Zamknięcie finansowe. Partnerstwo Publiczno

11. Zamknięcie Finansowe
11.1. Rola zamknięcia finansowego w całym cyklu realizacji przedsięwzięcia
Jak wielokrotnie wskazane zostađo w niniejszym opracowaniu, realizacja projektu w formule partnerstwa
publiczno-prywatnego jest mađo prawdopodobna i rzadko spotykana bez zapewnienia finansowania takiego projektu
przez podmioty zewnútrzne, tj. przede wszystkim banki komercyjne udzielajæce dđugo- i krótkoterminowych kredytów
z przeznaczeniem na finansowanie wydatków inwestycyjnych w ramach projektu PPP. Udziađ zewnútrznego finansowania
dđuľnego w projekcie PPP búdzie w obecnych realiach rynkowych w Polsce wynosiè powyľej 60% - 70% cađoħci wydatków
inwestycyjnych, moľe jednak osiægnæè wartoħci nawet do 90% cađoħci wydatków inwestycyjnych, w zaleľnoħci od podziađu
ryzyk, mechanizmu pđatnoħci i segmentu rynku. Naleľy podkreħliè, ľe w przypadku przedsiúwziúè realizowanych przez JST
banki szacujæ ryzyko równieľ przez pryzmat wiarygodnoħci finansowej danej jednostki samorzædowej. Z tego powodu,
uzgodnienie z instytucjami finansowymi warunków, na jakich búdæ one gotowe wspóđfinansowaè projekt i potwierdzenie
tych uzgodnieē przez zawarcie pakietu umów i dokumentów okreħlajæcych zasady takiego finansowania naleľy uznaè za
jeden z najistotniejszych elementów w skomplikowanej strukturze projektu PPP.
Projekty PPP finansowane sæ w przewaľajæcej wiúkszoħci w formule project finance. Ten sposób finansowania zmienia
siú i ewoluuje na przestrzeni lat, niemniej jednak zarówno w ujúciu prawnym, jak i finansowym uksztađtowađo siú doħè
precyzyjne okreħlenie charakterystycznych cech tego rodzaju finansowania. I tak podstawowæ cechæ finansowania w formule
project finance jest takie finansowanie przedsiúwziúcia gospodarczego – projektu (rozumianego jako cađoħè aktywów, relacji
kontraktowych i przepđywów pieniúľnych odseparowanych od wđaħcicieli takiego przedsiúwziúcia – projektu), w którym
instytucja finansowa udzielajæca finansowania podejmuje swojæ pozytywnæ decyzjú o finansowaniu projektu na podstawie:
•
•
oceny racjonalnie spodziewanych przepđywów pieniúľnych i dochodu generowanego przez projekt, traktowanych jako
satysfakcjonujæce ļródđo spđaty udzielonego finansowania oraz
wyceny aktywów projektu ocenianych jako satysfakcjonujæce ļródđo zabezpieczenia spđaty udzielonego finansowania.
W tej formule, w modelowym ujúciu, przyjmuje siú równieľ, ľe funkcjonowanie projektu i finansowanie zaciægniúte
na jego realizacjú nie búdzie finansowo obciæľaè wđaħcicieli projektu, tj. ľe nie búdæ oni zobowiæzani do gwarantowania
lub wspierania spđaty tego finansowania, poniewaľ projekt sam ma generowaè takie przychody, które zapewniæ spđatú
kredytu/finansowania. Ryzyko finansowe wđaħcicieli ogranicza siú w tej formule finansowania do wartoħci ich wkđadu
finansowego uzgodnionego z bankami – instytucjami finansowymi. Oczywiħcie w praktyce transakcyjnej, w tym
w rzeczywistych projektach PPP dotychczas zrealizowanych w Polsce niejednokrotnie moľna znaleļè odstúpstwa od tego
modelowego zađoľenia.
