Zgodność projektu ustawy o inwestycjach w zakresie

Zgodność projektu ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z
Konstytucją RP oraz prawem Unii Europejskiej
– podsumowanie dwóch opinii prawnych
Wstęp
Na zlecenie Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej (PSEW) powstały dwie opinie
prawne dotyczące projektu ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych:
pierwsza w przedmiocie zgodności projektu z prawem europejskim1 oraz druga - dotycząca
zgodności projektu z Konstytucją RP2. Celem było przeprowadzenie rzetelnej analizy prawnej
proponowanych rozwiązań dotyczących branży wiatrowej zawartych w poselskim projekcie
tzw. ustawy odległościowej3 w obszarze zgodności z wymogami wynikającymi z prawa Unii
Europejskiej, jak i w obszarze przestrzegania norm i porządku konstytucyjnego. Po dokonaniu
tej szczegółowej i systemowej analizy wniosek z nich wypływający jest taki: projektowane
przez posłów rozwiązania są niezgodne zarówno z prawem Unii Europejskiej, jak i naruszają
liczne normy Konstytucji RP. Poniżej przedstawiono w sposób syntetyczny tezy wynikające z
ww. opinii prawnych oraz streszczoną argumentację na ich poparcie.
Niezgodność z Konstytucją RP
Projekt tzw. ustawy odległościowej wprowadza liczne bariery i ograniczenia w odniesieniu do
szeroko rozumianej działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu energii
elektrycznej z elektrowni wiatrowych. W opinii prawnej dotyczącej zgodności z Konstytucją
RP zdiagnozowano najistotniejsze projektowane zmiany oraz podzielono je na następujące
obszary:
1) ograniczenia w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych,
2) wprowadzenie obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację
elektrowni wiatrowej,
3) obowiązek uiszczania opłat za czynności Urzędu Dozoru Technicznego,
4) zmiana definicji pojęcia „budowla” – zwiększenie obciążeń fiskalnych,
5) przepisy karne,
6) przepisy przejściowe i międzyczasowe,
oraz według tej systematyki przeprowadzono ich analizę zgodności z normami i zasadami
konstytucyjnymi.
Ad. 1)
Wprowadzenie nowych zasad lokalizacji elektrowni wiatrowych polega na
wprowadzeniu dwóch istotnych barier. Pierwszą jest reguła, zgodnie z którą odległość
pomiędzy elektrownią wiatrową a zabudowaniami mieszkalnymi powinna wynosić minimum
10-krotność całkowitej wysokości elektrowni (tzw. zasada 10H). Jest to najważniejsza ze
zmian wprowadzanych w projekcie ustawy. Uregulowanie takie stanowi naruszenie
swobody działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji) - podstawowej zasady
Opinia kancelarii prawnej CRIDO Legal z 7 kwietnia 2016 r. w przedmiocie zgodności projektu ustawy o
inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z prawem europejskim.
2
Opinia prawna dr hab. Marcina Wiącek (WPiA UW) dotycząca zgodności z Konstytucją RP projektu ustawy o
inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
3
Poselski projekt ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (druk sejmowy nr 315 i 365).
1
1
konstytucyjnej stanowiącej filar społecznej gospodarki rynkowej, gdyż nie spełnia
konstytucyjnych kryteriów ograniczenia swobody działalności gospodarczej (art. 22
Konstytucji), tzn. nie jest podyktowane względami „ważnego interesu publicznego”, A jest to
przesłanka konieczna do wprowadzenia ograniczeń w swobodzie działalności gospodarczej.
Ograniczenia wolności działalności gospodarczej nie mogą przekraczać pewnego stopnia
uciążliwości, niekoniecznego dla ochrony wchodzących w grę wartości, co wydaje się, że w
tym przypadku zostało przekroczone. Ustawodawca powinien posługiwać się adekwatnymi
środkami prawnymi, pozwalającymi na skuteczne zrealizowanie stawianych sobie celów,
jednak nie może w ten sposób doprowadzić do sparaliżowania czy faktycznego
unicestwienia działalności przedsiębiorców zajmujących się wytwarzaniem energii z
farm wiatrowych. Natomiast proponowane ograniczenia de facto mogą do tego
doprowadzić. Działanie takie jest niezgodne nie tylko z zasadą proporcjonalności, lecz
również z obowiązkiem państwa wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i
poprawy stanu środowiska, wynikającym z Konstytucji (art. 74 ust. 4) oraz z wiążących
Polskę aktów prawa międzynarodowego i unijnego.
