wystąpienie pokontrolne -

LKR – 4100-001-02/2014
P/14/001
WYSTĄPIENIE
POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli
Numer i tytuł
kontroli
P/14/001 – Wykonanie budżetu państwa w 2013 r., cz. 80 – Regionalne Izby Obrachunkowe
Jednostka
przeprowadzająca
kontrolę
Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Krakowie
Kontrolerzy
1. Barbara Guga, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli
nr 88020 z 10 stycznia 2014 r.
(dowód: akta kontroli str. 1-2)
2. Wojciech Zdasień, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli
nr 88046 z 7 lutego 2014 r.
(dowód: akta kontroli str. 127)
Jednostka
kontrolowana
Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie, 30-110 Kraków, ul. Kraszewskiego 36
Kierownik jednostki
kontrolowanej
Janusz Kot, Prezes
(dowód: akta kontroli str. 3)
II. Ocena kontrolowanej działalności
Ocena ogólna
Uzasadnienie
oceny ogólnej
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie1 wykonanie przez Regionalną Izbę
Obrachunkową (zwaną dalej RIO) budżetu państwa w 2013 r. w części 80 – Regionalne
Izby Obrachunkowe.
W ocenie NIK, w sposób celowy i gospodarny zrealizowano wydatki budżetu państwa
w wysokości 7847,75 tys. zł (99,97% planu po zmianach). Ocena realizacji wydatków
została sformułowana na podstawie wyników kontroli 12,9% zrealizowanych przez
jednostkę wydatków oraz badania analitycznego ksiąg rachunkowych. Księgi rachunkowe
prowadzone były prawidłowo, a sprawozdania zostały sporządzone rzetelnie i terminowo.
III. Opis ustalonego stanu faktycznego
1. Realizacja wydatków budżetu państwa
1.1. Realizacja wydatków
Opis stanu
faktycznego
W ustawie budżetowej na 2013 r.2 wydatki RIO zostały zaplanowane w wysokości
7.482 tys. zł. W trakcie roku zostały one zwiększone o 368,0 tys. zł do kwoty 7.850,0 tys. zł
środkami przeniesionymi z rezerwy celowej, z tego przeznaczonymi na:
wzrost wynagrodzeń osobowych wraz z pochodnymi dla pracowników - 348,8 tys. zł
(decyzja Ministra Finansów z 24 maja 2013 r. znak MF/FS03/001105),
1
Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości,
negatywna.
2
Dz. U. z 2013 r. poz. 169 ze zm.
finansowanie skutków zmian systemowych wnikających z art. 94 ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych3 z tytułu
przejętych zadań, które w 2010 r. były finansowane ze środków gromadzonych na
rachunku dochodów własnych – 19,2 tys. zł (decyzja Ministra Finansów
z 15 października 2013 r. znak MF/FS03/4783).
W trakcie roku Prezes RIO wprowadził do planu finansowego zmiany na podstawie
17 decyzji w ramach i zgodnie z upoważnieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji
z 26 lutego 2013 r. do przenoszenia wydatków pomiędzy paragrafami w ramach rozdziału
75015. Zmiany wprowadzone w 2013 r. do planu finansowego RIO były celowe i wynikały
z faktycznych potrzeb.
Środki pochodzące z rezerw celowych zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.
(dowód: akta kontroli str. 5-58)
Zrealizowane w 2013 r. wydatki RIO wyniosły 7.847,8 tys. zł (rozdział 75015), tj. 99,97%
planu po zmianach i były wyższe od wykonania za 2012 r. o 333,3 tys. zł, tj. o 4,4%.
Dominującą pozycję w wydatkach stanowiły wynagrodzenia wraz z pochodnymi
(6.090,0 tys. zł), wynagrodzenia bezosobowe (303,1 tys. zł), opłaty za administrowanie
i czynsze za budynki (620,3 tys. zł) oraz delegacje służbowe (272,4 tys. zł).