Takie ujúcie i postrzeganie przez banki i instytucje finansowe finansowania projektów PPP powoduje, iľ zaangaľowanie
banków komercyjnych w finansowanie projektu PPP uzaleľnione búdzie od szczegóđowej analizy wielu czynników
i okolicznoħci. Kryteria i przesđanki warunkujæce pozytywne decyzje banków dotyczæce finansowania danego projektu búdæ
zawsze sumæ oceny typowych czynników ryzyka projektowego, które moľna uznaè za standardowe niezaleľnie od rodzaju
projektu, jak równieľ szczególnych ryzyk danego projektu wynikajæcych z jego struktury, sposobu realizacji czy zasad
póļniejszego funkcjonowania. Niemniej jednak moľna ogólnie podsumowaè, iľ pozytywna decyzja banków – instytucji
finansowych dotyczæcych finansowania projektu PPP uzaleľniona zasadniczo búdzie od zapewnienia:
•
•
•
satysfakcjonujæcej banki struktury, w jakiej finansowany búdzie projekt;
akceptowalnego poziomu ryzyka i jego podziađu – bioræc pod uwagú wszelkie rodzaje ryzyk, jakie banki bioræ pod
uwagú, oceniajæc projekt, tj. ryzyka technologiczne, prawne, komercyjne, a nawet polityczno-regulacyjne oraz
uzgodnienia budľetu projektu, w tym maksymalnego poziomu finansowania w odniesieniu do przewidywanej
dochodowoħci projektu w fazie operacyjnej.
108
PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego
Ustalenie tych zasadniczych filarów finansowania pozwoli na uzgodnienie z instytucjami finansowymi szczegóđowych
warunków finansowania w wynegocjowanej dokumentacji finansowej, czyli dokonanie tzw. zamkniúcia finansowego. Partner
prywatny i podmiot publiczny juľ na wstúpnym etapie swojej wspóđpracy powinni przewidzieè i sprecyzowaè akceptowalne
dla nich warunki i strukturú finansowania, które nastúpnie búdæ negocjowane z instytucjami finansowymi. Takie podejħcie
do projektu PPP i jego finansowania pozwoli na unikniúcie szeregu problemów transakcyjnych na dalszym etapie jego
realizacji, kiedy czústo ich rozwiæzanie pod znaczæcæ presjæ czasu jest zasadniczo trudniejsze.
Niejednokrotnie, pojúcie zamkniúcia finansowego rozumiane jest w praktyce transakcyjnej w szerszy sposób, tj. nie
tylko jako uzgodnienie i podpisanie dokumentacji finansowej – co z prawnego punktu widzenia oznacza wykreowanie
zobowiæzania banków – instytucji finansowych do udostúpnienia ħrodków finansowych na realizacjú projektu, ale dodatkowo
jako speđnienie wszelkich warunków, których dopeđnienia oczekujæ instytucje finansowe, aby mogđo nastæpiè uruchomienie
finansowania i aby mogđo zmaterializowaè siú zobowiæzanie banków do udostúpnienia kredytu kredytobiorcy. Warunki
te okreħlane sæ w praktyce transakcyjnej jako tzw. warunki zawieszajæce (conditions precedent) i nawet w projekcie PPP
o typowej strukturze naleľy siú liczyè, iľ taka lista warunków zawieszajæcych búdzie obszerna, a ich speđnienie przed
uruchomieniem kredytu moľe byè istotnym wyzwaniem organizacyjnym dla partnerów realizujæcych projekt PPP.
11.2. Warunki Zawieszające
Posđugujæc siú szerszym ujúciem pojúcia zamkniúcia finansowego, do tego aby mogđo ono dojħè do skutku, kredytobiorca
musi speđniè szereg warunków, od których zaleľy udostúpnienie finansowania przez banki. Okreħlenie w dokumentacji
kredytowej listy warunków zawieszajæcych ma charakter standardowy w praktyce transakcyjnej finansowania projektów
w formule project finance.
Okreħlenie warunków zawieszajæcych ma bezpoħrednie odniesienie do modelu ryzyka, jaki dla kaľdego projektu
przygotowuje i analizuje instytucja finansowa. W uproszczonym ujúciu standardowy model ryzyka opisywaè búdzie projekt
w trzech zasadniczych fazach, tj. w:
•
•
•
fazie konstrukcyjnej,
fazie rozpoczúcia dziađalnoħci operacyjnej,
fazie prowadzenia wđaħciwej dziađalnoħci operacyjnej, przy wykorzystaniu cađoħci zdolnoħci wytwórczych i moľliwoħci
projektu.
