docUbezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeń
download 
Reklamacja Transkrypt
Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeń
Problemy ZarzÈdzania, vol. 11, nr 2 (42): 60 – 79 ISSN 1644-9584, © Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1644-9584.42.4 Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych w samorzÈdzie terytorialnym – zarys koncepcji1 Nadesïany: 03.12.12 | Zaakceptowany do druku: 25.05.13 Marietta Janowicz-Lomott* Analiza finansowania skutków katastrof naturalnych w Polsce wskazuje na duĝÈ akcyjnoĂÊ i uznaniowoĂÊ zarówno w zakresie decyzji samych JST, jak i wïadz pañstwowych. W pracy podjÚto próbÚ wskazania propozycji rozwiÈzañ systemowych opartych na wzajemnoĂci ubezpieczeniowej, które mogïyby zagwarantowaÊ pokrycie strat w JST spowodowanych katastrofami naturalnymi. Prace w tym zakresie wydajÈ siÚ konieczne, tym bardziej ĝe rynek ubezpieczeniowy coraz czÚĂciej odmawia ochrony ubezpieczeniowej tego ryzyka. Sïowa kluczowe: katastrofy naturalne, skutki powodzi dla JST, finansowanie katastrof naturalnych wbJST, ubezpieczenia wzajemne. Mutual insurance in the financing of the effects of catastrophic events in the local government – an outline of the concept Submitted: 03.12.12 | Accepted: 25.05.13 The analysis of the financing of the effects of natural disasters in Poland indicates a large inconsistency and arbitrariness as far as the decisions of the local government and state authorities are concerned. The paper attempts to identify proposals for systemic solutions, based on mutual insurance, which would ensure covering the costs of the local government caused by natural disasters. Work in this area seems to be all the more necessary that the insurance market is increasingly refuses to cover this risk. Keywords: natural disasters, the impact of flooding to local governments, the financing of natural disasters in local government, mutual insurance. JEL: H12, H79 * Marietta Janowicz-Lomott – dr, Katedra Finansów, Uniwersytet Gdañski. Adres do korespondencji: Uniwersytet Gdañski, Wydziaï ZarzÈdzania, Katedra Finansów, ul. Armii Krajowej 101, 81-824 Sopot, e-mail: [email protected]. Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych... 1. Wprowadzenie Polska jest krajem o wielowiekowej tradycji samorzÈdowej. SamorzÈd zapewniaï udziaï czynnika obywatelskiego (spoïecznego) w wykonywaniu administracji publicznej. Pierwsze przejawy samorzÈdnoĂci lokalnej zostaïy wprowadzone w kwietniu 1791 r. ustawÈ „Miasta nasze królewskie wolne w pañstwach Rzeczypospolitej”, która kodyfikowaïa prawa gmin miejskich i mieszczan, wprowadzajÈc podmiotowoĂÊ prawnÈ i samorzÈdnoĂÊ miast takĝe poprzez wybory wïadz i urzÚdników miejskich (Uruszczak, 2011). Decentralizacja wïadzy w Polsce róĝniïa siÚ znaczÈco w poszczególnych okresach historii. W okresie miÚdzywojennym budowÚ ustroju terytorialnego oparto na administracji rzÈdowej i samorzÈdowej. BezpoĂrednio po wojnie utworzono dwustopniowÈ administracjÚ terenowÈ (gminy i powiaty), która nastÚpnie zostaïa przeksztaïcona w trójstopniowÈ. Województwa przybraïy jednak charakter rzÈdowy. W roku 1950 caïkowicie zniesiono samorzÈd (a w zasadzie jego podmiotowoĂÊ), powoïujÈc rady narodowe. Przemiany ustrojowe w Polsce w 1990 r. przyniosïy takĝe zmiany zwiÈzane zb ustrojem terytorialnym. Wprawdzie gminy istniaïy juĝ od roku 1973, jednak Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorzÈdzie terytorialnym nadaïa im zupeïnie nowy status prawny i pozycjÚ ustrojowÈ. Gminy uzyskaïy osobowoĂÊ prawnÈ, zatem prawo do wïasnego majÈtku i dochodów, i do samodzielnego stanowienia o ich przeznaczeniu2. JednoczeĂnie spowodowaïo to przeniesienie na gminy odpowiedzialnoĂci za wykonywanie zadañ, w tym gospodarowanie majÈtkiem. Kolejna reforma administracyjna z 1998b r. spowodowaïa pojawienie siÚ powiatów i województw samorzÈdowych, podtrzymaïa jednoczeĂnie dotychczasowe wïaĂciwoĂci ustrojowe jednostek samorzÈdu terytorialnego. Jednym z istotniejszych zagroĝeñ dla funkcjonowania samorzÈdu sÈ zdarzenia katastroficzne, w tym katastrofy naturalne. Nawet pobieĝna analiza Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzÈdzie gminnym (Dz.U. z 2001b r. Nrb142, poz. 1591 z póěn. zm.) wskazuje, ĝe do zadañ wïasnych gmin (art.b7) naleĝy utrzymanie porzÈdku publicznego i bezpieczeñstwa obywateli oraz ochrony przeciwpoĝarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposaĝenia ibutrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Jednak nie tylko te zadania wïasne mogÈ stanowiÊ ěródïo zagroĝeñ w kontekĂcie realizacji zdarzeñ o charakterze katastroficznym, mogÈ to byÊ takĝe sprawy: – ïadu przestrzennego, gospodarki nieruchomoĂciami, ochrony Ărodowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, – gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, – wodociÈgów i zaopatrzenia w wodÚ, – kanalizacji, usuwania i oczyszczania Ăcieków komunalnych, – utrzymania czystoĂci i porzÈdku oraz urzÈdzeñ sanitarnych, – wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, – zaopatrzenia w energiÚ elektrycznÈ i cieplnÈ oraz gaz, Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013 61 Marietta Janowicz-Lomott – utrzymania gminnych obiektów i urzÈdzeñ uĝytecznoĂci publicznej oraz obiektów administracyjnych, – edukacji publicznej, – zieleni gminnej i zadrzewieñ, – cmentarzy gminnych. Drugim obszarem, w którym wystÈpiÊ mogÈ zdarzenia o charakterze katastroficznym, sÈ zadania zlecone. Wymieniona ustawa mówi jedynie obmoĝliwoĂci zlecania gminom obligatoryjnych zadañ zleconych. ½ródïem prawa sÈ w tym zakresie róĝnorodne ustawy. SÈ to jednak gïównie zadania z zakresu administracji rzÈdowej. Naleĝy jednak zauwaĝyÊ, ĝe zadania wïasne gmina wykonuje we wïasnym imieniu i na wïasnÈ odpowiedzialnoĂÊ, podlegajÈc wb tym zakresie wyïÈcznie kontroli legalnoĂci, gospodarnoĂci ib rzetelnoĂci swoich dziaïañ, natomiast zadania zlecone gmina wykonuje na podstawie delegacji wynikajÈcej z ustawy bÈdě porozumienia, pañstwo zaĂ dalej traktuje je jako zadania pañstwowe z okreĂlonymi tego konsekwencjami (finansowanie wykonania, ĂciĂlejszy nadzór i kontrola). Ryzyka katastroficzne to dla jednostek dziaïania o charakterze prewencyjnym (zmniejszanie prawdopodobieñstwa realizacji okreĂlonego zdarzenia) i represyjne (ratowanie mienia dotkniÚtego kataklizmem). Ale kluczowym elementem sÈ wydatki ponoszone na naprawÚ uszkodzonych elementów infrastruktury. Celem artykuïu jest wskazanie rozwiÈzañ systemowych, które zastÈpiÊ mogïyby dotychczasowy akcyjny i uznaniowy sposób finansowania skutków zdarzeñ katastroficznych w mieniu samorzÈdowym. Do realizacji tego celu zdefiniowano pojÚcie zdarzeñ katastroficznych, w tym najdotkliwszej dla obszaru Polski katastrofy naturalnej, czyli powodzi. Przeanalizowano koncepcjÚ zarzÈdzania kryzysowego, która stanowi metodÚ zarzÈdzania ryzykiem katastroficznym w sektorze publicznym, wskazujÈc niemal zupeïne pominiÚcie w rozwiÈzaniach prawnych zagadnienia finansowania skutków zdarzeñ katastroficznych. W kolejnym etapie zbadano dotychczasowy zakres strat z tytuïu powodzi oraz metody ich finansowania na przykïadzie dwóch najwiÚkszych dotychczas powodzi w Polsce (1997 i 2010) a takĝe wskazano propozycje rozwiÈzañ systemowych opartych na ubezpieczeniach wzajemnych, moĝliwych do zastosowania dla JST. 2. Ryzyko katastroficzne – pojÚcie, podstawowe rodzaje zagroĝeñ katastroficznych w Polsce Sïowo katastrofa ma greckie pochodzenie od sïowa (ƩƠƲƠƱƲƯƮƴп), które oznacza decydujÈce, ostateczne zdarzenie. Wedïug Encyclopedia Britannica katastrofa to nagïe i nieoczekiwanie wydarzenie niosÈce ze sobÈ negatywne skutki: straty materialne oraz straty w ludziach. Szczególnym jej rodzajem sÈ kataklizmy czy katastrofy naturalne, postrzegane jako ekstremalne zjawiska naturalne, powodujÈce znaczne szkody na terenie objÚtym tym zjawiskiem (wbtym zagraĝajÈce ĝyciu ludzi), pozostawiajÈce po sobie czÚsto 62 DOI 10.7172/1644-9584.42.4 Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych... zmieniony obraz powierzchni ziemi, jak równieĝ powodujÈce wysokie straty w gospodarce czïowieka i mogÈce przemodelowaÊ stan przyrody. Jedna zb obszerniejszych baz zdarzeñ o charakterze katastroficznym jest prowadzona od 1988 r. przez WHO w ramach CRED (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters) – baza danych EM-DAT (Emergency Events Database). Zarejestrowano w niej ponad 12b 800 zdarzeñ, które od 1900 r. miaïy miejsce na caïym Ăwiecie. Sama katastrofa definiowana jest wbramach tego systemu jako sytuacja lub zdarzenie, które przekracza lokalne moĝliwoĂci i wymaga odwoïania siÚ do pomocy na szczeblu narodowym lub miÚdzynarodowym, jest nieprzewidziane i czÚsto nagïe, powoduje duĝe straty, zniszczenie ib cierpienie ludzi. Moĝe byÊ spowodowana przez siïy przyrody, jak równieĝ przez czïowieka. Zdarzenie o charakterze katastroficznym powinno mieÊ zatem nastÚpujÈce cechy (Wojtkowiak i Zimowski, w druku): – zwiÈzane jest ze zdarzeniem nagïym i nieprzewidzianym, – szkody wywoïane sÈ przez siïy natury lub dziaïania czïowieka, – jego realizacja dotyka duĝej liczby jednostek, – szkody odznaczajÈ siÚ znacznymi rozmiarami w wymiarze finansowym, – szkody w Ărodowisku naturalnym majÈ duĝe rozmiary i pozostawiajÈ silnie zmienionÈ powierzchniÚ ziemi, jednakĝe jego realizacja dotyczy przede wszystkim szkód dla gospodarki czïowieka, a nie dla przyrody3, – walka z konsekwencjami jego realizacji wymaga zaangaĝowania i pomocy organizacji oraz instytucji ponadlokalnych, takich jak pañstwo lub duĝa czÚĂÊ spoïeczeñstwa. W Polsce, zgodnie z siatkÈ bezpieczeñstwa Krajowego Planu ZarzÈdzania Kryzysowego, zidentyfikowano 18 zagroĝeñ (RzÈdowe Centrum Bezpieczeñstwa, 2012, s. 35–37). Gïówne z nich to: powodzie (roztopowe, roztopowo-zatorowe, opadowe), poĝary, awarie przemysïowe o róĝnych ěródïach pochodzenia, epidemie, susze, huragany, osuwiska (uaktywnione w wyniku intensywnych opadów), mrozy (zagroĝenie dla ludzi oraz infrastruktury) ib inne zagroĝenia. Powodzie sÈ zdarzeniem, które w ostatnich dwudziestu latach wygenerowaïy najwiÚkszÈ wartoĂÊ strat. Kolejnym zdarzeniem sÈ poĝary, a pierwszÈ trójkÚ zamykajÈ awarie przemysïowe (tabela 1). Jednak róĝnica pomiÚdzy dwoma pierwszymi zdarzeniami jest niemal stukrotna. Powodzie sÈ katastrofami naturalnymi charakteryzujÈcymi siÚ najdotkliwszymi skutkami nie tylko w Polsce. Na podstawie danych z lat 1995–2004 szacuje siÚ, ĝe powodzie pochïonÚïy 20% ofiar wszystkich kataklizmów naturalnych z tego okresu. SÈ równieĝ przyczynÈ ponad 30% strat ekonomicznych poniesionych w wyniku klÚsk ĝywioïowych (Majewski, 2004, s. 10). Historia wystÚpowania powodzi w Polsce wskazuje na bardzo duĝÈ czÚstotliwoĂÊ tego zjawiska (tabela 2). NajwiÚksze powodzie XX w. wystÈpiïy w Polsce w 1997 i 2010 r. (do ich wystÈpienia za najwiÚkszÈ uchodziïa powódě z 1903 r). Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013 63 Marietta Janowicz-Lomott Zdarzenie Powódě Straty (w zï) 23 430 110 302 Poĝar 21 000 000 Awarie przemysïowe 7 000 000 Epidemia 19 000 000 Katastrofa komunikacyjna 3 350 000 Susza 98 829 600 Wichury i huragany 176 148 646 Suma 23 755 438 548 Tab. 1. Szacunkowa wysokoĂÊ strat w wyniku sytuacji kryzysowych w latach 1990–2010. ½ródïo: K. yskawa. (2012). Ryzyka katastroficzne w jednostkach samorzÈdu terytorialnego – wyniki badañ. Referat wygïoszony na Konferencji Inwestycje Finansowe i Ubezpieczenia – tendencje Ăwiatowe a rynek polski, Karpacz. Wiek Lata w których obserwowano wystÈpienie powodzi X 988 XI 1097 XII 1118 XIII 1221, 1235, 1270, 1299 XIV 1310, 1342, 1347, 1368 XV 1404, 1414, 1438, 1451, 1456, 1459, 1468, 1470, 1475, 1493, 1495, 1496 XVI 1500, 1501, 1515, 1522, 1543, 1564, 1570, 1584, 1593, 1598 XVII 1605, 1606, 1635, 1697 XVIII 1719, 1724, 1736, 1774, 1785 XIX 1813, 1829, 1839, 1844, 1854, 1855, 1867, 1888, 1889 XX 1903, 1924, 1925, 1934, 1938, 1940, 1947, 1948, 1953, 1958, 1960, 1962, 1965, 1970, 1972, 1976, 1977, 1978, 1980, 1982, 1983, 1985, 1987, 1991, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998 XXI 2001, 2005, 2008, 2009, 2010 Tab. 2. NajwiÚksze powodzie w Polsce w poszczególnych wiekach. ½ródïo: Z. Kowalewski. (2006). Powodzie w Polsce – rodzaje i wystÚpowanie oraz system ochrony przed ich skutkami. Woda – ¥rodowisko – Obszary Wiejskie, 16 (1), s. 210, uzupeïniony o dane z: Z.bKowalczak. (2011). ZmiennoĂÊ klimatu, a przyczyny powodzi w Polsce. Poznañ: PAN, s. 2. Powódě jest zjawiskiem losowym, jednym z naturalnych zjawisk ekstremalnych. Dyrektywa powodziowa definiuje powódě jako „czasowe pokrycie wodÈ terenu, który normalnie nie jest pokryty wodÈ. Definicja ta obejmuje powodzie wywoïane przez rzeki, potoki górskie, Ăródziemnomorskie okresowe cieki wodne oraz powodzie sztormowe na obszarach wybrzeĝa, natomiast moĝe nie uwzglÚdniaÊ powodzi wywoïanych przez systemy kanalizacyjne” (2007/60/WE). Definicja powodzi pojawia siÚ takĝe w polskim prawie wodnym gdzie poprzez pojÚcie powodzi rozumie siÚ „takie wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanaïach lub na morzu, 64 DOI 10.7172/1644-9584.42.4 Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych... podczas którego woda po przekroczeniu stanu brzegowego zalewa doliny rzeczne albo tereny depresyjne i powoduje zagroĝenie dla ludnoĂci lub mienia” (Dz.U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229). Z powodziÈ zwiÈzane jest teĝ pojÚcie ryzyka powodziowego. Dyrektywa powodziowa definiuje ryzyko powodziowe, jako „kombinacje prawdopodobieñstwa wystÈpienia powodzi i zwiÈzanych z powodziÈ potencjalnych negatywnych konsekwencji dla zdrowia ludzkiego, Ărodowiska, dziedzictwa kulturowego oraz dziaïalnoĂci gospodarczej” (2007/60/WE). 