Prof. zw. dr hab. Genowefa Grabowska Opinia 1 dla Ministerstwa

Prof. zw. dr hab. Genowefa Grabowska
Opinia1 dla Ministerstwa Sprawiedliwości
dot. odpowiedzi na pytanie o następującym brzmieniu:
„czy w sprawie skargi dotyczącej tzw. grudniowej noweli ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym, Trybunał może orzekać tylko na podstawie przepisów Konstytucji, z
pominięciem obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym?”
Opinia opracowana z uwzględnieniem kontekstu europejskiego.
1.
Podstawy prawne.
Usytuowanie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) wśród najwyższych organów państwa,
jego kompetencje oraz pozycję sędziów TK określa dziesięć artykułów (188-197)
zamieszczonych w rozdziale VIII Konstytucji RP pt. „Sądy i Trybunały”. Przepisy dot. TK
znalazły się obok regulacji dot. Trybunału Stanu (art. 198-201) w części zamykającej ten
rozdział konstytucji.
W przypadku obydwu Trybunałów zastosowano nawet podobną logikę w sposobie regulacji:
zostały opisane kompetencje i zakresy działania obydwu instytucji/organów, określone ich
składy liczbowe oraz sposób wyboru i pozycja sędziów. W obydwu przypadkach
ustawodawca konstytucyjny nie zajął się jednak materią proceduralną, tzn. nie podjął się
określenia w Konstytucji ani organizacji wewnętrznej ani ustalenia trybu postępowania przed
którymkolwiek trybunałem. Dla zapewnienia równowagi instytucjonalnej scedował to zadanie
na organ władzy ustawodawczej, czyli Sejm RP, zamieszczając w dwu artykułach Konstytucji
identycznie brzmiącą delegację:
1
Niniejsza opinia została przygotowana w oparciu o obowiązujący stan prawny oraz literaturę
przedmiotu. Uwzględnia także doświadczenia autorki, jako wykładowcy akademickiego w zakresie prawa
publicznego, głównie międzynarodowego oraz prawa europejskiego. Ponadto odzwierciedla jej doświadczenia
praktyczne zdobyte podczas kierowania Senacką Komisją Spraw Zagranicznych i Europejskich (2001-2004) w
okresie przedakcesyjnym, obejmującym proces dostosowania prawa polskiego do standardów UE, a także
wynikające z jej uczestnictwa w pracach Konwentu Europejskiego powołanego do opracowania Traktatu
ustanawiającego Konstytucję dla Europy (2002-2003). Ponadto autorka, już jako poseł do PE, przez pięć lat była
członkiem Komisji Konstytucyjnej Parlamentu Europejskiego (2004-2009), gdzie najpierw uczestniczyła w
debacie nt. ratyfikacji Konstytucji dla Europy, a następnie – w pracach przygotowawczych do wprowadzenia w
życie tzw. Traktatu z Lizbony. Zdobyte wówczas doświadczenie pozwoliło autorce osadzić tematykę niniejszej
opinii w kontekście europejskim. Uwzględniono w niej także stanowiska polskich praktyków, przede wszystkim
aktualnych i byłych sędziów Trybunału Konstytucyjnego wyrażane w debacie publicznej.
1
„Art. 197: Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed
Trybunałem określa ustawa”, oraz
„Art. 201: Organizację Trybunału Stanu oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa
ustawa”.
Twórcy Konstytucji nie pozostawili jak widać cienia wątpliwości, że to władza ustawodawcza
(i tylko ona), poprzez wydanie odpowiedniej ustawy, ma prawo decydować o stronie
proceduralnej funkcjonowania obydwu Trybunałów. Trzeba wyraźnie podkreślić, że
Konstytucja nie przewiduje w tej materii żadnych wyjątków, ani nie ustanawia mechanizmów
zastępczych, które pozwoliłyby na odstępstwo od tej zasady w sytuacjach wyjątkowych, czy
stanach nadzwyczajnych.
Na marginesie: brakuje w Konstytucji jakiegokolwiek „wentyla bezpieczeństwa”, np. w
postaci odpowiedniej klauzuli ogólnej, która pozwoliłaby znaleźć rozwiązanie w sytuacji
rzadkiej, ale – jak pokazało życie - możliwej, kiedy TK będzie zmuszony sądzić (w pewnym
sensie) we własnej sprawie, tzn. badać konstytucyjność ustawy określającej jego organizację i
procedurę.
