Pakiet energetyczno-klimatyczny

Transkrypt

Pakiet energetyczno klimatyczny porażką czy
zwycięstwem Polski i Unii ?
Opracowanie:
Bolesław Jankowski
(Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o.o.)
Warszawa, 25 listopada 2008
Pakiet energetyczno klimatyczny porażką czy zwycięstwem Polski I Unii?
Spis treści
CZYM JEST PAKIET ENERGETYCZNO – KLIMATYCZNY I RAPORT 2030 ? .................................... 3
1. WPROWADZENIE .......................................................................................................................................... 5
1.1. KONTEKST NEGOCJACYJNY .......................................................................................................................... 5
1.2. PAKIET JAKO PAPIEREK LAKMUSOWY POLSKIEGO CZŁONKOWSTWA W UE................................................... 5
1.3. SŁABOŚĆ PUBLICZNEJ DEBATY W POLSCE..................................................................................................... 6
1.4. CEL OPRACOWANIA ...................................................................................................................................... 7
1.5. JAK CZYTAĆ OPRACOWANIE?........................................................................................................................ 7
2. ILOŚCIOWE OCENY SKUTKÓW PAKIETU DLA POLSKI ................................................................... 8
2.1. OCENY SKUTKÓW W RAPORCIE 2030............................................................................................................ 8
2.2. PORÓWNANIE Z IMPACT ASSESSMENT KE..................................................................................................... 8
2.3. WERYFIKACJA PORÓWNAWCZA NAJWAŻNIEJSZYCH WYNIKÓW .................................................................... 9
2.3.1.
Bezpośrednie koszty wdrożenia Pakietu energetyczno – klimatycznego..................................... 10
2.3.2.
Wzrost cen energii elektrycznej .................................................................................................. 10
2.3.3.
Ubytek PKB wynikający ze wzrostu cen energii ......................................................................... 11
2.4. PODSUMOWANIE ILOŚCIOWYCH OCEN SKUTKÓW PAKIETU DLA POLSKI ..................................................... 12
2.4.1.
Oceny „twarde”, o małym zakresie niepewności ....................................................................... 12
2.4.2.
Oceny o większym zakresie niepewności .................................................................................... 14
3. GŁÓWNE GRZECHY PAKIETU W ASPEKCIE SYSTEMOWYM....................................................... 16
3.1. EKSPERYMENTOWANIE NA ŻYWYM ORGANIZMIE GOSPODARCZYM ............................................................ 16
3.2. NIERÓWNOMIERNY ROZKŁAD KOSZTÓW POŚREDNICH POMIĘDZY KRAJE CZŁONKOWSKIE .......................... 16
3.3. WYSOKA ZŁOŻONOŚĆ I NIEKOMPLETNOŚĆ MECHANIZMU ALOKACJI UPRAWNIEŃ ....................................... 17
3.4. WYBIÓRCZE PODEJŚCIE DO INTERNALIZACJI KOSZTÓW ZEWNĘTRZNYCH.................................................... 17
3.5. NIEPEWNY EFEKT EKOLOGICZNY - ZAGROŻONY PRZEZ CARBON LEAKAGE ................................................. 18
3.6. PSUCIE RYNKU ............................................................................................................................................ 18
3.7. NOWY FISKALIZM ....................................................................................................................................... 18
3.8. ROZWIĄZANIA KORUPCJOGENNE I GRA INTERESÓW .................................................................................... 19
3.9. UŁOMNOŚĆ ROZWIĄZAŃ I KONIECZNOŚĆ DALSZYCH KOREKT .................................................................... 19
3.10. BRAK OCHRONY INWESTYCJI .................................................................................................................... 20
3.11. DEFICYT DEMOKRACJI, SOJUSZ BIUROKRACJI ........................................................................................... 20
3.12. DEFICYT SOLIDARNOŚCI I PRAWDY, METODA MAŁYCH KROKÓW .............................................................. 20
4. NIEKTÓRE ASPEKTY TOCZĄCEJ SIĘ DEBATY PUBLICZNEJ........................................................ 21
4.1. WYBIÓRCZY CHARAKTER INFORMACJI PUBLIKOWANYCH W MEDIACH ....................................................... 21
4.2. NIEJASNE STANOWISKO ORGANIZACJI EKOLOGICZNYCH ............................................................................ 22
4.3. USTAWIANIE DEBATY ORAZ „LOBBYŚCI ENERGETYCZNI I WĘGLOWI”......................................................... 23
5. WYBRANE ZAGADNIENIA I DYLEMATY NEGOCJACYJNE............................................................ 24
5.1. MIT OGROMNYCH PRZYCHODÓW Z AUKCJI I KORZYŚCI Z ICH WYKORZYSTANIA ......................................... 24
5.2. ODPOWIEDZIALNOŚĆ POLITYCZNA ZA WZROST CEN ENERGII ...................................................................... 25
5.3. NIESYMETRYCZNY NOWY FISKALIZM ......................................................................................................... 25
5.4. OTWIERANIE PUSZKI PANDORY EKOLOGICZNEJ REGLAMENTACJI I FISKALIZMU ......................................... 26
5.5. MIT DOPRACOWANYCH I SPÓJNYCH ROZWIĄZAŃ UNIJNYCH ....................................................................... 26
5.6. NIEKOMPLETNY CHARAKTER PREZENTOWANYCH ROZWIĄZAŃ .................................................................. 27
Bolesław Jankowski, Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o.o.
1
5.7. ODPOWIEDZIALNOŚĆ I POLITYKA OSTROŻNOŚCI ......................................................................................... 27
5.8. NIEKOŃCZĄCA SIĘ OPOWIEŚĆ ..................................................................................................................... 27
5.9. MODEL PRZYWÓDZTWA UE........................................................................................................................ 28
5.10. KOMPROMIS ZA CENĘ BYLEJAKOŚCI ?....................................................................................................... 28
6. DIAGNOZA SYTUACJI I PROPOZYCJE ROZWIĄZANIA PROBLEMU........................................... 28
6.1. PODSUMOWANIE OCEN ............................................................................................................................... 28
6.1.1.
Unijna polityka klimatyczna z polskiej perspektywy ................................................................... 28
6.1.2.
Wnioski wynikające z oceny Pakietu........................................................................................... 29
6.1.3.
Wnioski dotyczące sposobu projektowania nowych rozwiązań i tworzenia nowego prawa ....... 29
6.2. MOŻLIWOŚCI KONWENCJONALNEGO ROZWIĄZANIA PROBLEMU ................................................................. 31
6.2.1.
Stopniowe wprowadzanie alokacji przez aukcję ......................................................................... 31
6.2.2.
Metoda wskaźnikowo – aukcyjna zamiast aukcjoningu .............................................................. 32
6.3. NOWE PROPOZYCJE ROZWIĄZAŃ ................................................................................................................. 33
6.3.1.
Nowy wzorzec realizacji wspólnych celów w ramach UE .......................................................... 33
6.3.2.
Podział systemu EU ETS............................................................................................................. 33
6.3.3.
Dobrowolne mechanizmy w zakresie realizacji celów OZE ....................................................... 35
7. UWAGI KOŃCOWE ..................................................................................................................................... 36
ZAŁĄCZNIK 1: DOTYCHCZASOWA POLITYKA KLIMATYCZNA UNII EUROPEJSKIEJ I JEJ
SKUTKI DLA POLSKI...................................................................................................................................... 39
1. GENEZA I UTWORZENIE SYSTEMU EU ETS .................................................................................................... 39
2. ZASADY „RÓWNEJ” KONKURENCJI W SYSTEMIE EU ETS............................................................................... 40
3. WADY SYSTEMU EU ETS .............................................................................................................................. 40
4. WŁĄCZANIE LOTNICTWA DO EU ETS I EWOLUCJA SYSTEMU ........................................................................ 41
5. LEKCJE DLA POLSKI Z DOTYCHCZASOWEJ UNIJNEJ POLITYKI KLIMATYCZNEJ ................................................ 42
2
Czym jest Pakiet energetyczno – klimatyczny
i Raport 2030 ?
PAKIET ENERGETYCZNO – KLIMATYCZNY
Określenie Pakiet energetyczno – klimatyczny lub Pakiet będzie używane odniesieniu do
zbioru dokumentów przygotowanych przez Komisję Europejską i opublikowanych 23 stycznia
2008. Składa się on z propozycji legislacyjnych oraz z dokumentów pomocniczych,
stanowiących uzasadnienie do przedstawianych propozycji.
Pakiet zawiera propozycje wykonawcze do projektu unijnej polityki energetyczne
przedstawionej w styczniu 2007 r. i spopularyzowanej pod hasłem 3*20% (redukcja emisji
CO2 o 20%, uzyskanie 20% udział OZE w zużyciu energii, 20% poprawa efektywności).
Pakiet energetyczno – klimatyczny przedstawia propozycje dotyczące sposobu realizacji
dwóch z wymienionych celów polityki energetycznej Unii: (i) redukcji emisji CO2, (ii) rozwoju
wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych. Uwaga: Pakiet z 2008 r. nie zawiera
propozycji legislacyjnych dotyczących uzyskania 20% poprawy efektywności energetycznej.
Najważniejsze dokumenty pakietu energetyczno-klimatycznego KE z 2008 roku
Lp.
Obszar
Oznaczenie
dokumentu
Tytuł
Liczba
stron
1.
Pakiet
wykonawczy
COM (2008) 30
final[1]
20 20 by 2020
Europe's climate change opportunity
12
2.
Handel emisjami
(EU ETS)
KOM (2008) 16
wersja
ostateczna
Wniosek
57
DYREKTYWA PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO I RADY
zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu
usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego
systemu handlu przydziałami emisji gazów
cieplarnianych
3.
Redukcje emisji
poza EU ETS
KOM (2008) 17
wersja
ostateczna
Wniosek
28
DECYZJA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
I RADY
w sprawie starań podejmowanych przez
państwa członkowskie zmierzających do
ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w
celu realizacji do 2020 r. zobowiązań
Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów
cieplarnianych
4.
Rozwój OZE
KOM (2008) 19
wersja
ostateczna
Wniosek
65
DYREKTYWA PARLAMENTU
w sprawie promowania stosowania energii ze
źródeł odnawialnych
5.
Wsparcie
rozwoju CCS
KOM (2008) 18
wersja
Wspieranie podejmowania na wczesnym
13
etapie działań demonstracyjnych w dziedzinie
3
ostateczna
6.
Warunki
stosowania
CCS
KOM (2008) 18
wersja
ostateczna
zrównoważonej produkcji energii z paliw
kopalnych
Wniosek dotyczący
50
DYREKTYWY PARLAMENTU
w sprawie geologicznego składowania
dwutlenku węgla oraz zmieniająca dyrektywy
Rady 85/337/EWG, 96/61/WE, dyrektywy
2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE,
2006/12/WE i rozporządzenie (WE) nr
1013/2006
7.
Pomoc państwa Environmental
na rzecz ochrony guidelines
środowiska
Community guidelines on state aid for
environmental Protection
56
Spośród dokumentów powiązanych na uwagę zasługują oceny wpływu (Impact assessment).
Najobszerniejszy co do zakresu dokument tego typu, zawiera zintegrowaną ocenę skutków
pakietu trzech dokumentów unijnych: KOM (2008) 16,17,19 dotyczących redukcji emisji
gazów cieplarnianych i udziału energii odnawialnej 1 .
Łącznie, wymienione dokumenty podstawowe wraz
stanowią bardzo obszerny kilkusetstronicowy materiał.
z dokumentami towarzyszącymi
RAPORT 2030
Określenie Raport 2030 jest powszechnie stosowane w odniesieniu do opracowania pt.:
Wpływ proponowanych regulacji unijnych w zakresie wprowadzania europejskich strategii
rozwoju energetyki wolnej od emisji CO2 na bezpieczeństwo energetyczne Polski, a w
szczególności możliwości odbudowy mocy wytwórczych wykorzystujących paliwa kopalne
oraz poziom cen energii elektrycznej” wykonanego przez firmę Badania Systemowe
„EnergSys”, na zlecenie Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej.
