docOcena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013
download 
Reklamacja Transkrypt
Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013
Analyses & Opinions Analizy i Opinie Nr 31 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F FA I R S Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 Tomasz Grzegorz Grosse Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 2 Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 Tomasz Grzegorz Grosse • Narodowy Plan Rozwoju powinien kierować się przede wszystkim spójną wizją rozwoju Polski. Tymczasem w projekcie NPR na lata 2007-2013 taką wizję trudno dostrzec. Przedstawiony dokument jest raczej zbiorem różnorodnych, często powtarzających się działań sektorowych, a nie wyrazistym planem całego rządu. Brakuje myśli porządkującej proponowane do realizacji działania. Rozpatrywane pojedynczo są one zazwyczaj słuszne i ważne dla rozwoju. Brak jednak wskazania, które z działań są priorytetowe, a które tylko uzupełniające lub drugorzędne. • Dobrą wizją rozwoju kraju mogłoby być na przykład rozwijanie gospodarki opartej na wiedzy. Skoncentrowanie rozwoju na budowaniu zdolności innowacyjnych gospodarki i nauki, rozwijanie kapitału ludzkiego, budowanie nowych miejsc pracy w powiązaniu z nowoczesnymi usługami i przemysłem. Zbudowanie takiej gospodarki jest zadaniem wieloletnim i bardzo trudnym, zwłaszcza w kraju stanowiącym peryferie UE. Jest to jednak możliwe, czego dowodzi przykład krajów skandynawskich. W projekcie NPR znajdują się priorytety związane z innowacyjnością i rozwojem wiedzy, nie one jednak dominują. • Rząd podejmuje próbę zwiększenia zakresu regionalizacji działań realizowanych przez NPR, czego dowodem jest propozycja powołania szesnastu regionalnych programów operacyjnych. Jednak ostateczne decyzje w tej sprawie zostaną podjęte na szczeblu europejskim i będzie to trudne do wynegocjowania. W omawianym dokumencie pojawił się również nowy program rządowy zorientowany na spójność i konkurencyjność województw. Jednak istnieje poważne niebezpieczeństwo, że nie będzie to program integrujący działania regionalne różnych ministerstw, a raczej kolejny program sektorowy (tym razem w gestii resortu gospodarki). Może on także służyć centralizacji zarządzania działaniami regionalnymi. • Dominacja środków Unii Europejskiej przy realizowaniu celów NPR-u ma bardzo poważne konsekwencje programowe i organizacyjne. Oznacza przewagę celów unijnych nad krajowymi, a także ogromne znaczenie Komisji Europejskiej dla określenia priorytetów i działań rozwojowych realizowanych w Polsce. Odnosi się to także do działań podejmowanych na płaszczyźnie organizacyjnej. Przykładem niech będzie wydzielenie działań związanych z rozwojem obszarów wiejskich poza programy regionalne. Podstawowym warunkiem zwiększenia środków na krajowe działania rozwojowe (nie powiązane z funduszami UE) jest dokonanie gruntownej reformy finansów publicznych. Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 31 Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 Od połowy 2004 roku rząd pracuje nad drugą edycją Narodowego Planu Rozwoju (NPR). Pierwsza dotyczyła lat 2004-2006, obecnie trwają prace nad dokumentem obejmującym lata 2007-2013. Są to strategiczne dokumenty programowe, w których są zawarte kluczowe kierunki rozwoju gospodarczego i społecznego Polski. Pierwszy NPR miał w tym zakresie istotne wady. Najnowszy dokument powinien ich uniknąć. Obecnie znajdujemy się w bardzo istotnym momencie planowania dokumentów strategicznych dotyczących rozwoju Polski w nadchodzących kilkunastu latach. Najważniejsze z nich to Narodowy Plan Rozwoju oraz Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego. Powinny to być dokumenty ściśle ze sobą korespondujące i nakierowane na rozwiązywanie najważniejszych problemów polskiej gospodarki. Ogromne znaczenie ma przygotowanie odpowiednich instytucji odpowiedzialnych za skuteczne wdrażanie obu strategii oraz 3 instrumentów finansowych pomocnych w ich realizacji. Szczególnie w sytuacji, gdy jedną z podstawowych