Funkcjonowanie elektrowni wiatrowych jako odnawialnych źródeł energii przyczynia
się do ochrony i poprawy stanu środowiska. Państwo powinno zatem stworzyć odpowiednie
ramy prawne dla działalności gospodarczej w tym zakresie oraz podejmować działania
wspierające przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, natomiast proponowane
rozwiązania zdają się zmierza w odwrotnym kierunku. Ponadto, zastosowane kryterium
ograniczenia – tzw. zasada 10H – nie jest kryterium adekwatnym, ponieważ jak wynika z
ekspertyz naukowych wysokość elektrowni wiatrowej nie jest parametrem umożliwiającym
wiarygodne ustalenie stopnia oddziaływania takiej elektrowni na środowisko i zdrowie
mieszkańców pobliskich zabudowań. Wprowadzenie zatem ogólnego zakazu, będącego
konsekwencją zasady 10H, nie jest konieczne dla ochrony ważnego interesu publicznego w
rozumieniu art. 22 Konstytucji. A zgodnie z konstytucyjna zasadą pomocniczości - jeżeli
aktualnie obowiązujące instrumenty prawne służące ocenie oddziaływania inwestycji na
otoczenie są niewystarczające, to należałoby w pierwszej kolejności rozważyć
zmodyfikowanie czy rozszerzenie zakresu kryteriów i kompetencji, jakimi dysponują organy
dokonujące oceny oddziaływania na środowisko, a nie wprowadzać bezwzględne zakazy w
oderwaniu od analizy konkretnych stanów faktycznych.
Drugą barierą jest wprowadzenia ograniczenia możliwości lokalizacji elektrowni
wiatrowej wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co
stanowi istotne ograniczenie tzw. władztwa planistycznego gminy. Jest to również kwestia
podlegająca ocenie z punku widzenia konstytucyjności, bowiem temat władztwa
planistycznego gmin, wiąże się z konstytucyjną zasadą pomocniczości (preambuła
Konstytucji), oraz z art. 164 i 166 Konstytucji, zgodnie z którymi podstawową jednostką
samorządu terytorialnego jest gmina a zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb
wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego.
W świetle zasady pomocniczości decyzja co do lokalizacji farm wiatrowych powinna być w
szerszym stopniu pozostawiona organom gminy, a administracja rządowa powinna
podejmować działania dopiero wówczas, gdy dany problem nie może być rozwiązany przez
wspólnoty lokalne. Natomiast projektowane rozwiązania nadmiernie ingerują w
samodzielność gmin w zakresie planowania przestrzennego. Przepisy powinny pozwalać
gminom na dokonanie indywidualnej oceny zasadności i możliwości posadowienia na danym
terenie elektrowni wiatrowej, w oparciu o wiarygodne kryteria. Tymczasem zasada 10H
mogłaby doprowadzić do tego, że w wielu gminach wybudowanie takiej elektrowni będzie z
obiektywnych przyczyn niemożliwe. Taka sytuacja, poza nadmiernym ograniczeniem
władztwa planistycznego gmin, oznaczałaby również wprowadzenie nieuzasadnionego
2
konstytucyjnie zróżnicowania wspólnot lokalnych, co stoi w sprzeczności z wyrażoną w art.