Raport 2030 składa się z dwóch części, kilku załączników i opracowań cząstkowych.
Obejmuje łącznie kilkaset stron analiz różnych aspektów istotnych dla oceny skutków
wdrożenia pakietu energetyczno-klimatycznego. Całość raportu została przygotowana pod
koniec września, a komplet opracowań w wersji zaktualizowanej na dzień 30.09.2008
dostępny
jest
od
ponad
dwóch
miesięcy
na
stronie
PKEE:
http://www.pkee.pl/Wazne_wydarzenia. Dostępna jest tam także synteza zawierająca opis
głównych wyników w języku polskim i angielskim w wersji z 19.06.2008.
Raport 2030 przedstawia obszerną ilościową i jakościową ocenę skutków wdrożenia Pakietu
energetyczno – klimatycznego w Polsce. Jest to jedyne tak kompleksowe opracowanie
dokonujące oceny skutków Pakietu w odniesieniu do pojedynczego kraju w grupie nowych
krajów członkowskich.
1
SEC (2008) 85: OCENA SKUTKÓW. Dokument towarzyszący: Pakiet środków wykonawczych w odniesieniu do
celów UE w zakresie zmian klimatycznych i energii odnawialnej do 2020 r.
4
1. Wprowadzenie
1.1. Kontekst negocjacyjny
Od dłuższego już czasu pojawiają się w prasie doniesienia o możliwych dla Polski kosztach
przyjęcia zestawu projektów legislacyjnych przedstawionych przez KE w styczniu 2008 r.,
określanych jako Pakiet energetyczno – klimatyczny. Przed szczytem mieliśmy okazją do
usłyszenia z ust wysokich przedstawicieli rządu polskiego kilku słów prawdy na ten temat.
Padły stwierdzenia, że Pakiet jest zabójczy dla Polski oraz, że rząd intensywnie zabiega by
to zmienić. Wypowiedzi te wskazywały, że rząd zdaje sobie sprawę z powagi sytuacji.
Po szczycie unijnym w wypowiedziach Premiera Donalda Tuska prezentowane były
optymistyczne oceny co do możliwości uwzględnienia polskich postulatów. W podobnym
tonie utrzymane były późniejsze wypowiedzi po spotkaniach z Prezydentem Francji. Jednak
każdy kto choć pobieżnie zaznajomiony jest ze sposobem procedowania przy tego rodzaju
projektach prawnych nie może mieć wątpliwości, że zwolennicy Pakietu zrobią wszystko, by
przełamać opór Polski i wspierających ją krajów, bez naruszania istoty proponowanych
całościowych rozwiązań.
Ponieważ Pakiet jest wyjątkowo niekorzystny dla Polski
spodziewać się można zażartej walki. Czy jednak na pewno? Czy rząd polski wykaże
wystarczająco dużo determinacji by wytrzymać ogromną presję na jaką będzie narażony?
Pytanie jest tym bardziej zasadne, że w miarę toczonych negocjacji publikowane są
stanowiska, odbywają się wizyty robocze ekspertów i urzędników KE, a także formułowane
są propozycje Prezydencji francuskiej, które mają na celu zmiękczenie polskiego stanowiska
i wymuszenie ustępstw z naszej strony tak, aby Pakiet został przyjęty w formie bliskiej jego
pierwotnej propozycji.
1.2. Pakiet jako papierek lakmusowy polskiego
członkowstwa w UE
Sprawa Pakietu energetyczno - klimatycznego, jak mało która, stanowi obecnie swego
rodzaju wyznacznik członkowstwa Polski w UE. Ukazuje bowiem z jednej strony podejście
głównych organów władzy UE: Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rady
Europejskiej do polityki ekologicznej, gospodarczej i społecznej oraz skłonność do
uwzględniania problemów poszczególnych krajów. Pokazuje także zdolność polskich
organów państwowych do zapewnienia w ramach UE właściwych warunków rozwoju polskim
przedsiębiorcom i awansu cywilizacyjnego Polaków. Ukazuje także jakość debaty publicznej
w kluczowych dla Polski sprawach oraz rolę w niej różnych organizacji i grup interesu oraz
środków przekazu. Są to wszystko bardzo ważne dla nas lekcje, których nie powinniśmy
zaniedbać.
5
1.3. Słabość publicznej debaty w Polsce
Mimo ogromnej dla Polski wagi rozstrzygnięć dotyczących Pakietu jego skutki nie zostały w
sposób przystępny wyjaśnione społeczeństwu. W efekcie brakuje szerszej świadomości
konsekwencji jakie będą związane z jego wdrożeniem. Taka sytuacja sprawia, że informacje
podawane publicznie są najczęściej spłycone i powtarzają to co już wcześniej było
powiedziane. Nie brakuje też wypowiedzi tendencyjnych, a także błędnych i to nawet w
szanowanych mediach o zasięgu ogólnokrajowym.
Mimo sporej ilości informacji trudno dopatrzeć się oznak pogłębionej dyskusji merytorycznej.
Zdarzają się ciekawe i wartościowe wypowiedzi dotyczące tematów cząstkowych, natomiast
znacznie rzadziej można natrafić na kompetentne poglądy bardziej całościowe. Prezentują je
na ogół znani eksperci z dziedziny energetyki, jednak ich wypowiedzi rzadko podparte są
odpowiednimi analizami. Organizacje przemysłowe zorganizowały się głównie wokół
inicjatywy tzw. Green Effort Group, reprezentowanej głownie przez prof. K. Żmijewskiego.
Znaczną aktywność wykazuje były Premier, obecnie poseł Parlamentu Europejskiego prof. J.
Buzek. W ostatnim czasie znacznie uaktywniły się organizacje ekologiczne, które głównie
poprzez tzw. Koalicję Klimatyczną oraz osobę A. Kassenberga przypuściły . niedawno
bezpardonowy atak mający na celu zdeprecjonowanie wyników analiz Raportu 2030,
wykazujących wysokie koszty wdrożenia Pakietu dla Polski. Niestety te wypowiedzi to
głównie pomówienia, które nie są oparte na materiałach i argumentach merytorycznych.
Tym co najbardziej uderzające w toczącej się debacie to jej ograniczone grono uczestników.
Brakuje w niej szczególnie przedstawicieli organizacji konsumenckich. Również żaden ze
znanych ośrodków ekonomicznych, nie przedstawił własnych ocen skutków Pakietu dla
Polski (dotyczy to również Ewaluacji Raportu 2030 autorstwa IBnGR, która nie zawierała
własnego materiału analitycznego). Wygląda to tak, jak gdyby ekonomiści pozostawili
sprawę Pakietu energetykom, a przecież oceny skutków gospodarczych dokonywane są
głównie przy pomocy modeli makroekonomicznych, którymi powinny posługiwać się
ekonomiczne ośrodki badawcze. Wśród nieobecnych w dyskusji nad Pakietem należy też
wymienić duże firmy konsultingowe (poza firmą Ernst & Young zaangażowaną przez UKIE),
banki, instytucje naukowe, KASHUE oraz tzw. think tanki. A przecież zakres proponowanych
w Pakiecie rozwiązań daje duże pole do popisu do ocen prawnych, rynkowych i
systemowych, pod kątem wpływu na regulacje prawne, procedury administracyjne,
funkcjonowanie rynku, na warunki prowadzenia biznesu, a tym samym na wartość
przedsiębiorstw - szczególnie polskich firm energetycznych. Wdrożenie Pakietu będzie miało
też poważny wpływ na skalę inwestycji energetycznych, zakres akcji kredytowej na budowę
nowych instalacji, kierunki rozwoju technologicznego i konkurencyjność polskiej gospodarki.
Te wszystkie kwestie nie są podejmowane w sposób pogłębiony. Praktycznie poza
Raportem 2030 nie pojawiła się w Polsce żadna poważna ocena skutków wdrożenia Pakietu,
nawet w odniesieniu do zagadnień cząstkowych.
6
1.4. Cel opracowania
Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie szerszego, merytorycznego
spojrzenia na pakiet energetyczno – klimatyczny z perspektywy interesu Polski. To
szersze spojrzenie polega z jednej strony na przedstawieniu rzadko dostrzeganych
jakościowych cech propozycji KE, ważnych dla oceny długoterminowych skutków Pakietu.
A z drugiej strony – na ukazaniu i ocenie polskich doświadczeń negocjacyjnych na forum UE
z ostatnich lat, szczególnie w zakresie unijnej polityki klimatycznej.
Autor ma nadzieję, że przedstawione w opracowaniu informacje i oceny przyczynią się
do lepszego zrozumienia złożoności i doniosłości skutków jakie niesie ze sobą
wdrożenie Pakietu w proponowanym obecnie kształcie. A także – poprzez zawarte w
opracowaniu spojrzenie retrospektywne - uświadomią ryzyko bezkrytycznego
dryfowania z prądem unijnej polityki klimatycznej.
Podstawą do prezentowanych opinii jest wiedza i doświadczenia autora zdobyte w toku
wieloletnich prac badawczych i eksperckich w zakresie systemowych zagadnień energetyki i
ochrony środowiska, a szczególnie:
• Prac i analiz związanych z wypracowaniem koncepcji kompleksowego systemu handlu
emisjami w Polsce (lata 2002/2003, praca na zlecenie TGPE);
• Prac i analiz związanych z opracowaniem projektu KPRU-I (2003/2004, na zlec. MŚ);
• Prac nad przedstawieniem polskich doświadczeń z pierwszego KPRU (projekt FEEM, w
wyniku którego powstała publikacja przeglądowa wydana przez Cambridge University
Press, zawierająca także część poświęconą opisowi polskich doświadczeń);
• Uczestnictwa w charakterze eksperta krajowego – przedstawiciela Urzędu Lotnictwa
Cywilnego w pracach nad włączeniem lotnictwa do systemu EU ETS (2005/2006);
• Prac i analiz wykonywanych na potrzeby Raportu 2030 (na zlecenie PKEE);
• Analiz i opracowań dot. Pakietu energetyczno – klimatycznego wykonanych na potrzeby
instytucji rządowych;
• Innych prac o charakterze analitycznym, systemowym i modelowym w obszarze polityki
energetycznej i ekologicznej.
1.5. Jak czytać opracowanie?
Osoby zainteresowane oceną skutków Pakietu energetyczno – klimatycznego ze stycznia
2008 powinny skupić się na przeczytaniu rozdz. 2, 3 i 5. Propozycje rozwiązań
alternatywnych do rozwiązań KE, mające na celu uczynienie z Pakietu mechanizmu
możliwego do zaakceptowania przez wszystkie kraje w tym Polskę, przedstawione są w
rozdz. 6. Czytelnicy, którzy chcieliby spojrzeć na obecne problemy negocjacyjne z
perspektywy wcześniejszych doświadczeń z unijną polityką klimatyczną mogą uzupełnić
swoją wiedzę na ten temat w Załączniku 1. Natomiast w rozdz. 1.3 oraz rozdz. 4 można
znaleźć uwagi i spostrzeżenia dotyczące toczonej publicznej debaty w sprawie Pakietu.
Niezależnie od przytoczonych podpowiedzi, autor dopuszcza, a nawet zachęca do czytania
całości tekstu po kolei.
7
2. Ilościowe oceny skutków Pakietu dla Polski
Przedstawiając pakiet projektów prawnych w styczniu 2008 KE dołączyła do nich kilkaset
stron materiałów, uzasadniających zgłoszone propozycje. Miały one wykazać, że propozycje
KE nie są szkodliwe dla gospodarki, a obciążenia kosztami poszczególnych krajów będą
sprawiedliwe. Materiały te stanowią główny oręż KE w obronie własnych propozycji.