bolączek polskiej administracji jest brak umiejętności przekładania celów strategicznych na programy operacyjne, a także budowania prostych i efektywnych struktur wdrażających. Kluczowe znaczenie może mieć wreszcie właściwe negocjowanie z Komisją Europejską wykorzystania funduszy UE dla celów realizowania Narodowego Planu Rozwoju. Co więcej, polski rząd powinien podjąć systematyczne prace nad odpowiednim dopasowaniem głównych polityk gospodarczych UE i obu wspomnianych strategii gospodarczych Polski. Będzie to wymagało elastycznego kształtowania polskich dokumentów operacyjnych realizujących te strategie, ale również może wymagać inicjowania przez polski rząd odpowiednich zmian w politykach unijnych, które wychodziłyby na przeciw potrzebom polskiej gospodarki. Pierwsze podejście do NPR-u: lata 2004 - 2006 O cena pierwszego Planu na lata 20042006 dokonana przez Instytut Spraw Publicznych była krytyczna (zob. Analizy i Opinie nr 3/2003). Jak na dokument strategiczny dokument operuje krótkim horyzontem czasowym, co wynikało z cyklu tworzenia budżetu w Unii Europejskiej. Dokument programowy tej rangi powinien także zawierać wizję strategiczną dla Polski. Tymczasem pierwszy NPR jest podporządkowany jedynie kwestii wykorzystania funduszy europejskich oraz unijnej hierarchii priorytetów rozwojowych. Z tego też powodu Analizy i Opinie, 31 pierwszy NPR stał się w dużej mierze dokumentem proceduralnym potrzebnym do uzyskania pieniędzy europejskich. Warto podkreślić, że Polska jest na innym etapie rozwoju niż inne kraje Unii, a to oznacza, że mamy specyficzne problemy rozwojowe wynikające z niedawnej przeszłości i niedokończonej transformacji gospodarczej. Dlatego plany strategiczne wyznaczające rozwój naszego kraju muszą brać pod uwagę przede wszystkim właśnie te wewnętrzne uwarunkowania i na ich bazie tworzyć strategię działań. Instytut Spraw Publicznych Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 4 Słabością NPR-u na lata 2004-2006 jest również brak kompleksowego podejścia do rozwoju gospodarki. Brakuje w nim na przykład krajowych programów wspierania małych i średnich przedsiębiorstw. Nie pokazuje instrumentów, które mogłyby kształtować pomyślny klimat dla rozwoju przedsiębiorczości, takich jak np. ulgi inwestycyjne, redukcje stawek podatkowych, poręczenia kredytowe, regionalne fundusze pożyczkowe. Nie wskazuje również na źródła pobudzenia inwestycji krajowych przeznaczonych na realizację NPR. A przecież rozwój państwa nie może jedynie opierać się na oszczędnościach zagranicznych. W myśl podstawowych zasad ekonomii powinny one jedynie gospodarki najwyżej około 9%. Istnieje obawa, że kierowano się założeniem, że budowanie dróg będzie dużo łatwiejsze aniżeli programy innowacyjne, zaś administracja publiczna będzie miała dużo mniej kłopotów z realizacją takich projektów. Dzięki temu Polska wykorzysta prawdopodobnie więcej środków europejskich. Jednak należy pamiętać, że, jak pokazują doświadczenia światowe, inwestycje infrastrukturalne jedynie w ograniczonym stopniu przyczyniają się do rozwoju gospodarczego. Dużo bardziej efektywne są na przykład inwestycje w produkcję opartą na wysokiej technice. uzupełniać oszczędności krajowe. działań. Prowadzi to do podejmowania słabo ze sobą uzgodnionych działań sektorowych, a efekt dla rozwoju może być zmniejszony poprzez brak synergii, kłopoty organizacyjne i rywalizację kompetencyjną poszczególnych administracji. Co więcej, niezwykle słabo zarysowano zakres komplementarności programów sektorowych i programu operacyjnego rozwoju regionalnego. Uważna analiza obecnie obowiązującego Narodowego Planu Rozwoju wskazuje, że blisko 60% wszystkich wydatków została skierowana na rozwój podstawowej infrastruktury, głównie dróg i ochrony środowiska. Na wspieranie przedsiębiorczości pozostało jedynie kilkanaście procent funduszy, w tym na rozwój nowoczesnej W NPR na lata 2004-2006 widoczny jest także nadmiernie branżowy układ priorytetów i osi Ocena priorytetów Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 M