32 Konstytucji zasadą równości.
Ad. 2)
Zgodnie z projektowanymi regulacjami, inwestor przed przystąpieniem do
eksploatacji elektrowni wiatrowej będzie musiał uzyskać decyzję zezwalającą na eksploatację
elektrowni wiatrowej, wydawaną przez Urząd Dozoru Technicznego. Decyzja taka będzie
wydawana na dwa lata, przy czym inwestor może złożyć wniosek o jej przedłużenie na
kolejne dwa lata. Każda naprawa czy modernizacja elementów technicznych elektrowni
wiatrowej będzie wiązała się z koniecznością ponownego uzyskania decyzji zezwalającej na
eksploatację. Jednakże mając na względzie konstytucyjne kryterium proporcjonalności
ingerencji, wydaje się głęboko wątpliwe tworzenie kolejnych procedur
administracyjnych, ingerujących w swobodę działalności gospodarczej poprzez
nakazywanie inwestorowi uzyskiwania kolejnych decyzji administracyjnych i to z bardzo
krótkim okresem ich ważności. Z orzecznictwa TK wynika, że ustawodawca – kierując się
ochroną wartości konstytucyjnych – nie może w sposób dowolny tworzyć nieokreślonej
liczby procedur i obowiązków uzyskiwania kolejnych zezwoleń na zrealizowanie
pewnego przedsięwzięcia, jeśli nie jest to konieczne (wyrok TK z dnia 8 lipca 2008 r., sygn.
akt K 46/07). Tego typu niekoniecznym – a tym samym niekonstytucyjnym – ograniczeniem
jest wykreowanie przez ustawodawcę kolejnej bariery proceduralnej, zawartej w projekcie
ustawy.
Należy ponadto podkreślić, że urządzenia techniczne wchodzące w skład elektrowni są
już w obecnym stanie prawnym, stosownie do przepisów ustawy o dozorze technicznym,
objęte wymogiem uzyskania decyzji zezwalającej na ich eksploatację oraz dozorem. W
konsekwencji – w zakresie objętym aktualnie obowiązującymi przepisami o dozorze
technicznym – wejście w życie proponowanej regulacji doprowadziłoby do tego, że w
pewnym stopniu te same kwestie byłyby badane w dwóch następujących po sobie
postępowaniach. Tego typu multiplikowanie postępowań służących tożsamym celom jest
nadmierną ingerencją w wolność działalności gospodarczej. W świetle konstytucyjnych zasad
pomocniczości i proporcjonalności tworzenie nowych procedur i zezwoleń powinno mieć
miejsce tylko wówczas, gdy tych samych wartości nie da się wystarczająco chronić w
procedurach już istniejących. Natomiast kreowanie kolejnych barier administracyjnych i
biurokratycznych powinno mieć miejsce wówczas, gdy jest to rzeczywiście niezbędne. W
uzasadnieniu opiniowanego projektu takiej niezbędności nie wykazano. Nie wyjaśniono też,
dlaczego obecnie obowiązujące przepisy – w szczególności przepisy o dozorze technicznym –
są niewystarczające. Świadczy to o naruszeniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności.
Ad. 3)
Również propozycja przepisów dotycząca wprowadzenia obowiązkowych opłat za
czynności Urzędu Dozoru Technicznego budzą wątpliwości natury konstytucyjnej. Przede
wszystkim za niedopuszczalne w świetle zasad konstytucyjnych należy uznać przekazanie do
uregulowania w drodze rozporządzenia tak istotnych elementów stosunku daninowego jak
„zasady wprowadzania opłat” (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02).
Zdaniem TK „takie rozwiązanie oznacza bowiem delegowanie na rzecz organu wydającego
akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej”. Z tego punktu widzenia
należy uznać, że tak określony zakres opiniowanego projektu jest niezgodny z art. 217
Konstytucji, ponieważ kwestia ta należy do tzw. materii ustawowej. Istotne zastrzeżenia
budzi również sposób konstruowania wysokości opłaty na rzecz UDT, która nie jest obliczana
w relacji do rzeczywistej wartości świadczenia ze strony urzędu. Co więcej, zgodnie z tezą
3
zawartą w opinii prawnej, „opłata” na rzecz UDT jest w istocie ukrytą formą podatku,
który inwestorzy będą musieli płacić co najmniej raz na dwa lata. Taki pomysł
ustawodawcy, polegający na wprowadzaniu danin nazwanych na poziomie ustawy
„opłatami”, które w rzeczywistości – z materialnego punktu widzenia – odpowiadają
konstytucyjnym cechom podatku jest naruszeniem zasady poprawnej legislacji w zakresie
danin publicznych (art. 2 w związku z art. 217 Konstytucji). Co więcej regulacja taka
zniechęca do podejmowania działań służących modernizacji inwestycji, co jest niespójne z
zasadą wyrażoną w art. 74 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którą władze publiczne powinny
wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.