Analizy te jednak nie uwzględniają specyfiki poszczególnych krajów i nie ukazują wszystkich
istotnych skutków. Ich zakwestionowanie wymaga jednak wykonania własnych ocen przy
pomocy porównywalnych modeli. Wraz z opracowaniem tzw. Raportu 2030 rząd Polski
zyskał poważny materiał analityczny, uzasadniający przedstawiane przez niego zastrzeżenia
do Pakietu.
2.1. Oceny skutków w Raporcie 2030
W Raporcie 2030 wykazano, że wdrożenie Pakietu spowoduje:
• wzrost rocznych kosztów wytwarzania energii ok. 8-12 mld zł rocznie,
• wzrost nakładów inwestycyjnych o 58 mld zł,
• wzrost cen energii elektrycznej u wytwórcy o ok. 60%,
• Wtórnym efektem tych zmian będzie spowolnienie wzrostu gospodarczego skutkujące
utratą ok. 7,5 % PKB w roku 2020 (co stanowi k.. 150 mld zł),
• Wzrost cen energii spowoduje wzrost udziału kosztów energii w budżetach domowych
z 11% w roku 2005 do ok. 14,1 - 14,4% w latach 2020 – 2030 (ok. 18% w przypadku
emerytów i rencistów).
Są to wyniki, które ukazują znaczący regres społeczny i gospodarczy na skutek wdrożenia
pakietu. Przyczyniły się one do aktywizacji działań rządu polskiego i większej skłonności KE
do rozmów. Czytelne przedstawienie argumentów Polski stworzyło także większe szanse na
pozyskane wsparcia innych krajów.
2.2. Porównanie z impact assessment KE
Propozycje KE poparte są obszernymi analizami, których celem było określenie skutków
proponowanych rozwiązań. Najważniejsze elementy tych ocen przedstawiono w
dokumentach SEC (2008) 85, a szczególnie w załączniku do impact assessment (SEC
(2008) 85 VOL II). Niektóre wskaźniki odnoszą się do poszczególnych krajów, pozostałe –
określane są jako średnie dla EU-27. Poniżej przedstawiono porównanie ocen wykonanych
przez KE z ocenami wykonanymi dla Polski w Raporcie 2030 w odniesieniu do wzrostu
kosztów i cen energii elektrycznej oraz wzrostu kosztów energii dla gospodarstw domowych.
8
Koszty wytwarzania energii elektrycznej
Ö w analizach KE wzrost średnich kosztów wytwarzania energii elektrycznej w EU-27
oszacowano na 23-33% w roku 2020 (por. Table 26);
Ö analizy wykonane dla Polski w Raporcie 2030 wykazują, że wzrost średnich kosztów
wytwarzania wyniesie 65-80% w latach 2015 – 2020 i będzie 2-3 wyższy od średniego
wzrostu kosztów w EU;
Ö wzrost cen energii elektrycznej wg analiz KE wyniesie 19 – 26 % średnio w UE-27;
Ö wzrost cen energii elektrycznej wyznaczony w Raporcie 2030 przy analogicznych
założeniach wyniesie w Polsce ok. 60%.
Koszty energii dla gospodarstw domowych
Ö w analizach KE wzrost kosztów energii dla gospodarstw domowych w EU-27
oszacowano na 4,4 - 6,8 % (por. Table 27);
Ö analizy wykonane dla Polski w Raporcie 2030 wykazują, że wzrost kosztów energii dla
gospodarstw domowych wyniesie 19% w roku 2020 i będzie prawie 3-4 krotnie wyższy
od średniego wzrostu w EU-27;
Ö wg ocen KE Udział kosztów energii w budżetach gospodarstw domowych w Polsce w
roku 2020 wyniesie 10% (por. Fig 4, GDP mod scenario);
Ö wg analiz wykonanych dla Polski w Raporcie 2030 udział ten wyniesie od roku 2020
powyżej 16% (ok. 14% przy zasileniu gospodarstw domowych strumieniem 50%
przychodów z aukcji CO2).
Wykonane szczegółowe oceny skutków dla Polski w Raporcie 2030 wskazują, że wzrost cen
energii elektrycznej będzie ok. trzykrotnie wyższy niż średnio w EU-27. Ponad trzykrotnie
wyższy od średniej EU-27 będzie także wzrost kosztów energii dla gospodarstw domowych,
co będzie spowodowane nie tylko wyższym wzrostem cen energii elektrycznej ale też
wzrostem cen ciepła, które ogrzewa 40% gospodarstw domowych w Polsce. Ze względu na
wyższy od średniej unijnej wzrost cen energii należy w Polsce oczekiwać również
poważniejszych jego skutków dla gospodarki.
2.3. Weryfikacja porównawcza najważniejszych wyników
Mimo, że główne wyniki Raportu 2030 są publicznie dostępne od początku lipca 2008 r. - nie
była dotychczas kwestionowana metodyka tych analiz, ani zastosowane w nich narzędzia.
Wątpliwości zgłaszane są głównie pod adresem wyników określających przewidywania
skutki odnośnie:
a) bezpośrednich kosztów wdrożenia Pakietu energetyczno - klimatycznego,
b) wzrostu cen energii elektrycznej w wyniku wdrożenia Pakietu i w wyniku wprowadzenia
unijnej polityki klimatycznej,
c) utraty PKB w wyniku wzrostu cen energii.
9
W celu skonfrontowania wyników uzyskanych w Raporcie 2030 w odniesieniu do ww.
skutków, poniżej przytoczone zostały wyniki lub opinie przedstawione przez ekspertów KE
lub zawarte w opracowaniach wykonanych na zlecenie organizacji ekologicznych.
2.3.1. Bezpośrednie koszty wdrożenia Pakietu energetyczno –
klimatycznego
Wyniki uzyskane w Raporcie 2030
W Raporcie 2030 uzyskano następujące oszacowanie:
• Bezpośrednie koszty związane z dopasowaniem struktur technologicznych i paliwowych w
wyniku wdrożenia Pakietu energetyczno-klimatycznego wyniosą 8-12 mld zł rocznie (€23 bln/a) w okresie 2020 – 2030;
Wyniki uzyskane w Impact assessment KE
W uwagach przedstawionych przez ekspertów KE do Raportu 2030 stwierdza się:
• Wyniki modelu EnergSys są zbliżone do oceny wykonanej przez KE i wynoszą 0,42 %
PKB z roku 2020 w Raporcie 2030 oraz 0,48% PKB w analizach KE. 2
2.3.2. Wzrost cen energii elektrycznej
W Raporcie 2030 uzyskano następujące wyniki dotyczące wzrostu cen energii elektrycznej:
•
wzrost cen energii elektrycznej u wytwórcy o ok. 60% w stosunku do scenariusza bez
obciążeń energii kosztami emisji CO2.
•
Ze względu na występowanie w tym samym czasie innych czynników powodujących
wzrost cen energii elektrycznej, w okresie 2005-2013 nastąpi ok. 3 krotny wzrost cen
producenta 3 .
2
Nevertheless the EnergSys energy model and the commission Impact Assessment point to similar
overall results. For instance the EnergSys energy model predict an increase in total energy needs
costs that is equal to 8,% billion Polish Zloty or 0,42% of 2020 GDP. This is similar to the results of
total increase direct costs as presented in table II of the Commission’s Impact Assessment. which
estimated direct system costs equal to 0,48% of GDP before auctioning redistribution.
3
Oprócz pakietu energetyczno-klimatycznego największy wpływ na wzrost cen energii będą miały: zaostrzający
się deficyt mocy i konieczność budowy nowych źródeł oraz zaostrzające się wymagania ekologiczne dla
istniejących obiektów.
10
W Raporcie 2030 wzrost cen o 60% dotyczy różnicy pomiędzy scenariuszem wdrożenia
Pakietu energetyczno – klimatycznego (EU_MIX) i scenariusza z zerową ceną uprawnień
emisyjnych (sytuacja sprzed 2008 r.). Odwzorowuje więc skutki całej polityki klimatycznej
UE, wraz z propozycjami zawartymi w Pakiecie.
Wyniki uzyskane w Raporcie WWF 4
Raport WWF ukazuje ogromny wpływ polityki klimatycznej na hurtowe ceny energii
elektrycznej poprzez podanie oszacowań cen energii elektrycznej dla następujących dwóch
sytuacji: (i) bez systemu EU ETS, (ii) z systemem EU ETS i rozdziałem uprawnień przez
aukcję. Wyniki dla poszczególnych krajów są następujące:
•
Niemcy: 54 €/MWh (bez EU ETS) i 83 €/MWh (EU ETS + aukcjoning),
•
Polska odpowiednio 37 €/MWh (bez EU ETS) i 91 €/MW (EU ETS + aukcjoning),
•
Czechy odpowiednio 32 €/MWh (bez EU ETS) i 95 €/MW (EU ETS + aukcjoning).
Według wyliczeń New Carbon Finance, system handlu emisjami zgodny z propozycjami KE
ze stycznia 2008 spowoduje wzrost hurtowych cen energii elektrycznej w Polsce z poziomu
37 do 91 €/MW (ok. 2,5 krotny wzrost) i o podobnej skali w Czechach. Wyniki tego studium
wskazują też, że po wdrożeniu rozwiązań proponowanych w Pakiecie - ceny energii
elektrycznej w roku 2013 będą w Polsce i Czechach wyższe niż w Niemczech. Oszacowania
te są znacznie bardziej drastyczne niż wyniki Raportu 2030.
2.3.3. Ubytek PKB wynikający ze wzrostu cen energii
Najczęściej kwestionowanym elementem Raportu 2030 jest ubytek PKB wyliczony jako
skutek wzrostu cen energii.
•
spadek średniego tempa wzrostu PKB w okresie 2005-2030 z 5,1% do 4,4%, co
przyniesie utratę 7,5% PKB w roku 2020 (prawie 40 mld Euro).
Należy podkreślić, że wyniki te uwzględniają skutki wzrostu cen nie tylko w odniesieniu do
energii elektrycznej, ale też ciepła, które jest istotnym czynnikiem produkcji wielu branż
przemysłowych.
4
New Carbon Finance: The impact of auctioning on European wholesale electricity prices post-2012.
A report for WWF. 16th September 2008.
11
Wyniki uzyskane w Raporcie Prevision 5
Skutki wzrostu cen energii elektrycznej przedstawione są w dwóch scenariuszach:
•
Scenariusz zbilansowany 39 – ubytek 2,1% PBK w latach 2016 – 2020,
•
Scenariusz zbilansowany 69 – ubytek 3,8% PBK w latach 2016 – 2020.
Należy podkreślić, że wyniki te uwzględniają skutki wzrostu cen wyłącznie w odniesieniu do
energii elektrycznej.
Wyniki z Raportu PreVision potwierdzają zasadność twierdzeń, że wzrost cen energii
powodować może istotny negatywny wpływ na poziom PKB.
2.4. Podsumowanie ilościowych ocen skutków Pakietu dla
Polski
2.4.1. Oceny „twarde”, o małym zakresie niepewności
Wbrew twierdzeniom organizacji ekologicznych, próbujących dyskredytować oceny skutków
Pakietu energetyczno – klimatycznego dla Polski zawarte w Raporcie 2030 oceny te w
przeważającej części są „co do ich skali” obarczone stosunkowo małą niepewnością.
Jako dobrze zweryfikowane i obarczone niewielką niepewnością należy traktować:
1. Oceny kosztów bezpośrednich;
2. Oceny dotyczące wzrostu kosztów wytwarzania energii w Polsce,
3. Oceny dot., udziału kosztów energii w budżetach domowych.
Poziom kosztów bezpośrednich wdrożenia Pakietu w wysokości 8-12 mld zł rocznie jest
m.in. zbieżny z ocenami KE. Znaczny udział w tych kosztach ma realizacja celu 15% udziału
OZE w zużyciu finalnym.
