Budowa gospodarki rynkowej w Europie Lekcje i wyzwania po

Budowa gospodarki rynkowej w Europie
Lekcje i wyzwania po 25 latach transformacji
Warszawa, 24 października 2014
Słowo wstępne - David Lipton, pierwszy zastępca dyrektora zarządzającego w
MFW
Witam Państwa. To wielki zaszczyt być z Państwem tutaj, w gronie wielu
znamienitych gości i starych przyjaciół, aby świętować tak doniosłe wydarzenia i
osiągnięcia. Chciałbym też podziękować prezesowi Markowi Belce za to, że gości
nas tu w Warszawie, i za jego ofertę, żeby wspólnie przygotować czwartą edycję
dorocznej konferencji NBP z cyklu Przyszłość gospodarki europejskiej razem z MFW,
dzięki czemu możemy uczcić tę ważną rocznicę razem.
Ponieważ od samego początku osobiście byłem zaangażowany w polskie reformy,
zawsze ze szczególną przyjemnością wracam do Warszawy. Za każdym moim
przyjazdem widzę, jak miasto się zmienia - czasem nawet gwałtownie. Jedną ze
zmian jest oczywiście fantastyczny nowy stadion. I o ile wiem, to gdyby nasze
spotkanie odbywało się za parę tygodni, to mógłbym na nie już dostać się nową linią
metra. W tym aspekcie Warszawa ma taki dynamizm, o jakim my w miastach USA i
Europy Zachodniej możemy tylko pomarzyć.
Są uzasadnione powody, dla których dwudziestą piątą rocznicę transformacji roku
1989 należy obchodzić właśnie tutaj, w Warszawie. Chodzi o wielkość Polski i jej
znaczenie w regionie. Chodzi o to, jaką rolę Polska odegrała w historii transformacji.
Dla mnie liczy się też polska determinacja; determinacja, by zakończyć
komunistyczny reżim, która powstała na długo przed rokiem 1989; determinacja do
podjęcia się ambitnego planu transformacji gospodarczej; i determinacja, by robić
wszystko, aby jak najwcześniej wstąpić do Unii Europejskiej, a następnie by zająć
miejsce przy stole, przy którym kształtuje się politykę europejską.
Oczywiście Polska jest tylko jednym z ponad dwudziestu krajach, o których dzisiaj
mówimy, a każdy z nich ciągu życia jednego pokolenia przeszedł swoistą niełatwą
drogę i dokonał niezwykłych zmian. W moim słowie wstępnym jestem w stanie
przedstawić zaledwie mały zarys tych wyjątkowych historii. Skupię się więc krótko na
trzech obrazach. Pierwszy z nich, to początkowy okres transformacji 25 lat temu;
później sytuacja obecna, a na koniec spróbuję spojrzeć w przyszłość o 25 lat.
1989
Kiedy patrzy się wstecz, to kusi, by powiedzieć, że kraje z tego regionu w naturalny
sposób podążyły ścieżką tych zmian, wręcz, że nie udałoby się im pójść inną drogą.
Ale wtedy w 1989 roku nic nie było z góry wiadome. Po okresie komunizmu w
krajach tych panowała sytuacja, którą my w MFW określamy jako znaczne
zaburzenie równowagi makroekonomicznej i problemy strukturalne. Ale to określenie
w niepełny sposób oddaje efekt spuścizny komunizmu.
Jeff Sachs, ja, oraz wiele osób w MFW miało doświadczenia z pracy w krajach
Ameryki Łacińskiej, gdzie w latach osiemdziesiątych były wielkie problemy z inflacją i
długiem publicznym. Jakim surrealistycznym przeżyciem było dla nas spacer po
Warszawie latem 1989 roku. Od parlamentarzystów z Solidarności, zaledwie parę dni
po triumfalnym i historycznym zwycięstwie wyborczym, usłyszeliśmy, że ich plan to
wykorzystać świeżo zdobytą większość w Sejmie i zmusić komunistyczny rząd do
przeprowadzenia reform i rozliczenia się z tego, co dotychczas zrobili. Wtedy można
było to zrozumieć ten impuls. Widzieliśmy jak ludzie czekają w długich kolejkach
przed sklepami spożywczymi, które w oknach wystawowych nie miały nic oprócz
piramidek konserw.