Reasumując: fundamentalne przepisy określające funkcjonowanie TK wywodzą się z
najwyższego źródła prawa jakim jest Konstytucja RP, a ich rozwinięciem i uzupełnieniem w
zakresie organizacji i procedury jest stosowna ustawa2 wydana na podstawie art. 197
Konstytucji. Przywołane wyżej przepisy rangi konstytucyjnej i ustawowej są uzupełnione
Regulaminem Trybunału Konstytucyjnego, tj. dokumentem przygotowanym przez samych
sędziów Trybunału i następnie przez nich samych zatwierdzanym (w drodze uchwały) na
posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK3. Dla porządku należy zaznaczyć, że
uchwała z dnia 15 września br., w sprawie obowiązującego Regulaminu została podjęta w
obecności 11 sędziów TK (tyle podpisów figuruje pod dokumentem), z czego wynika, że
2
Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (zwana dalej „ustawą czerwcową”),
następnie zmieniona m.in. ustawą o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 22 grudnia 2015 (Dz. U. 2015, poz. 2217),
zwana dalej „ustawą grudniową”.
3
Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2015 r. w
sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego, weszła w życie w dniu ogłoszenia. Zob. pełny tekst:
http://trybunal.gov.pl/o-trybunale/akty-normatywne/regulamin-trybunalu-konstytucyjnego/
Regulamin określa wewnętrzną organizację pracy Trybunału, szczegółowe czynności jego organów oraz tryb ich
wykonywania, a także wewnętrzny tok postępowania z przedkładanymi Trybunałowi wnioskami, pytaniami
prawnymi i skargami konstytucyjnymi.
2
czterej nieobecni na tym posiedzeniu sędziowie siłą rzeczy nie uczestniczyli w uchwaleniu
regulaminu swej instytucji4.
Warto w tym miejscu porównać rangę przepisów regulujących funkcjonowanie dwu
trybunałów europejskich: Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) oraz Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Porównanie ma o tyle sens, iż pierwszy z nich – obok
innych zadań - pełni w systemie instytucjonalnym UE także rolę trybunału konstytucyjnego 5,
podczas gdy drugi jest „ostatnią deską ratunku” dla obywateli skarżących własne państwo z
tytułu naruszenia praw człowieka. Tę ciągle rosnącą falę skarżących może i powinien
znacznie ograniczyć Trybunał Konstytucyjny. Zdoła to jednak uczynić tylko wówczas, gdy
będzie sprawnie rozpatrywał skargi konstytucyjne, kierowane doń w trybie art. 79 ust. 1
Konstytucji RP („Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma
prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w
sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie
którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub
prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”).
Podstawy prawne funkcjonowania obydwu trybunałów wynikają z odpowiednich umów
międzynarodowych (prawo traktatowe), wypracowanych i przyjętych zgodnie z porządkiem
konstytucyjnym wszystkich państw członkowskich. Tak więc, to państwa określają
kompetencje, skład i działalność Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE). Uczyniły to w
Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) 6 oraz Statucie Trybunału7 (art. 1-64),
4
Ponadto, Prezes TK został zobowiązany (§2 Uchwały) do przeprowadzenia „analizy funkcjonowania
Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego oraz przedstawienia Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Trybunału
Konstytucyjnego, po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały, wniosków wynikających z tej
analizy oraz zmian i uzupełnień Regulaminu”. Regulamin wszedł w życie 15 września 2015 r.
5
Art. 263: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów ustawodawczych,
aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów
Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec
podmiotów trzecich. Kontroluje również legalność aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które
zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich”. Należy także pamiętać, że TSUE jest właściwy
w sprawie orzekania o „legalności aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę zgodnie z artykułem 7
Traktatu o Unii Europejskiej wyłącznie na wniosek Państwa Członkowskiego, którego dotyczy stwierdzenie Rady
Europejskiej lub Rady” (art. 269).