Poziom wzrostu kosztów marginalnych i średnich wytwarzania energii elektrycznej wynika ze
starannie zweryfikowanych i szczegółowych danych techniczno – ekonomicznych, które
prowadzą do uzyskania wykresów kosztów marginalnych i średnich jak na rys poniżej.
5
T.Kaczor, K. Soszyński: Symulacja wpływu zmian cen energii elektrycznej na gospodarkę polską.
PreVision, Warszawa, październik 2008. Opracowanie dystrybuowane przez Instytut na Rzecz
Ekorozwoju, członka Polskiej Koalicji Klimatycznej.
12
400
350
300
BAU
ODN
EU_CO2
EU_MIX
BAU-E
EUMIX-E
[zł/MWh]
250
200
150
100
50
0
2005
2010
2015
2020
2025
2030
RYS. 3.1. Krzywa kosztów marginalnych wytwarzania energii elektrycznej wg Raportu 2030 6
400,0
350,0
300,0
[Zł/MWh]
250,0
BAU
ODN
EU_CO2
EU_MIX
BAU-E
EU-MIX-E
200,0
150,0
100,0
50,0
0,0
2005
2010
2015
2020
2025
2030
RYS. 3.2. Średnie koszty wytwarzania energii elektrycznej w badanych scenariuszach wg
Raportu 2030
6
BAU, scenariusze z zerową ceną CO2, ODN – scenariusz z obecnym systemem EU ETS i ceną 20
Euro/t CO2, EU_CO2 – scenariusz z modyfikacją EU ETS wg propozycji zawartych w Pakiecie cena
uprawnień 39Euro/t CO2, EU_MIX – modyfikacja EU ETS oraz cele dot. OZE wg Pakietu,
scenariusze BAU-E i EUMIX-E analogicznie jak BAU i EU_MIX ale przy niższym popycie na energię
będącym skutkiem aktywnej polityki poprawy efektywności energetycznej.
13
Przedstawionego kształtu krzywych kosztowych praktycznie nikt nie kwestionuje. Można
jedynie na ich podstawie dobrze zilustrować różne sposoby ich przełożenia na hurtowe ceny
energii. Scenariusze EU_MIX i EUMIX-E, w których uprawnienia są kupowane przez
elektrownie charakteryzuje się gwałtownym wzrostem kosztów średnich i marginalnych od
roku 2013 co sprawia, że wzrost cen w tym scenariuszu do poziomu ok. 350 zł /MWh jest
nieunikniony. Oznacza to ok. trzykrotny wzrost hurtowych cen energii w okresie kilku lat (w
roku 2007 cena energii wynosiła ok. 120 zł/MWh licząc bez podatku akcyzowego). W
przypadku scenariusza ODN, gdzie występuje darmowy rozdział uprawnień widoczna jest
duża różnica pomiędzy kosztami średnimi i marginalnymi. Daje to z jednej strony możliwość
windowania cen i uzyskania przez firmy tzw. windfall profits, a drugiej strony jednak istnieją
rozwiązania związane z działaniami regulacyjnymi lub podatkowymi (podatek od windfall
profits) a także inne metody darmowej alokacji, które pozwalają uniknąć windfall profits i
obniżyć cenę energii przy zachowaniu podobnych efektów ekologicznych co w przypadku
aukcjoningu.
Do ocen „twardych” zaliczyć należy także uzyskane oszacowania dot. kosztów energii w
gospodarstwach domowych. Wyniki te są bowiem oparte na klarownych założeniach i są
wynikiem złożenia prognoz dot. zmian cen energii powodowanych pakietem oraz
zapotrzebowania na energię, z uwzględnieniem cenowego efektu spadku popytu w
wariantach z wdrożeniem Pakietu.
2.4.2. Oceny o większym zakresie niepewności
Nieco większy zakres niepewności dotyczy ocen Pakietu na rozwój gospodarczy.
Oszacowany w Raporcie 2030 spadek PKB jest kwestionowany przez KE jako zbyt wysoki.
Komisja operuje ocenami na poziomie 1,6% spadku PKB. Jednak bliższa dyskusja z
ekspertami KE prowadzi do nast. spostrzeżeń:
1) Oceny skutków makroekonomicznych wykonane przez KE dotyczyły całej UE-27.
Komisja nie wykonywała analiz skutków gospodarczych dla poszczególnych krajów;
2)
Metodyka wykonania analiz KE była nieco inna niż w analizach wykonanych dla Polski;
w badaniach KE oceniano bezpośrednio wpływ cen uprawnień emisyjnych na
gospodarkę, podczas gdy w ocenach dla Polski badano wpływ wzrostu cen energii
(elektrycznej i ciepła), będących skutkiem wdrożenia Pakietu, na rozwój gospodarczy;
3) Oceny KE ukazują skutki wdrożenia Pakietu w porównaniu do sytuacji funkcjonowania
obecnego systemu EU ETS, podczas gdy oceny wykonane dla Polski pokazują efekt
całej polityki klimatycznej, czyli zmiany w stosunku do sytuacji zerowych cen uprawnień
emisyjnych jaka występowała do roku 2007.
Biorąc pod uwagę powyższe czynniki różnice w uzyskanych wynikach stają się stosunkowo
łatwe do wyjaśnienia, szczególnie ze względu na znacznie silniejsze przełożenie się Pakietu
na wzrost cen energii w Polsce w porównaniu ze średnią dla całej UE.
14
Dodatkową weryfikację stanowią wyniki analiz rozpowszechnianych przez Instytut na Rzecz
Ekorozwoju gdzie oceniono, że wzrostu cen samej tylko energii elektrycznej spowoduje
spadek PKB o 2,1 – 3,8% w roku 2020 (w porównaniu ze spadkiem o 7,5% na skutek
wzrostu cen energii elektrycznej i ciepła w Raporcie 2030).
Przy nieco większej niepewności niż w przypadku wyników dot. kosztów bezpośrednich czy
cen energii skala utraty PKB wydaje się w Raporcie 2030 poprawnie oszacowana. Dość
klarowny jest też główny mechanizm makroekonomiczny odpowiadający za te zmiany.
Przewidywany spadek PKB jest bowiem w warunkach Polski wynikiem nakładania się kilku
zjawisk uruchamianych wzrostem cen energii:
a) utraty konkurencyjności energochłonnej produkcji w Polsce – w stosunku do produkcji w
innych krajach UE (gdzie wzrost cen energii jest znacznie mniejszy) oraz w stosunku do
krajów spoza UE (np. sąsiednia Białoruś, czy Ukraina).
b) wzrostu cen innych czynników produkcji w tym pracy - w warunkach gospodarki rynkowej
wzrost cen na jeden czynnik produkcji powoduje zmniejszenie popytu na ten czynnik przy
równoczesnym wzroście popytu na inne. Wzrost cen energii spowoduje spadek popytu
na energię (m.in. wskutek ograniczenia produkcji energochłonnej) i rozwój mniej
energochłonnych dziedzin produkcji generujących zwiększony popyt na pracę.
Zwiększony popyt na pracę powodować będzie wzrost ceny pracy i przełoży się na
słabszą konkurencyjność Polski m.in. w usługach bazujących na pracy, co może np.
skutkować zahamowaniem obserwowanego obecnie dynamicznego rozwoju
korporacyjnych centrów usług).
Oszacowany spadek PKB jest więc skutkiem występowania sprzężonych ze sobą obydwu
wymienionych zjawisk.
Weryfikacja techniczna ocen Raportu 2030 ze strony KE
Synteza Raportu 2030 w jęz. angielskim, zawierająca najważniejsza wyniki analiz, została
przekazana KE na spotkaniu z przedstawicielami polskiego przemysłu w dniach 4-5 września
2008. Ze strony polskiej były wówczas formułowane oczekiwania co do uruchomienia prac
eksperckich nad wyjaśnieniem różnic w ocenach skutków Pakietu wykonanych przez KE
oraz ocenach Raportu 2030. Jak jednak możemy przeczytać w nowym serwisie
internetowym WWW.chronmyklimat.pl, powstałym z inicjatywy Instytutu na Rzecz
Ekorozwoju, KE nie zamierza weryfikować polskich ocen, mimo, że takie działania podjęła w
stosunku do oceny skutków Pakietu wykonanych dla Włoch. 7 Taka postawa świadczy
pośrednio o przekonaniu KE o rzetelności Raportu 2030.
7
dodano: 2008-10-21 W przyszłym tygodniu powinien odbyć się dialog techniczny z Włochami, by sprawdzić przesadzone
zdaniem Komisji Europejskiej koszty wprowadzenia pakietu.
KE jest bardzo niezadowolona z postawy Włochów, którzy torpedują pakiet. Na ubiegłorocznym szczycie UE zagroziły
nawet wetem. Pakiet zakłada redukcję CO2 o 20% do 2020r co jak argumentowali Włosi może kosztować ich kraj nawet
1,14 % PKB.
Podobny dialog techniczny z Polską nie jest przewidziany, mimo że podobnie jak w przypadku Włoch, polskie dane
znacznie się różnią od tych, które podaje KE.
15
3. Główne grzechy Pakietu w aspekcie systemowym
3.1. Eksperymentowanie na żywym organizmie
gospodarczym
Wdrożenie propozycji zawartych w Pakiecie będzie oznaczać ogromny, niedopracowany
eksperyment na żywym organizmie gospodarki wszystkich krajów unijnych. Polityka
głębokiej redukcji emisji CO2 forsowana jest w sytuacji braku efektywnych kosztowo i
bezpiecznych technologii redukcji emisji. Główne możliwości związane są z szerszym
wykorzystaniem gazu, energetyką jądrową i instalacjami wychwytu i składowania CO2.
Zwiększenie zużycia gazu kłóci się jednak z innym celem polityki UE dot. zmniejszenia
zależności importowej od paliw węglowodorowych. Energetyka jądrowa z kolei rodzi
problemy społeczne i ekologiczne związane z odpadami radioaktywnymi i wymaga wielu lat
na budowę nowych siłowni. Technologie wychwytu i składowania CO2 dla energetyki na
razie nie istnieją w odpowiedniej skali i budzą wątpliwości ze względu na ogromne zużycie
energii i nierozpoznane skutki ekologiczne. Z kolei cele dot. ogromnego wzrostu
wykorzystania energii odnawialnej w ciągu ok. 10 lat oparte są na papierowych wyliczeniach
bez żadnych poważnych analiz wykonalności i ewentualnych skutków ubocznych. Dość
powiedzieć, że szybki rozwój elektrowni wiatrowych powoduje poważne zakłócenia pracy
sieci elektroenergetycznych ze względu na niestabilność generacji, a ogromny rozwój
produkcji biomasy i biopaliw może powodować problemy na rynku żywnościowym oraz
uboczne skutki ekologiczne. Dochodzi do absurdów takich, że osiągnięcie limitów emisji
poza energetyką w Irlandii wymagać będzie wyrzynania trzód bydła, które emituje metan.
Nierealność celów idzie w parze z wadliwymi rozwiązaniami, które wprowadzają ogromne
zaburzenia rynkowe, kreują ryzyko i niepewność dla działalności gospodarczej.
3.2. Nierównomierny rozkład kosztów pośrednich
pomiędzy kraje członkowskie
Propozycja KE była dość wnikliwie analizowana pod kątem możliwie równomiernego
rozłożenia kosztów bezpośrednich związanych z osiągnięciem celów w zakresie rozwoju
OZE i redukcji emisji CO2. Analizy kosztów pośrednich były natomiast bardziej ogólne a ich
wyniki wzbudzają poważne wątpliwości. Koszty pośrednie powodowane będą przede
wszystkim wzrostem cen energii. Wzrost ten będzie bardzo zróżnicowany pomiędzy
poszczególnymi krajami. Największy będzie tam, gdzie emisje CO2 towarzyszące produkcji
energii są najwyższe. Wzrost cen energii będzie największy w krajach o znaczącym udziale
węgla a więc w Polsce, Czechach, Danii, Bułgarii. Znacznie mniejszy m.in. we Francji,
Austrii, Niemczech, W. Brytanii. Również rozkład kosztów i korzyści pośrednich będzie
nierównomierny. Wysokie ceny energii przełożą się na spadek konkurencyjności i aktywności
gospodarczej, który w Polsce będzie należał do najwyższych. Z kolei takie kraje jak Francja
16
nie musza się tego obawiać, gdyż energia elektryczna produkowana jest głównie w
elektrowniach jądrowych i nowe regulacje unijne nie wpłyną istotnie na ich poziom. Znaczne
korzyści pośrednie odniosą także przedsiębiorstwa energetyczne dysponujące elektrowniami
jądrowymi oraz dużymi elektrowniami wodnymi, szczególnie wówczas, gdy będą one miały
dostęp do rynków sąsiednich krajów. Szczególnie korzystna będzie pod tym względem
pozycja EdF.