Ale gdy spotkaliśmy się z przedstawicielami rządu i przywódcami Solidarności, to
okazało się, że jeszcze gorsze było to, czego nie widzieliście. Gospodarka była
przygnieciona ogromnym nawisem monetarnym, który powodował, że powódź
pieniądza finansowała deficyt budżetowy oraz działalność przedsiębiorstw
państwowych, a system sterowania cenami uniemożliwiał inflacyjny odpływ
pieniądza. Pogarszająca się koniunktura miała u podstaw system błędnej alokacji
zasobów oraz wielkie straty generowane przez państwowe przedsiębiorstwa - które
profesor McKinnon określił "producentami wartości odjętej" – które przy braku
większych ograniczeń budżetowych produkowały niewłaściwe towary, a do czego
zachęcała je cena niemal darmowej energii, nierealistyczny kurs wymiany, system
handlu RWPG oraz system rozliczania, w którym 80 procent polskiego eksportu było
niezrównoważone. Jesienią 1989 roku system nakazowy padł, miesięczna stopa
inflacji wzrosła tak, że zaczęto ją wyrażać dwucyfrowymi liczbami, a kantory
położone zaledwie jedną przecznicę od banku centralnego dawały codziennie coraz
więcej złotych za dolara.
W Polsce, ale i w całym regionie, nie było wielu ekonomistów ani polityków, którzy
mieliby głębokie zrozumienie gospodarki rynkowej; a jeszcze mniej takich, którzy
byliby przygotowani na trudne zadanie przejścia od centralnego planowania do
systemu rynkowego. W rzeczywistości, takiej wiedzy nie było też na Zachodzie, ani w
MFW, ani nigdzie indziej. Zwięźle określił to Grigorij Jawliński: komuniści zrobili z
akwarium zupę rybną; a zrobić akwarium z zupy rybnej jest trudniej.
Zmiany gospodarcze, które trzeba było przeprowadzić, wychodziły daleko poza
tradycyjną wiedzę makroekonomiczną, którą dysponował Fundusz, a doświadczenia
nie było aż tak dużo. Na przykład pojawiali się eksperci z Wielkiej Brytanii,
omawiając, jak „prywatyzacja" sprawdziła się w reformach rządu pani Thatcher. Ale
doświadczenie Wielkiej Brytanii - stopniowa sprzedaż dużych przedsiębiorstw
państwowych, odbywająca się w ramach jednego z najbardziej na świecie stabilnego
sytemu prawnego i ładu gospodarczego, oraz bazująca na wycenie aktywów
sporządzonej w czytelnych warunkach gospodarczych i finansowych - nie miało nic,
albo bardzo mało wspólnego, z wyzwaniem, przed którym stała Europa ŚrodkowoWschodnia. Tutaj, zdecydowaną większość przedsiębiorstw, o różnym profilu i w
różnej kondycji, trzeba było przekazać w ręce prywatne, w warunkach dużej luki
prawnej w tym zakresie, w sytuacji braku rynków kapitałowych, a często i głębokiej
niestabilności makroekonomicznej.
Pod koniec 1989 roku rozgorzała debata na temat podejścia stopniowego w
kontraście do idei terapii szokowej. Wiele zwolenników podejścia stopniowego w
kraju i za granicą podnosiło, że słabości strukturalne gospodarki udaremnią próby
liberalizacji, a więc, że reformy powinny być realizowane w sposób stopniowy i
uporządkowany. Ale dla innych - w tym dla kluczowych postaci, takich jak Leszek
Balcerowicz w Polsce, a później Jegor Gajdar w Rosji, zrozumienie natury tego
problemu oznaczało podejście odwrotne: reforma była jak jednorodna sieć: mogła się
udać tylko wtedy, gdy wszystkie zmiany przeprowadzi się na raz, gdyż uwolnienie
cen, lepsze zarządzanie oraz stabilna sytuacja gospodarcza i finansowa wzmacniają
się wzajemnie, podczas gdy niewiele można osiągnąć reformami cząstkowymi.