isją Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 jest podjęcie działań, które zapewnią utrzymanie gospodarki na ścieżce wysokiego wzrostu, w następstwie umocnienia konkurencyjności przedsiębiorstw i regionów, wzrostu zatrudnienia i przy zapewnieniu wyższego poziomu spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej (s. 28). Instytut Spraw Publicznych Jak się wydaje, tak zarysowane ukierunkowanie celów NPR jest słuszne. Zapewnienie trwałego wzrostu gospodarczego jest niezbędne dla poprawy międzynarodowej konkurencyjności polskiej gospodarki, w szczególności zaś nadgonienia opóźnień cywilizacyjnych w stosunku do pozostałych krajów UE. Jednocześnie, dokument wskazuje na to, że istotnym instrumentem realizacji polityki gospodarczej kraju powinna być polityka Analizy i Opinie, 31 Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 regionalna i przestrzenna. Ma to kluczowe znaczenie dla poprawienia konkurencyjności gospodarki, jak również wyrównywania szans rozwojowych w aspekcie terytorialnym i społecznym. Szczególnym problemem rozwojowym dla Polski jest wysoki poziom strukturalnego bezrobocia, co zostało również uwzględnione w misji NPR-u, a także znalazło wyraz w proponowanych priorytetach i działaniach. Klarowne nakreślenie celów NPR-u nie wydaje się być jednak poprawnie przełożone na działania planowane do realizacji. Konstrukcja tych zapisów nie wydaje się być do końca przemyślana, nie tworzy spójnego systemu. Narodowy Plan Rozwoju powinien kierować się przede wszystkim spójną 5 wizją rozwojową rozwoju Polski. Tymczasem trudno ją dostrzec. Przedstawiony dokument jest raczej zbiorem różnorodnych, często powtarzających się działań sektorowych, a nie wyrazistym planem całego rządu. Brakuje myśli, która porządkowałaby szereg wymienionych działań. Rozpatrywane pojedynczo są one zazwyczaj słuszne i ważne dla rozwoju. Nie ma jednak wskazania hierarchii celów, wskazania, które z nich są priorytetowe, a które uzupełniające lub drugorzędne. Dlatego też, wszystko razem tworzy nieco chaotyczny katalog, w którym czytelnik łatwo się gubi, i który próbuje zadowolić nazbyt wiele oczekiwań i różnych koncepcji rozwojowych. Bierzmy przykład z krajów skandynawskich D obrą wizją rozwoju kraju mogłoby być na przykład rozwijanie gospodarki opartej na wiedzy. Skoncentrowanie rozwoju na budowaniu zdolności innowacyjnych gospodarki i nauki, rozwijanie kapitału ludzkiego, tworzeniu nowych miejsc pracy w powiązaniu z nowoczesnymi usługami i przemysłem. Zbudowanie takiej gospodarki jest zadaniem wieloletnim i bardzo trudnym, zwłaszcza w kraju stanowiącym peryferie Unii Europejskiej. Jednak jest to możliwe, czego dowodzi przykład krajów skandynawskich. Jeszcze kilkadziesiąt lat temu kraje te były słabo rozwiniętymi, rolniczymi krajami peryferyjnymi w skali zarówno światowej, jak i europejskiej. Obecnie w rankingach najbardziej konkurencyjnych krajów globalnej gospodarki zajmują one nieprzerwanie czołowe pozycje. Kluczowe znaczenie dla ich awansu Analizy i Opinie, 31 miała długofalowa i strategicznie ukierunkowana działalność inwestycyjna państwa, która budowała system gospodarki opartej na wiedzy. Jej podstawą były inwestycje edukacyjne i naukowe, a także stworzenie instytucji publicznych wspierających rozwój przedsiębiorstw w nowoczesnych branżach wysokiej techniki. Ponadto, polityka rządu miała wyraźny aspekt regionalny, obejmujący m.in. pobudzanie działalności naukowej i gospodarczej w słabo zaludnionych obszarach kraju. Jednym z instrumentów tej polityki było fundowanie uniwersytetów i akademii technicznych w regionach peryferyjnych. Instytut Spraw Publicznych Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 6 Uporządkujmy priorytety N ależy zauważyć, że w projekcie NPRu znajdują się priorytety związane z innowacyjnością i rozwojem wiedzy. Ale nie one wydają się dominować. Zgodnie z wstępnymi szacunkami finansowymi zawartymi w propozycji NPR-u działania związane z tymi kierunkami rozwoju mogą liczyć najwyżej na kilkanaście procent środków (s. 85). Ponadto, nie wiadomo dlaczego