Polityka 1_05 rewizja.indd

elastyczny rynek pracy, przeregulowany kodeks pracy i zbyt wysokie
minimalne wynagrodzenia. Jednak z badań wynika zupełnie odmienny
obraz sytuacji. Por. (Kabaj 2003, s. 17).
LITERATURA
Delivering Lizbon. Reforms for enlarged Union (2004), Report from the
Commision to the Spring European Council, Brussels, 20.02.
Facing the challenge. The Lizbon Strategy for growth and employment
(2004), Report form the High Level Group chaired by Wim Kok, November.
Frieske K.W., red. (2003), Deregulacja rynku pracy, IPiSS, Warszawa.
Jobs, jobs, jobs. Creating more employment for Europe (2003), Report
by the Employment Taskforce chaired by Wim Kok, Brussels, November.
Kabaj M. (2003), Czynniki i bariery wzrostu zatrudnienia, „Polityka Społeczna” nr 10.
The Lisbon lament (2004), „The Economist”, November 6th.
Mid-term Review of the Lizbon Strategy: Progress Report by the Economic
Policy Committee (2004), Brussels, June.
Strategia rozwoju kształcenia ustawicznego do roku 2010 (2003), opracowana przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu i przyjęta przez
Radę Ministrów 8.07.
Sulmicka M. (2003), Przeciwdziałanie skutkom starzenia się społeczeństw w krajach wysoko rozwiniętych, „Polityka Społeczna”
nr 4.
Miesięcznik „Polityka Społeczna” 1/2005. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy
i zgody Redakcji PS zabronione.
PAŃSTWO OPIEKUŃCZE – SPÓR O EFEKTYWNOŚĆ
Wiktor Rutkowski
Uniwersytet Warszawski
Wykres 1. Przeciętny udział publicznych wydatków socjalnych
w PKB w latach 1980–2001 (w %) i PKB na mieszkańca
(PPS) w 2001 r.
WPROWADZENIE
30000
PKB na mieszkaĔca
Spór o państwa dobrobytu, od dawna obecny w myśli ekonomicznej, uległ zaostrzeniu od połowy lat 70. w związku ze spowolnieniem wzrostu gospodarczego, wzrostem bezrobocia, presją
inflacyjną i pogorszeniem się sytuacji finansów publicznych. Wielu
ekonomistów upatruje przyczyn tych zjawisk w nadmiernych wydatkach socjalnych i w koniecznych dla ich sfinansowania obciążeniach fiskalnych. Przedstawiona niżej analiza dotycząca efektywności wydatków socjalnych w krajach Unii Europejskiej1, jest przyczynkiem do dyskusji na temat (nie)efektywności państwa dobrobytu.
WBR
IRL
25000
WàO NIE
20000
HIS
POR
15000
DAN
AUS* HOL
FIN
FRA
BEL
SZ
W
GR
10000
10
12,5
15
17,5
20
22,5
25
27,5
30
32,5
Wydatki socjalne w % PKB
WYDATKI SOCJALNE A EFEKTYWNOŚĆ EKONOMICZNA
* Austria – udział wydatków socjalnych w PKB w latach 1990–2001.
Tabela 1. Publiczne wydatki socjalne i PKB na mieszkańca
w krajach Unii Europejskiej
Przeciętny udział
PKB na mieszkańca
Wydatki socjalne
wydatków socjalnych
(według PPS)
na mieszkańca w 2000 r.
Kraje
w PKB w latach
b
(według PPS )
2000
2001
1980–2001a
c
Austria
26,0
7396
25920
26140
Belgia
26,9
6458
24110
24970
Dania
29,5
7754
26180
26930
Finlandia
24,6
5925
23590
24320
Francja
26,9
6748
23530
24460
Grecja
20,1
4032
14950
15680
Hiszpania
19,5
3713
18900
19670
Holandia
26,9
7004
25100
26460
Irlandia
18,3
4748
26080
27480
Luksemburg
22,9
9235
45080
45330
Niemcy
24,4
7025
23120
23460
Portugalia
14,4
3675
15950
16480
Szwecja
30,2
7367
24720
24790
W. Brytania
21,1
6048
23560
24540
Włochy
23,1
5943
22960
23370
– Mediana; b – Purchasing power standard (PPS) – stosowana w UE umowna
jednostka pieniężna, za pomocą której porównuje się agregaty ekonomiczne poszczególnych krajów, uwzględniając siłę nabywczą ich walut. W ten sposób eliminuje się
wpływ różnic cen na wielkość tych agregatow; c – 1990–2001.
a
Źródło: Social Report 2003, European Commission; Eurostat Yearbook 2004; obliczenia własne na podstawie Social Expenditure Database, OECD 2004.
Źrodło: Eurostat Yearbook 2004 oraz obliczenia własne na podstawie Social Expenditure Database, OECD 2004.
Dane tab. 1 i wykres 1 wskazują na istnienie pozytywnego
związku między przeciętnym udziałem publicznych wydatków socjalnych w PKB w latach 1980–2001 i poziomem PKB na mieszkańca w 2001 r. Zarówno produkt społeczny w przeliczeniu na
mieszkańca, jak i przeciętny udział wydatków socjalnych w PKB
w latach 1980–2001 były najniższe w Portugalii, Grecji i Hiszpanii. Z kolei obie te zmienne przybierały najwyższe wartości
w takich krajach, jak Szwecja, Dania oraz Holandia, Belgia i Francja. Do podobnych wniosków prowadzi porównanie wielkości PKB
i publicznych wydatków socjalnych na mieszkańca w 2000 r. (por.
wykres 2).
Stwierdzenie związku między wielkością wydatków socjalnych
i produktem społecznym na mieszkańca nie oznacza jeszcze, że
ma on charakter przyczynowo-skutkowy. Niemniej, uzasadniony
wydaje się wniosek, iż w krajach Europy Zachodniej wystąpiło
długookresowe pozytywne sprzężenie zwrotne między rozwojem
gospodarczym i wzrostem wydatków socjalnych.
Wykres 2. Wydatki socjalne i PKB na mieszkańca
w 2000 r. (PPS)
30000
IRL
25000
PKB
Celem tej części analizy jest odpowiedź na następujące pytania:
czy istnieje związek między wielkością wydatków socjalnych i poziomem rozwoju gospodarczego, wyrażonym wskaźnikiem PKB na
mieszkańca? Czy istnieje zależność między wielkością wydatków
socjalnych i tempem wzrostu gospodarczego? Czy rozmiary państwa opiekuńczego determinują sytuację finansów publicznych?
HIS
20000
15000
10000
3000
WBR BEL
FIN
Wà
FRA
HOL AUS
DAN
NIE SZW
GRE
POR
3500
4000
4500
5000
5500
6000
6500
7000
7500
8000
Wydatki socjalne
Źrodło: Dane Eurostatu.
5
Z dalszej analizy wynika, że w latach 1980–2001 tempo wzrostu gospodarczego było ujemnie powiązane z wielkością wydatków
socjalnych (por. tab. 2 i wykres 3). Kraje, w których przeznaczano
na cele socjalne relatywnie duże środki publiczne, ustępowały pod
względem tempa wzrostu gospodarczego tym krajom, w których
wydatki socjalne były niższe. Można z tego wyciągnąć wniosek,
że stwierdzona wcześniej pozytywna zależność między wielkością
wydatków socjalnych i produktem społecznym na mieszkańca
ukształtowała się w okresie do 1980 r.
Tabela 2. Wydatki socjalne i średnioroczne tempo
wzrostu realnego PKB w latach 1980–2001
Przeciętny udział* publicznych
Średnioroczne tempo
wydatków socjalnych
wzrostu PKB (w %)
w PKB (w %)
1980–2001
26,0**
2,3
26,9
2,0
29,5
2,0
24,6
2,4
26,9
2,2
20,1
1,6
19,5
2,8
26,9
2,5
18,3
5,4
22,9
5,0
24,4
2,1
14,4
3,0
30,2
2,0
21,1
2,5
23,1
2,0
Kraje
Austria
Belgia
Dania
Finlandia
Francja
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Luksemburg
Niemcy
Portugalia
Szwecja
W. Brytania
Włochy
* Mediana.
** 1990–2001.
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych OECD.
