).
27
Ustawa z dnia 28.03.2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94).
28
Ustawa o z dnia 4.02.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.).
18
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
24
-
w sprawie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej (art. 11),
w sprawie decyzji o rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów zdewastowanych
lub zdegradowanych (art. 22 ust. 1),
l) z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów30:
- decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów (art. 27 ust. 3),
ł) z ustawy o lasach31:
- w sprawie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny (art. 13 ust. 2),
- w sprawie decyzji o uznaniu lasu za ochronny lub pozbawieniu go tego charakteru
(art. 16 ust. 1 i ust. 1 a),
- w sprawie decyzji nakazującej właścicielowi lasu niestanowiącego własności Skarbu
Państwa wykonanie obowiązków polegających na trwałym utrzymywaniu lasów
i zapewnieniu ciągłości ich użytkowania, bądź nakazującej wykonanie zadań
zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu (art. 24),
-
-
m) z ustawy Prawo łowieckie32:w sprawie zezwolenia na dokonanie odstrzału lub
odłowu zwierzyny w okresach ochronnych dla celów naukowych i dla odbudowy
populacji, zasiedlania i reintrodukcji gatunków zwierzyny lub dla koniecznych działań
w celach hodowlanych (art. 44 ust. 3),
w sprawie decyzji nakazującej dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego
wykonanie odłowu lub odstrzału redukcyjnego zwierzyny (art. 45 ust. 1),
n) z ustawy o ochronie zwierząt33:
- w sprawie decyzji o czasowym odebraniu traktowanego niehumanitarnie zwierzęcia
właścicielowi lub opiekunowi (art. 7 ust. 1 i ust. 2)34,
o) z ustawy o GMO:
- w sprawie zezwolenia na zamierzone uwolnienie GMO do środowiska w celach innych
niż wprowadzanie do obrotu (art. 36),
- w sprawie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu produktów GMO (art. 41),
- w sprawie zezwolenia na wywóz lub tranzyt produktów GMO (art. 51),
p) z ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie35:
- w sprawie decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych,
zaproponowane przez podmiot korzystający ze środowiska (art. 13 ust. 3),
- w sprawie decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych
i naprawczych na podmiot korzystający ze środowiska, który nie podjął takich działań
(art. 15 ust. 1),
29
Ustawa z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266,
z późn. zm.).
30
Ustawa z dnia 26.03.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.16).
31
Ustawa z dnia 28.09.1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435, z póżn. zm.).
32
Ustawa z dnia 13.10.1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066, z późn. zm.).
33
Ustawa z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002, z późn. zm.).
34
W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela
lub opiekuna zagraża jego życiu upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym
celem działania jest ochrona zwierząt, może odebrać mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie
wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia przez ten organ decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia
(art. 7 ust. 3).
35
Ustawa z dnia 13.04.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493).
19
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
r) ze „specustawy o EURO 2012”36:
- decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 (art. 23).
s) z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – we wszystkich
postępowaniach uregulowanych w tej ustawie37.
4) Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 50
uzależnia
uprawnienie
do
wniesienia
skargi
do
wojewódzkiego
sądu
administracyjnego przez organizację społeczną od wcześniejszego jej udziału
w postępowaniu administracyjnym38. Wyjątkiem od tej zasady jest regulacja art.
44 ust. 3 UOOŚ, przyznająca organizacji ekologicznej uprawnienie do wniesienia
skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego od decyzji wydanej w
postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, także gdy nie brała ona
udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.
5) Udział społeczny dotyczy wprawdzie problematyki partycypacji zainteresowanej
społeczności w procesach decyzyjnych (planistycznych i wykonawczych) o charakterze
administracyjnym, ale administracyjne prawo materialne i procesowe nie są jedynymi
regulacjami, które określają jego podstawy prawne.
Skuteczność udział społecznego wymaga często od przedstawicieli zainteresowanej
społeczności znajomości procedur innych, niż administracyjna, np. procedury cywilnej.
Tytułem przykładu można wskazać art. 323 POŚ. Zgodnie z przywołanym przepisem jeżeli zagrożenie szkodą lub szkoda została bezpośrednio wywołana bezprawnym
oddziaływaniem na środowisko organizacja ekologiczna może wystąpić z roszczeniem
żądania od podmiotu odpowiedzialnego za to zagrożenie lub naruszenie przywrócenia stanu
zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych, w szczególności przez
zamontowanie instalacji lub urządzeń zabezpieczających przed zagrożeniem lub
naruszeniem; w razie gdy jest to niemożliwe lub nadmiernie utrudnione – z żądaniem
zaprzestania działalności powodującej zagrożenie lub naruszenie.
Powództwo oparte o art. 323 POŚ dochodzone jest przed sądem cywilnym, w oparciu
o przepisy kodeksu postępowania cywilnego39.
36
Ustawa z dnia 7.09.2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012
(Dz.U. z 2007r. , Nr 173, poz. 1219, z późn. zm.)
37
Ustawa z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954,
z późn. zm.).
38
Wyrok NSA z 22.03.2006 r. (II FSK 536/05, LEX nr 197531).
39
Ustawa z dnia 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296, z późn. zm.).
20
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
5.