3. ZarzÈdzanie w sytuacjach katastrof ZarzÈdzanie ryzykiem katastroficznym, a szczególnie ryzykiem powodziowym, zostaïo okreĂlone w szeregu dokumentów Unii Europejskiej – od decyzji ustanawiajÈcej system ochrony ludnoĂci po dyrektywÚ w sprawie infrastruktury krytycznej czy dyrektywÚ powodziowÈ. W Polsce stworzono w tym zakresie system zarzÈdzania kryzysowego. Ramy zarzÈdzania kryzysowego okreĂlone zostaïy przez: – UstawÚ z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarzÈdzaniu kryzysowym (znowelizowanÈ w lipcu 2009 r.), – wïaĂciwoĂÊ rzeczowÈ i/lub terytorialnÈ organów administracji rzÈdowej i samorzÈdowej, – procedury zawarte w planach zarzÈdzania kryzysowego, planach operacyjnych ochrony przed powodziÈ, – Krajowy plan reagowania kryzysowego (przyjÚty przez RadÚ Ministrów w grudniu 2009 r.) – przeksztaïcony zmianÈ ustawy z 2009 r. w Krajowy plan zarzÈdzania kryzysowego. Ustawa o zarzÈdzaniu kryzysowym w art. 2 definiuje pojÚcie zarzÈdzania kryzysowego jako dziaïalnoĂÊ organów administracji publicznej bÚdÈca elementem kierowania bezpieczeñstwem narodowym, która polega na: – zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, – przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych dziaïañ, – reagowaniu w przypadku wystÈpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków, – odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Zasadnicze w powyĝszej definicji jest pojÚcie sytuacji kryzysowej, którÈ ustawa okreĂla jako wpïywajÈcÈ negatywnie na poziom bezpieczeñstwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub Ărodowiska, wywoïujÈcÈ znaczne ograniczenia w dziaïaniu wïaĂciwych organów administracji publicznej ze wzglÚdu na nieadekwatnoĂÊ posiadanych siï i Ărodków. Definicja ta jest zatem w czÚĂci zbieĝna (a w caïoĂci co do koncepcji) z pojÚciem zdarzenia katastroficznego zdefiniowanego na potrzeby niniejszego artykuïu. W ujÚciu caïoĂciowym cykl zarzÈdzania kryzysowego skïada siÚ z czterech wykonywanych kolejno faz (rysunek 1). Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013 65 Marietta Janowicz-Lomott ZAPOBIEGANIE PRZYGOTOWANIE ODBUDOWA (STAN GOTOWOŚCI) REAGOWANIE Rys. 1. Fazy zarzÈdzania kryzysowego. ½ródïo: W. Skomra. (2012). Edukacja jako element zarzÈdzania kryzysowego. W: R. Pajewska-KwaĂny (red.), Powódě – Infrastruktura – Finansowanie. WiadomoĂci Ubezpieczeniowe, numer specjalny (1/2012), s. 14. Zakres poszczególnych faz jest zdefiniowany w prawie krajowym i unijnym. Zapobieganie jest jednym z kluczowych obowiÈzków i obejmuje identyfikacjÚ, analizÚ i kategoryzacjÚ zagroĝeñ, ocenÚ wraĝliwoĂci spoïeczeñstwa na zagroĝenia, regulacje prawne i gospodarowanie budĝetem oraz okreĂlenie priorytetów oraz planu dziaïañ zapobiegawczych. Przygotowanie jest rozumiane jako „stan gotowoĂci i zdolnoĂci dziaïania zasobów ludzkich i materialnych umoĝliwiajÈcy zapewnienie skutecznej i szybkiej reakcji na sytuacjÚ kryzysowÈ” (Decyzja Rady 2007/779/WE). W obszarze tym mamy do czynienia ze sporzÈdzaniem zarówno planu zarzÈdzania kryzysowego, jak i procedur zwracania siÚ obpomoc i jej udzielania, zasad stosowania przymusu prawnego, edukacjÈ spoïeczeñstwa, doskonaleniem sïuĝb, uaktualnianiem elementów przygotowania (Skomra, 2012, s. 12–13). W obszarze tym moĝemy zaobserwowaÊ wsparcie KE, szczególnie finansowe, polegajÈce na wymianie ekspertów, finansowanie Êwiczeñ i projektów w zakresie gotowoĂci czy nawet propozycjÚ stworzenia sieci ïÈczÈcej istniejÈce centra sïuĝb ochrony ludnoĂci i poprawianie zdolnoĂci wspóïpracy zespoïów z róĝnych pañstw czïonkowskich UE (Brodecki i JaĂkiewicz-Kamiñska, 2012, s. 25–26). Reagowanie to dziaïania podczas sytuacji kryzysowej lub po jej zakoñczeniu, obejmujÈce zarówno uruchomienie systemów ostrzegania, procedur, sïuĝb, jak i neutralizowanie zagroĝeñ, uruchomienie pomocy dla ofiar (stworzenie doraěnych warunków przetrwania oraz pomocy psychologicznej). W ramach tego etapu konieczne jest równieĝ uruchomienie i skuteczne funkcjonowanie procesu ciÈgïej informacji. Ostatni etap zwiÈzany jest zarówno z fizycznym odtwarzaniem, jak i finansowaniem szkód, w tym infrastruktury, zapasów czy przywrócenia gotowoĂci sïuĝb. Jednym z filarów koncepcji zarzÈdzania kryzysowego jest przekonanie, ĝe dziaïania podejmowane w sytuacjach kryzysowych nie mogÈ mieÊ charakteru doraěnego (Antkiewicz i Sierañski, 2012, s. 57). RozwiÈzania te moĝna zatem doĂÊ jednoznacznie wpisaÊ w koncepcjÚ zarzÈdzania ryzykiem w sytuacjach katastroficznych. System zarzÈdzania kryzysowego w Polsce jest wieloszczeblowy i na poszczególnych szczeblach zbudowany jest z: 66 DOI 10.7172/1644-9584.42.4 Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych... – organów zarzÈdzania kryzysowego, – organów opiniodawczo-doradczych wïaĂciwych w sprawach inicjowania i koordynowania dziaïañ podejmowanych w zakresie zarzÈdzania kryzysowego, – centrów zarzÈdzania kryzysowego, utrzymujÈcych gotowoĂÊ do podjÚcia dziaïañ. Warto zaznaczyÊ, ĝe w sytuacji wystÈpienia zagroĝenia zarzÈdzanie kryzysowe sprawowane (uruchamiane) jest niejako oddolnie, na najniĝszym moĝliwym szczeblu administracyjnym, pokrywajÈcym obszar wystÚpowania zagroĝeñ, z zachowaniem hierarchicznego podziaïu w obrÚbie tej administracji – od najniĝszego szczebla samorzÈdowego, którym jest gmina, poprzez powiat i województwo, do szczebla centralnego, na którym zadania realizowane sÈ przez poszczególne urzÚdy