Wykres 3. Przeciętny udział publicznych wydatków socjalnych
w PKB (w %) i tempo wzrostu PKB w latach 1980–2001
podarczego krajów o rozbudowanych systemach zabezpieczenia
społecznego wymaga z pewnością wnikliwej analizy.
Do istotnych należy również pytanie, czy wielkość wydatków
socjalnych determinuje sytuację finansów publicznych? Chodzi
zarówno o aktualną wielkość zadłużenia sektora finansów publicznych, jak i zmiany zadłużenia, zwłaszcza od 1997 r., tj. od przyjęcia
przez kraje Unii Europejskiej Paktu Stabilizacji i Wzrostu, zobowiązującego je do większej dyscypliny finansowej. Zmiany wielkości
zadłużenia w latach 1997–2003 mogą świadczyć o zdolnościach
adaptacyjnych gospodarek poszczególnych krajów.
Wielkość długu publicznego w stosunku do PKB w 2003 r. była
najmniejsza w Irlandii i Wielkiej Brytanii, a więc w krajach, których
rządy prowadziły politykę niskich wydatków socjalnych (por. tab.
3 i wykres 4). W obu krajach dokonano także istotnego obniżenia
zadłużenia w latach 1997–2003. Natomiast największym zadłużeniem finansów publicznym (powyżej 100% PKB) charakteryzują się
Grecja, Włochy i Belgia.
Tabela 3. Dług publiczny w krajach Unii Europejskiej
w 2003 r. (w % PKB)
Wielkość długu
(w % PKB)
65,1
100,7
45,9
45,6
63,7
109,9
50,7
54,1
32,1
64,2
60,3
52,0
39,8
106,2
Kraj
Austria
Belgia
Dania
Finlandia
Francja
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Niemcy
Portugalia
Szwecja
Wielka Brytania
Włochy
Zmiana w stosunku
do 1997 r. (w punktach)
1,3
-24,1
-19,8
- 8,5
4,4
1,7
-15,9
-15,8
-32,4
3,2
1,2
-18,6
-11,0
-14,3
Tempo wzrostu PKB
(w %)
Źródło: Dane Eurostatu.
6
IRL
Wykres 4. Zmiany wielkości długu publicznego
w krajach Unii Europejskiej w okresie 1997–2003
5
4
3
2
0
12,5
WBR
GRE
1
HOL
FRA
NIE AUS BEL DAN
FIN
HIS
PO
Wà
-14,3
Wáochy
-11
W.Brytania
SZW
-18,6
Szwecja
1,2
Portugalia
3,2
-32,4
-15,8
-15,9
Niemcy
15
17,5
20
22,5
25
27,5
30
32,5
Udziaá w ydatków socjalnych w PKB (w %)
Irlandia
Holandia
Hiszpania
1,7
Grecja
* Mediana.
Źródło: Jak w tab. 2.
4,4
Francja
-8,5
Finlandia
-19,8
Dania
Negatywna zależność między wydatkami socjalnymi i wzrostem gospodarczym w ostatnich dekadach jest ważną przesłanką
współczesnego sporu wokół państwa dobrobytu. Jest to istotny
argument zwolenników tezy o kryzysie państwa opiekuńczego,
głoszących potrzebę jego znacznego ograniczenia. Szczególnie
krytykowany jest socjaldemokratyczny (zwłaszcza skandynawski)
model polityki społecznej, jak również model społecznej gospodarki rynkowej, realizowany między innymi w Niemczech i Francji. Nie
jest to jednak jedyne stanowisko w omawianej kwestii. Na przykład,
w dyskusji toczącej się na ten temat w Szwecji wskazuje się na efekt
catch-up, polegający na tym, że krajom, które startowały w 1980 r.
z wysokiej pozycji pod względem PKB na mieszkańca (np. Francja,
Szwecja i Szwajcaria), trudniej było utrzymać wysokie tempo wzrostu, w porównaniu z krajami, których początkowy poziom rozwoju
był niższy2. Ponadto, porównanie doświadczeń Grecji, Portugalii
i Irlandii wskazuje, że niskie obciążenie PKB publicznymi wydatkami socjalnymi nie wyjaśnia bardzo zróżnicowanego tempa wzrostu
gospodarczego tych krajów. Zjawisko spowolnienia wzrostu gos6
-24,1
Belgia
1,3
Austria
0
20
Źrodło: Dane Eurostatu.