Ad. 4)
Objęcie definicji „budowli” całości elektrowni wiatrowej, w tym urządzeń
technicznych na nią składających się, prowadzi do istotnych zmian w sferze fiskalnej, tj.
zwiększenia wysokości podatku od nieruchomości, który obciąży inwestora. Zmiana taka
rzekomo według projektodawców ma na celu objęcie dozorem technicznym całości instalacji
elektrowni wiatrowej. Jednakże nie sposób nie dostrzegać skutków materialnych
proponowanej regulacji w innych sferach, w szczególności w sferze podatkowej. Skutkiem
bowiem takiego przepisu będzie również objęcie całej elektrowni wiatrowej podatkiem od
nieruchomości, a podstawą opodatkowania jest w takim przypadku wartość budowli. Zatem
zwiększenie zakresu przedmiotowego podstawy podatku od nieruchomości będzie w
konsekwencji zwiększeniem obciążeń podatkowych. Analiza uzasadnienia opiniowanego
projektu prowadzi do wniosku, że zasadniczym celem projektodawcy jest wzmocnienie
nadzoru budowlanego nad elektrowniami wiatrowymi, a nie zwiększanie obciążeń
podatkowych przedsiębiorców. Mamy tu zatem do czynienia z niekonsekwencją
ustawodawcy oraz jego nieracjonalnością co jest złamaniem standardu konstytucyjnego
z procedurze tworzenie prawa. Konsekwencje podatkowe – do których zresztą nie
odniesiono się w projekcie ustawy – są niejako „efektem ubocznym” zmian w zakresie prawa
administracyjnego (w tym przypadku budowlanego). Natomiast projektodawca nie
odnotował, że proponowana w tym celu modyfikacja definicji pojęcia „budowla” doprowadzi
do bardzo daleko idących skutków prawnopodatkowych i do istotnego zaburzenia warunków
prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców. Tak istotna zmiana norm
podatkowych wymagałaby przeprowadzenia dokładnych analiz ekonomicznych,
pozwalających na ustalenie, w jaki sposób wpłynie ona na stabilność całej branży i czy nie
doprowadzi do nieopłacalności prowadzenia działalności gospodarczej przez inwestorów.
Taki skutek byłby zaś niezgodny z art. 22 i art. 74 ust. 4 Konstytucji.
Wydaje się zatem, że ustawodawca marginalizuje ten „skutek uboczny” rozszerzenia
zakresu definicji „budowli”, co w szczególności mając konsekwencje w sferze podatkowej
dla inwestorów, nie sposób pogodzić z konstytucyjną zasadą poprawnej legislacji. Co więcej,
proponowana regulacja doprowadzi do naruszenia norm konstytucyjnych w innym jeszcze
aspekcie. Opiniowany projekt doprowadzi do modyfikacji zasad obliczania podatku od
nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do przedsiębiorców zajmujących się budowaniem i
eksploatacją elektrowni wiatrowych. Zaliczenie maszyn energetycznych (generatorów
energii) do podstawy opodatkowania w odniesieniu do elektrowni wiatrowych, podczas gdy
analogiczne (pełniące takie same funkcje) urządzenia w innego typu elektrowniach nie
podlegają takiemu zaliczeniu, jest naruszeniem zasady równości i sprawiedliwości
podatkowej, wywodzonej z art. 84 w związku z art. 2 Konstytucji.
4
Ad.5)
W projekcie zawarto bardzo dotkliwe sankcje za nieprzestrzeganie nowych regulacji.
Od kary grzywny po karę pozbawienia wolności do 2 lat. Jednakże i w tym obszarze
ustawodawca dopuszcza się naruszenia konstytucyjnych zasad. Należy pamiętać, że
projektując sankcję za nieprzestrzeganie norm prawnych, należy kierować się zasadą
proporcjonalności oraz adekwatności w stosunku do potencjalnych naruszeń. Gwarancją
przestrzegania i egzekwowania prawa mogą być sankcje o charakterze cywilnym,
administracyjnym, w ostateczności zaś karnym. Sięganie do instrumentów prawnokarnych
uzasadnione jest wtedy tylko, gdy pożądanego celu nie można osiągnąć w żaden inny sposób.