3.3. Wysoka złożoność i niekompletność mechanizmu
alokacji uprawnień
Broniąc zaproponowanych przez KE zasad alokacji uprawnień podkreśla się często ich
prostotę w stosunku do innych proponowanych alternatyw. Nie jest to prawda, gdyż
propozycja KE przewiduje faktycznie bardzo złożony mechanizm alokacji, który składać się
ma z następujących elementów:
a) sprzedaży uprawnień na 27 aukcjach krajowych;
b) darmowej alokacji części uprawnień w okresie 2013 – 2020,
c) specjalnych zasad przydziału uprawnień dla sektorów wrażliwych.
Każdy z tych elementów jest obecnie jedynie zarysowany i potrzeba wiele pracy by
propozycje te zostały sensownie uszczegółowione. Konieczne jest bowiem opracowanie
szczegółowych zasad prowadzenia aukcji, określenie zasad darmowej alokacji, z
koniecznością rozwiązania wszystkich problemów typu new entrants, closures etc.
Konieczne jest zdefiniowanie sektorów wrażliwych, a także opracowanie dla nich specjalnych
zasad rozdziału uprawnień. To wszystko sprawia, że proces rozdziału uprawnień wg
pomysłu KE będzie znacznie bardziej złożony w porównaniu z wdrożeniem omawianych w
tym opracowaniu alternatywnych propozycji o jednorodnej w skali całego systemu metodzie
alokacji (np. metody wskaźnikowo - aukcyjnej).
3.4. Wybiórcze podejście do internalizacji kosztów
zewnętrznych
Poważnym zaburzeniom relacji konkurencyjnych w energetyce – pogorszeniu
konkurencyjności elektrowni węglowych o wysokiej emisji CO2 towarzyszy często
argument o zasadności tych zmian ze względu na konieczność obciążenia produkcji
kosztami zewnętrznymi. Nie podważając zasadności internalizacji kosztów zewnętrznych
trzeba jednak wskazać na wybiórczy w tym względzie charakter obecnych propozycji KE.
Nie podlegają bowiem internalizacji koszty zewnętrzne całego cyklu produkcji w
elektrowniach jądrowych. Nie internalizuje się także kosztów zewnętrznych zwiększenia
zależności od importu węglowodorów mimo, że wysokie koszty zewnętrzne takiego
uzależnienia są podawane jako jeden z dwóch powodów promowania energetyki
17
odnawialnej. Dopiero internalizacja tych wszystkich kosztów np. poprzez wprowadzenie
zbywalnych praw do importu węglowodorów oraz do składowania odpadów
radioaktywnych mogłaby dać podstawę do twierdzenia o niedyskryminującym podejściu
do internalizacji kosztów zewnętrznych w energetyce.
3.5. Niepewny efekt ekologiczny - zagrożony przez carbon
leakage
Pogorszenie konkurencyjności energochłonnej produkcji w UE będzie powodować jej
przesunięcie do krajów o niższych kosztach energii, nie prowadzących polityki redukcji emisji
gazów cieplarnianych. W efekcie zmniejszenie emisji CO2 w UE będzie powiązane ze
wzrostem emisji poza UE. Również obciążenie kosztami emisji produkcji ciepła w
ciepłowniach i elektrociepłowniach będzie powodowało tzw. wewnętrzny wyciek emisji
poprzez przeniesienie produkcji do źródeł lokalnych o niższej sprawności i większym
obciążeniu środowiska.
3.6. Psucie rynku
Skutkiem wdrożenia Pakietu będą poważne i wielorakie zaburzenia rynkowe. Ze względu na
wzrost cen energii konkurencyjność energochłonnej produkcji (stal, szkło, cement,
aluminium) w UE znacząco spadnie. Na innych rynkach pojawią się pęknięcia, jak np. na
rynku ciepła w Polsce, gdzie ciepłownie i elektrociepłownie o mocy powyżej 20 MW będą
płaciły za emisję CO2, a mniejsze nie. Nietrudno zgadnąć do jakich rynkowych zachowań
może to prowadzić.
Drastycznie zmieni się konkurencyjność różnych przedsiębiorstw energetycznych na rynku
UE. Firmy dysponujące elektrowniami węglowymi będą pod kreską, zaś producenci
dysponujący elektrowniami jądrowymi zyskają warunki do uzyskiwania wysokich zysków
(ceny energii wzrosną na skutek kosztów emisji, natomiast koszty elektrowni jądrowych się
nie zmienią – i one będą generowały ogromny ‘windfall profits’). Znacząco zmieni się
rentowność wcześniejszych inwestycji.
Propozycje KE to preferencje dla najpotężniejszych firm energetycznych oraz elektrowni
jądrowych. W efekcie ich wdrożenia można oczekiwać konsolidacji tego sektora w skali UE
poprzez przejmowanie mniejszych firm energetycznych przez europejskich potentatów.
Działania takie są zupełnie przeciwstawne do forsowanej przez KE liberalizacji rynku energii
elektrycznej, natomiast są zgodne z forsowanym interesem obecnej Prezydencji EU.
3.7. Nowy fiskalizm
Drugim charakterystycznym rysem jest nowy, specyficzny fiskalizm. Sprzedaż uprawnień na
aukcji jest quasi podatkiem, gdyż każda produkcja objęta systemem EU ETS jest obciążona
18
kosztem emisji. W dodatku poziom tego quasi opodatkowania jest nieokreślony i niepewny,
co np. w przypadku Polski powoduje, że ceny energii elektrycznej będą się zmieniać w rytm
zmian cen uprawnień emisyjnych. Konsekwencje konieczności zakupu uprawnień na aukcji
są takie same jak nałożenie podatku. Pełne koszty ponoszą odbiorcy energii, natomiast
przychody trafiają do budżetów krajów członkowskich. Przy czym rozwiązanie to ma
dodatkową wielką wadę systemową, polegającą na braku stabilności obciążeń. A to w myśl
obecnych zasad powinno dyskwalifikować praktycznie każdą nową regulację o charakterze
fiskalnym.
3.8. Rozwiązania korupcjogenne i gra interesów
Niedopracowanie rozwiązań i pozostawienie miejsca dla różnych wyjątków (np. sektory
wrażliwe) stwarza zachętę do działań korupcjogennych i gry interesów. Próbkę takich działań
można było obejrzeć w Parlamencie Europejskim, gdzie forsowano zwolnienie z obowiązku
zakupu uprawnień różnych grup przemysłowych. Prasa donosi o przygotowanej już przez
Niemcy liście sektorów wrażliwych, które mają otrzymywać darmowe uprawnienia emisyjne.
Styl rozmów prowadzonych obecnie pod auspicjami Prezydencji francuskiej wskazuje, że
negocjacje nad rozwiązaniem konfliktu o podłożu systemowym będą prowadzone głownie na
zasadzie drobnych ustępstw, wyłączeń i specjalnych trybów postępowania. Na takie
rozwiązania będą mogli jednak liczyć ci, którzy będą mieli największa siłę przetargową, a nie
ci co będą mieli dobre argumenty. Podobnego sposobu procedowania można też oczekiwać
przy tworzeniu przez Komisje Europejską późniejszych rozwiązań dot. zasad funkcjonowania
aukcji uprawnień jak i zasad darmowego rozdziału uprawnień.
3.9. Ułomność rozwiązań i konieczność dalszych korekt
Zarówno obecny darmowy przydział uprawnień jak i ten, który będzie dokonywany po roku
2013 poza elektrowniami będzie tworzył warunki do windfall profits. Już obecnie obmyślane
są sposoby wprowadzenia instrumentów zapobiegających ich powstawaniu. Innym
problemem będzie ogromne zaburzenie na rynku ciepła. Po obciążeniu źródeł
scentralizowanych kosztami emisji CO2 konieczne będzie podjęcie działań kompensacyjnych
w celu przywrócenia konkurencyjności dla ciepła wytwarzanego centralnie. Najprostszym i
najskuteczniejszym sposobem będzie wprowadzenie podatku węglowego na wszystkie
nośniki energii użytkowane do ogrzewania przez odbiorców końcowych. Spowoduje to
dalsze podniesienie kosztów energii dla odbiorców końcowych. Innym rozwiązaniem może
być zastosowanie finansowej kompensaty dla producentów ciepła. Wymagać to będzie
opracowania złożonego systemu, co sprawi, że prosty w zamierzeniach system handlu
emisjami stawać się będzie coraz bardziej złożony i nieprzejrzysty.
19
3.10. Brak ochrony inwestycji
Nie ulega wątpliwości, że wybór metody alokacji istotnie, ale też w sposób zróżnicowany
wpływa na wartość aktywów i całych przedsiębiorstw. Zależnie od dokonanych wyborów
jedne inwestycje mogą stać się wysoko-rentowne a inne mogą rentowność utracić. Zmiany
rentowności przekładają się na zmianę wartości aktywów powstałych w wyniku wcześniej
podejmowanych decyzji inwestycyjnych. Dlatego podejmując decyzje o wdrożeniu pełnego
aukcjoningu KE oraz rządy państw członkowskich muszą przedstawić bardzo silne
uzasadnienie dla takich działań. Uzasadnienie koniecznością internalizacji kosztów
zewnętrznych wydaje się niewystarczające wobec wybiórczego wyboru kosztów, które
podlegają internalizacji (patrz pkt. 4.4), a także wobec możliwości zastosowania rozwiązań,
które ograniczają zmiany relacji konkurencyjnych i wartości aktywów przy gwarancji
uzyskania podobnych efektów ekologicznych (np. metoda wskaźnikowo - aukcyjna).
Gwałtowne zmiany warunków rynkowych spowodowane wprowadzeniem aukcjoningu mogą
stanowić niebezpieczny precedens powodujący drastyczne zwiększenie wyceny ryzyka
polityczno-regulacyjnego dla nowych inwestycji realizowanych na terenie UE. Spowodować
to może znaczący odpływ kapitału i inwestycji poza UE.
3.11. Deficyt demokracji, sojusz biurokracji
Wiele problemów i wad obecnej propozycji KE można uniknąć przez zmianę metody
rozdziału uprawnień emisyjnych. Bardzo dobrą propozycję metody wskaźnikowo – aukcyjnej
zgłosiła już w 2007 r. szeroka reprezentacja przemysłów europejskich. Główną jej cechą jest
ok. dziesięciokrotnie mniejszy wzrost cen energii elektrycznej w stosunku do propozycji KE.
Inną ważną zaletą jest całkowita likwidacja warunków do wystąpienia tzw. nadmiernych
zysków, które są często wtórnym powodem wzrostu cen dla odbiorców.
W materiałach IFIEC przekazanych do prasy zawarto retoryczne pytanie: Czy UE stać na
zignorowanie rozwiązania, które powoduje takie same redukcje emisji CO2, ale przy
znacznie mniejszych kosztach dla użytkowników energii oraz wyeliminowaniu zaburzeń
konkurencyjności na rynku energii?