(dowód: akta kontroli str. 57-58, 141)
Analizie poddano wydatki w łącznej kwocie 1.009,9 tys. zł, tj. 12,9% ogółu wydatków (w tym
w wyniku losowania – 775,0 tys. zł, w wyniku doboru celowego – 234,9 tys. zł, z tego
wszystkie majątkowe - 59,2 tys. zł).
W szczególności kontrolą objęto pięć postępowań o wartości zamówienia powyżej
3.000 euro, do których zastosowano zapisy obowiązującego w RIO Regulaminu udzielania
zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w zł równowartości kwoty
14 000 Euro (wprowadzonego zarządzeniem nr 567/31/11 Prezesa RIO z dnia 30 grudnia
2012 r.). W 2013 r. RIO nie zawierała umów na zakup dostaw, robót i usług o wartości
przekraczającej 14.000 euro, a zatem nie była zobowiązana do stosowania ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych4.
Zgodnie z § 4 ust. 5 ww. regulaminu przy dokonywaniu zamówień, których wartość zawiera
się w przedziale od 3.000 do 14.000 euro należało dokonać analizy rynku poprzez
zaproszenie do składania ofert kierowanych do co najmniej dwóch wykonawców.
W wyniku przeprowadzonych w 2013 r. ww. pięciu postępowań o udzielenie zamówienia
publicznego (zgodnych z przyjętymi procedurami) dokonano następujących zakupów
w łącznej kwocie 112,4 tys. zł:
materiały biurowe
–
15,2 tys. zł,
materiały eksploatacyjne do faksów i drukarek –
27,8 tys. zł,
system informacji prawnej
–
19,0 tys. zł,
zestawy komputerowe
–
22,2 tys. zł,
laptopy
–
28,2 tys. zł.
Dokonane zakupy inwestycyjne zaliczono do właściwej grupy środków trwałych, zgodnie
z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie klasyfikacji środków
trwałych5.
(dowód: akta kontroli str. 72-79, 122-126)
Realizacja wydatków objętych badaniem - z wyjątkiem dwóch przypadków dot. kosztów
wyjazdów służbowych - była zgodna z zasadami gospodarowania środkami publicznymi,
określonymi w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych6.
(dowód: akta kontroli str. 74-80)
3
Dz. U. Nr 157 poz. 1241 ze zm.
4
Dz. U. z 2013 r. poz.907 ze zm.
5
Dz. U. Nr 242, poz. 1622.
6
Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.
2
1.2. Zatrudnienie i wynagrodzenia
Przeciętne zatrudnienie w 2013 r. wyniosło 89 osób i było niższe w porównaniu do
przeciętnego zatrudnienia w 2012 r. o jedną osobę.
Wydatki na wynagrodzenia ogółem (wraz z pochodnymi) wyniosły 4.794,3 tys. zł (tj. 99,5%
planu po zmianach) i wzrosły w porównaniu do 2012 r. o 276,67 tys. zł (w grupie: etatowych
członków kolegiów regionalnych izb obrachunkowych nastąpił wzrost o 98,48 tys. zł,
a w grupie osób nieobjętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń - o 178,19 tys. zł.).
Wzrost wynagrodzeń został sfinansowany z rezerwy celowej.
Przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto na jednego pełnozatrudnionego w 2013 r.
wyniosło 4,5 tys. zł i w porównaniu do 2012 r. było wyższe o 0,3 tys. zł.
(dowód: akta kontroli str. 61, 16-17)
1.3 Badanie wybranych dowodów księgowych w zakresie ich
poprawności formalnej oraz prawidłowości ujęcia ich w księgach
rachunkowych
W ramach kontroli wykonania budżetu państwa w 2013 r. w części 80 przeprowadzono
w RIO badanie w zakresie poprawności formalnej dowodów i zapisów księgowych (w tym
kontroli bieżącej i dekretacji) oraz wiarygodności pod kątem prawidłowości wartości
transakcji, okresu księgowania, ujęcia na kontach syntetycznych i analitycznych
(a w konsekwencji
ujęcia
w sprawozdaniach
budżetowych).