centralne, ministerstwa, RadÚ Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów (Molek, Stec i Marciniak, 2011, s. 54–55) (rysunek 2). RADA MINISTRÓW RCB RRZK PREZES RM ZZK CENTRALNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ MINISTROWIE POZIOM CENTRALNY POZIOM TERENOWY POZIOM SAMORZĄDOWY ZZK WOJEWODA WCZK WZZK POWIAT PCZK Przekazywanie informacji PZZK GMINA GCZK CZZK Decyzje Uruchamianie procedur Powyżej szczebel centralny. Wojewoda w ZK jest terenowym organem administracji rządowej Poniżej szczebel samorządowy Rys. 2. System zarzÈdzania kryzysowego. ½ródïo: W. Molek, K. Stec i R. Marciniak. (2011). ZarzÈdzanie kryzysowe w systemie kierowania bezpieczeñstwem narodowym. Bezpieczeñstwo Narodowe, (1), s. 55. Ze wzglÚdu na szczególny charakter zagroĝeñ powodziowych instytucje UE w szczególny sposób potraktowaïy teĝ zarzÈdzanie ryzykiem powodziowym, tworzÈc DyrektywÚ powodziowÈ. Dyrektywa powodziowa jest odpowiedziÈ na powodzie wystÚpujÈce w kolejnych latach na obszarze Europy. SkupiÊ ma ona dziaïania UE na ograniczaniu ryzyka wystÈpienia szkód powodziowych i koordynowaniu dziaïañ na obszarach dorzeczy, a nie jak dotychczas poszczególnych krajów. Celem dyrektywy, zgodnie z art. 1, jest ustanowienie ram dla oceny ryzyka powodziowego i zarzÈdzania nim w celu ograniczenia Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013 67 Marietta Janowicz-Lomott negatywnych konsekwencji dla zdrowia ludzkiego, Ărodowiska, dziedzictwa kulturowego oraz dziaïalnoĂci gospodarczej, zwiÈzanych z powodziami na terytorium Wspólnoty (2007/60/WE). W tym celu dyrektywa wprowadza koniecznoĂÊ tworzenia i aktualizowania wstÚpnej oceny ryzyka (2011 r.), map zagroĝenia powodziowego i map ryzyka powodziowego (2013 r.) oraz planów zarzÈdzania ryzykiem powodziowym (2015 r.). Plany zarzÈdzania ryzykiem powodziowym tworzone majÈ byÊ dla obszaru dorzecza. Do pañstw czïonkowskich naleĝy ustalenie celu zarzÈdzania ryzykiem powodziowym, ze szczególnym naciskiem na zapobieganie i ograniczenie negatywnych skutków powodzi, oraz opracowanie systemu wczesnego ostrzegania. Analiza funkcjonowania europejskich systemów zarzÈdzania kryzysowego pañstw czïonkowskich UE pozwala sformuïowaÊ tezÚ o ich homogenicznoĂci ustrojowej (zob. wiÚcej w: Brodecki i JaĂkiewicz-Kamiñska, 2012). JedoczeĂnie róĝniÈ siÚ one pod wzglÚdem schematów operacyjnych, uczestnictwa obywateli i finansowania, szczególnie finansowania skutków zdarzeñ o charakterze katastroficznym. Z punktu widzenia praktyki system zarzadzania kryzysowego w Polsce, choÊ teoretycznie skonstruowany w peïni, ma wiele luk, wĂród których najistotniejszÈ wydaje siÚ finansowanie skutków zdarzeñ o charakterze katastroficznym, a szczególnie odbudowa zniszczonej przez te zdarzenia infrastruktury. 4. Finansowe skutki powodzi w Polsce Powódě to nie tylko zagroĝenie, ale równieĝ szkody i straty ekonomiczne, spoïeczne i Ărodowiskowe. Oficjalne statystyki GUS wskazujÈ rosnÈcÈ ĂredniÈ kwotÚ strat powodziowych (rysunek 3). WyjÈtkowy jest okres 1991–1998, gdzie w statystykach powodzi widnieje aĝ 6 lat, w tym „powódě tysiÈclecia” z roku 1997. Po wyïÈczeniu z tego przedziaïu „powodzi tysiÈclecia” Ărednioroczne straty spadajÈ do kwoty 1,474 mld zï. 10 000 7873 6 000 4412 4 000 2274 368 549 883 1147 19 58 –1 96 7 19 68 –1 97 9 19 80 –1 99 0 19 91 –1 99 8 19 99 –2 00 4 20 05 –2 01 0 0 489 20 10 2 000 19 97 mln zł 8 000 Rys. 3. ¥rednioroczne straty powodziowe w Polsce. ½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie danych GUS. 68 DOI 10.7172/1644-9584.42.4 Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych... Naleĝy jednak podkreĂliÊ, iĝ informacje dotyczÈce skutków finansowych powodzi w Polsce publikowane w rocznikach statystycznych GUS i szacowane przez tÚ samÈ instytucjÚ róĝniÈ siÚ znaczÈco. Dane w publikacjach oficjalnych (m.in. rocznikach statystycznych) wynikajÈ z liczb, które otrzymuje GUS zbewidencji zgïoszeniowej MSWiA. SÈ to zatem szkody, które zostaïy oficjalnie zgïoszone ministerstwu, i – jak wynika z analiz – obejmujÈ gïównie straty wbmajÈtku publicznym (pañstwowym lub samorzÈdowym). Faktyczne szacunki strat, wbtym te obejmujÈce sektor prywatny, ale teĝ te, które przez sektor publiczny nie zostaïy zgïoszone do ewidencji MSWiA, sÈ znaczÈco wyĝsze. Wb roku 1997 GUS szacowaï straty powodziowe na kwotÚ 12,0–12,2 mld zï, kiedy w ewidencji MSWiA widniaïa jedynie kwota 7,87 mld zï. Identyczna sytuacja dotyczy powodzi wb roku 2010, dla której straty oszacowano na 14 mld zï (w ewidencji 4,4b mld). Wedïug szacunków GUS straty w powodziach 1997 r. i 2010b r. sÈ zatem prawie porównywalne. Niemal dwukrotna róĝnica strat w pomiÚdzy rokiem 1997 a rokiem 2010 w oficjalnych statystykach GUS (za MSWiA) wynika z wyĝszych w 2010b r. strat osób prywatnych i przedsiÚbiorców (rysunek 4)4. 10 7,0 4,4 5 3,0 0 1,4 1,5 1,5 osoby prywatne rolnictwo 2,9 2,0 przedsiębiorstwa 1997 infrastruktura publiczna 2010 Rys. 4. Straty z tytuïu powodzi w latach 1997 i 2010 wedïug podmiotów ponoszÈcych straty (w mld zï). ½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie B. Wieteska-Rosiak. (2011). Formy pomocy pañstwa dla poszkodowanych przez ĝywioï na przykïadzie powodzi 2010. Acta Uuniversitatis Lodziensis, Folia Oeconomica, 259, s. 160 oraz danych GUS. Wedïug RzÈdowego Centrum Bezpieczeñstwa rozkïad zagroĝenia powodziowego w Polsce jest nierównomierny – najbardziej zagroĝone wystÚpowaniem powodzi sÈ w Polsce tereny województw: maïopolskiego, podkarpackiego, ĂlÈskiego, dolnoĂlÈskiego i opolskiego, co w przypadku pierwszych czterech potwierdzajÈ dane dotyczÈce strat powodziowych z lat 2004–2010 (tabela 3). Wedïug danych Wydziaïów ZarzÈdzania i Bezpieczeñstwa Kryzysowego powodziami sÈ zagroĝone tereny i infrastruktura na obszarze 1039b gmin, w tym m.in. 86b 500 budynków mieszkalnych, 2600 budynków uĝytecznoĂci publicznej, okoïo 2000 mostów i 280 oczyszczalni Ăcieków. Przy intensywnych, nawalnych opadach deszczu zagroĝone sÈ równieĝ tereny województw: lubelskiego, ĂwiÚtokrzyskiego, ïódzkiego, mazowieckiego, kujawsko-pomorskiego, lubuskiego, zachodniopomorskiego oraz pomorskiego (RzÈdowe Centrum Bezpieczeñstwa, 2010, s. 4–5). Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013 69 Marietta Janowicz-Lomott Wyszczególnienie Polska 2004 2006 2007 2008 2009 2010 Ècznie 358,86 219,60 450,85 321,96 673,14 842,20 4411,74 7278,35 DolnoĂlÈskie b Kujawsko-pomorskie b Lubelskie 2005 2,26 0,07 303,34 17,25 7,15 2,59 b 37,93 b 0,22 3,73 358,31 b 3,45 0,02 b 523,42 1226,80 17,19 37,05 18,09 31,17 Lubuskie b b b 7,58 b b 68,26 75,84 ódzkie b b b 0,03 b b 32,67 32,70 Maïopolskie 113,39 Mazowieckie b Opolskie b Podkarpackie Podlaskie 242,00 0,60 Pomorskie b ¥lÈskie b ¥wiÚtokrzyskie 0,61 Warmiñsko-mazurskie b Wielkopolskie b Zachodniopomorskie b 50,14 7,21 b 73,72 1,68 153,95 217,23 434,36 1601,31 2572,06 69,10 b 59,13 b b b b 48,53 12,27 2,14 b 1,12 b 3,49 b 4,80 b b 57,69 392,02 2,95 b 0,35 56,46 b b b 43,73 b b b b b b 11,52 b 12,98 b 19,93 b b 163,76 240,07 57,38 82,11 762,46 1587,02 5,30 8,85 0,95 16,91 b 833,18 882,06 b 271,38 387,94 0,57 8,74 40,02 40,02 15,80 49,01 15,96 6,03 b 7,59 Tab. 3. Waĝniejsze straty powodziowe wedïug województw w latach 2004–2010. ½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie danych GUS. Dane oficjalne GUS obejmujÈ niemal wyïÈcznie straty w mieniu jednostek samorzÈdu terytorialnego (JST) (rysunek 5). Niemal 100% zaewidencjonowanych strat w roku 2010 to straty samorzÈdowe5. Wedïug danych NIK w roku 1997 ostateczny szacunek strat w majÈtku komunalnym wyniósï 3085,4 mln zï (NIK, 2000). W powodzi 2010 r. wbewidencji MSWiA odnotowano straty w majÈtku samorzÈdowym na kwotÚ ob ponad 1 mld wyĝszÈ – 4411 mln zï i stanowiïo to ponad 30% wszystkich oszacowanych strat. 70 DOI 10.7172/1644-9584.42.4 Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych... % 102 mln zł 5000 99,98% 100 98 4411 96 3000 92 80 2000 89,59% 87,92% 84 82 2500 91,36% 90 86 4000 3500 94 88 4500 1500 603 1000 769 500 283 2007 2008 straty (mln zł) 2009 2010 0 straty JST jako % strat Rys. 5. Straty w infrastrukturze samorzÈdu. ½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie danych GUS. 5. Finansowania skutków powodzi w JST W Polce dotychczas nie opracowano kompleksowego rozwiÈzania umoĝliwiajÈcego finansowanie skutków zdarzeñ o charakterze katastroficznym. W przypadku zdarzeñ o niewielkim zasiÚgu finansowanie to odbywa siÚ gïównie ze Ărodków wïasnych (prywatnych lub publicznych) i odszkodowañ z ubezpieczeñ majÈtkowych. Nieco inaczej wyglÈda finansowanie skutków zdarzeñ katastroficznych o duĝej skali i zasiÚgu. Sytuacja ta dotyczy zarówno strat ponoszonych przez osoby prywatne, jak i podmioty publiczne, w tym samorzÈd terytorialny. Analiza finansowania powodzi z roku 1997 w rejonie Dolnego ¥lÈska (ówczesnych województw jeleniogórskiego, legnickiego, waïbrzyskiego, wrocïawskiego) wskazuje, iĝ straty w majÈtku komunalnym na tym terenie (wedïug danych NIK) wyniosïy 2135,17 mln zï, co stanowiïo 69% wszystkich strat w majÈtku komunalnym w Polsce (tabela 4). ¥rodki zgromadzone na pokrycie strat pozwoliïy jedynie na czÚĂciowe zaspokojenie roszczeñ – wbwoj. legnickim (gdzie straty byïy najniĝsze) niemal w 46%, ale w woj. waïbrzyskim i wrocïawskim, które odnotowaïy najwiÚksze straty, w okoïo 11%. Na Dolnym ¥lÈsku (rysunek 6) gïównym ěródïem Ărodków na sfinansowanie strat powodziowych w mieniu komunalnym byï budĝet pañstwa (50,9% Ărodków), w nastÚpnej kolejnoĂci dotacje i poĝyczki pañstwowych funduszy celowych i agencji rzÈdowych (14,2%) oraz pomoc UE (14%). 67,8% Ărodków pochodziïo ze ěródeï publicznych krajowych. Marginalne byïo znaczenie odszkodowañ z ubezpieczeñ majÈtkowych – tylko 0,1%. Dla Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013 71 Marietta Janowicz-Lomott porównania caïoĂÊ strat poniesionych w efekcie powodzi w roku 1997 (prywatnych i publicznych) zostaïa w niemal 10% sfinansowana przez zakïady ubezpieczeñ. WiÚkszoĂÊ odszkodowañ ubezpieczeniowych dotyczyïa zatem sektora prywatnego. Województwo WielkoĂÊ strat (w tys. zï) Uzyskana pomoc finansowa w stosunku do strat (w %) Jeleniogórskie 107 244 29,35 Legnickie 55 103 45,74 Waïbrzyskie 968 136 11,70 Wrocïawskie 993 684 11,45 Tab. 4. WielkoĂÊ strat i stopieñ zaspokojenia roszczeñ w województwach dolnoĂlÈskich wbroku 1997. ½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie NIK. (2000). Informacja o wynikach kontroli usuwania skutków powodzi z lipca 1997 r. przez administracjÚ publicznÈ. P/98/001, DAP-41005/97, Nr ewid. 9/2000/P98001/DAE, s. 10–30. kredyty bankowe 1,9% z „Eko Funduszu” 3,3% z ubezpieczeń 0,1% UKFiT z Totalizatora Sportowego 2,7% z innych gmin 3,6% darowizny 6,5% środki własne gmin 2,8% środki z budżetu państwa 50,9% pomoc UE 14,0% z państwowych funduszy celowych i agencji 14,2% Rys. 6. Struktura ěródeï pokrycia strat w woj. dolnoĂlÈskich w roku 1997 (w %). ½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie NIK. (2000). Informacja o wynikach kontroli usuwania skutków powodzi z lipca 1997 r. przez administracjÚ publicznÈ. P/98/001, DAP-41005/97, Nr ewid. 9/2000/P98001/DAE, s. 10–30. Analiza finansowania skutków powodzi moĝe opieraÊ siÚ na danych publicznych, dostÚpnych danych budĝetowych (jest to niemoĝliwe w przypadku roku 1997). W roku 2010 wydatki samorzÈdów zaewidencjonowane wbwykonaniu budĝetów samorzÈdowych w rozdziaïach **78 (usuwanie skutków klÚsk ĝywioïowych) na usuwanie skutków powodzi osiÈgnÚïy kwotÚ 2,7115 mld zï przy stratach w samym tylko mieniu szacowanych przez 72 DOI 10.7172/1644-9584.42.4 Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych... GUS na poziomie 4,411 mld zï. W kwocie wydatków znalazïy siÚ wszystkie wydatki samorzÈdowe zwiÈzane z klÚskami ĝywioïowymi, w tym zapomogi dla mieszkañców wypïacane w ramach specjalnych programów pomocowych dla powodzian. Wydatki znalazïy swe pokrycie w dochodach w ponad 85% (tabela 5). Dochody na usuwanie skutków klÚsk ĝywioïowych, w tym 2309,0 bezpoĂrednia likwidacja szkód 185,4 pomoc spoïeczna 746,7 Wydatki na usuwanie skutków klÚsk ĝywioïowych 2711,5 Tab. 5. Dochody i wydatki JST na usuwanie skutków klÚsk ĝywioïowych w 2010 r. (w mln zï). ½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie danych z Banku Danych Lokalnych GUS. Pomoc rzÈdowa przekazana samorzÈdom w 2010 r. wynosiïa 2,004 mld zï. Dochody samorzÈdów w wysokoĂci 2,309 mld zï pochodziïy w ponad 86% ze Ărodków publicznych (tabela 6). Udziaï jednorazowo przekazanych samorzÈdom Ărodków publicznych w caïoĂci finansowania strat jest zatem niemal identyczny jak w roku 1997. Z kwoty blisko 2 mld zï dotacji rzÈdowych pokryto zasiïki dla powodzian i bieĝÈcÈ akcjÚ przeciwpowodziowÈ. Dotacje na odtworzenie mienia w wysokoĂci 686 mln zï stanowiïy jedynie okoïo 