KE odrzucając tą propozycję uznała jednak, że interes milionów użytkowników energii oraz
pracowników zagrożonych przedsiębiorstw jest nieistotny. Ważniejsze okazało się
utrzymanie przydzielania uprawnień przez aukcję i obietnica dla administracji
poszczególnych krajów uzyskania dodatkowych przychodów budżetowych ze sprzedaży
uprawnień. W ten sposób biurokracja unijna próbuje przekupić administracje krajów
członkowskich przy równoczesnym ignorowaniu interesu obywateli UE.
3.12. Deficyt solidarności i prawdy, metoda małych kroków
Przedstawione propozycje są dramatycznie niezrównoważone pod względem wtórnych
skutków gospodarczych i społecznych. Przedstawiane analizy KE zakrywają ten obraz.
20
Polityka klimatyczna i ekologiczna wprowadzana jest stopniowo, czasami bez ukazania
pełnych zamiarów i skutków. W ten sposób został wprowadzony system handlu emisjami
który miał pomóc piętnastce unijnej wypełniać cele Protokołu z Kioto. Jednak już w 2007 r.
Komisja zaproponowała włączenie do niego emisji z lotnictwa międzynarodowego, które nie
są objęte Protokołem z Kioto, a obecnie proponuje uczynienie z tego systemu narzędzia
unijnej polityki niezależnego od międzynarodowych porozumień. Jest to zaprzeczenie celów
deklarowanych na początku. Stopniowe wprowadzanie i zaostrzanie polityki klimatycznej na
zasadzie małych kroków sprawia, że za każdym razem pokazuje się skutki jedynie kolejnego
etapu bez pokazania skutków całej sekwencji działań.
4. Niektóre aspekty toczącej się debaty publicznej
Główne słabości debaty publicznej wskazano już w pkt. 1.3. W niniejszej sekcji rozwinięte
zostały szerzej niektóre aspekty, które zdaniem autora mają istotny wpływ na obiektywność i
jakość dyskusji.
4.1. Wybiórczy charakter informacji publikowanych w
mediach
Sposób informowania przez media prasowe, radiowe jak i telewizyjne w sprawach pakietu
jest dość powierzchowny a czasem wybiórczy. Dotyczy to w szczególności sposobu
relacjonowania wyników różnego rodzaju analiz. Typowym przykładem jest raport WWF, o
którym szeroko informowały media. Informacja ta jednak na ogół ograniczała się do
powielania komunikatu, w którym była mowa o tym, że raport ten potwierdza, że
wprowadzenie obowiązkowego zakupu uprawnień na aukcji nie będzie miało wpływu na
ceny energii elektrycznej w Polsce.
Taki komunikat miał uderzać m.in. w wiarygodność ocen zawartych w Raporcie 2030 i
dotyczących skutków wdrożenia Pakietu w Polsce. Tymczasem materiał analityczny raportu
WWF wskazuje, że cytowany wniosek obarczony jest wieloma założeniami, opiera się na
zastosowaniu modelu rynku hurtowego, który nie występuje i ma małe szanse na pojawienie
się w Polsce. W analizie zakłada się też brak różnicy w cenie uprawnień pomiędzy okresem
2008-2012 a okresem rozpoczynającym się od roku 2013 – po modyfikacji systemu EU ETS.
Nie uwzględnia się także metod rozdziału alternatywnych do propozycji KE, m.in. metody
wskaźnikowo – aukcyjnej popieranej przez rząd polski a wypracowanej przez europejskie
stowarzyszenie przemysłowych odbiorców energii (IFIEC). W raporcie WWF stwierdza się
też, że wprowadzenie mechanizmów regulacyjnych może doprowadzić do zmniejszenia cen
energii w warunkach darmowej alokacji uprawnień.
To wszystko sprawia, że cytowany szeroko przez media wniosek jest bardzo słabo
uzasadniony na gruncie polskim. W przypadku raportu WWF zastanawiające jest jednak nie
tylko cytowanie wątpliwych ocen. Równie ważne jest przeoczenie innych ciekawych danych
tam zawartych. Raport ten bowiem wskazuje, że system handlu emisjami spowoduje w
21
Polsce w roku 2013 trzykrotny wzrost cen energii elektrycznej na rynku hurtowym i sprawi,
ze ceny te będą wyższe niż w Niemczech. Te wnioski jednak nie dotarły do przeciętnego
obywatela.
Opisany problem z informowaniem nie jest winą mediów, bo temat Pakietu jest złożony i
trudny do przedstawienia nawet dla bardzo doświadczonych dziennikarzy. W tej sytuacji
dobrym rozwiązanie mogłaby stać się świadoma działalność informacyjna rządu
nakierowana na wyjaśnienie problemów związanych z tą propozycją.
4.2. Niejasne stanowisko organizacji ekologicznych
Stanowisko organizacji ekologicznych, reprezentowanych w polskiej debacie głównie przez
Koalicję Klimatyczną oraz Instytut na Rzecz Ekorozwoju jest w sprawie Pakietu co najmniej
zastanawiające. Stanowisko to najlepiej charakteryzuje znane powiedzenie Prezydenta
Wałęsy: „jestem za a nawet przeciw”. Koalicja Klimatyczna bowiem obiema rękami
podpisuje się pod Pakietem energetyczno – klimatycznym w wersji proponowanej przez KE.
Równocześnie jednak opowiada się zdecydowanie przeciw energetyce jądrowej, wykazuje
dużą rezerwę w stosunku do propozycji szerokiego zastosowania technologii wychwytu i
składowania CO2 (CCS), a w publikacjach Instytutu na Rzecz Ekorozwoju wyrażane są
poważne zastrzeżenia co do możliwości energetycznego wykorzystania znaczących
zasobów biomasy w sposób zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju 8 . Trudno
wyobrazić sobie jednak spełnienie wymagań Pakietu w Polsce bez energetyki jądrowej,
instalacji CCS oraz ogromnego wzrostu wykorzystania biomasy do celów energetycznych.
Dlatego tak naprawdę nie bardzo wiadomo jak Koalicja Klimatyczna wyobraża sobie sposób
wdrożenia Pakietu energetyczno klimatycznego w Polsce.
Na swoich konferencjach Koalicja głównie promuje poprawę efektywności energetycznej.
Tylko, że do prowadzenia polityki efektywności nie jest potrzebne wdrożenie Pakietu
energetyczno – klimatycznego. Co więcej, Pakiet ze stycznia 2008 nie zawiera żadnych
projektów prawnych dot. poprawy efektywności energetycznej. Biorąc pod uwagę
przytoczone poglądy Koalicji należałoby uznać, że bardziej pasującą do nich dewizą byłaby:
8
Prof. Tadeusz Chmielewski: UWARUNKOWANIA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU ENERGETYKI W
POLSCE – PUNKT WIDZENIA PRZYRODNIKA:
Niezadowalająco przedstawia się ocena wykorzystania dla celów energetycznych procesów spalania biomasy
roślinnej. Po pierwsze, plantacje tzw. „roślin energetycznych” pociągają za sobą intensywną eksploatację
lokalnych zasobów gleb i wód. Gleby są zasobem trudno odnawialnym. Po kilkunastu latach intensywnych upraw
roślin energetycznych, gleby podlegają tak silnej degradacji, że nie nadają się do użytkowania rolniczego.
Ponadto, zarówno gleby, jak i wody są zasobami mającymi strategiczne znaczenie dla wyżywienia ludzkości.
Intensywne procesy urbanizacyjne nieodwracalnie pochłaniają coraz większe obszary użytków rolnych, a
pozostałe tereny muszą zapewnić wyżywienie dla setek następnych pokoleń, o coraz wyższych wymaganiach
dotyczących jakości środowiska, w tym jakości pożywienia. Po drugie – spalanie biomasy jest znacznie mniej
wydajne energetycznie, niż spalanie paliw konwencjonalnych. Spalanie biomasy jest więc bardzo nieefektywnym
wykorzystywaniem coraz uboższych zasobów przyrody.
[w]: JAKA ENERGETYKA W ZRÓWNOWAŻONYM ROZWOJU? Zeszyt nr 1 serii wydawniczej:
„Innowacyjne myślenie kluczem do zrównoważonego rozwoju”, Zapis debaty społecznej Lublin, 22 kwietnia 2008
r. Instytut na rzecz Ekorozwoju. Nadzór merytoryczny: Andrzej Kassenberg.
22
jestem przeciw (energetyce jądrowej, CCS, a więc i Pakietowi) a nawet za (efektywnością i
zrównoważonym rozwojem i – niezbyt rozważnie w świetle przytoczonych opinii
przyrodników - do nieograniczonej promocji OZE).
Bezkrytyczne popieranie Pakietu - jak robi to obecnie Koalicja Klimatyczna - jest dość
ryzykownym działaniem - niosącym potencjalnie poważne skutki gospodarcze, społeczne a
także ekologiczne. Dobrze byłoby więc, by Koalicja zamiast prowadzić czarny PR w
stosunku do innych uczestników debaty na temat Pakietu energetyczno – klimatycznego 9 ,
przedstawiła własną spójna wizję wypełnienia wymagań w nim zawartych. Bez tego jej
wewnętrznie sprzeczne i niespójne poglądy należy uznać za nieodpowiedzialne.
4.3. Ustawianie debaty oraz „lobbyści energetyczni i
węglowi”
Po okresie stosunkowo otwartej i uczciwej wymiany poglądów na temat Pakietu w Polsce,
mniej więcej od końca września nastąpiło zauważalne dążenie organizacji ekologicznych do
nadania debacie bardziej agresywnego charakteru i nadania jej dwubiegunowego układu. Z
jednej strony pod szyldem Koalicji Klimatycznej będą występować zwolennicy Pakietu,
kreowani na obrońców ludzkości i przyrody. Natomiast wszystkich tych, którzy wykazują
rezerwę w stosunku do rozwiązań zawartych w Pakiecie określać się będzie jako
zwolenników lobby przemysłowego, energetycznego lub węglowego. Oczywiście w tej
dyskusji określenie „lobby energetyczne” lub „lobby węglowe” będzie równoznaczne z obelgą
oraz dyskredytacją poglądów tak zaklasyfikowanej osoby lub instytucji.
Podział taki jest zupełnie nieodpowiedni do zawartości i prawdopodobnych skutków
wdrożenia Pakietu. Zupełnie błędnym poglądem jest, że energetyka, a szczególnie
elektroenergetyka jako sektor ma interes w walce z Pakietem. Przecież Pakiet nie jest
zagrożeniem dla energetyki. Sytuacja dużych firm elektroenergetycznych raczej się
poprawi po wdrożeniu Pakietu. Na prąd zawsze będzie popyt, a im trudniej będzie go
wyprodukować, tym mniejsza będzie konkurencja i lepiej będzie można zarobić. Z tego
powodu np. firma Vattenfall jest gorącym orędownikiem wdrożenia Pakietu. Przy zasadach
proponowanych przez KE ogromnie faworyzujących wielkie firmy energetyczne, w tym
9
Przykładem takiego czarnego PR-u jest treść notatki prasowej kolportowanej szeroko dn. 19.11.2008
przez Koalicję Klimatyczną wraz z Ewaluacją IBnGR, w której znajduje się np. taki fragment:
Dr Andrzej Kassenberg, z Instytutu na rzecz Ekorozwoju, uważa, że: „Ta analiza (ewaluacja IBnGR)
potwierdza.... że raport "EnergSys" nie jest rzetelną analizą konsekwencji wprowadzenia Pakietu Klimatycznego,
ale tendencyjnym przekłamaniem".
Tymczasem w komunikacie z następnego dnia można przeczytać:
Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową zaprzecza, że "obala" (ang. refutes) "Raport 2030" Polskiego Komitetu
Energii Elektrycznej, jak podała w komunikacie prasowym z 19 listopada Polska Koalicja Klimatyczna. ........
O obalaniu "Raportu 2030" nie można też mówić w świetle wyrażenia przez Instytut całkowicie
pozytywnej oceny końcowych rekomendacji PKEE zawartych w Raporcie.