6
Traktat o funkcjonowaniu UE oraz Karta Praw Podstawowych UE. Zob. tekst skonsolidowany (po
zmianach i sprostowaniach), Bruksela, 30 stycznia 2015 r., dok. nr 6655/8/08. Natomiast regulacje dot. TSUE
mieszczą się w art. 251 -281, s. 207-219. http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6655-2008-REV8/pl/pdf
7
Tamże, s. 271-299.
3
który został ujęty w Protokole nr 3 stanowiącym integralną i o takiej samej mocy prawnej
część tegoż Traktatu.
Uzupełnieniem Statutu jest jego regulamin proceduralny, czyli Regulamin postępowania
przed Trybunałem Sprawiedliwości8 zawierający „wszelkie postanowienia niezbędne do
stosowania, a w razie potrzeby do uzupełnienia Statutu” (art. 63 i 64 ust. 2). Walor prawny
(pomijając już wysoką ocenę strony merytorycznej) tego dokumentu jest jednak
nieporównywalnie silniejszy niż np. regulaminu polskiego TK uchwalonego przez 11
sędziów. Otóż prawodawca europejski (państwa członkowskie) stanął na stanowisku, iż
regulamin Trybunału nie może być wyłącznie dziełem zainteresowanych nim sędziów, którzy
najpierw przygotowują jego projekt, potem go zatwierdzają, a następnie będą według niego
procedowali. Uznał, iż w ramach kontroli i współdziałania unijnych instytucji taki regulamin
powinien być wspólnym dziełem Rady UE (emanacja państw członkowskich) oraz
Trybunału, w postaci jego sędziów. I chociaż Regulamin nie jest aktem o charakterze
ustawodawczym, to jednak jego uchwalenie przez Trybunał jest poddane swego rodzaju
kontroli zewnętrznej, w postaci wymogu uzyskania uprzedniej zgody Rady UE. Ta
konstrukcja, oparta na mechanizmie kontroli i równowagi (ang. checks and balances), jest
postrzegana jako wyraz świadomego rozdziału władzy pomiędzy wzajemnie kontrolujące się
organy, stanowi swego rodzaju zabezpieczenie, które ma uniemożliwić którejkolwiek
instytucji (tutaj: Trybunałowi) zdominowanie i podporządkowanie sobie innych organów. W
dokumencie, o którym mowa (uchwalonym 29 września 2012 r.), ta reguła przybrała
następującą formułę prawną:
„Trybunał Sprawiedliwości… za zgodą Rady udzieloną w dniu 24 września 2012 r., przyjmuje
Regulamin postępowania w następującym brzmieniu…”9.
Nie ma natomiast takiego zabezpieczenia wśród podstaw prawnych regulujących
funkcjonowanie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Co prawda jego zadania
(kompetencje), skład i funkcjonowanie, podobnie jak w przypadku TSUE, także uregulowały
państwa (Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Rzym, 4
8
Pełny tekst zob. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z 29 września 2012, seria L 265, s. 1-42. http://eurlex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32012Q0929(01)&from=PL
9
Tamże, s. 9.
4
listopada 1950 r.)10, ale już Regulamin Trybunału został przygotowany i zatwierdzany przez
sam Trybunał11. Aktualny dokument został przyjęty 5 października 2015 i wszedł w życie 1
stycznia 2016r.
Powyższe porównanie podstaw prawnych określających funkcjonowanie trybunałów
wskazuje na pewną prawidłowość: otóż przepisy dot. kształtu tej instytucji, jej kompetencji,
składu członkowskiego i pozycji sędziów, wreszcie - organizacji wewnętrznej oraz procedury
mieszczą się zawsze w aktach najwyższego rzędu (konstytucja, ustawa, traktaty),
sporządzonych przez wyraźnie wskazanego ustawodawcę/prawodawcę. Natomiast przepisy
doprecyzowujące ustawowe lub traktatowe procedury wewnętrzne są lokowane w
regulaminach, które albo są rezultatem checks and balances
(wtedy do ich przyjęcia
wymagana jest uprzednia zgoda innego organu), albo prawodawca dopuszcza stanowienie
regulaminów „dla samego siebie”, czyli przez organ, który go później stosuje. Zwolennicy
pełnej demokracji, aby zapewnić równowagę instytucjonalną i realizować zasadę podziału
władz, będą z pewnością optowali za pierwszym rozwiązaniem.