17% wartoĂci zniszczonego majÈtku. Kolejna transza Ărodków rzÈdowych na usuwanie skutków powodzi z roku 2010 trafiïa do samorzÈdów wb kolejnym, 2011 r. W latach 2010–2011 pañstwo przeznaczyïo na usuwanie skutków klÚsk zbroku 2010 ponad 3,33 mld zï. W tym na odtwarzanie mienia ïÈcznie okoïo 1,66bmld zï, czyli okoïo 40% strat powodziowych w mieniu. Okoïo 600 mln zï przeznaczono na odbudowÚ infrastruktury w ramach programu 3*2006. Poniewaĝ rozmiary powodzi przekroczyïy w 2010 r. 1% PKB, moĝliwe byïo ubieganie siÚ o pomoc UE. Parlament Europejski ib Rada Ministrów UE wyraziïa zgodÚ na uruchomienie w 2011 r. Ărodków z Funduszu SpójnoĂci w celu odbudowy infrastruktury samorzÈdowej. Przeznaczenie Ărodków 2010 2010–2011 BezpoĂrednia likwidacja skutków 201,00 201,00 Zasiïki dla powodzian 750,00 923,00 Dotacje na odtworzenie mienia dla samorzÈdów 686,00 1b 659,80 Program antypowodziowy (dla samorzÈdów) 367,40 554,00 2b 004,40 3b 337,80 Pozostaïe wsparcie Ècznie pomoc rzÈdowa Ècznie ze Ărodkami z UE i programu 3*200b 299,54 3b 770,35 Tab. 6. Pomoc rzÈdowa i UE dla JST dotkniÚtych powodziÈ w roku 2010 (w mln zï). ½ródïo: opracowanie na podstawie danych MSWiA. Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013 73 Marietta Janowicz-Lomott W przypadku roku 2010 brak niestety danych o odszkodowaniach zakïadów ubezpieczeñ, które trafiïy do jednostek samorzÈdu terytorialnego. Warto jednak zauwaĝyÊ, ĝe finansowanie z odszkodowañ ubezpieczeniowych caïoĂci szkód powodziowych z 2010 r. wzrosïo z poziomu 10% w 1997 r. do ponad 12% w 2010 r. Jak zatem wynika z analizy, w przypadku zdarzeñ katastroficznych obduĝej skali i zasiÚgu obowiÈzuje w Polsce zasada akcyjnoĂci i uznaniowoĂci finansowania. Skala finansowania pozwala na jedynie czÚĂciowe odtwarzanie mienia jednostek samorzÈdu terytorialnego. Gïównym ěródïem Ărodków sÈ pomoc rzÈdowa, pomoc innych podmiotów sektora finansów publicznych oraz pomoc UE. 6. MoĝliwoĂci finansowania skutków zdarzeñ katastroficznych w mieniu samorzÈdowym W przypadku finansowania zdarzeñ o charakterze katastroficznym moĝemy oprzeÊ siÚ na dwóch gïównych rodzajach mechanizmów – finansowaniu wïasnym lub transferze finansowych skutków ryzyka. W pierwszym przypadku moĝemy mówiÊ o finansowaniu ex ante, np. poprzez tworzenie funduszu katastroficznego, na który podmioty przeznaczaÊ mogÈ np. nadwyĝkÚ budĝetowÈ, lub warunkowe umowy kredytowe gwarantujÈce gotowoĂÊ banku do uruchomienia Ărodków w przypadku zdarzenia katastroficznego, lub teĝ finansowaniu ex post, np. przez podatki naïoĝone w nastÚpstwie katastrofy, uruchamianie rezerw budĝetowych, kredytowanie itp. Transfer finansowych skutków realizacji ryzyka moĝemy przeprowadziÊ za pomocÈ rozwiÈzania pozaubezpieczeniowego lub ubezpieczeniowego. W ramach rozwiÈzañ pozaubezpieczeniowych transfer skutków zdarzeñ katastroficznych (w tym powodzi) dla JST mogïoby odbywaÊ siÚ na rynki finansowe poprzez np. sekurytyzacjÚ ryzyka – obligacje katastroficzne (ponadregionalne czy ponadnarodowe). Poniewaĝ, jak widaÊ z powyĝszych rozwaĝañ, dotychczas stosowana metoda peïnej dobrowolnoĂci korzystania z komercyjnego ubezpieczenia nie sprawdza siÚ, naleĝaïoby zatem rozwaĝyÊ inne rodzaje ubezpieczania majÈtku. Metody ubezpieczeniowe (czyli transfer na ubezpieczyciela) mogïyby byÊ oparte na przymusie ubezpieczenia mienia samorzÈdowego, stworzeniu poolu ubezpieczeniowego lub powoïaniu zakïadu ubezpieczeñ wzajemnych. Zakïad taki mógïby funkcjonowaÊ jako duĝy TUW (publiczny zakïad ubezpieczeñ), duĝy TUW z regionalnymi/wojewódzkimi zwiÈzkami wzajemnoĂci czïonkowskiej7 lub regionalne TUW-y, które mogïyby docelowo stworzyÊ stowarzyszenie. KluczowÈ rolÚ w przypadku wzajemnoĂci powinno jednak odegraÊ pañstwo, bÚdÈc reasekuratorem „ostatniej instancji” – interweniujÈc wyïÈcznie w przypadku, gdy szkody byïyby zbyt wysokie, aby mogïy zostaÊ pokryte w toku normalnej dziaïalnoĂci ubezpieczeniowej. Nie powodowaïoby to angaĝowania Ărodków publicznych w dofinansowanie dziaïalnoĂci komercyjnej, a w istotny sposób gwarantowaïoby wypïacalnoĂÊ takiego zakïadu ubezpieczeñ. 74 DOI 10.7172/1644-9584.42.4 Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych... 7. WzajemnoĂÊ ubezpieczeniowa w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych WzajemnoĂÊ ubezpieczeniowa realizowana jest zasadniczo przez zakïady ubezpieczeñ nazywane towarzystwami ubezpieczeñ wzajemnych. Czïonkowie TUW-u majÈ na celu wspólne zabezpieczenie siÚ przed negatywnymi skutkami zdarzeñ losowych. Oznacza to, ĝe za zdarzenia, które zaistniejÈ ubniektórych tylko ubezpieczonych, „pïacÈ” wszyscy ubezpieczeni – odszkodowania sÈ przecieĝ wypïacane ze zgromadzonych przez zakïad ubezpieczeñ skïadek ubezpieczeniowych8. Zakïad ubezpieczeñ opierajÈcy swÈ dziaïalnoĂÊ na wzajemnoĂci charakteryzuje siÚ przede wszystkim: – niezarobkowym celem dziaïalnoĂci – ubezpieczeniom wzajemnym przyĂwieca cel w postaci zapewnienia taniej i pewnej ochrony ubezpieczeniowej, – wolnoĂciÈ czïonkostwa i demokracjÈ w zarzÈdzaniu – ubezpieczony jest jednoczeĂnie czïonkiem towarzystwa9 i ma prawo udziaïu we wïadzach, – ograniczeniem wyïudzeñ i oszustw ubezpieczeniowych – w TUW-ach spotykamy siÚ z samokontrolÈ czïonków i wzajemnÈ kontrolÈ wiarygodnoĂci poniesionych szkód. TUW-y opierajÈ siÚ zasadniczo na skïadce pïatnej z góry, która ma jednak charakter zaliczki, czyli nie zawsze jest to skïadka ostateczna. Skïadka tworzy fundusz, z którego wypïacane sÈ Ăwiadczenia oraz ponoszone koszty dziaïalnoĂci zakïadu ubezpieczeñ. W przypadku osiÈgniÚcia nadwyĝki finansowej przez TUW zostaje ona zwrócona ubezpieczonym. Jednak w momencie, gdy suma Ăwiadczeñ i kosztów przewyĝsza zaliczkowo opïacone skïadki, to czïonek TUW-u jest zobowiÈzany do dopïaty. Dopïaty mogÈ byÊ nieograniczone, czÚsto jednak poprzez odpowiednie przepisy prawne obowiÈzek dopïat bywa ograniczany. RozwiÈzanie to ma zarówno silne, jak i sïabe strony (tabela 7). ZasadniczÈ siïÈ rozwiÈzania opartego na wzajemnoĂci ubezpieczeniowej byïaby ĂwiadomoĂÊ „swojego” zakïadu ubezpieczeñ. Tu naleĝy wskazaÊ przewagÚ rozwiÈzañ regionalnych nad podmiotem w formie duĝego, publicznego zakïadu ubezpieczeñ, który mógïby byÊ postrzegany na poziomie lokalnym jako zakïad „obcy”. Forma TUW-u ze swej istoty pozwala na niĝszy koszt ubezpieczenia (który moĝna obniĝyÊ, eliminujÈc w caïoĂci koszty akwizycji), takĝe dziÚki swobodzie