23
producentów posiadających elektrownie jądrowe można się jedynie spodziewać, że niedługo
po roku 2013 zamiast PGE, czy Taurona będziemy mieli energię produkowaną wyłącznie
przez EdF Polska lub Vattenfall Polska. Jednak nie ma się co łudzić – będą to te same
elektrownie. Firmy energetyczne będą też głównym beneficjentem polityki rozwoju OZE, bo
kto inny zbuduje te wiatraki lub instalacje biomasowe, za grube miliardy. Chyba nie drobni
biznesmeni czy firmy rodzinne.
Pakiet jest przede wszystkim zagrożeniem dla gospodarki, dla konsumentów energii i
gospodarstw domowych a więc praktycznie dla wszystkich Polaków. To bowiem my
wszyscy zapłacimy za te nowe wymagania poprzez wyższe ceny energii i niższy rozwój
gospodarczy. My wszyscy zapłacimy także za wszystkie nieuniknione błędy wdrażania tak
niedopracowanego programu, np. w postaci wyższych cen żywności, a w długim horyzoncie
także negatywnych skutków ekologicznych. Czy niepewne korzyści klimatyczne będą w
stanie zrekompensować nam poniesione wyrzeczenia?
Ze względu na powyższe uwarunkowania umiejscowienie w polu debaty wyłącznie
organizacji ekologicznych i sprzeciwiających się Pakietowi przedstawicieli „lobby
energetycznego” jest całkowicie fałszywe. Popierając bowiem Pakiet energetyczno –
klimatyczny w obecnej postaci ekolodzy wchodzą w spór nie z energetyką lecz z całym
społeczeństwem. Paradoks polega na tym, że to społeczeństwo nic lub prawie nic o tym nie
wie i nie przeczuwa komu będzie zawdzięczało nadmierny i nieuzasadniony wzrost kosztów
energii.
5. Wybrane zagadnienia i dylematy negocjacyjne
5.1. Mit ogromnych przychodów z aukcji i korzyści z ich
wykorzystania
W wypowiedziach przedstawicieli KE i ekspertów pracujących nad propozycjami zawartymi w
Pakiecie podkreśla się ogromne potencjalne korzyści z wykorzystania środków pozyskanych
przez rząd Polski ze sprzedaży uprawnień na aukcji. Według wyliczeń Komisji Polska per
saldo będzie uzyskiwała przychody netto z aukcji, dzięki temu, że ilość uprawnień
sprzedanych przez rząd będzie większa od ilości zakupionych przez przedsiębiorstwa.
Rzeczywiście, taka sytuacja może mieć miejsce, ale oceniając korzyści z tej sytuacji należy
wziąć pod uwagę, że:
• nadwyżka przychodów jest stosunkowo niewielka w stosunku choćby do bezpośrednich
kosztów wdrożenia Pakietu, niepewna co do rzeczywistych rozmiarów oraz malejąca w
czasie, ze względu na malejącą ilość rozdzielanych uprawnień;
• obecne propozycje dotyczą okresu do roku 2020, nie ma w nich żadnych gwarancji, ze po
roku 2020 Polska nadal będzie uzyskiwała podobną rekompensatę;
24
• obecne zapisy w projektach dyrektywy wymuszają wykorzystanie min. 20% pozyskanych z
aukcji środków na określone cele związane głównie z ochroną klimatu, tymi środkami nie
będzie więc można dysponować dowolnie;
• w Parlamencie Europejskim zgłaszane są zaawansowane propozycje dotyczące
przeznaczenia znacznej części (co najmniej 20%) środków pozyskanych z aukcji na
pomoc krajom trzecim; w przypadku uchwalenia takich rozwiązań możliwe do
zagospodarowania polskie przychody a aukcji będą niższe niż wydatki przedsiębiorstw na
zakup uprawnień.
• sugestie, że środki z aukcji można będzie wykorzystać do celów prorozwojowych i w ten
sposób rozruszać gospodarkę są czysto życzeniowe; przecież możliwości działań
prorozwojowych istnieją także obecnie, jednak nie są skutecznie wykorzystywane, nie
wiadomo więc dlaczego miałoby się to zmienić po wdrożeniu Pakietu.
5.2. Odpowiedzialność polityczna za wzrost cen energii
Polska jest pod presją przyjęcia Pakietu energetyczno klimatycznego w wersji zbliżonej do
propozycji KE. Nie ulega wątpliwości, że spowoduje to bardzo poważny wzrost cen energii
elektrycznej i ciepła. Wykonane analizy wskazują, że w przypadku wdrożenia Pakietu
hurtowe ceny energii elektrycznej w latach 2008 – 2013 wzrosną ok. trzykrotnie. Pakiet
energetyczno klimatyczny będzie odpowiadał za znaczną część tego wzrostu (por. rys. 3.1 i
3.2). Po tych zmianach ceny energii w Polsce będą wyższe niż w Niemczech i większości
innych krajów. Skala zmian cen energii jest bardzo dobrze uzasadniona w
przeprowadzonych analizach a margines ich błędu jest bardzo niewielki.
Podjęcie decyzji skutkujących takimi zmianami cen energii to ogromna odpowiedzialność
polityczna. Trudno wyobrazić sobie, by jakikolwiek odpowiedzialny rząd nawet w znacznie
bogatszych krajach niż Polska zgodził się na jakiekolwiek rozwiązania prawne, które
prowadziłoby do tak wielkich wzrostów cen energii.
5.3. Niesymetryczny nowy fiskalizm
Wiele oburzenia ze strony bardziej rozwiniętych krajów UE wywoływały działania innych
krajów zmierzające do obniżania podatków, np. podatku dochodowego od firm. W
odpowiedzi pojawiały się propozycje wprowadzenia obowiązku ujednolicenia stawek
podatkowych we wszystkich krajach UE. Francja należała do głównych inicjatorów takich
działań.
Wdrożenie Pakietu spowoduje w praktyce ogromne i bardzo zróżnicowane opodatkowanie
energii elektrycznej, a także w części innych nośników energii – w Polsce np. ciepła
scentralizowanego. Skala tego opodatkowania będzie niezwykle zróżnicowana. We Francji,
25
gdzie dominują elektrownie jądrowe opodatkowanie będzie niewielkie, a Polsce – kilkakrotnie
wyższe niż we Francji i ok. trzykrotnie wyższe niż średnio w całej UE.
Czy inne kraje UE mają prawo oczekiwać od Polski zgody na tak drastycznie nierówne
zasady nowego quasi opodatkowania na energię elektryczną? Pytanie jest tym bardziej
zasadne, że poziom zużycia energii elektrycznej jest w Polsce dwukrotnie mniejszy niż
średnio w UE. Energia elektryczna odgrywa ponadto ważną rolę jako czynnik produkcji
wykorzystywany szczególnie we wszystkich nowoczesnych technologiach i jako czynnik
postępu cywilizacyjnego.
Uzasadnienie tak drastycznych działań rzekomym wpływem na klimat jest zbyt słabym
uzasadnieniem. Ciekawe bowiem czy np. Francja i inne bardziej rozwinięte kraje UE
zgodziłyby się na wprowadzenie w UE podatku na produkty żywnościowe o skali zależnej np.
od emisji amoniaku, ilości zużywanych środków ochrony roślin lub innych wskaźników
obciążenia środowiska produkcji rolnej. Na takich zmianach Polska mogłaby skorzystać, ze
względu na stosunkowo niską chemizację produkcji rolnej.
5.4. Otwieranie puszki Pandory ekologicznej reglamentacji
i fiskalizmu
Dotychczasowe podejście do ochrony środowiska bazowało głównie na koncepcji
dopuszczalnego oddziaływania. Dana instalacja może emitować za darmo ale tylko wtedy
gdy spełnia określone wymagania prawne (standardy), dotyczące dopuszczalnego
oddziaływania na środowisko. Wprowadzenie pełnego aukcjoningu oznaczać będzie
płacenie także za emisję dozwoloną, zgodną ze standardami technicznymi. Takie
rozwiązanie otwiera pole do stosowania nowych, podobnych form opodatkowania, obecnie
trudnych nawet do wyobrażenia. Może dojść także do nowych form reglamentacji, np.
przeniesienie przydziału uprawnień emisyjnych na poziom odbiorcy końcowego, co
prowadziłoby do powstania „kartek” na emisje CO2. Kartki te zawierałyby uprawnienia do
emisji, które byłyby pobierane wraz z konsumpcją określonych produktów lub usług,
stosownie do emisji powstałych w trakcie ich wytworzenia. Kartki takie byłyby oczywiście
elektroniczne, a uprawnienia na nich zapisane należałoby kupić. Tego typu rozwiązania
mogą łatwo przekształcić się w nowe formy totalitaryzmu lub zniewolenia. Tym bardziej, że
obecne propozycje bazują na słabych podstawach naukowych zarówno co do zakresu
oddziaływania antropogennych emisji gazów cieplarnianych jak i kosztów powodowanych
przez te emisje.
5.5. Mit dopracowanych i spójnych rozwiązań unijnych
W Polsce funkcjonuje jeszcze pogląd o dobrej jakości regulacji unijnych. Pogląd ten musi
ulec zachwianiu po bliższym przyjrzeniu się jakości obecnych propozycji KE zawartych w
Pakiecie, a także obserwowaniu dalszego ich psucia, m.in. poprzez wprowadzanie kolejnych
specjalnych rozwiązań np. w odniesieniu do sektorów wrażliwych. Stałe komplikowanie
26
systemu EU ETS m.in. przez rozszerzanie go na emisje z lotnictwa, wprowadzanie
złożonych mechanizmów rozdziału uprawnień i mechanizmów redystrybucji środków z aukcji
może sprawić potężne problemy przy implementacji tych rozwiązań w prawie polskim.
5.6. Niekompletny charakter prezentowanych rozwiązań
Obecne propozycje KE zawierają delegacje dla Komisji do opracowania szczegółowych
rozwiązań w rodzaju: zasad przydziału darmowych uprawnień, zasad działania aukcji.
Propozycje te nie zawierają także zasad przydzielania pul uprawnień do sprzedaży na aukcji
po roku 2020. Bez tych rozwiązań trudno jest ocenić, czy propozycje KE są akceptowalne
czy nie. Dotychczasowe doświadczenia z wdrażania systemu EU ETS ukazują smutne
efekty godzenia się na rozwiązania niekompletne. Późniejsze bowiem rozwiązana
szczegółowe mają często duży wpływ na skutki całości regulacji dla poszczególnych krajów,
w tym Polski. Rozsądek nakazuje więc doprecyzowanie rozwiązań szczegółowych przed
podjęciem decyzji o akceptacji całego Pakietu.
5.7. Odpowiedzialność i polityka ostrożności
Architekci unijnej polityki ochrony klimatu wskazują na konieczność prowadzenia polityki
ostrożności, czyli podejmowaniu działań zapobiegawczych nawet jeśli nie jest pewne, czy
odniosą one właściwy skutek.
Byłoby jednak ważne, by polityka ostrożności miała także zastosowanie w odniesieniu do
innych sprawa związanych z wdrażaniem Pakietu:
• rynku rolnego, polegająca na unikaniu zagrożenia nadmiernego ograniczenia zasobów na
produkcję żywności poprzez rozwój produkcji energetycznej;
• rozwoju biopaliw, ze względu na pojawiające się wątpliwości co do ekologicznej strony
tego typu produkcji, a także niedostateczny rozwój technologii drugiej generacji;
• zakładanych możliwości rozwoju technologii CCS o skali odpowiedniej do zastosowań
komercyjnych.
5.8. Niekończąca się opowieść
Wprowadzenie jednych rozwiązań zawartych w Pakiecie pociąga za sobą często
konieczność wdrożenia kolejnych. Przykładowo, wprowadzenie wymogu zakupu uprawnień
przez producentów ciepła scentralizowanego może pociągnąć za sobą konieczność
wprowadzenia podatku węglowego na wszystkie paliwa używane do ogrzewania
pomieszczeń. Warto wliczyć także koszty tych działań i ich efekty przy dokonywaniu oceny
skutków Pakietu.