Na
podstawie
wyselekcjonowanych z systemu księgowego zapisów konta 130/0 – Rachunek bieżący
wydatków RIO, wybrano do kontroli – z zastosowaniem metody monetarnej7, 116 zapisów
księgowych (i odpowiadających im dowodów) na kwotę łączną kwotę 775 tys. zł. Badaniu
poddano także zapisy (i odpowiadające im dowody) dobrane w sposób celowy na kwotę
234,9 tys. zł. Wydatki objęte badaniem w łącznej kwocie 1.009,9 tys. zł. stanowiły ok. 13%
wydatków wykonanych przez RIO w 2013 r.
(dowód: akta kontroli str. 122-126, 128, 74-79)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności RIO w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono nieprawidłowość
polegającą na wystawieniu dwóch poleceń wyjazdu służbowego dla osób zamieszkałych
poza Krakowem do jednostki kontrolowanej mającej siedzibę w Krakowie (tj. w miejscu
siedziby RIO) i ich rozliczeniu na kwoty odpowiednio 381,84 zł i 260,78 zł.
Z zapisów umów o pracę zawartych z ww. osobami wynika m.in., że miejscem wykonywania
pracy tych osób jest Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie.
(dowód: akta kontroli str. 74-79, 81-100)
W odpowiedzi na pytanie dlaczego ww. pracownicy RIO otrzymali zgodę na korzystanie
z samochodów prywatnych w celu dojazdu do jednostek mających siedzibę w Krakowie,
Prezes RIO Janusz Kot wyjaśnił, że podstawą wystawienia polecenia wyjazdu służbowego
nr 582/2013 i 658/2013 oraz rozliczenia kosztów dojazdu i diet były unormowania: art. 775
i art. 29 §1 k.p, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013
r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub
samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, rozporządzenia
Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu
dokonywania zwrotów kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych,
motocykli i rowerów niebędących własnością pracodawców. Prezes Janusz Kot podał m.in.,
że „…wymienieni pracownicy realizowali polecenie pracodawcy, polegające na
wykonywaniu pracy (obowiązków pracowniczych) poza miejscem stałego świadczenia pracy
z koniecznością uprzedniego przemieszczenia się do miejsca, w którym spełnienie tych
obowiązków było możliwe.” Zdaniem Prezesa Janusza Kota „Prezentowane rozumienie
pojęcia podróży służbowej i wykonywania obowiązków pracowniczych – świadczenia pracy
poza stałym miejscem pracy pracownika jest zgodne z przepisem art. 775 k.p. regulującym
7
Metoda statystyczna uwzględniająca prawdopodobieństwo wyboru proporcjonalnie do wartości transakcji (MUS).
3
wraz z rozporządzeniami wykonawczymi pojęcie podróży służbowej pracownika i art. 29 §1
k.p dotyczącego m.in. wskazania miejsca wykonywania pracy…”. Ponadto Prezes Janusz
Kot podkreślił (powołując się na komentarz Michała Skąpskiego do art. 775 k.p. – System
Informacji Prawnej LEX oraz J. Borowicza – Monitor Prawa Pracy nr 8 z 2012 r.), że w
świetle powyższych unormowań prawnych wyjazd wskazanych pracowników był podróżą
służbową, ponieważ pracownicy wykonywali czynności kontrolne poza stałym miejscem
pracy.