zamiast tworzyć jeden spójny priorytet – omawiane działania zostały rozbite przynajmniej między dwa różne: innowacyjność oraz priorytet wiedzy i kompetencji. Podobnych przypadków jest zresztą więcej. Występuje osobny priorytet związany z rozwojem eksportu i osobny dotyczący wsparcia przedsiębiorczości. Czy działania pro-eksportowe nie odnoszą się przede wszystkim do przedsiębiorstw? Z kolei priorytet „inwestycje” obejmuje szereg działań, które wprost odnoszą się do wsparcia przedsiębiorczości, a także innowacyjnej gospodarki i nauki. Dlaczego te działania są porozrzucane w różnych priorytetach, zamiast tworzyć spójne i klarowne cele rozwojowe? gospodarki i spójności gospodarczej, społecznej i przestrzennej? Należy zauważyć, że zarzut nadmiernej liczby priorytetów i działań oraz związana z nimi powtarzalność i nieuporządkowanie nie wynika jedynie z umiłowania klarowności i logiki planistycznej. Odnosi się raczej do niedostatków myśli strategicznej oraz braku nadrzędnej wizji rozwojowej. Może wynikać z odmiennych koncepcji rozwoju, które przyświecały autorom NPR-u, a także różnych aspiracji poszczególnych ministerstw, które broniły sektorowego myślenia na temat rozwoju kraju oraz własnych kompetencji przy podziale przyszłych środków rozwojowych. NPR powinien raczej stanowić próbę przełamania takich tendencji. Na poziomie dokumentów operacyjnych naturalną tendencją będzie bowiem wzmocnienie sektorowych strategii rozwoju. Z kolei priorytet aktywizacji i mobilności obejmuje dwie kategorie działań. Część odnosi się do celów priorytetu integracja społeczna, co sugerowałoby ich potrzebę przeniesienia do tego priorytetu. Natomiast gro przedsięwzięć priorytetu aktywizacji i mobilności jest związana z inwestycjami infrastrukturalnymi. Tak samo w przypadku priorytetu gospodarowania przestrzennego. Czy nie powinny one razem tworzyć jednego, skonsolidowanego priorytetu inwestycji infrastrukturalnych, zorientowanych na realizowanie celów rozwoju konkurencyjnej Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 31 Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 7 Wykorzystajmy doświadczenia związane z realizacją Strategii Lizbońskiej P rojekt NPR-u ma ambicje być polską wersją Strategii Lizbońskiej. Warto przypomnieć, że wspomniana strategia napotyka na poważne trudności implementacyjne. Wynika to z jednej strony z niewystarczającego instrumentarium wdrożeniowego tej strategii. Z drugiej, z różnorodnych, niekiedy wzajemnie sprzecznych ze sobą celów i priorytetów. Są one zlepkiem odmiennych koncepcji rozwojowych i niekiedy konkurencyjnych aspiracji poszczególnych państw członkowskich. Warto o tym pamiętać, mając na uwadze prace nad NPR-em. Wśród priorytetów NPR-u znajduje się jeden, który bezpośrednio nawiązuje do niektórych celów Strategii Lizbońskiej. Mowa o priorytecie „ochrona rynku”. Wydaje się, że działania wymienione w tej propozycji, np. związane z ustanawianiem przejrzystych reguł pomocy publicznej lub liberalizacją rynku energetyki powinny znaleźć się w opisie działań towarzyszących wprowadzaniu NPR-u. Idąc logiką omawianego priorytetu należałoby na przykład wpisać osobny priorytet – reforma finansów publicznych, a tak się nie stało. Czyżby liberalizacja rynku energetycznego była dla polskiego rozwoju ważniejsza, aniżeli reforma finansów? Wprowadzenie niektórych celów lizbońskich wprost do kategorii priorytetów wydaje się więc niepotrzebne. Nie oznacza to jednak, że nie jest potrzebne zaproponowanie w tekście NPR-u działań politycznych i instytucjonalnych (w tym prawnych), towarzyszących działaniom inwestycyjnym. Krytycznie należy odnieść się do rozdziału dotyczącego zasad realizowania NPR-u. Jest on zredagowany bardzo skrótowo, co świadczy o słabym przemyśleniu i niedopracowaniu tego segmentu omawianego dokumentu. Brakuje klarownego przełożenia wylistowanych zasad na priorytety i cele rozwojowe. Nie ma również uzasadnienia dla takiego, a nie innego wyboru zasad. Pełnią one raczej funkcje „dekoracyjne”, aniżeli programowe. A powinny warunkować wybór i hierarchię