Praktyczną lekcję gradualizmu dostałem na spotkaniu podczas pierwszego tygodnia
pracy Leszka w Ministerstwie Finansów. Odbywało się ono przy wielkim stole
konferencyjnym mieszczącym ze 25 osób i miało za zadanie ustalenie, w jakim
stopniu dostosować każdą z kontrolowanych cen. Ja wyszedłem po dwóch
godzinach, gdy debatowali nad wyrobami z drewna.
Ostatnie 25 lat potwierdziło teorię transformacji jako jednorodnej sieci. Trwają
dyskusje na temat, czy poziom stopy życiowej gwałtownie spadł, albo czy oficjalne
statystyki dobrze ujęły zniknięcie bezwartościowych gałęzi przemysłu i
przeszacowały wzrost niedostępnych cen towarów. Niewątpliwie niektóre reformy
trwało znacznie dłużej, niż przewidywano, w tym prywatyzacja - zarówno banków, jak
i firm. Ale bez wątpienia kraje, które przeprowadziły gruntowne zmiany i
konsekwentnie trwały przy reformach i stabilizacji, mają się dobrze. Kraje, które
poszły ścieżką bardziej stopniowych zmian, cierpią z powodu upadku starych gałęzi
przemysłu, a nie czują tego wzrostu, który miałyby w wyniku powstania nowych firm.
A w niektórych krajach wielokrotnie nawracające epizody niestabilności
makroekonomicznej utrudniały reformy oraz obniżały poziom woli politycznej.
Przy próbie zrozumienia czynników, dzięki którym odniesiono sukces, widać cztery:
po pierwsze, samych reformatorów. Odważni politycy i reformatorzy podjęli wyzwanie
opracowania reform i przedstawienia ich konsekwencji dla nieprzekonanego
społeczeństwa. Po drugie: strategie reform. Jak już mówiłem, najlepiej sprawdziły się
reformy koncentrujące się na kluczowych imperatywach: liberalizacji cen, stabilizacji
finansów, prywatyzacji majątku państwowego i budowaniu ram strukturalnych. Po
trzecie: ciążenie ze strony Europy Zachodniej. Unia Europejska zaoferowała kapitał,
możliwości handlowe i finansowanie. Ale być może najważniejsza była obietnica
powrotu do Europy, dzięki której istniała motywacja, aby decydenci uzasadniali
podjęcie reform i je wdrażali, podejmowali trudne kroki, a nie popierali polityki
odwracania się od integracji europejskiej - na przykład w Polsce rządy się zmieniały,
ale reforma trwała. I po czwarte: wsparcie zewnętrzne. MFW, Bank Światowy, EBOR
i inne instytucje pomagały łagodzić presję finansową, przed jaką stały rządy, starając
się wdrożyć reformy strukturalne w trudnych okolicznościach makroekonomicznych,
oraz oferowały finansowanie na projekty prywatyzacyjne. A w niektórych kluczowych
dziedzinach wierzyciele umożliwiali restrukturyzację niezbędną, by zlikwidować
uciążliwe nawisy długu. A polski fundusz stabilizacyjny został następnie
wykorzystany w celu wsparcia prywatyzacji niemal wszystkich banków.
2014
Chciałbym teraz powiedzieć parę słów o teraźniejszości. Znajdujemy się w regionie,
który został przekształcony i połączył się na nowo z Europą i z gospodarką globalną.
Kilka państw Europy Środkowe, w tym Polska, osiągnęły poziom PKB na mieszkańca
– wyrażony w parytecie siły nabywczej – stawiający je na dolnych szczeblach drabiny
dochodów w strefie euro; a kraje te wspinają się nadal. Ludzie, nawet ci, którzy są
zbyt młodzi, by w własnego doświadczenia rozumieć te różnicę - mają możliwości i
horyzonty, które były niewyobrażalne w czasach PRL. Poziom i styl życia są
zasadniczo odmienne. Te zmiany dokonywały się stopniowo, więc można łatwo nie
dostrzec, jak one są ogromne. Fotografie, które znajdują się na początku raportu
rozdanego uczestnikom konferencji, stanowią dość wyraziste przypomnienie tamtych
czasów.
Ale dzisiejszy obraz nie rysuje się w takich różowych barwach. Wiele krajów,
szczególnie na Bałkanach i Wspólnoty Niepodległych Państw, jest wciąż daleko od
zakończenia transformacji, a przeszły już przez cykle nadziei, a następnie kryzysu.