Natomiast w projekcie ustawy proponuje się nałożenie na przedsiębiorców nieproporcjonalnej
kategorii sankcji – karnych, podczas gdy chronione ma być naruszenie norm o charakterze
administracyjnym. Zgodnie z opinią konstytucjonalisty, w sytuacji gdy normy, które
nakładają na jednostki pewne powinności, wynikają z przepisów prawa administracyjnego i
są adresowane głównie do przedsiębiorców – w praktyce najczęściej jednostek
organizacyjnych (osób prawnych) – to ustawodawca powinien preferować formę sankcji
administracyjnej, a nie karnej. Mając to na względzie, przepisy karne zawarte w projekcie
ustawy należy negatywnie ocenić z punktu widzenia konstytucyjności, w szczególności w
sprzeczności z zasadą adekwatnej reakcji ustawodawcy na naruszenie prawa,
wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Ad. 6)
Przepisy przejściowe i międzyczasowe należy oceniać w świetle konstytucyjnej
zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Standardem
konstytucyjnym jest to, żeby adresaci norm prawnych nie byli zaskakiwani nowymi
regulacjami oraz, żeby nowe regulacje nie pogarszały ich sytuacji w sposób arbitralny.
Natomiast projekt zawiera szereg przepisów, które należy ocenić negatywnie z punktu
widzenia ww. konstytucyjnych zasad. Projektowane przepisy istotnie pogarszają sytuację
prawną przedsiębiorców, którzy rozpoczęli swoje przedsięwzięcia w sposób zgodny z
obowiązującym prawem, na podstawie dotychczasowych regulacji. Projektodawca nie
wskazał, jaki ważny interes publiczny przemawia za wprowadzeniem natychmiastowego
zakazu zwiększania parametrów użytkowych wobec elektrowni eksploatowanych w dniu
wejścia w życie ustawy, które nie spełniają zasady 10H. Jest to równocześnie naruszenie
zasady równości przedsiębiorców (art. 32 Konstytucji), bowiem to, czy dana elektrownia
będzie spełniała w dniu wejścia w życie ustawy kryterium wynikające z zasady 10H, jest
okolicznością przypadkową, która nie mogła być wcześniej przewidziana. Z kolei roczny
termin na uzyskanie decyzji zezwalającej na eksploatację elektrowni – w przypadku
elektrowni oddanych do użytkowania przed dniem wejścia w życie ustawy – został
wyznaczony w sposób arbitralny. Co więcej nie są usprawiedliwione żadnymi względami
regulacje międzyczasowe prowadzące do tego, że to, który – dawny czy nowy – reżim
prawny ma być stosowany wobec jednostek, zależy de facto od sprawności działania
administracji (np. postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej,
decyzja zezwalająca na eksploatację elektrowni wiatrowej), na co przedsiębiorcy mają bardzo
ograniczony wpływ. W konkluzji autor opinii stwierdza, że nie zachodzi aż tak daleko idąca,
pilna potrzeba realizacji określonego interesu publicznego, która wymagałaby zastosowania
tak radykalnych środków, jak przewidziane w przepisach przejściowych, co powoduje ich
niezgodność z Konstytucją RP.
5
Niezgodność z prawem Unii Europejskiej
Projekt ustawy odległościowej jest niezgodny z prawem Unii Europejskim i narusza zarówno
postanowienia dyrektyw jak i wspólnotowe i traktatowe zasady. Pomimo, że projektodawcy w
uzasadnieniu wskazali, że projektowane regulacje nie są objęte prawem UE, to wniosek po
przeczytaniu projektu regulacji nasuwa się zupełnie odmienny. Regulacja proponowane przez
posłów jak najbardziej jest objęta prawem UE. Potwierdza to także Opinia Biura Analiz
Sejmowych, jak również Opinia MSZ (wskazująca na potencjalną niezgodność rozwiązań
legislacyjnych zawartych w Projekcie z prawem europejskim).