Z uwagi na powyľsze, speđnienie przez kredytobiorcú warunków zawieszajæcych zmierza zasadniczo do zapewnienia
i wykazania bankom finansujæcym projekt, iľ w pierwszej kolejnoħci dane przedsiúwziúcie gospodarcze – projekt moľe
zostaè zrealizowany tak pod wzglúdem formalnym, jak i z uwagi na wđaħciwe uregulowanie cađoħci stosunków kontraktowych
kredytobiorcy, którym jest spóđka projektowa. Reasumujæc, naleľy wykazaè, ľe przedsiúwziúcie gospodarcze búdæce
przedmiotem – projektem realizowanym w ramach PPP moľe byè wybudowane, poniewaľ udzielone i wydane zostađy
wszelkie niezbúdne zgody i decyzje administracyjno-prawne konieczne do rozpoczúcia budowy oraz ľe wszelkie niezbúdne
umowy i porozumienia z odpowiednimi wykonawcami zostađy zawarte w formie i treħci pozytywnie zaopiniowanej
przez banki finansujæce taki projekt. Warunki zawieszajæce, które moľemy lokowaè w tym obszarze búdæ równieľ
zmierzađy do potwierdzenia, iľ sama spóđka projektowa naleľycie dziađa, jej standing finansowy i podatkowy oraz cađoħè
dotychczasowej jej dziađalnoħci nie budzi zastrzeľeē, jak równieľ, iľ warunki, na jakich spóđka projektowa otrzymuje
finansowanie, sæ prawidđowo zaakceptowane przez wszelkie uprawnione organy kredytobiorcy. Oczywiħcie fundamentalnym
warunkiem zawieszajæcym w finansowaniu projektu PPP búdzie koniecznoħè przedstawienia instytucji finansowej umowy
o PPP w formie i treħci satysfakcjonujæcej dla takiego banku, tj. niezawierajæcej postanowieē, które stađyby w sprzecznoħci
z ogólnymi zasadami finansowania projektów akceptowalnymi dla instytucji finansowej, jak i szczególnymi wymaganiami
dotyczæcymi konkretnego projektu sformuđowanymi przez instytucjú finansowæ.
ETAP IV - ZAMKNIĘCIE FINASOWE
www.mg.gov.pl
109
Nastúpnie instytucje finansowe finansujæce projekt sformuđujæ szereg oczekiwaē i wymagaē co do potwierdzenia
waľnoħci i wykonalnoħci dokumentów oraz relacji kontraktowych, na podstawie których sam projekt ma generowaè
przychody i przepđywy pieniúľne. W oparciu o tú wstúpnæ ocenú formalnoprawnæ banki sformuđujæ dalsze oczekiwania
i warunki majæce potwierdziè, iľ model finansowy przedsiúwziúcia, stanowiæcy podstawú oceny projektu, jest sporzædzony
prawidđowo i ľe búdzie mógđ byè realizowany w praktyce. W tej kategorii warunków zawieszajæcych bank búdzie oczekiwađ
przedstawienia sprawozdaē finansowych i innych informacji o charakterze finansowym, opinii audytorów finansowych itp.
Z fazæ rozpoczúcia dziađalnoħci operacyjnej zwiæzane teľ búdzie dostarczenie instytucji finansujæcej projekt szeregu opinii
i potwierdzeē o charakterze technicznym wydanych przez specjalistów i ekspertów wđaħciwych dla dziedziny, której dotyczy
projekt, potwierdzajæcych, iľ jego przygotowanie i wybudowanie zgodnie z planowanym harmonogramem i projektem nie
budzi zastrzeľeē natury techniczno-operacyjnej.
Speđniajæc warunki zawieszajæce konieczne równieľ búdzie wykazanie instytucji finansujæcej projekt, iľ wymogi formalne
zmierzajæce do ustanowienia cađoħci zabezpieczeē spđaty udzielonego kredytu zostađy prawidđowo zrealizowane.
Niebagatelne znaczenie w fazie "uruchomienia" finansowania búdzie miađa efektywna wspóđpraca partnera prywatnego
z podmiotem publicznym, którego aktywnoħè i ogólnie uwiarygodnienie projektu w oczach instytucji finansowych búdzie
miađo ogromne znaczenie. Podmiot publiczny nie búdzie w typowej strukturze finansowania projektu PPP bezpoħrednio
zaangaľowany w uzgadnianie z instytucjami finansowymi i zapewnienie speđnienia warunków zawieszajæcych, niemniej
jednak jego rola i wpđyw na szereg elementów operacyjnych projektu búdzie zawsze bardzo znaczæce i w istocie moľe
przesædzaè o moľliwoħci uruchomienia finansowania. Jako podstawowy naleľy tu wskazaè przykđad wpđywu podmiotu
publicznego na formalne zapewnienie ļródeđ przychodów projektu w fazie operacyjnej. Z samej natury, w projekcie PPP
ļródđo i stabilnoħè przychodów takiego projektu búdzie w istotnej czúħci pochodziè ze ħrodków kontrolowanych przez
podmiot publiczny i zapewnienie projektowi stabilnoħci finansowej w fazie operacyjnej oraz prawidđowe zagwarantowanie
tej stabilnoħci pod wzglúdem formalnoprawnym w bardzo istotnej czúħci búdzie zaleľađo od podmiotu publicznego.