(dowód: akta kontroli str. 101-118)
Kwestie dotyczące wyjazdów służbowych pracowników RIO zostały uregulowane
następująco:
postanowienia art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych
izbach obrachunkowych8
stanowią, że do pracowników regionalnych izb
obrachunkowych w sprawach nienormowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy
z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych 9,.
postanowienia art. 26 ust. 1 ww. ustawy o pracownikach urzędów państwowych
stanowią, że urzędnikowi państwowemu delegowanemu służbowo do zajęć poza
siedzibą urzędu, w którym jest zatrudniony, przysługują zwrot kosztów podróży,
zakwaterowania oraz diety na zasadach stosowanych przy podróżach służbowych na
obszarze kraju.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. I PK 96/08 (LEX nr 529754) zdefiniował
miejsce pracy jako miejscowość będącą siedzibą pracodawcy, jeżeli tam pracownik ma
swoje stanowisko pracy, albo inne miejsce, w którym pracownik jest obowiązany
wykonywać obowiązki pracownicze w pozostałych przypadkach.
Zdaniem NIK, w omówionych wyżej przypadkach nie mają zastosowania przepisy Kodeksu
pracy w tym zakresie, ponieważ jak przytoczono powyżej, kwestie dotyczące wyjazdów
służbowych pracowników RIO zostały uregulowane w przepisach szczególnych,
tj. w art. 26 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych w związku z art. 26 ust. 2
ustawy o RIO. Przepisy Kodeksu Pracy stosuje się w takim zakresie, w jakim dane kwestie
nie zostały uregulowane w przepisach szczególnych.
W świetle powyższego dokonanie zwrotu kosztów podróży służbowych pracowników do
Krakowa było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
NIK zwraca jednocześnie uwagę, że dla pracowników faktycznie zamieszkujących poza
miejscowością, w której znajduje się zakład pracy, ustawodawca, dyspozycją art. 22 ust. 2
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych10 przewidział podwyższone koszty
uzyskania przychodów.
Opisana wyżej nieprawidłowość nie ma wpływu na ogólną ocenę wykonania przez RIO
budżetu za rok 2013.
Ocena cząstkowa
Wydatki poddane kontroli zostały dokonane w sposób oszczędny, celowy i umożliwiający
terminową realizację zadań. Księgi rachunkowe były prowadzone rzetelnie i zgodnie
z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wyniki kontroli poprawności formalnej
dowodów i zapisów księgowych (testy kontroli) oraz prawidłowości ich ujęcia w księgach
rachunkowych (badanie wiarygodności) potwierdzają skuteczność funkcjonowania
przyjętego systemu rachunkowości oraz stosowanych mechanizmów kontroli zarządczej.
2. Prawidłowość i rzetelność rocznych sprawozdań budżetowych
Opis stanu
faktycznego
Badaniem objęto prawidłowość sporządzenia jednostkowych, rocznych sprawozdań
budżetowych za rok 2013:
o stanie środków na rachunkach bankowych (Rb-23),
z wykonania planu dochodów budżetowych (Rb-27),
z wykonania planu wydatków budżetu państwa (Rb-28),
8
9
10
Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.
Dz. U. z 2013 r. poz. 269.
ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.).
4
sprawozdanie z wykonania wydatków budżetu państwa w układzie zadaniowym
(Rb-BZ1),
sprawozdania w zakresie operacji finansowych za IV kwartał 2013 r., tj. o stanie
należności oraz wybranych aktywów finansowych (Rb-N) i zobowiązań według tytułów
dłużnych oraz poręczeń i gwarancji (Rb-Z).
Dane wykazane w sprawozdaniu Rb-27 w kol. 7 „Należności” wynikały z ewidencji
księgowej i były zgodne z sumą zapisów (obrotów) po stronie Dt konta 221,
z uwzględnieniem salda bilansu otwarcia plus sumy zapisów (obrotów) po stronie Dt konta
131/1 „Rachunek bieżący dochodów”. Ewidencja analityczna prowadzona do konta 130/1 –
rachunek bieżący dochodów była prowadzona z uwzględnieniem podziałek klasyfikacji
budżetowej. Dane wykazane w sprawozdaniu Rb-27 za 2013 r. odpowiadały również
zapisom (obrotom) dokonanym na koncie 720 – przychody z tytułu dochodów budżetowych.