2. In sua causa.
Podniesiona wyżej kwestia powraca przy pytaniu o stosunek sędziów do toczącego się
procesu legislacyjnego, a w szczególności o ich wpływ na kształt podstaw prawnych
regulujących działalność trybunałów. Jest oczywiste, że już sama obecność (nie mówiąc o ich
czynnym udziale) sędziów podczas prac parlamentarnych nad nową ustawą o trybunale, budzi
zrozumiałe zastrzeżenia i na ogół skutkuje ich wyłączeniem przy ew. późniejszej ocenie
konstytucyjności tego aktu prawnego. Nie ma tego niebezpieczeństwa w przypadku
trybunałów europejskich, wówczas prawo dla nich tworzą państwa w drodze umowy
międzynarodowej, a sędziowie – podobnie jak inne prawnicze gremia - mogą być ewentualnie
proszeni o konsultacje gotowego projektu. I o ile uczestnictwo w systemie konsultacji jest w
praktyce akceptowane12, to czynne zaangażowanie się sędziów w proces legislacyjny, ich
10
Zob. Jednolity tekst Konwencji, z uwzględnieniem Protokołów: nr 14 (CETS nr 194), 15 (CETS No.
213) and 16 (CETS No. 214)), http://www.coe.int/en/web/conventions/search-on-treaties//conventions/rms/0900001680063765
11
Aktualna wersja Regulaminu, zob. http://www.echr.coe.int/Documents/Rules_Court_ENG.pdf
12
Potwierdza ten fakt i przytacza konkretne przykłady Komisja Wenecka w punkcie 46 swej opinii z 11
marca 2016 r. Zob. Opinion no. 833/2015on amendments to the Act of 25 June 2015 on the Constitutional
Tribunal of Poland adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11-12 March 2016),
pełny tekst w j. ang: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2016)001-e
5
udział w pracach na poziomie tworzenia prawa jest uznawany za niedopuszczalny i
powszechnie wykluczany. Jako przypadek szczególnie rażący należy uznać udział niektórych
sędziów TK w pracach Sejmu nad ustawą o Trybunale Konstytucyjnym z 25 czerwca
2015r.13. Taka sytuacja prowadzi bezpośrednio do naruszenie równowagi władz: TK (władza
sądowa) wkraczałby w kompetencje Sejmu/Senatu, czyli władzy ustawodawczej. Należy
zauważyć, że takie praktyki są naganne nie tylko z punktu widzenia podziału władz, ale także
z punktu widzenia poprawnej i uczciwej legislacji.
W praktyce, ten fakt miał zresztą daleko idące reperkusje proceduralne: sędziowie ci nie
mogli bowiem orzekać w sprawie zgodności ustawy czerwcowej z Konstytucją i musieli
zostać wyłączeni ze składu orzekającego (sprawa nr 34/15). Powyższe wyłączenie miało
bezpośredni, negatywny wpływ na zmianę wcześniej ogłoszonego składu orzekającego TK,
ponieważ w miejsce wymaganego przez ustawę składu pełnego (wszak TK rozpatrywał
sprawę o szczególnej zawiłości i doniosłości, art. 44 ust. 1, lit. F), Trybunał procedował w
składzie pięcioosobowym, jak gdyby chodziło o zbadanie konstytucyjności ustawy zwykłej, a
nie ustawy określającej organizację i tryb postępowania Trybunału (art. 44 ust.2, lit a).
Nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że badając konstytucyjność tzw. „ustawy czerwcowej”
Trybunał orzekał we własnej sprawie. Pojawiły się – co prawda - w środowisku sędziowskim
głosy próbujące tłumaczyć, że w tym przypadku nie ma tu konfliktu, że TK wykonuje tylko
przypisaną mu konstytucyjnie funkcję, a sędziowie badają zgodność ustawy określającej
funkcjonowanie Trybunału, jako instytucji. Trudno przyjąć tę argumentację, zważywszy że
zakwestionowanie konstytucyjności „ustawy czerwcowej” stawia Trybunał (który ma działać
na jej podstawie) w konflikcie z Sejmem, który jest jej autorem.