40
60
80
100
120
140
Dáug publiczny (% PKB)
Z krajów o wysokich wydatkach socjalnych w najkorzystniejszej sytuacji z punktu widzenia zarówno relacji długu publicznego
do PKB w 2003 r., jak i skuteczności polityki konsolidacji finansów
publicznych w latach 1997–2003 były kraje skandynawskie – Dania, Szwecja i Finlandia. Zwraca uwagę relatywnie duże i nadal
rosnące zadłużenie w Niemczech i Francji.
Zróżnicowana jest także sytuacja krajów o niskich publicznych
wydatkach socjalnych. W Irlandii, jak już wcześniej wspomniano, zadłużenie jest najniższe wśród 15 krajów Unii Europejskiej.
W korzystnej sytuacji znajduje się także Hiszpania. Znacznie większe jest zadłużenie Portugalii, zaś Grecja jest najbardziej zadłużonym krajem Unii.
Ogólnie biorąc, nie ma podstaw do stwierdzenia, iż wielkość
wydatków socjalnych determinuje skalę zadłużenia państwa. Co
Wykres 6. Ryzyko ubóstwa* i PKB na mieszkańca (PPS)
w 1999 r.
30000
PKB na mieszkaĔca
prawda, najmniej zadłużone są Irlandia i Wielka Brytania, a więc
kraje o relatywnie niskich wydatkach socjalnych, jednakże w korzystnej sytuacji znajdują się także kraje skandynawskie. Z kolei
wysokim zadłużeniem charakteryzują się zarówno kraje, których
rządy przeznaczają znaczne środki na cele socjalne (Włochy, Belgia, Francja, Niemcy, Austria), jak i te, w których wydatki socjalne
są relatywnie niskie (Grecja i Portugalia).
DAN
25000
SZW
Tabela 4. Ubóstwo i nierówności dochodowe
w krajach Unii Europejskiej w 1999 r.
Redukcja
ryzyka
ubóstwa
(w %)
Nierówności
dochodowe**
48
48
54
48
38
5
17
48
40
46
48
22
68
37
14
3,7
4,2
3,2
3,4
4,4
6,2
5,7
3,7
4,9
3,9
3,6
6,4
3,2
5,2
4,9
GRE
Ryzyko ubóstwa (w %)
15
10
5
0
S
ja
ec
zw
ia
an
D
7
6
5
4
3
2
1
0
NierównoĞci dochodowe
NierównoĞci dochodowe
13
15
17
19
21
23
Ryzyko ubóstw a (% ludnoĞci)
* Linia ubóstwa – 60% ogólnokrajowej mediany ekwiwalentnego dyspozycyjnego
dochodu.
Źródło: Jak w tab. 4.
W kontekście efektywności społecznej warto także zwrócić
uwagę na wskaźnik deprywacji (human poverty index), publikowany w corocznych raportach ONZ na temat rozwoju zasobów
ludzkich. Wskaźnik ten obejmuje:
– prawdopodobieństwo, w momencie urodzenia, nie dożycia
wieku 60 lat;
– odsetek ludności nieposiadającej funkcjonalnej umiejętności
pisania i czytania;
– odsetek długookresowo bezrobotnych;
– odsetek ludności poniżej linii ubóstwa (50% mediany dochodu).
Pozycję poszczególnych krajów Unii Europejskiej według wartości wskaźnika przedstawia wykres 7.
WskaĨnik deprywacji
Wykres 5. Ryzyko ubóstwa* i nierówności dochodowe**
w krajach Unii Europejskiej w 1999 r.
Ryzyko ubóstwa
11
y
a
a
a
a
a
a
a
a
ia
rg
cy
l ia
cj
cj
ni
di
di
gi
di
tri
ch
m
an
bu
ga
el
ta
re
áo
an
us
an
an
an
ie
B
G
zp
ry
A
ol
nl
W
Irl
rtu
N
Fr
em
B
is
o
s
H
Fi
.
k
H
P
W
Lu
* Linia ubóstwa – 60% ogólnokrajowej mediany ekwiwalentnego dyspozycyjnego
dochodu.