Powolny wzrost spowodował, że poziom dochodów pozostał w tyle, a za rogiem czai
się ryzyko ponownego kryzysu w sytuacji walki z konsekwencjami wysokiego długu
publicznego i deficytu, nierównowagi zewnętrznej i nawisów dłużnych zagrażających
przedsiębiorstwom i bankom.
Oczywiście nie wszystko jest też różowe w krajach, które są najbardziej
zaawansowane w przeprowadzaniu transformacji. W tej chwili być może dołączenie
do grona krajów rozwiniętych może nie wydawać się takim błogosławieństwem,
biorąc pod uwagę skutki globalnego kryzysu finansowego i efekty domina wynikające
z głębokiej integracji handlowej i finansowej. Magnes gospodarczy Europy
Zachodniej wciąż działa, ale państwa muszą wykazać się ostrożnością, gdyż popyt
na ich eksport osłabł, grozi deflacja, a niektóre z nich - w tym Polska – rozważają,
kiedy należy przystąpić do strefy euro. Tak jak w Europie Zachodniej, w Europie
Środkowej tempo wzrostu gwałtownie spadło od momentu wybuchu globalnego
kryzysu finansowego. W wielu państwach spadło tempo reform, a w niektórych nawet
reformy są wycofywane - w przypadkach na razie odosobnionych. W regionie
pojawia się ryzyko sytuacji błędnego koła: słabe tempo wzrostu, rozczarowanie i
odwrót od polityki rynkowej.
Podam jeszcze jeden, niestety dość aktualny, przykład determinizmu historycznego.
To, że proces postępującej wolności w Europie Środkowej oraz rozpad Związku
Radzieckiego dokonały się tak spokojnie – wcale nie było nieuniknione. Jest to zaiste
chyba największe osiągnięcie transformacji. Również nie było wcale nieuniknione, że
rozpad Jugosławii będzie przebiegał tak gwałtowne, jak to faktycznie się stało. W obu
przypadkach procesy te były rezultatem świadomych decyzji i działań przywódców,
oraz narodów. Musimy o tym pamiętać, patrząc na konflikt w naszym regionie. W
wojnie na wschodniej Ukrainie nie ma nic nieuniknionego – poza faktem, że przynosi
ona nieszczęścia tamtejszym mieszkańcom. Od wszystkich stron zależy znalezienie
pokojowych rozwiązań oraz ich przestrzeganie.
2039
Jak będzie wyglądać nasz region za kolejne 25 lat, w roku 2039? Zajmujemy się tym
tematem na ostatnim panelu dzisiejszego dnia, chciałbym więc przedstawić parę
przemyśleń. Mam nadzieję, że wszyscy spotkamy się tu - w Warszawie, w 2039 roku.
Miejmy nadzieję, że ekonomia transformacji będzie już tylko elementem nauczania
historii ekonomii, obok tematu o planowaniu centralnym. Miarą sukcesu będzie to,
czy reszta krajów bałkańskich też przystąpi do Unii Europejskiej, a cały region będzie
w pełni zintegrowany w ramach europejskich łańcuchów dostaw i handlu. Jeśli
sprawy potoczą się dobrze, to wzrost europejski będzie odbywał się w znaczącym
stopniu dzięki szybkiemu wzrostowi i dynamice pochodzącej z konwergencji krajów
Europy Środkowej i Południowej w stronę zaawansowanych poziomów gospodarki.
Aby tak mogło się stać, sama Unia Europejska musiałaby się znacznie mocniej
zintegrować niż dzieje się to w ciągu ostatnich kilku lat, mam na myśli prawdziwie
jednolity rynek towarów i usług - w tym usług finansowych. A wszystkie państwa
regionu powinny brać pełen udział w przemianach technologicznych i modernizacji
infrastruktury.