PROCEDURY,
WYŁĄCZONY
W
KTÓRYCH
UDZIAŁ
ORGANIZACJI
SPOŁECZNYCH
ZOSTAŁ
1) Upraszczanie procedur i deregulację obszarów poddanych dotąd zbytniej reglamentacji
(biurokratyzacji) w obszarze prawa ochrony środowiska, zwłaszcza „na styku” tego prawa
z prawem regulujący procesy inwestycyjne uznać należy za proces pożądany i pozytywny,
pod od jednym wszakże warunkiem – o ile jedynym skutkiem deregulacji w tym obszarze
nie
będzie usunięcie gwarancji chroniących przed rozstrzygnięciami dowolnymi,
pozbawionymi „kontekstu środowiskowego”.
2) Niebezpieczną tendencją ostatnich lat jest „upraszczanie” procedur polegające na ich
„odchudzaniu” z elementów związanych z partycypacją społeczeństwa, polegające bądź na
redukcji uprawnień procesowych organizacji ekologicznych, bądź na całkowitym wyłączenia
ich udziału z niektórych postępowań.
3) Nie przewiduje się udziału
w następujących postępowaniach:
organizacji
społecznych
między
innymi
a) z ustawy Prawo ochrony środowiska:
- w sprawach wydania decyzji (pozwoleń) emisyjnych (art. 185 ust. 2)40 pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 181 ust. 1 pkt 2),
b) z ustawy Prawo wodne:
- w sprawie wszystkich41 pozwoleń wodnoprawnych (art. 127 ust. 8)42,
c) z ustawy o odpadach:
- zezwoleń na wytwarzanie odpadów (art. 181 ust. 1 pkt 4 POŚ),
d) z ustawy Prawo budowlane43:
- w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3), chyba że wymagana jest powtórna
OOŚ.
40
Zmiana art. 185 ust. 2 POŚ polegająca na wyłączeniu stosowania art. 31 k.p.a. i wykluczeniu organizacji
społecznych z udziału w postępowaniach w sprawie wydawania pozwoleń emisyjnych weszła w życie z dniem
28.07.2005 r. W przypadku wydawania pozwoleń emisyjnych nie jest przewidziany obowiązek uprzedniego
uzyskania decyzji środowiskowej, a więc nie przeprowadza się postępowania OOŚ. Organizacje ekologiczne
nie mają więc w ogóle możliwości udziału w postępowaniach w sprawie wydawania pozwoleń na korzystanie
ze środowiska.
41
Dodatkowo – w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi udział
organizacji społecznych w postępowaniach wyłącza art. 181 ust. 1 pkt 3 POŚ.
42
Zapis w art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne wyłączający w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego
stosowanie art. 31 k.p.a. wszedł w życie z dniem 19.08.2007 r. Do tego czasu obowiązywał przepis, zgodnie
z którym „W postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosuje się art. 33 ustawy - Prawo ochrony
środowiska”
i organizacje ekologiczne mogły brać aktywny udział w postępowaniach wodnoprawnych.
43
Ustawa z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.).
21
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO
6. SZCZEGÓLNY CHARAKTER TZW. „SPECUSTAW”44
1) Szczególny charakter zadań, których realizacji mają służyć „specustawy”, a zwłaszcza
dążenie do przyspieszenia procesu inwestycyjnego zdaniem ustawodawcy uzasadniają
ograniczenie udziału społecznego oraz daleko idące ograniczenie uprawnień procesowych
stron postępowania.
2) Przepisy specustaw nie wyłączają obowiązku prowadzenia postępowań OOŚ
w przypadkach, w których wymaga tego ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i
jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania
na środowisko. Ograniczenie udziału społecznego w specjalnym procesie inwestycyjnym nie
będzie więc dotyczyć tej jego części, w której prowadzone jest postępowanie OOŚ.
3) Obie specustawy to jest specustawa o drogach i specustawa o EURO 2012 wyłączają
obowiązywanie przewidującej udział społeczny ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zostać wydana
niezależnie od istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niezależnie
od jego zapisów), specustawa o drogach – także szczególnie ważnej z punktu widzenia
ochrony powierzchni ziemskiej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W obu regulacjach zwolniono organ prowadzący postępowanie z obowiązku doręczania
wszystkim stronom indywidualnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, pouczenia
o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, a nawet – decyzji
wydawanych w toku procesu inwestycyjnego, ograniczono możliwość stwierdzenia
nieważności pozwoleń na budowę, odpowiednio - drogi publicznej i przedsięwzięcia EURO
2012. Nowelizacja specustawy o drogach zobowiązała organ prowadzący postępowanie do
indywidualnego zawiadamiania stron postępowania, których nieruchomości mają podlegać
wywłaszczeniu (w całości lub części) o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania
się z aktami sprawy.
Niniejszy dokument został opublikowany dzięki
pomocy finansowej Unii Europejskiej. Za treść tego
dokumentu odpowiada WWF Polska, poglądy w nim
wyrażone nie odzwierciedlają oficjalnego stanowiska
Unii Europejskiej.
44
Specustawa o drogach oraz ustawa z dnia 7.09.2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy
w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2007 r., Nr 173, poz. 1219), dalej powoływana jako „specustawa
o EURO 2012”.
22
Stan prawny – 15 listopada 2008 r.
Adam Juchnik
KOWALEWSKI – MIARA – PCHAŁEK
KANCELARIA DORADZTWA PRAWNEGO I GOSPODARCZEGO