** Stosunek dochodów najwyższego kwintyla do najniższego kwintyla rozkładu dochodów ludności (według dyspozycyjnego dochodu w jednostkach ekwiwalentnych).
Źrodło: Jak w tab. 4.
Ryzyko ubóstwa jest tym mniejsze, im wyższy jest poziom
rozwoju gospodarczego, wyrażony wielkością PKB na mieszkańca
(por. wykres 6). Jak można wywnioskować z wykresu 6, skala
zjawiska ubóstwa jest także związana z typem polityki społecznej.
W krajach skandynawskich i Niemczech ryzyko ubóstwa jest
mniejsze, natomiast w Irlandii i Wielkiej Brytanii większe niż wynikałoby to z poziomu rozwoju gospodarczego.
WskaĨnik depryw acji
14
12
Wydatki socjalne
35
30
10
8
6
4
25
20
15
10
2
0
5
0
nl
Fi
an
di
a
Sz
w
ja
ec
H
ol
an
a
di
Au
st
r ia
Be
lg
ia
an
Fr
a
cj
N
m
ie
cy
D
an
ia
H
a
zp
is
a
ni
an
Ir l
a
di
W
r
.B
a
yt
ni
a
W
áo
Wydatki socjalne (% PKB)
Źrodło: The Social Situation in the European Union 2003, European Commission, s. 31.
20
9
Wykres 7. Wskaźnik deprywacji i udział wydatków socjalnych
w PKB (w %) w 2001 r.
* Linia ubóstwa – 60% ogólnokrajowej mediany ekwiwalentnego dyspozycyjnego
dochodu.
** Stosunek dochodów najwyższego kwintyla do najniższego kwintyla rozkładu
dochodów ludności (według dyspozycyjnego dochodu w jednostkach ekwiwalentnych).
25
POR
HIS
10000
Spośród krajów Unii Europejskiej skala zjawisk ubóstwa i nierówności dochodowych jest najmniejsza w krajach skandynawskich oraz Niemczech, Holandii i Austrii (por. tab. 4 i wykres 5). Tak
więc wysoki poziom wydatków socjalnych w tych krajach jest społecznie efektywny. W krajach, które przeznaczają mniejsze środki
na cele socjalne, ubóstwo i nierówności dochodowe są większe.
Austria
Belgia
Dania
Finlandia
Francja
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Luksemburg
Niemcy
Portugalia
Szwecja
W. Brytania
Włochy
WBR
WàO
15000
7
Kraje
IRL
FRA
BEL
HOL NIE
FIN
20000
SPOŁECZNA EFEKTYWNOŚĆ WYDATKÓW SOCJALNYCH
Ryzyko ubóstwa*
przed
po transferach
transferami
socjalnych
socjalnymi
23
12
25
13
24
11
21
11
24
15
22
21
23
19
21
11
30
18
24
13
21
11
27
21
28
9
30
19
21
18
AUS
y
ch
Źródło: Human Development Report 2004, UNDP, New York 2004; The Social Situation in the European Union 2003, European Commission.
Skala zjawiska deprywacji (wykluczenia) zależy, generalnie, od
finansowego zaangażowania państwa na rzecz ochrony socjalnej
obywateli. Zgodnie z wcześniejszymi obserwacjami zaangażowanie to wynika nie tylko z poziomu rozwoju gospodarczego, lecz
także typu polityki społecznej.
WNIOSKI
Cechą procesu rozwoju gospodarczego w XX wieku było
rozszerzanie się systemu zabezpieczenia społecznego i szybki
wzrost wydatków na cele socjalne. Związek wielkości publicznych wydatków socjalnych z poziomem PKB na mieszkańca
prowadzi do wniosku o istnieniu, w ujęciu historycznym, pozytywnego sprzężenia zwrotnego między działaniami polityki
społecznej na rzecz wyrównywania socjalnego i efektywnością
gospodarczą.
Jak wynika z przedstawionej analizy, od około 1980 r. zależność ta uległa zmianie z pozytywnej na negatywną. To spostrzeżenie jest jednym z ważnych czynników, leżących u podstaw krytyki
polityki państwa dobrobytu i sporu wokół kierunków jej zmian.