RIO zaplanowało dochody na rok 2013 w wysokości 31 tys. zł, a zrealizowało je w kwocie
49,7 tys. zł (tj. 160% kwoty planowanej), w tym: 17,7 tys. zł w § 0690 - wpływy z różnych
opłat, 31,6 tys. zł w § 0830 - wpływy z usług oraz 0,4 tys. zł w § 0970 - wpływy z różnych
dochodów
W sprawozdaniu kwartalnym o stanie należności Rb-N za 2013 r. wykazana kwota
należności była zgodna z ewidencją analityczną konta 221 - ewidencja należności
budżetowych.
Dane wykazane w sprawozdaniu Rb - 28 z wykonania planu wydatków budżetowych za
2013 r. w kolumnie wykonanie wydatków były zgodne z kwotą wykazaną jako saldo po
stronie Ma konta 130/0 - rachunek bieżący wydatków – środki otrzymane. Ewidencja
analityczna prowadzona do konta 130/0 była prowadzona z uwzględnieniem podziałek
klasyfikacji budżetowej.
Zobowiązania RIO na koniec 2013 r. wyniosły kwotę 540,1 tys. zł i były wyższe niż kwota
zobowiązań na koniec 2012 r. o 35,1 tys. zł. Składały się na nie głównie zobowiązania
z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego i pochodnych od wynagrodzeń (96% ogółu
zobowiązań). Pozostałe wykazane zobowiązania były prawidłowe i zostały uregulowane
w okresie od 5 do 23 stycznia 2013 r. W wyniku analizy struktury zobowiązań na dzień
31 grudnia 2013 r. nie stwierdzono przekroczenia planu wydatków.
Zobowiązania wymagalne oraz zobowiązania z tytułu papierów wartościowych,
zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów, podlegające wykazaniu
w kwartalnym sprawozdaniu Rb-Z nie wystąpiły..
Kwoty wydatków wykazane w rocznym sprawozdaniu z wykonania wydatków budżetu
państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym (Rb BZ1) były zgodne
z zapisami po stronie Ct konta 990 Plan finansowy wydatków budżetowych w układzie
zadaniowym.
Wszystkie sprawozdania budżetowe zostały sporządzone i przekazane terminowo. Żadne
z poddanych kontroli sprawozdań nie było korygowane.
Ustalone
nieprawidłowości
Ocena cząstkowa
W 2013 r. RIO nie ponosiła wydatków w zakresie programów realizowanych ze środków
pochodzących z budżetu UE
(dowód: akta kontroli str. 4-8,136-186)
W działalności RIO w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości.
Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie opiniuje sprawozdania budżetowe za 2013 r. Poddane
kontroli sprawozdania przekazują prawdziwy i rzetelny obraz dochodów, wydatków a także
należności i zobowiązań. Zostały one sporządzone rzetelnie i prawidłowo zarówno pod
względem merytorycznym jak i formalno-rachunkowym, a kwoty w nich wykazane były
zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.
5
IV. Uwagi i wnioski
Wnioski pokontrolne
Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba
Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej
Izbie Kontroli11, wnosi o odstąpienie od przyznawania diet i zwrotów kosztów podróży
służbowych w sytuacjach oddelegowania pracowników RIO w Krakowie do wykonywania
pracy na terenie Krakowa.
V. Pozostałe informacje i pouczenia
Prawo zgłoszenia
zastrzeżeń
Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla
kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli.
Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo
zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie
21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK
w Krakowie.
Obowiązek
poinformowania
NIK o sposobie
wykorzystania uwag
i wykonania wniosków
Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli,
w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania
uwagi i wykonania wniosku pokontrolnego oraz o podjętych działaniach lub przyczynach
niepodjęcia tych działań.
W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia
informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub
zmienionego wystąpienia pokontrolnego.
Kraków, dnia
marca 2014 r.
Kontroler
Barbara Guga
Główny specjalista kontroli państwowej
Kontroler
Wojciech Zdasień
Główny specjalista kontroli państwowej
11
Dz. U. z 2012 r., poz.82 ze zm.
6