w dysponowaniu nadwyĝkÈ. Niestety w przypadku ryzyka katastroficznego (szczególnie naturalnych katastrof) brak de facto moĝliwoĂci kontroli szkodowoĂci i wpïywu na jej obniĝenie. TUW umoĝliwia jednak pokrycie ubezpieczeniowe dla ryzyka, którego „nie chce” rynek lub dla którego cena jest nieadekwatna do ryzyka, co moĝna coraz czÚĂciej obserwowaÊ na rynku dla ryzyka powodzi. TUW umoĝliwiïby JST stabilizacjÚ budĝetu ubezpieczeniowego poprzez odizolowanie siÚ od wahañ cen i dostÚpnoĂci pokrycia Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013 75 Marietta Janowicz-Lomott na rynku ubezpieczeniowym, ale – co wydaje siÚ niezwykle istotne – zakïad taki stanowiÊ mógïby centrum zarzÈdzania ryzykiem. W przypadku JST, jak wynika z badañ, nie funkcjonuje skutecznie proces zarzÈdzania ryzykiem (Janowicz-Lomott i yskawa, 2012, s. 61–68). Wïasny zakïad ubezpieczeñ miaïby bezpoĂredni dostÚp do rynku reasekuracyjnego. BezpoĂrednie negocjacje owocowaïyby niĝszym kosztem reasekuracji i wiÚkszÈ elastycznoĂciÈ programu reasekuracyjnego. Zalety Wady ¥wiadomoĂÊ „swojego” zakïadu ubezpieczeñ (przewaga dla rozwiÈzañ regionalnych) W przypadku rozwiÈzañ regionalnych koniecznoĂÊ dodatkowego rozproszenia ryzyka Niĝszy koszt ubezpieczenia Ograniczona moĝliwoĂÊ kontroli szkodowoĂci i wpïywu na jej obniĝenie Swoboda w dysponowaniu nadwyĝkÈ Tendencje do kompensacji ex gratia Pokrycie ubezpieczeniowe dla ryzyka, którego „nie chce” rynek lub dla którego Brak znajomoĂci koncepcji wzajemnoĂci w samorzÈdzie cena rynkowa jest nieadekwatna Stabilizacja budĝetu ubezpieczeniowego (odizolowanie siÚ od wahañ cen i dostÚpnoĂci pokrycia na rynku ubezpieczeniowym) Centrum zarzÈdzania ryzykiem BezpoĂredni dostÚp do rynku reasekuracyjnego (bezpoĂrednie negocjacje, niĝszy koszt reasekuracji, wiÚksza elastycznoĂÊ programu reasekuracyjnego) Brak koniecznoĂci organizowania przetargów wobec umów ubezpieczenia zawieranych z TUW-em przez podmioty bÚdÈce czïonkami TUW-u Krótkookresowa polityka ubezpieczeniowa (zarzÈdzania ryzykiem) w JST lub jej brak Wysoki koszt i stosunkowo skomplikowana procedura organizacji podmiotu KoniecznoĂÊ zgromadzenia kapitaïów poczÈtkowych Brak polityki ubezpieczeniowej pañstwa/ /KE dla wspierania dziaïalnoĂci TUW-u KoniecznoĂÊ akceptacji rozwiÈzañ prawnych (szczególnie w zakresie roli pañstwa jako ostatecznego reasekuratora) przez wïadze/polityków/UE Docelowo wïÈczenie innych ubezpieczeñ Nowy system oceny wypïacalnoĂci zakïadów ubezpieczeñ (Solvency II) ib wb perspektywie Wpïyw na wzrost konkurencyjnoĂci na rynku ubezpieczeniowym (obniĝki cen na prawdopodobne wymuszenie koncentracji maïych TUW-ów, upodabnianie ich rynku) dziaïalnoĂci do spóïek akcyjnych czy wrÚcz Niĝsze wymogi kapitaïowe i wypïacalnoĂci przeksztaïcanie ich w tradycyjne spóïki akcyjne Tab. 7. Wady i zalety TUW-u katastroficznego. ½ródïo: opracowanie wïasne. Uproszczeniem dziaïalnoĂci JST staïby siÚ takĝe brak koniecznoĂci organizowania przetargów wobec umów ubezpieczenia zawieranych z TUW-em 76 DOI 10.7172/1644-9584.42.4 Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych... przez podmioty bÚdÈce czïonkami TUW-u10. Ponadto TUW stworzony dla finansowania skutków zdarzeñ katastroficznych mógïby docelowo wïÈczaÊ do swego portfela takĝe inne ubezpieczenia. RozwiÈzanie w formie TUW-u, szczególnie zakïadów czy zwiÈzków wzajemnoĂci czïonkowskiej regionalnych, wymagaïoby dodatkowego rozproszenia ryzyka – przy realizacji ryzyka katastroficznego w regionie TUW regionalny, mimo programu reasekuracyjnego, mógïby nie byÊ w stanie wypïaciÊ odszkodowañ lub odpowiedzialnoĂÊ pañstwa jako reasekuratora ostatniej instancji mogïaby byÊ bardzo wysoka. Dodatkowe rozproszenie moĝna zapewniÊ obligatoryjnÈ wymianÈ ryzyka pomiÚdzy TUW-ami. Nowo zaïoĝony TUW wymagaïby zaangaĝowania kapitaïu poczÈtkowego, choÊby na minimalnym poziomie. W tej sytuacji wskazane byïoby zaangaĝowanie pañstwa, które wraz z samorzÈdami mogïoby stworzyÊ odpowiednie zabezpieczenie kapitaïowe. W tym momencie warto podkreĂliÊ, ĝe kapitaï poczÈtkowy peïni w TUW-ach gïównie rolÚ zaïoĝycielskÈ i oczywiĂcie zwiÈzany jest z koniecznoĂciÈ wypeïniania przez te zakïady minimalnych chociaĝ wymogów wypïacalnoĂci. W przypadku TUW-u istotniejszym gwarantem zabezpieczenia Ărodków na wypïatÚ odszkodowañ i Ăwiadczeñ jest moĝliwoĂÊ ogïaszania dopïat, wïaĂciwa jedynie tej formie organizacyjnej. W rozwiÈzaniu proponowanym dla finansowania skutków zdarzeñ katastroficznych wydaje siÚ jednak istotne prawne zagwarantowanie dopïat ograniczonych, gdyĝ to pañstwo miaïoby gwarantowaÊ ostateczny rezultat dziaïania przy znaczÈcym poziomie strat. Dzisiejsze akcyjne dziaïanie pañstwa, niewpisane w ĝaden system rekompensowania strat katastroficznych, mogïoby byÊ ukierunkowane w formÚ „reasekuratora ostatniej instancji”. JeĂli zawiodïyby dziaïania wpisane w funkcjonowanie ubezpieczeñ wzajemnych (kompensowanie strat z funduszu ubezpieczeniowego, reasekuracja, dopïaty czïonków TUW-u), to pañstwo wyrównywaïoby niedobory takiego TUW-u. Waĝnymi ograniczeniami dla rozwoju tego rozwiÈzania jest brak znajomoĂci idei wzajemnoĂci w samorzÈdzie i na szczeblu centralnym. WadÈ jest teĝ zapewne doĂÊ wysoki koszt i stosunkowo skomplikowana procedura organizacji podmiotu oraz brak w samorzÈdach wyspecjalizowanej kadry ubezpieczeniowej koniecznej do zarzÈdzania zakïadem ubezpieczeñ. Wbprzypadku likwidacji szkód zakïady takie mogïyby korzystaÊ np. z pomocy komitetów likwidacji szkód, które angaĝowaïyby do dziaïania specjalistów zbzakresu budownictwa, drogownictwa itp., pracujÈcych czy wspóïpracujÈcych z samorzÈdami. Skoro czïonkami TUW-u byïyby samorzÈdy, nie moglibyĂmy wówczas mówiÊ o tzw. konflikcie interesów. Zagroĝeniem dla tej koncepcji jest jednak brak polityki ubezpieczeniowej pañstwa i KE dla wspierania dziaïalnoĂci TUW-ów. Nowy system oceny wypïacalnoĂci zakïadów ubezpieczeñ (Solvency II) zawiera wprawdzie zïagodzone wymogi wypïacalnoĂci dla towarzystw ubezpieczeñ wzajemnych. JednoczeĂnie, jak wskazujÈ dotychczasowe dziaïania na rynkach ubezpieczeniowych (np. fiñskim czy holenderskim), które odnotowujÈ koncentracjÚ Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013 77 Marietta Janowicz-Lomott maïych ubezpieczycieli wzajemnych11, ubezpieczyciele wzajemni, szczególnie mniejsi obawiajÈ siÚ nowych wymogów kapitaïowych, które w perspektywie prawdopodobnie wymuszÈ koncentracji maïych TUW-ów i upodobniÈ ich dziaïalnoĂci do spóïek akcyjnych. 