poszczególnych celów rozwojowych, a później, w drugiej części dokumentu – uzasadniać wybór działań organizacyjnych i legislacyjnych oraz decyzje dotyczące proporcji finansowania między poszczególnymi celami. Nadal dominacja myślenia sektorowego W projekcie Narodowego Planu Rozwoju wyraźnie wskazuje się na trudności z układem instytucjonalnym, który zapewniłby efektywne Analizy i Opinie, 31 wdrażanie programów strategicznych. Mowa jest o dominujących strukturach resortowokorporacyjnych, które zazdrośnie strzegą swoich domen i są zainteresowane ich poszerzaniem. Instytut Spraw Publicznych Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 8 Sprzyja to partyjnej penetracji administracji, zawłaszczaniu państwa, rozpraszaniu finansów państwa, centralizacji administracji itp. (patrz s. 4-5). Należy tu się zgodzić z autorami projektu NPR. W Polsce istnieje wyraźna skłonność do funkcjonowania administracji w sposób resortowy. Utrudnia to odpowiednią koordynację i wzajemną synergię działań rządowych. Niekiedy przynosi to rywalizację między różnymi działami administracji o kompetencje i środki finansowe. Prowadzi także do przesuwania środków publicznych z celów o charakterze prorozwojowym do inwestycji bieżących, łatających „dziury” w budżetach poszczególnych instytucji. Dotychczasowe doświadczenia wykorzystania funduszy UE wyraźnie wskazują na takie właśnie zjawisko. Problem dominacji myślenia sektorowego w działaniach politycznych rządu uwidocznił się już na poziomie planowania priorytetów i działań nowego NPR-u. W omawianym projekcie zaproponowano powołanie kilkunastu programów sektorowych (12 lub 13). Generalnie ma to służyć wyraźnemu określeniu odpowiedzialności i ośrodka decyzyjnego za odpowiednie działania w poszczególnych ministerstwach. Może to uprościć wdrażanie tych programów, ale jednocześnie może utrudnić ich wzajemną koordynację. Przykładowo, wyodrębniono trzy programy infrastrukturalne (drogi, koleje, sieci energetyczne), co równie dobrze mogłoby być realizowane w ramach jednego programu. Biorąc pod uwagę generalną słabość polskiej administracji do współdziałania i koordynowania poszczególnych przedsięwzięć – planowane rozwiązania mogą zwiększyć „sektorowość” realizowania NPR-u. Pojawił się również nowy program rządowy zorientowany na spójność i konkurencyjność województw. Jednak istnieje poważne niebezpieczeństwo, że nie będzie to program integrujący działania regionalne różnych ministerstw, a raczej kolejny program sektorowy (tym razem w gestii resortu gospodarki). Omawiany program będzie zarządzany w sposób zcentralizowany i nie wiadomo do końca, w jakim stopniu jego wdrażanie zostanie powierzone samorządom województw. Istnienie omawianego programu wydaje się być racjonalne jedynie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jego działania powinny być realizowane na podstawie kontraktów wojewódzkich i wdrażane przez samorządy województw. Po drugie, formuła programu powinna obejmować szerokie spektrum różnorodnych działań sektorowych, powierzanych do realizacji przez samorządy województw. W przeciwnym razie program stanie się instrumentem centralizacji działań o specyfice regionalnej. Kłopoty z regionalizacją NPR-u W licznych dokumentach rządowych mowa jest o tym, że w pracach nad Narodowym Planem Rozwoju na lata 2007-2013 należy rozwijać podejście regionalne i odchodzić od polityki sektorowej. Według Instytut Spraw Publicznych rządu oznacza to zmierzanie do przygotowania szesnastu programów operacyjnych rozwoju regionalnego współfinansowanych z funduszy UE. Przyjęcie takiego kierunku politycznego w polskich uwarunkowaniach jest słuszne. Wdrażanie Analizy i Opinie, 31 Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 kilkunastu odrębnych programów regionalnych będzie związane z koniecznością kontynuacji procesu decentralizacji, w szczególności zaś wprowadzenia zmian w systemie finansów publicznych. Warto podkreślić, że zaletą podejścia regionalnego jest nie tylko wyższa efektywność alokacji i wydatkowania funduszy, ale także naturalna dla