Potencjalna niezgodność projektu ustawy z prawem europejskim, zgodnie z opinią prawną
przebiega na kilku płaszczyznach:
1) naruszenie zasady proporcjonalności i niezbędności,
2) naruszenie zasady neutralności technologicznej,
3) naruszenie zasady swobody przedsiębiorczości,
4) naruszenie obowiązku notyfikacji projektu,
5) naruszenie zasady lojalnej współpracy - w zakresie przyjęcia aktu prawnego, który
uniemożliwia realizację nałożonego prawem UE celu,
6) naruszenie art. 107 TFUE, w zakresie możliwości wystąpienia niedozwolonej
pomocy publicznej.
Ad. 1)
Naruszenie zasady proporcjonalności i niezbędności, wynikającej z art. 13 ust. 1
dyrektywy 2009/28 (dyrektywy OZE) jest jednym z najpoważniejszych zarzutów
dotyczących naruszenia prawa UE, skierowanych wobec poselskiego projektu ustawy.
Zgodnie z dyrektywą, środki krajowe w zakresie OZE (dotyczące zwłaszcza certyfikowania,
licencjonowania i zezwoleń) powinny zawsze być proporcjonalne i niezbędne. Natomiast
rozwiązania legislacyjne zawarte w projekcie wydają się nie spełniać powyższych kryteriów.
Trudno zatem uznać, aby wprowadzenie tak licznych wymogów jak:
- wymóg minimalnej bezwzględnej odległości elektrowni wiatrowych zawartej w projekcie,
de facto uniemożliwiający na obszarze buforowym budowę i lokalizację elektrowni
wiatrowych,
- obligatoryjność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
- czasowy charakter decyzji o pozwoleniu na eksploatację elektrowni wiatrowej,
- określenie wysokich dodatkowych opłat na rzecz UDT, które będą zobowiązani ponosić
inwestorzy,
- zwiększenie obciążeń fiskalnych poprzez podniesieniu wysokości podatku od nieruchomości
mogły być uznane za proporcjonalne i niezbędną w świetle wymogów dyrektywy. Wszystko
to powoduje, że następuje nieproporcjonalne ograniczenie w zakresie jednego typu OZE lądowej energii wiatrowej.
Ponadto, wprowadzanie nadmiernych barier może prowadzić do naruszenia
przepisów traktatowych w zakresie celów polityki UE. Warto przypomnieć, że zgodnie z
art. 194 TFUE polityka UE w dziedzinie energii ma na celu m.in. wspieranie efektywności
energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form
energii. Także naruszenie prawa Unii Europejskiej w tym kontekście jest bardzo istotnym
zagadnieniem.
Ad. 2)
Kolejnym istotnym naruszeniem jest złamanie zasady neutralności technologicznej.
Neutralność technologiczna jest jednym z kluczowych założeń wspólnej polityki
6
energetycznej Unii Europejskiej, przyjętej do realizacji przez Państwa Członkowskie.
Neutralność technologiczna oparta jest na zapewnieniu przez państwo równego dostępu do
infrastruktury, możliwości jej budowania i świadczenia usług przy jej wykorzystaniu wobec
wszystkich podmiotów uczestniczących w rynku. Wymóg ten obejmuje zatem m.in.
stworzenie możliwości stawiania urządzeń energetyki wiatrowej przy zastosowaniu
proporcjonalnych i wyłącznie niezbędnych ograniczeń. W kontekście rozwiązań
legislacyjnych przyjętych w projekcie z regulacjami innych źródeł energii (np. w zakresie
minimalnej odległości elektrowni wiatrowych względem budynków mieszkalnych oraz
obligatoryjności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku
lokalizacji elektrowni wiatrowych) prowadzi do zasadniczej wątpliwości dotyczącej
zachowania w ramach planowanej regulacji przez polskiego ustawodawcę neutralności
technologicznej. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 Dyrektywy 2009/28, Polska
zobowiązała się do zapewnienia obiektywności, przejrzystości, proporcjonalności i
niedyskryminacyjnego charakteru zasad autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania oraz
uwzględnienia w nich charakterystyki poszczególnych technologii energii odnawialnej.
Natomiast projektodawcy zdają się zupełnie ignorować te przepisy prawa UE.