Powyľsze znajdzie swój wyraz przede wszystkim w samej umowie o PPP, ale równieľ w innych dokumentach, których
treħè i przygotowanie búdzie zaleľađo od podmiotu publicznego.
Jak wynika z powyľszego, zamkniúcie finansowe rozumiane jako doprowadzenie do sytuacji, w której dostúpne jest
dla spóđki projektowej zewnútrzne ļródđo finansowania do realizacji projektu to zadanie czasochđonne, wymagajæce wielkiej
starannoħci i naleľytego przygotowania.
11.3. Dokumentacja Finansowa
Zasady i warunki finansowania kaľdego projektu, w tym projektu PPP, znajdæ odzwierciedlenie w dokumentacji
finansowej wynegocjowanej przez kredytobiorcú, tj. spóđkú projektowæ z bankami – instytucjami finansowymi finansujæcymi
projekt.
Zasadniczo praktyka transakcyjna uksztađtowana na tzw. dojrzađych rynkach finansowych wskazuje, ľe banki
finansujæce projekty w formule project finance posđugujæ siú standaryzowanæ dokumentacjæ finansowæ, adresujæcæ w sposób
wypracowany w wieloletniej praktyce zasadnicze kwestie wspólne w kaľdym rodzaju projektu dla relacji instytucje
finansowe – kredytobiorca.
Oczywiħcie w kaľdym projekcie, w zaleľnoħci od jego specyfiki i zaangaľowanych podmiotów, wystúpowaè búdæ liczne
uzgodnienia umowne odbiegajæce od wspomnianego standardu, odpowiednie dla wđaħciwego zaadresowania takich kwestii,
jak rodzaj produktu i otoczenie rynkowe, w którym funkcjonowaè ma projekt, doħwiadczenie i sposób realizacji/budowy
projektu, specyfika technologiczna projektu, specyfika relacji wđaħcicielskich dotyczæcych projektu i zasad uczestnictwa
kapitađowego wđaħcicieli w projekcie, zasad zabezpieczenia spđaty finansowania czy teľ zaadresowania okreħlonych ryzyk
projektowych. Dokumentacja standardowa zawsze búdzie teľ uwzglúdniađa specyfikú prawnæ danego kraju, którego prawo
jest prawem rzædzæcym relacjæ kontraktowæ. Niemniej jednak przyjæè naleľy, ľe finansowanie projektów PPP, jako szczególna
110
PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego
odmiana finansowania w formule project finance zawsze zwiæzana búdzie ze stosowaniem i poľædanæ znajomoħciæ specyfiki
i standardów tej szczególnej i wystandaryzowanej formy zawiæzywania relacji kontraktowych z instytucjami finansowymi.
W polskiej praktyce rynkowej banki finansujæce projekty w formule project finance w peđni stosujæ wypracowane standardy
rynkowe. Takim standardem rynkowym stosowanym w Polsce i obowiæzujæcym na europejskich rynkach finansowych jest
standard dokumentacji wypracowany przez the Loan Market Association (LMA). LMA jest stowarzyszeniem, którego
zasadniczym celem jest rekomendowanie takiego standardu i praktyki rynkowej, które zapewniæ moľliwie najwiúkszæ
dostúpnoħè, bezpieczeēstwo i efektywnoħè finansowania dđuľnego w regionie EMEA (Europe, Middle East and Africa).
Rekomendacje LMA sæ obecnie w peđni uznawanym i respektowanym gđosem ħrodowiska podmiotów zaangaľowanych
w organizowanie i udzielanie syndykowanego finansowania dđuľnego. LMA powstađo w 1996 r. i obecnie jego czđonkami
jest ponad 550 podmiotów i organizacji z ponad 53 krajów regionu EMEA, takich jak: banki komercyjne i inwestycyjne,
firmy inwestycyjne, agencje ratingowe czy miúdzynarodowe kancelarie prawne.