programów regionalnych konieczność koordynowania różnych działań branżowych. Docelowo rozważaną przez rząd skalą zregionalizowania zarządzania funduszami UE było 50% do 50% w stosunku do programów sektorowych (s. 84). Wymagałoby to nie tylko poważnych zmian wewnątrz polskiej administracji publicznej, ale również stosownych uzgodnień z Komisją Europejską. Oznaczałoby to również konieczność zwiększenia zakresu zregionalizowania działań realizowanych obecnie poprzez programy sektorowe i rządowe struktury administracyjne. Można jednak zakładać, że poziom 50 proc. zregionalizowania środków UE, a nawet wszystkich środków NPRu będzie bardzo trudny do osiągnięcia. Według projektu Narodowego Planu Rozwoju na programy regionalne przeznaczono szacunkowo około 36 proc. wszystkich środków (s. 85). Oznacza to, że praktyka funkcjonowania programów regionalnych będzie skromniejsza od wstępnych deklaracji rządowych. Należy się spodziewać, że administracja Komisji Europejskiej będzie wykazywała rezerwę w stosunku do polskiej propozycji 16 programów operacyjnych i będzie preferowała utrzymanie jednego zintegrowanego programu rozwoju regionalnego (ZPORR). Komisja Europejska zamierza wprowadzić po roku 2006 zasadę finansowania programów operacyjnych z jednego funduszu, która odnosi się zwłaszcza do programów regionalnych. Może to w poważnym stopniu ograniczyć możliwość Analizy i Opinie, 31 9 wprowadzenia szesnastu regionalnych programów operacyjnych. Propozycja Komisji zakłada bowiem możliwość wydatkowania jedynie 5 proc. środków drugiego funduszu do danego programu. W praktyce oznaczałoby to konieczność uruchomienia na poziomie regionalnym przynajmniej 32 programów (szesnaście infrastrukturalnych i 16 społecznych). Dodatkowo, w niektórych województwach będą funkcjonowały programy transgraniczne. W sumie planowanych jest 8 takich programów. Trudno sobie wyobrazić, aby Komisja Europejska zgodziła się na funkcjonowanie tak wielu programów regionalnych. Co więcej, byłoby to rzeczywiście bardzo kłopotliwe przedsięwzięcie natury organizacyjnej. Kolejnym problemem jest wydzielenie poza politykę spójności UE działań zorientowanych na rozwój obszarów wiejskich. W przypadku chęci ich zregionalizowania oznaczałby to konieczność powołania kolejnych szesnastu regionalnych programów rozwoju obszarów wiejskich. W przypadku działań zorientowanych na rozwój obszarów wiejskich i finansowanych z funduszu rolnego rozwoju obszarów wiejskich UE - należy się więc spodziewać tego, że będą one realizowane w ramach jednego programu sektorowego. Trudno będzie również przekonać Komisję Europejską (i polską administrację) do powierzenia zarządzania tym programem samorządom województw. Oznacza to w konsekwencji, że bardzo istotny instrument polityki regionalnej będzie w praktyce włączony do polityki sektorowej, poza działania samorządów województw. Instytut Spraw Publicznych Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 10 Dominacja funduszy Unii Europejskiej N ależy założyć, że zasadniczym źródłem finansowania NPR-u na lata 2007-2013 będą środki europejskie. Przesłanką w tym względzie są wstępne szacunki w projekcie Narodowego Planu Rozwoju, wedle których zasadnicza większość środków krajowych jest przeznaczona na dofinansowanie programów europejskich. Dobrze, że się pojawiła wstępna deklaracja rządu o wyodrębnieniu części środków finansowych na działania krajowe, około 14 proc. całości NPR (s. 85). Jednak wielkość ta może ulec znacznemu ograniczeniu w praktyce. Jest to związane z szeregiem uwarunkowań. Po pierwsze, niewystarczająca ilość krajowych środków inwestycyjnych może wynikać z braku kompleksowej reformy finansów publicznych. Nie chodzi przy tym jedynie o kwestię przekazania samorządom terytorialnym, zwłaszcza samorządom województw – większych środków własnych. Istotnym warunkiem decentralizacji systemu finansów oraz zwiększenia możliwości krajowej polityki regionalnej – jest gruntowane zwiększenie środków inwestycyjnych w budżecie państwa (a po decentralizacji również w budżetach j.s.t.). Oznacza