Twórcy Konstytucji nie przewidzieli jednak ani sytuacji konfliktowej z udziałem Trybunału,
ani środków zaradczych, ani mechanizmów dla jej rozwiązania. W tej materii mamy w
Konstytucji ewidentną lukę prawną. Przyjmując ustawę zasadniczą w roku 1997
przypuszczalnie zbyt optymistycznie założono, że mamy już w Polsce na tyle ustabilizowaną
(a może nawet – dojrzałą) demokrację, iż takie zabezpieczenie nie będzie po prostu potrzebne.
Trudno jednak dzisiaj stwierdzić, czy było to świadome zaniechanie regulacji, czy może
niedopatrzenie prawodawcy, czy wreszcie - pewna idealizacja Trybunału, zakładająca, że on
13
Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 25 czerwca 2015 r., weszła w życie 30 sierpnia 2015 r.
(Dz. U. 2015 poz. 1064).
6
sam nigdy stroną konfliktu się nie stanie. Konstytucja przyznała mu przecież rolę swego
rodzaju super arbitra wyposażając w kompetencję do rozstrzygania sporów zaistniałych
pomiędzy „centralnymi konstytucyjnymi organami państwa” (art. 189). Skoro więc
prawodawca miał świadomość, że spory kompetencyjne pomiędzy najwyższymi organami
państwa mogą i będą się zdarzać, zatem powinien przewidzieć i wprowadzić do Konstytucji
także mechanizm rozwiązywania sporów, w których stroną będzie TK. Nie ulega
wątpliwości, że ta luka wymaga szybkiego wypełnienia. Dopóki to nie nastąpi, w przypadku
konfliktu pomiędzy TK, a każdym innym centralnym, konstytucyjnym organem państwa,
Trybunał rozstrzygając spór będzie sędzią we własnej sprawie.
Indywidualni sędziowie Trybunału orzekający o zgodności ustawy o TK z Konstytucją stali
się także sędziami we własnej sprawie. W badanej ustawie znalazły się wszak liczne przepisy
regulujące ich pozycję, w tym np. sposób powoływania sędziów i zakończenia przez nich
funkcji, zasady odpowiedzialności, zakres przysługującego im immunitetu i postępowanie
dyscyplinarne, a nawet – zasady wynagradzania i stan spoczynku 14. Jeśli do tego dodamy
przepisy zmieniające organizację pracy w TK, czy zaostrzające dotychczasowe wymagania
dot. czasu pracy lub zwiększające częstotliwość rozpraw oraz rozwiązania dyscyplinujące, to
ocena ich konstytucyjności przez sędziów TK będzie ewidentnym działaniem w ich własnej
sprawie. W przypadku uznania tych właśnie przepisów za niekonstytucyjne zawsze
pozostanie pewna wątpliwość, generująca pytanie: czy przypadkiem sędziowie - kwestionując
przepisy, które nakładają na nich nowe obowiązki lub pogarszają ich komfort pracy - nie
kierowali się własnym, żywotnym interesem, orzekając w myśl ludowej mądrości, że „bliższa
ciału koszula”?
Reasumując: Rozdział VIII Konstytucji RP wymaga zmiany i uzupełnienia w części dot. TK
(art. 188-197), poprzez wprowadzenie unormowań odnoszących się do załatwiania sporów, w
których stroną jest Trybunał. Nowa regulacja powinna wskazać właściwy organ oraz określić
obowiązujące przed nim procedury (ew. sformułować odpowiednią delegację dla
ustawodawcy). Pozwoliłoby to przywrócić w Konstytucji RP obowiązywanie zasady: nikt nie
może być sędzią we własnej sprawie (nemo iudex in causa sua).
14
Zob. „Ustawa czerwcowa”, rozdz.3, Sędziowie Trybunału (art. 16-43).
7
Na marginesie: system prawny każdego państwa powinien respektować powszechnie
akceptowane zasady prawa, w tym - zasady wywodzące się z prawa rzymskiego. Przetrwały
wieki, weszły do światowych podręczników prawa i zostały uznane za typowe dla
rozumowania prawniczego na wszystkich kontynentach. W omawianym przypadku to właśnie
one mogą być pomocne do zrozumienia istoty problemu i przyczynić się do jego rozwiązania.