Zasadniczæ podstawæ stosowanego w Polsce standardu dokumentacji finansowej dla finansowania projektów
w formule project finance jest rekomendowany przez LMA standard umowy kredytowej, który jest skomplikowanym,
pod wzglúdem prawnym i obszernym dokumentem, obejmujæcym swoim zakresem wszystkie i niejednokrotnie bardzo
szczegóđowe kwestie dotyczæce tej formy finansowania dđuľnego.
Zasadniczo przyjæè moľna, iľ standard takiej umowy kredytowej opiera siú na 6 podstawowych segmentach, tj. na:
1. Postanowieniach opisujæcych warunki komercyjne finansowania i warunki jego udostúpnienia kredytobiorcy – loan
terms and closing the loan.
2. Zobowiæzaniach finansowych – financial covenants.
3. Zobowiæzaniach natury ogólnej dotyczæcej róľnych aspektów realizacji i funkcjonowania projektu i relacji z finansujæcymi
instytucjami finansowymi – affirmative covenants.
4. Postanowieniach ograniczajæcych swobodú kredytobiorcy i wđaħcicieli spóđki projektowej w podejmowaniu okreħlonych
dziađaē, majæcych na celu ochronú interesu prawnego kredytodawców – protective covenants.
5. Postanowieniach okreħlajæcych przypadki naruszenia umowy kredytowej i moľliwych sposobów naprawienia takich
naruszeē – default and remedies.
6. Standardowych postanowieniach ukierunkowanych na okreħlenie sposobu procedur administrowania kredytem
i ochrony kredytodawcy – boilerplate.
Dokumentacja finansowa zawierana nawet w typowym finansowaniu projektu jest jednak znaczæco obszerniejsza
i dalece wykracza poza uzgodnienie samej umowy kredytowej. Standardowo banki finansujæce projekt búdæ oczekiwađy
zawarcia pakietu umów dotyczæcych zabezpieczenia spđaty udzielonego kredytu/finansowania. W skđad takiego pakietu,
w zaleľnoħci od specyfiki projektu, wejdæ umowy zastawnicze obciæľajæce rozmaite aktywa spóđki projektowej, jak i same
udziađy/akcje w spóđce projektowej, ustanowienie hipoteki, umowy przelewu wierzytelnoħci, porúczenia, gwarancje pokrycia
przekroczonych kosztów, umowy podporzædkowania. Zasadniczo, z uwagi na specyfikú sposobu spđaty finansowania
udzielonego w formule project finance, naleľy przyjæè, iľ banki finansujæce projekt oczekiwaè búdæ takiego rodzaju
zabezpieczenia, które w przypadku wypowiedzenia kredytu pozwolæ na przejúcie lub zaspokojenie wierzytelnoħci banku
z cađoħci aktywów spóđki projektowej i wstæpienie w cađoħè jej relacji kontraktowych.
Bioræc pod uwagú szczególny charakter projektów realizowanych w formule PPP i niekomercyjny charakter uczestnictwa
podmiotu publicznego w takich projektach, skonstruowanie i uzgodnienie zasad zabezpieczenia spđaty finansowania
satysfakcjonujæcego równoczeħnie dla banków i podmiotu publicznego ma niejednokrotnie charakter niestandardowy
i stanowi wyzwanie dla negocjujæcych stron.
Dodatkowo w omawianej formule finansowania zawierane sæ umowy bezpoħrednie z dostawcami i kontraktorami
spóđki projektowej, umowy zabezpieczajæce ryzyko kursowe i ryzyko stopy procentowej, które majæ uchroniè spóđkú
projektowæ oraz sam projekt przed ryzykiem niekontrolowanej utraty przychodów na skutek zmian stopy procentowej
ETAP IV - ZAMKNIĘCIE FINASOWE
www.mg.gov.pl
111
obowiæzujæcej dla udzielonego finansowania lub niekorzystnych zmian kursowych, w sytuacji, gdy spóđka projektowa
co najmniej czúħè swoich rozliczeē dokonuje w walutach obcych.
Skala i skomplikowanie dokumentacji finansowej w transakcji finansowania projektu PPP powoduje, ľe sfinalizowanie
tego etapu projektu PPP wymaga niejednokrotnie kilku miesiúcy intensywnej pracy i zaangaľowania, co naleľy braè pod
uwagú, ustalajæc harmonogram czasowy projektu PPP.
112
PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE: od pomysłu do wyboru partnera prywatnego