to konieczność zmian struktury tego budżetu, a więc również ograniczenia skali wydatków socjalnych i administracyjnych. Ponadto, należałoby zrewidować potrzebę funkcjonowania agencji i funduszy celowych, a także rozważyć możliwość ich zdecentralizowania. Bez reformy strukturalnej budżetu państwa wysiłek rządu będzie musiał być skierowany na znalezienie odpowiednich środków finansowych na dofinansowanie projektów Instytut Spraw Publicznych europejskich i prefinansowanie tych projektów, a nie na decentralizację systemu finansów publicznych. Po drugie, kwestią która utrudnia znalezienie krajowych środków inwestycyjnych jest zasadnicze zwiększenie skali funduszy UE możliwych do wykorzystania w Polsce po roku 2006 (w porównaniu do środków przeznaczonych na pierwszy okres polskiego członkostwa w UE). Wstępnie szacowany poziom środków krajowych przeznaczony na współfinansowanie wkładu unijnego może wynieść łącznie ok. 24 539 mln Euro. Oznacza to poważne kłopoty dla wygenerowania dodatkowych środków finansowych przeznaczonych wyłącznie na krajowe działania rozwojowe. Po trzecie, ważnym czynnikiem dodatkowo zwiększającym skalę polskiego dofinansowania projektów europejskich może być zmiana sposobu naliczania VAT. Komisja Europejska zaproponowała, aby w latach 2007-2013 koszty VAT były niekwalifikowalne. Oznacza to że wielkość środków krajowych potrzebnych na przykład do realizacji projektów Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wzrośnie z obecnych 33,3% wartości środków unijnych do 62,7% wartości tych środków, a w przypadku Funduszu Spójności odpowiednio z 17,6% do 43,5%. Oznacza to więc skokowe zwiększenie wielkości wkładu własnego strony polskiej na dofinansowanie projektów unijnych. Poważne problemy mogą też powstać w przypadku podmiotów będących płatnikami VAT, gdy kwota naliczonego podatku będzie niższa od kwoty podatku należnego. Oznacza to też dodatkowy transfer środków z państw biedniejszych do bogatszych, w sytuacji świadczenia usług Analizy i Opinie, 31 Ocena projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007-2013 związanych z funduszami unijnymi przedsiębiorstwa z państw bogatszych. 11 przez Dominacja środków Unii Europejskiej przy realizowaniu celów NPR ma bardzo poważne konsekwencje programowe i organizacyjne. Oznacza to przewagę celów unijnych nad krajowymi, a także ogromne znaczenie Komisji Europejskiej dla określenia priorytetów i działań rozwojowych realizowanych w Polsce. Odnosi się to także do działań podejmowanych na płaszczyźnie organizacyjnej, które mają również poważne implikacje merytoryczne. Przykładem niech będzie wydzielenie działań związanych z rozwojem obszarów wiejskich poza programy regionalne. Należy więc założyć, że działania operacyjne związane z NPR-em będą kształtowane przez wymogi programowe i organizacyjne przyjęte dla polityki spójności UE oraz innych polityk unijnych realizowanych z funduszy UE. Dominacja środków unijnych nad krajowymi oznacza także zmarginalizowanie instrumentu kontraktów wojewódzkich, jako mechanizmu realizowania polityki regionalnej krajowej (nie powiązanej z funduszami unijnymi). W przypadku zachowania obecnej konstrukcji kontraktów wojewódzkich oznaczałoby to wykorzystanie tego instrumentu głównie jako sposobu transferu środków z budżetu państwa do samorządów terytorialnych na dofinansowanie projektów unijnych. Analizy i Opinie, 31 Instytut Spraw Publicznych DR TOMASZ GRZEGORZ GROSSE – ekspert ISP, zajmuje się m.in. problematyką rozwoju regionalnego i polityką spójności UE. Ostatnio nakładem ISP ukazała się jego książka „Polityka regionalna Unii Europejskiej. Przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski” – wydanie 2 poszerzone i uaktualnione. Analizy i Opinie Nr 31, styczeń 2005 Redaktor: Mateusz Fałkowski e-mail: [email protected] Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha e-mail: [email protected] Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.Szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa, Polska e-mail: [email protected] www.isp.org.pl