Szczególnie trzeba się tu zastanowić nad pełnym respektowaniem takich zasad, jak: nikt nie
może być sędzią we własnej sprawie (nemo iudex in causa sua); ustawa późniejsza uchyla
wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori), czy - twarde prawo, ale prawo (dura lex, sed
lex). Wieki prawniczej praktyki wykazały, że tych zasad ignorować nie należy. Lepiej więc je
respektować, niż wkładać wysiłek intelektualny w wątpliwe i niepotrzebne uzasadnienie, jak
je pominąć.
3.
Podstawy orzekania
TK ma ocenić, czy ustawa o TK, tzw. „ustawa grudniowa” (nowelizująca) jest zgodna z
Konstytucją RP. Powinien przy tym, jak każdy organ władzy publicznej, działać „na
podstawie i w granicach prawa” (zasada legalizmu, art. 7 Konstytucji). Natomiast generalna
kompetencja TK do badania konstytucyjności ustaw jest ujęta w jej art. 188 ust. 1. I chociaż w
tym przypadku chodzi o badanie przez Trybunał ustawy o nim samym, to Konstytucja – jak
wyżej wskazano - do tej szczegółowej kompetencji Trybunału nie nawiązuje. Skoro więc nie
ma zakazu, aby TK zajął się własną sprawą, ani ograniczenia jego kompetencji w tym
zakresie, a nadto nie ma w Konstytucji odrębnego mechanizmu dla rozstrzygania takich
kwestii, to Trybunał dyspozycję art. 188 ust 1, jako normę o charakterze materialno-prawnym
powinien wykonać.
Ocena konstytucyjności ustawy odbywa się na rozprawie prowadzonej według reguł
proceduralnych ustalonych przez wskazanego Konstytucją ustawodawcę, czyli Sejm. (art.
197). Tym samym Konstytucja powierzyła, - co więcej zobowiązała Sejm jako władzę
ustawodawczą – do uchwalenia zasad organizacji TK oraz procedur obowiązujących przed
tym organem. Konstytucja postanowień o tak znacznym stopniu szczegółowości, nie zawiera,
bo jako ustawa zasadnicza, zawierać nie może i nie powinna. Stąd wniosek, iż skoro nie ma
innych – poza ustawą o TK - reguł organizacyjno-proceduralnych, to przeprowadzenie
rozprawy przed Trybunałem bez stosowania tejże ustawy nie jest możliwe. Jest dla każdego
8
prawnika rzeczą oczywistą, iż zasady organizacji sądów oraz prawo proceduralne w zakresie
orzekania, stanowią kościec wymiaru sprawiedliwości w każdym państwie, kościec stabilnych
reguł przy którym nie wolno manipulować.
Reasumując: Konstytucja RP jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, co skutkuje
m.in. zawartym w art. 8 obowiązkiem jej bezpośredniego stosowania. Jednak ust. 2 tegoż
artykułu formułuje wyjątek od zasady bezpośredniego stosowania, dodając do tego przepisu
zakończenie w następującym brzmieniu: „…chyba, że Konstytucja stanowi inaczej”. I
właśnie w art. 197 Konstytucja stanowi inaczej, wskazując jako jedyną proceduralną
podstawę orzekania właśnie ustawę o TK, wyraźnie przy tym obligując Trybunał do jej
stosowania. To zobowiązanie ma przy tym charakter imperatywny, co niezwykle silnie
podkreśla art. 7 Konstytucji („Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach
prawa”).
Ponadto, Trybunał - opierając się w procesie badania konstytucyjności na ustawie
proceduralnej – wykazałby się poszanowaniem zasady konstytucyjnego podziału i równowagi
władz, akceptując jednocześnie wynikające z art. 197 prawo Sejmu do wydania
przedmiotowej ustawy.
Art. 10. 1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy
ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.
2.
Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent RP i
Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały”
Natomiast odmowa zastosowania przez TK ustawy proceduralnej nie mogłaby zostać
zakwalifikowana inaczej, niż jako lekceważenie, a nawet - naruszenie, art. 7 Konstytucji, tj.
zasady równowagi i podziału władz.