9. Podsumowanie Skala jednorazowego angaĝowania Ărodków przez budĝet oraz uznaniowoĂÊ tego rozwiÈzania wymusza poszukiwanie rozwiÈzania systemowego, które gwarantowaïoby JST odszkodowania w przypadku katastrof naturalnych o zasiÚgu zarówno ponadregionalnym, jak i lokalnym. RozwiÈzanie takie mogïoby byÊ efektem dziaïañ samych JST, które mogïyby z inicjatywy wïasnej, wspartej dziaïaniami pañstwa stworzyÊ system oparty na wzajemnoĂci ubezpieczeniowej. Zagroĝenia dla proponowanego rozwiÈzania systemowego wynikajÈ gïównie z braku ĂwiadomoĂci i braku polityki ubezpieczeniowej na szczeblu zarówno samorzÈdu, jak i pañstwa. Przypisy 1 Publikacja w ramach projektu „ZarzÈdzania ryzykiem w dziaïalnoĂci JST ze szczególnym uwzglÚdnieniem ryzyka katastroficznego” finansowanego przez NCN. 2 Prawa te zagwarantowano nastÚpnie gminom w konstytucji. 3 Szczególny nacisk w definiowaniu pojÚcia ryzyka katastroficznego poïoĝono na konsekwencje jego realizacji dla czïowieka i jego dziaïalnoĂci gospodarczej. ZnaczÈce szkody w Ărodowisku naturalnym, które nie dotykajÈ czïowieka i nie pociÈgajÈ za sobÈ koniecznoĂci poniesienia przez niego dodatkowych, znaczÈcych kosztów, uznane zostaïy za mniej istotne. 4 Suma strat za rok 1997 jest niemal zgodna z szacunkami GUS i wynosi 12,8 mld zï, w przypadku roku 2010 suma strat na wykresie wynosi 10,9 mld zï – do szacunków GUS nie moĝna zatem zidentyfikowaÊ okoïo 3 mld zï strat. 5 Jak juĝ wspomniano, GUS w swoich oficjalnych statystykach podaje wyïÈczne dane z ewidencji MSWiA, które niemal nie obejmujÈ innych strat niĝ samorzÈdowe 6 ¥rodki w programie pochodziïy z NFO¥iGW, budĝetu pañstwa i UE (po 200 mln zï) 7 ZwiÈzek wzajemnoĂci czïonkowskiej jest wyodrÚbnionÈ w ramach towarzystwa ubezpieczeñ wzajemnych (lub ogólniej towarzystwa opartego na zasadzie wzajemnoĂciowej) grupÈ wspólnego interesu ubezpieczeniowego. Usankcjonowaniem odrÚbnoĂci wspólnoty jest odrÚbne ustalenie wyniku finansowego i zwiÈzanych z tym zasad podziaïu nadwyĝki lub uczestnictwa w pokryciu niedoborów, czyli dokonanie oddzielnych zamkniÚÊ rachunkowych. DziÚki temu mechanizmowi moĝliwa jest finansowa ocena efektów wyodrÚbnienia wspólnoty i ustalony zostaje rzeczywisty koszt ubezpieczenia w ramach autonomii – M. Janowicz-Lomott. (2008). PojÚcie oraz modele tworzenia ibfunkcjonowania zwiÈzków wzajemnoĂci czïonkowskiej. WiadomoĂci Ubezpieczeniowe, (1/2). 8 Taka sama zasada obowiÈzuje takĝe w ubezpieczeniowej spóïce akcyjnej, ale dla TUW-u jest to niejako cel jego dziaïania. W przypadku spóïki akcyjnej celem tym jest osiÈganie zysku lub wzrost wartoĂci firmy. 9 Polskie prawo przewiduje, iĝ w TUW-ach mogÈ teĝ ubezpieczaÊ siÚ osoby inne, jednak skïadki przez nich wnoszone nie mogÈ przekroczyÊ 10% wszystkich skïadek TUW-u. 78 DOI 10.7172/1644-9584.42.4 Ubezpieczenia wzajemne w finansowaniu skutków zdarzeñ katastroficznych... 10 Zgodnie z art. 38.2 Ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o dziaïalnoĂci ubezpieczeniowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 124, poz. 1151). 11 Na przykïad ostatnie przyïÈczenie 19 zakïadów ubezpieczeñ z grupy Local Insurance do Tapioli i stworzenie Local Insurance-Tapiola Group. Bibliografia Antkiewicz, B. i Sierañski, S. (2012). System zarzÈdzania kryzysowego w Polsce. Kontrola Pañstwowa, (4). Brodecki, Z. i JaĂkiewicz-Kamiñska, S. (2012). Ubezpieczenia i zarzÈdzanie kryzysowe w kontekĂcie ryzyka powodziowego. W: R. Pajewska-KwaĂny (red.), Powódě – Infrastruktura – Finansowanie. WiadomoĂci Ubezpieczeniowe, numer specjalny (1/2012). Decyzja Rady 2007/779/WE Euroatom, z dnia 8 listopada 2007 r., ustanawiajÈca wspólnotowy mechanizm ochrony ludnoĂci (przeksztaïcenie), Dz.Urz. UE z 2007 r., L314/9. Janowicz-Lomott, M. (2008). PojÚcie oraz modele tworzenia i funkcjonowania zwiÈzków wzajemnoĂci czïonkowskiej. WiadomoĂci Ubezpieczeniowe, (1/2). Janowicz-Lomott, M. i yskawa, K. (2012). Risk Management in Managerial Control of Local Self-Governments Entities. Mediterranean Journal of Social Sciences, (3). Konieczny, R. i Siudak, M. (2010), Zagroĝenie powodziowe i strategie ochrony. KZGW. Kowalczak, Z. (2011). ZmiennoĂÊ klimatu, a przyczyny powodzi w Polsce. Poznañ: PAN. Kowalewski, Z. (2006). Powodzie w Polsce – rodzaje i wystÚpowanie oraz system ochrony przed ich skutkami. Woda – ¥rodowisko – Obszary Wiejskie, 16 (1). yskawa, K. (2012). Ryzyka katastroficzne w jednostkach samorzÈdu terytorialnego – wyniki badañ. Referat wygïoszony na Konferencji Inwestycje Finansowe i Ubezpieczenia – tendencje Ăwiatowe a rynek polski, Karpacz. Majewski, W. (2004). ¥wiatowy Dzieñ Wody 2004. W: Woda i Kataklizmy. Materiaïy zbposiedzenia Komitetu Gospodarki Wodnej PAN. Gdañsk: Wydawnictwo KDW PAN. Molek, W., Stec, K. i Marciniak, R. (2011). ZarzÈdzanie kryzysowe w systemie kierowania bezpieczeñstwem narodowym. Bezpieczeñstwo Narodowe, (1). NIK. (2000). Informacja o wynikach kontroli usuwania skutków powodzi z lipca 1997 r. przez administracjÚ publicznÈ. P/98/001, DAP-41005/97, Nr ewid. 9/2000/P98001/DAE. RzÈdowe Centrum Bezpieczeñstwa. (2010). Zagroĝenia okresowe wystÚpujÈce w Polsce. RzÈdowe Centrum Bezpieczeñstwa. (2012). Krajowy Plan ZarzÈdzania Kryzysowego 2012. Skomra, W. (2012). Edukacja jako element zarzÈdzania kryzysowego. W: R. Pajewska-KwaĂny (red.), Powódě – Infrastruktura – Finansowanie. WiadomoĂci Ubezpieczeniowe, numer specjalny (1/2012). Tomaszewski, G., Warkocz, J. i Winter, J. (2003). Usuwanie skutków powodzi i innych klÚsk ĝywioïowych oraz zasady ich finansowania w latach 1997–2003. Krynica: Biuro do Spraw Usuwania Skutków Powodzi. Uruszczak, W. (2011). Konstytucja 3 maja 1791 r. Testament polityczny I Rzeczypospolitej. PrzeglÈd Sejmowy, (2). Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorzÈdzie gminnym. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.b1591 z póěn. zm. Wieteska-Rosiak, B. (2011). Formy pomocy pañstwa dla poszkodowanych przez ĝywioï na przykïadzie powodzi 2010. Acta Uuniversitatis Lodziensis, Folia Oeconomica, 259. Wojtkowiak, M. i Zimowski, M. (w druku). Istota pojÚcia katastrofa i ryzyko katastroficzne. Katastrofy antropogeniczne, ze szczególnym uwzglÚdnieniem lotnictwa. Poznañ: Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu. Problemy ZarzÈdzania vol. 11, nr 2 (42), 2013 79