W konsekwencji należy jasno stwierdzić, że projekt w sposób nieuzasadniony
różnicuje w zakresie wymogów regulacyjnych instalacje elektrowni wiatrowych od innych
instalacji energii odnawialnej, czym narusza art. 13 ust. 1 lit. c Dyrektywy 2009/28, a także
art. 20 i 21 Karty Praw Podstawowych (zasada równości). Należy zwrócić uwagę, iż w
wyniku uchwalenia projektu nastąpi wyraźna dysproporcja między stopniem rozbudowania
wymogów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych, a pozostałych odnawialnych
źródeł energii, co jest również ewenementem na skalę europejską.
Ad. 3)
Zgodnie z art. 49 TFUE, ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli
jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego co do
zasady są zakazane. Jednakże można dopuścić pewnego rodzaju zróżnicowanie, jednakże
nie jest ono dowolne. Muszą zostać spełnione konkretne przesłanki. I tak: a) muszą one być
uzasadnione bezwzględnymi wymogami dobra ogólnego (interesu publicznego); b) muszą
zapewnić osiągnięcie celu, do którego realizacji służą oraz c) nie mogą wykraczać poza to, co
jest niezbędne do realizacji zamierzonego celu (zasada proporcjonalności). Z tego punktu
widzenia rozwiązania legislacyjne zawarte w projekcie budzą wątpliwości w tym zakresie, tj.
mogą wpływać na ograniczenie swobody przedsiębiorczości a przy braku przesłanek do
stwierdzenia, że są ustanawiane w interesie publicznym oraz proporcjonalne (zwłaszcza w
ujęciu niezbędności środka i proporcjonalności) należy uznać je za naruszające prawo
europejskie i w tym aspekcie.
Ad. 4)
Państwo członkowskie jest zobligowane do przeprowadzenia procedury notyfikacji
przepisów jeżeli: a) zawierają one przepisy techniczne oraz b) dotyczą usług na rynku
wewnętrznym.
Zgodnie z opinią prawną, projektowane rozwiązania zawierają liczne przepisy o charakterze
technicznym:
- w zakresie obligatoryjności lokalizowania elektrowni wiatrowej na podstawie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogu minimalnej
odległości;
- w zakresie obowiązku uzyskiwania pozwolenia na eksploatację elektrowni wiatrowej
na czas określony 2 lat;
7
- w zakresie obowiązku uzyskiwania przedłużenia decyzji zezwalającej na
eksploatację elektrowni wiatrowej na okres kolejnych 2 lat;
- w zakresie obligatoryjnego uzgodnienia z Urzędem Dozoru technicznego dokonania
naprawy lub modernizacji elementów technicznych elektrowni wiatrowych.
Przepisy techniczne zawierające normy mogące prowadzić do ograniczenia jednej ze
swobód traktatowych (a w tym przypadku może być ograniczona swoboda przepływu
towarów) powinny być wcześniej notyfikowane Komisji Europejskiej. W związku z
powyższym, niezbędne jest wstrzymanie prac legislacyjnych do czasu przeprowadzenie
procedury notyfikacji. W opinii zwrócono również uwagę na konsekwencje niedochowania
tego wymogu - zgodnie z orzecznictwem TSUE oraz SN brak notyfikowania przepisów
technicznych może skutkować odmową stosowania tych przepisów przez sądy państwa
członkowskiego, bowiem na brak notyfikacji jednostka może powoływać się przed sądem
krajowym i w efekcie żądać niestosowania tych przepisów.
Drugim obowiązkiem notyfikacyjnym jest ten wynikający z dyrektywy tzw.
usługowej. Ze względu na fakt, że projekt ustawy wprowadza dwojakiego rodzaju
ograniczenia terytorialne: a) w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowej wyłącznie na
podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz b) minimalnej
odległości w jakiej lokalizowane i budowane mogą być elektrownie wiatrowe od budynków –
to stanowią one wprowadzanie ilościowych i terytorialnych ograniczeń w świadczeniu usług,
a tym samym wymagają uprzedniego powiadomienia Komisji Europejskiej wraz z
informacją o przyczynach ustanowienia przedmiotowych wymogów, co w efekcie nakłada
obowiązek notyfikacji projektu do Komisji Europejskiej.