Na zakończenie powyższych rozważań trzeba wskazać na pewną pułapkę logiczną, w którą
wpadł Trybunał oświadczając, iż będzie orzekał z pominięciem ustawy proceduralnej,
wyłącznie na podstawie Konstytucji. Jest to o tyle niewykonalne, iż jeśli TK zamierzał
rzeczywiście respektować Konstytucję, to nie mógł odrzucić (nie respektować) jej art. 197,
który właśnie do tej ustawy odsyła. Wszak Konstytucję należy traktować jako całość, nie
można wybierać, które jej przepisy zastosujemy, a które pominiemy, ponieważ nam nie
odpowiadają!
9
Orzekanie wyłącznie na podstawie Konstytucji stawia także przed TK pytanie o wybór
podstawy prawnej dla zorganizowania i przeprowadzenia rozprawy. Skoro Konstytucja, jak
wyżej podkreślono nie zawiera reguł proceduralnych i organizacyjnych, to bazujący na niej
Trybunał znalazłby się podczas orzekania w próżni proceduralnej, zostałby pozbawiony
przepisów regulujących m.in. sposób zwołania i przebieg posiedzenia, zasad dot. składu
orzekającego, wyrokowania, czy zgłaszania zdań odrębnych, itd. A przecież bez określonej
procedury żaden sąd działać nie może!
Odrzucenie przez TK ustawy proceduralnej, jako podstawy orzekania było uzasadniane
(zarówno w dyskusji publicznej, jak i przez sam Trybunał) na dwa sposoby:
1.
przy pomocy argumentacji, że TK nie może orzekać na podstawie ustawy, której
konstytucyjność bada,
2.
poprzez zarzut, wynikający z odwołania do sytuacji hipotetycznej, iż ustawa o TK
mogłaby np. zawierać normy „absurdalne”, uniemożliwiające Trybunałowi orzekanie w
każdej sprawie (pytano: „co by było, gdyby ustawa nakazywała TK odbyć pierwszą rozprawę
dopiero po kilku latach?”).
Ad. 1. Skutki prawne akceptacji powyższego argumentu zostały już przedstawione wyżej,
przy ocenie wyboru Konstytucji, jako jedynej podstawy orzekania. Dodatkowo należy jeszcze
podnieść, że powstała po odrzuceniu ustawy próżnia proceduralna zmusza Trybunał do
poszukiwania, a potem przyjęcia/ustalenia innych reguł postępowania umożliwiających mu
orzekanie. Wówczas TK zastępuje władzę ustawodawczą, ponieważ sam dla siebie wybiera
lub nawet tworzy normy organizacyjno-proceduralne, czym narusza konstytucyjny podział
władz. I właśnie tego typu działania - wsparte dodatkowo innymi przykładami, jak chociażby
wyznaczanie pozaustawowych składów orzekających, czy też prowadzona bez podstawy
prawnej ocena niektórych sędziów TK pod kątem ich zdolności do orzekania - świadczą o
aktywności wykraczającej poza ramy prawne, a nawet o niepożądanym w tym przypadku
aktywizmie sędziowskim15. Aktywizm Trybunału przejawia się zresztą nie tylko w tworzeniu
nowych dotychczas nieistniejących norm prawnych, ale także w działaniach, w których TK
15
Zob. B. Banaszak, M. Bednarczyk, Aktywizm sędziowski we współczesnym państwie
demokratycznym, Warszawa 2012, ss. 282
10
wychodzi poza przewidziane prawem kompetencje (np. sam definiuje skutki prawne swoich
rozstrzygnięć16).
Aktywizm sędziowski jest zjawiskiem znanym od dawna i w pewnych sytuacjach nawet
pożytecznym (np. interpretacja prawa przy dopuszczalności swobodnego uznania).
Generalnie jednak bywa niepożądany głównie dlatego, iż zakłóca relacje pomiędzy władzą
ustawodawczą i sądowniczą, wkraczając w kompetencje tej pierwszej. Z aktywizmem
sędziów Trybunału Sprawiedliwości UE dość często muszą się zmagać także państwa
członkowskie oraz instytucje unijne odpowiedzialne za legislację (Parlament Europejski i
Rada UE). Nadaktywność TSUE wyraża się m.in. w wydawaniu pojedynczych wyroków w
sprawach nie objętych prawem UE. Tak było np. w przypadku transgranicznej opieki
zdrowotnej, gdy wobec braku unijnych przepisów, Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się w
sprawach indywidualnych na temat zwrotu kosztów opieki zdrowotnej świadczonej w
państwie członkowskim, innym niż państwo zamieszkania osoby z tej opieki korzystającej.