Ale tak jak w przypadku zmian z ostatnich 25 lat - nic z tego nie jest nam dane raz na
zawsze. Spowolnienie wzrostu, które teraz jest widoczne w regionie, przekłada się
jak na razie na spowolnienie tempa konwergencji z Europą Zachodnią. Co może się
stać, jeżeli to niskie tempo konwergencji będzie trwać? Tytułem ilustracji, jeśli
pozostaniemy na poziomie wzrostu wydajności, który ma miejsce od początku
światowego kryzysu finansowego, w ciągu 25 lat średni PKB na mieszkańca w
krajach Europy Środkow-Wschodniej będzie wynosić – nawet jako parytet siły
nabywczej - zaledwie około dwie trzecie poziomu z Unii Europejskiej, gdy miała ona
15 członków. A w ramach tej średniej moglibyśmy mówić o ogromnych różnicach.
Kraje bałtyckie byłyby na równi z Europą Zachodnią. Europa Środkowa jako całość
nadal byłaby na niższym poziomie, nieco ponad 80-procentowym. A średni poziom
dochodów dla krajów bałkańskich i krajów WNP byłby jednak niższy niż połowa
poziomu Unii Europejskiej, gdy miała ona 15 członków. Wystarczyłby wzrost większy
o 1 punkt procentowy, utrzymywany przez ćwierć wieku, aby region zrównał się się
ze średnią EU15 do 2039 roku. Trzymajmy się tego celu.
Są to rzecz jasna proste ekstrapolacje. Ale różnią się one znacznie od ekstrapolacji,
których byśmy dokonywali zaledwie kilka lat temu, w okresie boomu w połowie
pierwszej dekady XXI wieku, gdy konwergencja odbywająca się w ciągu życia
jednego pokolenia wydawała się być przyrodzonym nam prawem. Kryzys i dość
rozczarowujące wychodzenie z niego przypominają nam, że konwergencja to raczej
coś, nad czym należy pracować, tak jak to było 25 lat temu. Jeśli kraje mają
przezwyciężyć własną przeszłość, że trzeba naciskać mocniej na reformy rynkowe.
W celu ożywienia procesu konwergencji konieczne jest silniejsze zaangażowanie w
politykę rynkową. Tylko wtedy kraje regionu będą mogły osiągnąć poziom dochodów,
którego chcą dla następnego pokolenia. Kraje mają różne priorytety – mówią o tym
nasze regularne raporty konsultacyjne. Ale dostrzegamy tu dwa główne tematy. Po
pierwsze, w wielu krajach widać ponowny nacisk na stabilność makroekonomiczną i
finansową, co ma powstrzymać trwały deficyt i rosnące zadłużenie, oraz rozwiązać
problem rosnących złych kredytów bankowych. Po drugie, chodzi o zwiększenie
tempa i głębokości reform strukturalnych w takich dziedzinach, jak klimat
gospodarczy i inwestycyjny, zarządzanie, dostęp do kredytu, rynku pracy, nakreślanie
priorytetów wydatków publicznych i administracji podatkowej. Region ten, tak jak i
wiele na całym świecie, będzie się borykał w ciągu najbliższych 25 lat z trudnymi
wyzwaniami demograficznymi. Ludność roku 2039 będzie starsza, ale to nie
oznacza, że ma być ona mniej dynamiczna - wręcz odwrotnie, o ile mamy uniknąć
negatywnego wpływu na równowagę budżetową i wzrost.
Na koniec, z punktu widzenia MFW chciałbym powiedzieć, że żaden region świata
nie jest bliższy naszym sercom niż ten. Moja instytucja była od początku bardzo
głęboko zaangażowana w działania reformatorskie w praktycznie każdym kraju.
Nasze zaangażowanie w program zmian stopniowo zmniejszało się w pierwszej
dekadzie XXI wieku, gdy to Unia Europejska stała się głównym punktem odniesienia
dla wielu krajów. Na skutek kryzysu 2008 roku znaleźliśmy się znowu w wirze pracy
programowej w wielu krajach. Programy te są już w większości zakończone. Ale
nadal jesteśmy bardzo mocno zaangażowani w wiele indywidualnych programów, w
nadzór, oraz w pomoc techniczną i prowadzenie szkoleń.
Tak więc dla Funduszu, a także dla regionu – ostatnie 25 lat obfitowały w
wydarzenia. Od 1989 roku mamy przyjemność być świadkami i wspierać prawdziwie
historyczne osiągnięcia i jesteśmy gotowi robić wszystko, co w naszej mocy, by
kolejne ćwierćwiecze było równie imponujące.