Ad. 5)
Zgodnie z Traktatem UE wyrażającym zasadę lojalnej współpracy, Unia Europejska i
państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w
wykonywania zadań wynikających z Traktatów. Nadto, państwa członkowskie podejmują
wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań
wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii Europejskiej. Państwa członkowskie
ułatwiają wypełnianie przez Unię Europejską jej zadań i powstrzymują się od podejmowania
wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii Europejskiej.
Kwestię te doprecyzowuje TFUE, zgodnie z którym w ramach ustanawiania lub
funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy
stanu środowiska, polityka Unii Europejskiej w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu
solidarności między państwami członkowskimi […] wspieranie efektywności energetycznej i
oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii. Zagadnienie
to w sposób konkretny materializuje dalej dyrektywa OZE, zgodnie z którą każde państwo
członkowskie dba o to, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym
zużyciu energii brutto w 2020 r. odpowiadał co najmniej jego krajowemu celowi
ogólnemu dla udziału energii ze źródeł odnawialnych w rym kraju. W przypadku Polski,
cel ten wynosi 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii
brutto w Polsce w 2020 r. Natomiast przyjęcie projektu może przyczynić się do tego, że
urzeczywistnienie celu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu
energii brutto w Polsce w 2020 r. zostanie zagrożone, a w efekcie przyjęcia projektu Polska
naruszy traktatową zasadę lojalnej współpracy.
Ad. 6)
Kwestia ryzyka w postaci możliwości przyznania przez projektowane rozwiązania
niedozwolonej pomocy publicznej również jest zagadnieniem, które należy rozpatrywać pod
8
kątem zgodności projektu z prawem UE. Projektowane przepisy poprzez wprowadzenie
licznych i dyskryminujących ograniczeń w stosunku do jednego sektora OZE – branży
wiatrowej – może stanowić przyznanie niedozwolonej preferencji pozostałym
wytwórcom energii. Uprzywilejowanie takie może być rozpatrywane przez Komisję
Europejską w kontekście przyznania niedozwolonej pomocy publicznej. Należy wspomnieć,
iż dla uznania danego środka jako niedozwolonej pomocy państwa, musi wystąpić:
1) interwencja państwa przy użyciu zasobów państwowych;
2) przyznanie beneficjentowi korzyści selektywnej;
3) zakłócenie konkurencji lub groźba jej zakłócenia;
4) interwencja ta powinna mieć wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami
członkowskimi.
Zgodnie ze szczegółową analizą poszczególnych przesłanek niedozwolonej pomocy
publicznej zawarty w opinii, wniosek płynący jest taki, że istnieje wysokie
prawdopodobieństwo, że niektóre rozwiązania legislacyjne projektu, mogą być uznane
za środki prowadzące do przyznania niedozwolonej pomocy publicznej określonym
kategoriom producentów energii z odnawialnych źródeł energii, w tym producentów energii z
morskich elektrowni wiatrowych, czy farm fotowoltaicznych – w zakresie w jakim te
kategorie inwestycji będą zwolnione z podatku od nieruchomości w zakresie części
niebudowlanej inwestycji, a także w zakresie w jakim będą zwolnione z uiszczania opłaty za
czynności Urzędu Dozoru Technicznego. Podsumowując – w przypadku wystąpienia
niedozwolonej pomocy publicznej, przepisy takie naruszają prawo europejskie.
Dodatkowo, jeżeli Komisja Europejska uzna w przyszłości, że przepisy takie
stanowiły niedozwoloną pomoc publiczną może zażądać zwrotu tej pomocy od
wszystkich podmiotów, które skorzystały na wprowadzeniu omawianej regulacji.
Podsumowanie
Mając na względzie powyższe, jasno wynika, że projekt tzw. ustawy odległościowej
narusza zarówno prawo europejskie jak i przepisy Konstytucji RP. Przy czym należy
zauważyć, że naruszenie to przebiega na odmiennych obszarach i wynika z innych podstaw
prawnych. Niemniej jednak fakt, że projektowane regulacje naruszają zarówno normy prawa
europejskiego, zasady traktatowe, jak i normy i zasady konstytucyjne powoduje, że regulacja
taka nie może mieć racji bytu mając przeciw sobie tak silne prawne argumenty
systemowe.
9