Ogólnie biorąc, spór dotyczy tego, czy państwo dobrobytu należy
ograniczyć, czy zmodernizować. Wyniki badań empirycznych,
podobnie jak spory teoretyczne, nie dostarczają wystarczających
przesłanek dla jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Wydaje się
jednak, że doświadczenie historyczne, analizy empiryczne i coraz
7
większa wiedza o mechanizmach funkcjonowania sfery socjalnej
dostarczają argumentów na rzecz tezy, iż odpowiednia adaptacja
polityki społecznej państwa może zarówno zwiększyć jej skuteczność w rozwiązywaniu kwestii socjalnych, jak i sprzyjać poprawie
efektywności gospodarczej.
Rozważania na temat kierunków modernizacji państwa dobrobytu wykraczają poza zakres tego artykułu. Na jeden aspekt
zagadnienia, w związku z przeprowadzoną analizą, warto jednak
zwrócić uwagę. Polityka społeczna krajów skandynawskich,
najbardziej efektywna w sensie ograniczania ubóstwa i zmniejszania nierówności społecznych, nie stanowi – wbrew często
głoszonym opiniom – szczególnego zagrożenia dla efektywności gospodarczej. Pod względem wielkości PKB na mieszkańca
w 2001 r. Dania plasowała się na trzecim, zaś Szwecja na siódmym miejscu wśród krajów Unii Europejskiej. Skandynawski
typ państwa dobrobytu wydaje się posiadać, ponadto, większe
zdolności adaptacyjne, niż korporacyjny lub motywacyjno-konserwatywny typ państwa dobrobytu, charakterystyczny dla takich
krajów, jak Niemcy, Francja, Austria czy Belgia3. Spostrzeżenie to
znajduje uzasadnienie, między innymi, w skuteczności polityki krajów skandynawskich w zakresie zmniejszania zadłużenia publicznego w latach 1997–2003 i relatywnie niskim długu publicznym
w stosunku do PKB.
Negatywny związek między wielkością wydatków socjalnych
i tempem wzrostu gospodarczego od lat 80. może częściowo
potwierdzać prawdziwość tezy o wymienności (trade-off) między
polityką wyrównywania socjalnego i efektywnością gospodarczą.
W rachunku dobrobytu społecznego trzeba jednak uwzględnić także korzyści społeczne, takie jak ograniczenie rozmiarów ubóstwa,
nierówności dochodowych i wykluczenia społecznego. Utrzymanie
korzystnego bilansu polityki państwa dobrobytu wymaga stałych
działań na rzecz modernizacji polityki społecznej zarówno w celu
skuteczniejszego rozwiązywania kwestii socjalnych, jak i wzmocnienia jej pozytywnego oddziaływania na rozwój gospodarczy,
wzrost zatrudnienia i stabilność finansów publicznych.
1
2
3
W analizie nie uwzględniono Luksemburga, ze względu na specyficzne
cechy gospodarki tego kraju w porównaniu z pozostałymi krajami Unii
Europejskiej.
Por. W. Korpi, Welfare State, Economic Growth, and Scholarly Objectivity, March 2000. www.findarticles.com
Tezę taką formułują na przykład: B. Schulte, Reformy zabezpieczenia
społecznego w Europie, w: Referaty na VI Europejski Kongres Prawa
Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa 1999, s. 228; D. Cohen, Kłopoty dobrobytu, Społeczny Instytut Wydawniczy Znak, Kraków
1998, s. 61; J.P. Fitoussi, P. Rosanvallon, Czas nowych nierówności,
Społeczny Instytut Wydawniczy Znak, Kraków 2000, s. 49.
POLUBOWNA FUNKCJA PRAWA PRACY
Krzysztof Wojciech Baran
Uniwersytetu Jagiellońskiego
Pojęcie funkcji prawa nie ma jednolitego znaczenia i może
być pojmowane dwojako. W szerszym znaczeniu funkcja prawa
oznacza wszelkie społeczne skutki oddziaływania norm prawnych,
również te mające charakter atypowy bądź patologiczny. Z kolei
w wąskim ujęciu oznacza ona zaplanowane z góry użyteczne oddziaływanie na rzeczywistość społeczną norm prawnych1. Przedmiotem tego artykułu będzie to drugie znaczenie funkcji prawa.