Aby nie oddawać Trybunałowi funkcji unijnego prawodawcy Parlament i Rada UE przyjęły
stosowną dyrektywę17, pozbawiając tym samym TSUE dalszej możliwości kreowania
unijnego prawa. Dyrektywa została przyjęta głównie w celu wyjaśnienia praw do opieki
zdrowotnej wynikających z orzeczeń Trybunału, a także - aby umożliwić obywatelom UE
stosowanie tych praw w praktyce.
W przedstawionej wyżej sytuacji odpowiedź na pytanie: czy TK posiada samoistną
kompetencję do stosowania pozaustawowych reguł procedowania? – może być tylko
negatywna.
16
Taki charakter ma np. rozstrzygnięcie zakresowe TK w punkcie 8. wyroku z dnia 3 grudnia
2015 (sygn. akt K 34/15), ponieważ dotyczy nie tylko prawa (art. 137 ustawy czerwcowej), ale także
faktów (różna interpretacja tego samego przepisu uzależniona od oceny stanu faktycznego):
„8. Art. 137 ustawy powołanej w punkcie 1:
a) jest zgodny z art. 112 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 62 ust. 1 i art. 197 Konstytucji,
b) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa 6 listopada 2015 r., jest zgodny
z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
c) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015
r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji”. http://trybunal.gov.pl/rozprawy-i-ogloszenia-orzeczen/wyroki-ipostanowienia/art/8748-ustawa-o-trybunale-konstytucyjnym/
17
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie
stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej (Dz.U. L 088, 4.4.2011, p.45), polski tekst zob.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=URISERV%3Asp0002
11
Ad. 2. Odnośnie do kolejnego zarzutu, trzeba zauważyć, iż nie ma prawnego uzasadnienia dla
akceptacji pojawiających się w dyskusji publicznej argumentów odwołujących się do
przykładów hipotetycznych. Co więcej, tego typu rozumowanie, tzn. zastosowanie przesłanki
hipotetycznej (”co by było gdyby?”) - i to nie na etapie dyskusji o treści tworzonego aktu
prawnego, ale po jego wejściu w życie, przy jego interpretacji lub ocenie stanu prawnego jest wyraźnym błędem. Nie ulega też wątpliwości, że stawianie pytań hipotetycznych
(zwłaszcza argumentacja ad absurdum) wobec obowiązującego już aktu prawnego świadczy
o braku rzeczowej argumentacji i wyraźnie zmierza do potwierdzenia wcześniej założonej
tezy (tutaj: ustawa nie nadaje się do stosowania). Ponadto, próba dyskwalifikacji aktu
prawnego przy pomocy argumentów ad absurdum nie świadczy dobrze o prawniku takiej
argumentacji używającym.
Konkludując: przeprowadzone wyżej rozważania pozwalają na udzielenie następującej
odpowiedzi na wstępne pytanie:
1.
Trybunał Konstytucyjny nie mógł orzekać wyłącznie na podstawie Konstytucji, przede
wszystkim z tego powodu, iż brak w niej przepisów proceduralnych;
2.
Trybunał Konstytucyjny nie miał innej możliwości, jak tylko – postępując zgodnie z
art. 197 Konstytucji – zastosować do orzekania ustawę proceduralną, korzystającą od
momentu jej wejścia w życie z domniemania konstytucyjności;
3.
Można rozważać, czy to domniemanie obejmuje całą ustawę, czy też wyłącza np.
przepis, który praktycznie uniemożliwiałby Trybunałowi przeprowadzenie rozprawy w
nieodległym terminie (nakaz rozpatrywania spraw według kolejności wpływu);
4.
Odrzucenie ustawy proceduralnej poprzez odmowę jej stosowania („Trybunał nie
widzi ustawy”) i to zanim została uznana za niekonstytucyjną wskazuje, że sędziowie TK jeszcze przed rozprawą temu poświęconą - przeprowadzili jej przedwczesną, nieformalną
ocenę, która w efekcie mogła zaważyć na końcowym wyroku.
12