Funkcja ireniczna2 (polubowna) polega na działaniu norm
prawa pracy w sposób zabezpieczający zachowanie pokoju społecznego w stosunkach pracy. Celem tych norm jest zapobieganie
powstawaniu konfliktów społecznych w środowisku pracy oraz
ewentualna ich polubowna likwidacja przy zastosowaniu sformalizowanych procedur.
W szczególności funkcję ireniczną realizują normy zbiorowego
prawa pracy, gdy wprowadzają rozmaite formy obowiązkowego
dialogu pomiędzy partnerami społecznymi. Z tego rodzaju sytuacją
mamy do czynienia w przypadku sporów zbiorowych. Zgłoszenie tego rodzaju sporu rodzi po stronie pracodawcy obowiązek
niezwłocznego podjęcia rokowań ze związkami zawodowymi.
W świetle postanowień art. 8 Ustawy o rozwiązywaniu sporów
zbiorowych negocjacje prowadzone są pomiędzy stronami sporu
obligatoryjnie3. Z normatywnego punktu widzenia nie mają one
możliwości uchylenia się od podjęcia rozmów. Wspomniany wyżej
przepis nakłada na pracodawcę obowiązek niezwłocznego podjęcia
rozmów. Każdorazowo winny one rozpocząć się najszybciej, jak
to tylko możliwe w konkretnych okolicznościach, bez jakiejkolwiek
nieuzasadnionej zwłoki. Ratio legis tej regulacji jest jednoznacznie
czytelne – chodzi o stworzenie w sferze normatywnej mechanizmu
zapobiegającego eskalacji konfliktu na skutek jego przedłużania się
w czasie.
W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że przepisy nie precyzują – nawet pośrednio – terminu zakończenia rokowań. Z prakseologicznego punktu widzenia powinny być one prowadzone aż do
momentu, gdy istnieje szansa na osiągnięcie porozumienia.
W sytuacji, gdy takowego porozumienia nie uda się osiągnąć,
konieczna jest mediacja4. Polega ona na uczestnictwie podmiotu
8
trzeciego w roli łącznika pomiędzy stronami, który pomaga wypracować możliwy do przyjęcia przez każdą z nich kompromis.
W świetle postanowień art. 10 Ustawy o rozwiązywaniu sporów
zbiorowych nie ulega wątpliwości, że procedura mediacyjna jest
obligatoryjna. W praktyce oznacza to, że strona prowadząca spór
w imieniu pracowników nie może pominąć tego etapu. Tego rodzaju regulacja prawna jest więc niewątpliwie instrumentem służącym
pokojowemu zakończeniu konfliktu zbiorowego.
Ireniczną funkcję spełniają też w zbiorowych stosunkach pracy
przepisy regulujące procedurę zwolnień grupowych5. Zgodnie z postanowieniami art. 2 Ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących
pracowników pracodawca planujący masowe redukcje winien
poinformować o tym związki zawodowe w celu przeprowadzenia
konsultacji. Chodzi przede wszystkim o ograniczenie rozmiarów
zwolnień i stonowaniu związanych z nimi napięć w środowisku
pracy.
Wybitnie polubowny charakter w zbiorowych stosunkach pracy
mają też normy regulujące zasady zawierania układów zbiorowych
pracy. Art. 2412 § 3 k.p. statuuje dyrektywę, że pracodawca mający
zdolność układową nie może odmówić żądaniu związków zawodowych podjęcia rokowań w następujących okolicznościach:
– układ ma być zawarty dla pracowników nieobjętych żadnym
układem,
– w celu zmiany układu uzasadnionej istotną zmianą sytuacji
ekonomicznej bądź finansowej pracodawców lub pogorszenia sytuacji materialnej pracowników,
– jeżeli żądanie zostało zgłoszone nie wcześniej niż 60 dni
przed upływem okresu, na jaki układ został zawarty albo po dniu
wypowiedzenia układu.
Ze względu na fakt, iż druga z ustawowych przesłanek obligujących do podjęcia rokowań w kwestii zmiany układu jest
skonstruowana bardzo ogólnie i odsyła do statusu ekonomiczno-finansowego pracodawców albo poziomu materialno-socjalnego
pracowników, pole manewru dla uchylenia się od podjęcia rokowań
w celu zmiany układu jest nader wąskie. W praktyce strona związ-