27
5.9. Model przywództwa UE
Wydaje się, że w sprawach trudnych, nowych lub kontrowersyjnych Unia Europejska
powinna wypracować inny model działania niż ten oparty na wprowadzaniu sztywnych
regulacji prawnych oraz wymagań opatrzonych wysokimi sankcjami za ich niewykonanie.
Być może lepszym rozwiązaniem byłby raczej model przywództwa, bazujący na
atrakcyjności realizowanych inicjatyw. W tym modelu UE dostarczałaby raczej zestawu
alternatywnych celów, gotowych modeli działania, mechanizmów, zbiorów dobrych praktyk,
które poszczególne kraje mogłyby dostosowywać stosownie do możliwości, doświadczeń
oraz posiadanej infrastruktury prawnej i instytucjonalnej. Taki model mógłby np. zostać
wykorzystany do rozwoju energetyki odnawialnej zamiast zestawu sztywnych i mało realnych
obligatoryjnych celów.
5.10. Kompromis za cenę bylejakości ?
Podejmowane na forum Parlamentu Europejskiego i nie tylko działania zmierzające do
zagwarantowania darmowych przydziałów uprawnień niektórym gałęziom przemysłu lub
ciepłowniom wskazuje na poszukiwanie w ramach Pakietu kompromisowych rozwiązań
kosztem jakości i spójności całości. Jest bardzo prawdopodobne, że także polscy
negocjatorzy będą stawiani przed taką sytuacją poprzez propozycje pewnych ustępstw
jednak bez zmiany całościowej koncepcji. Pójście na ustępstwa w taki sposób wydaje się być
wątpliwej jakości wyborem. Przedstawione bowiem w rozdz. 3 systemowe słabości
rozwiązań zawartych w Pakiecie wymagają raczej wprowadzenia pilnych i poważnych korekt
niż kolejnych wyjątków i trybów specjalnych.
6. Diagnoza sytuacji i propozycje rozwiązania
problemu
6.1. Podsumowanie ocen
6.1.1. Unijna polityka klimatyczna z polskiej perspektywy
Przed przystąpieniem do UE Polska obawiała się wielu nowych wymagań unijnych w
zakresie ochrony środowiska. Jedynie w polityce klimatycznej nasz kraj wydawał się być w
komfortowej sytuacji. Polska bowiem, podobnie jak większość nowych krajów UE, z
nawiązką wypełniała cele protokołu z Kioto, podczas gdy tzw. stare kraje unijne miały z tym
kłopoty. Brak presji na redukcję emisji CO2 zdawał się być jednym z niewielu czynników
przewagi konkurencyjnej polskich przedsiębiorstw na rynku unijnym.
Wprowadzaniu systemu handlu emisjami towarzyszyły w Polsce nadzieje na uzyskanie
dodatkowych przychodów z tytułu wcześniejszych działań redukcyjnych. Tymczasem system
ten już w obecnym wydaniu stawia w bardzo trudnej sytuacji polskie przedsiębiorstwa, a
28
zrealizowanie nowych propozycji Komisji oznaczać będzie ogromne koszty dla całej
gospodarki i społeczeństwa polskiego.
Czynnik, który miał być naszym atutem, na skutek polityki unijnej, w ciągu zaledwie kilku lat
przekształcił się w główne zagrożenie, a lada moment może stać się wiszącym u szyi kołem
młyńskim, które pociągnie w dół całą gospodarkę.
Taki efekt unijnej polityki klimatycznej dla Polski budzi sprzeciw i skłania do szukania
prawdziwych przyczyn oraz środków zaradczych.
6.1.2. Wnioski wynikające z oceny Pakietu
Analiza działań dot. pakietu prowadzi do ważnych wniosków dla Polski. Pierwszy dotyczy
działań Unii Europejskiej i wskazuje, że ignoruje ona interes obywateli i wielu krajów
członkowskich – głownie nowych. Tworzone są rozwiązania, które mają destrukcyjny wpływ
na działalność rynków, gospodarkę oraz ważne sprawy społeczne. Polska na tych
rozwiązaniach traci najwięcej.
Kluczowym elementem Pakietu, mającym zasadnicze znaczenie dla spójności systemu EU
ETS oraz skutków gospodarczych i społecznych jest metoda alokacji uprawnień. Propozycja
KE polegająca na wprowadzeniu obowiązku zakupu uprawnień na aukcji niesie dla Polski
ogromne zagrożenia gospodarcze i społeczne. Skutki ilościowe jej wdrożenia zostały dobrze
udokumentowane w Raporcie 2030. Wyniki tych ocen zostały przedstawione w rozdz. 2.
Dodatkowo w rozdz. 3 przedstawiono poważne systemowe słabości propozycji UE.
Zaburzenia wprowadzone do systemu społeczno-gospodarczego przez zastosowanie tej
metody będą przez wiele lat potężnym obciążeniem dla gospodarki i społeczeństwa.
Biorąc pod uwagę skutki zarówno w aspekcie gospodarczym jak i społecznym należy
ocenić propozycje KE jako niezwykle trudne do zaakceptowania przez społeczeństwo
polskie, a tym samym przez rząd polski.
6.1.3. Wnioski dotyczące sposobu projektowania nowych rozwiązań
i tworzenia nowego prawa
Ograniczenia metod analitycznych
Przy projektowaniu nowych rozwiązań systemowych jak to ma miejsce w przypadku Pakietu
Komisja Europejska kładzie duży nacisk na oceny skutków (tzw. Impact assessment). Te
oceny mają za zadanie pokazać, że przedstawione rozwiązania sprawiedliwie rozkładają
obciążenia. Obliczenia takie w przypadku Pakietu są bardzo złożone. Wykonują je
doświadczeni specjaliści, zaangażowane firmy lub ośrodki badawcze. Mimo tego jednak
wyniki pozostawiają wiele do życzenia. Podstawowymi trudnościami w tego typu analizach
są:
29
a) duża pracochłonność i bariery w uzyskaniu i przygotowaniu odpowiednich danych do
obliczeń,
b) duża wrażliwość wyników na założenia scenariuszowe, opisujące przyszłe warunki
działania.
Wykonywanie analiz systemowych w odniesieniu do jednego tylko kraju jest zadaniem
trudnym, czego doświadczali chociażby autorzy Raportu 2030. Jednak przy badaniach
krajowych są większe szanse na zebranie potrzebnych danych. W przypadku prac nad
Raportem 2030 dane do obliczeń były gromadzone m.in. przy aktywnym wsparciu
administracji rządowej.
Natomiast poprzez odpowiednie zaprojektowanie procesu obliczeń można ocenić wpływ
różnych czynników otoczenia na uzyskiwane wyniki i wnioski.
W przypadku analiz wykonywanych w skali całej Unii Europejskiej skala trudności jest
nieporównanie większa, co sprawia, że trzeba dokonywać wielu uproszczeń np. stosując
jednakowe dane do opisu sytuacji w różnych krajach lub wykonując obliczenia dla średnich
warunków unijnych. Niektóre efekty tych uproszczeń można z łatwością dostrzec w ocenach
skutków
Pakietu
wykonanych
przez
Komisję
Europejską.
Przykładem
jest
nieprawdopodobne wysoka ocena korzyści, jakie może Polska osiągnąć z handlu
świadectwami pochodzenia energii odnawialnej. Korzyści te zostały ocenione na 0,3% PKB i
są porównywalne z bezpośrednimi kosztami wdrożenia Pakietu, który Komisja oceniła na
0,48% PKB. Innym skutkiem opisanych ograniczeń analitycznych jest wykonanie ocen
skutków Pakietu na gospodarkę jedynie w odniesieniu do całej UE bez wykonania analiz dla
poszczególnych krajów.
Zbyt mała uwaga na projektowanie właściwych rozwiązań systemowych
W konsekwencji analitycznie zorientowanego podejścia propozycje unijne złożone są z
zestawu mechanizmów, które są skomponowane głównie ze względu na oczekiwany efekt w
obliczeniach analitycznych. Komisja dążyła do uzyskania takich rozwiązań, w których koszty
bezpośrednie dla każdego kraju nie będą istotnie wykraczać poza poziom 0,5 – 0,6% PKB.
Jednak jak wynika z bardziej szczegółowych analiz, głównym problemem dla Polski nie jest
poziom kosztów bezpośrednich lecz wtórne skutki społeczne i gospodarcze oraz różnego
rodzaju zakłócenia rynkowe wprowadzane przez Pakiet. Te ważne aspekty systemowe
proponowanych rozwiązań nie były analizowane przez Komisję Europejską.
Wydaje się, że Komisja Europejska czyni wielki błąd preferując podejście preferuje tworzenie
rozwiązań w oparciu głownie o wyniki analiz modelowych, równocześnie zaniedbując
dopracowanie projektu od strony systemowej. Analiza systemowa kładzie nacisk na
określenie możliwie kompletne skutków jakościowych oraz takie zaprojektowanie systemu,
by poszczególne jego elementy w sposób właściwy współpracowały ze sobą oraz by nowy
system był zharmonizowany z innymi systemami z jakimi będzie współdziałał.
30
Sposób formułowania i osiągania celów unijnych oraz rola prawa unijnego
Propozycje Komisji Europejskiej zawarte w pakiecie oparte zostały na koncepcji tworzenia
jednorodnych rozwiązań i mechanizmów o zasięgu unijnym, obejmujących w taki sam
sposób wszystkie kraje członkowskie, niezależnie od ogromnych różnic poziomu rozwoju i
uwarunkowań systemowych. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że jest to jedyne możliwe
założenie. Jednak jak wskazano już w rozdz. 5.9 możliwe jest zupełnie odmienne podejście
do realizacji celów unijnych. Dlatego poniżej przedstawione zostały propozycje rozwiązań
polskich i unijnych problemów z Pakietem w dwóch kategoriach. Najpierw omawiane są
propozycje, które ograniczają negatywne skutki Pakietu przy zachowaniu dotychczasowej
struktury proponowanych instrumentów. Natomiast w drugiej części przedstawiane są
propozycje wykraczające poza dotychczasowy sposób podejścia.
6.2. Możliwości konwencjonalnego rozwiązania problemu
Utrzymanie koncepcji ogólno-unijnego systemu handlu emisjami wymaga wprowadzenia
rozwiązań zapobiegających wystąpieniu szoków cenowych we wszystkich krajach. Obecne
propozycje sprawiają, że część krajów jest pod tym względem bezpieczna, natomiast w
innych, w tym w Polsce, wystąpienie silnych wzrostów cen energii w krótkim czasie jest
nieuniknione. Konieczne jest też zlikwidowanie większości wad systemowych, które są
opisane w rozdz. 3. Poniżej przedstawione są dwie propozycje. Pierwsza pozwala jedynie na
złagodzenie szoku cenowego przez rozłożenie go na dłuższy okres czasu. Nie pozwala
jednakże wyeliminować kluczowych wad systemowych. Drugie rozwiązanie natomiast jest o
wiele skuteczniejsze. Pozwala bowiem nie tylko ograniczyć negatywne skutki cenowe ale
przy okazji likwiduje większość systemowych wad związanych z pełnym aukcjoningiem.
6.2.1. Stopniowe wprowadzanie alokacji przez aukcję
Obowiązek zakupu 100% uprawnień przez elektrownie od roku 2013 nie daje możliwości
wcześniejszego dostosowania struktur produkcyjnych. Cena hurtowa energii elektrycznej w
Polsce (na bazie kosztów średnich) wzrośnie do 2013 roku 3 krotnie w stosunku do cen z
roku 2005 (w porównaniu do 1,5 krotnego wzrostu bez wprowadzenia odpłatnej alokacji
uprawnień). Szybki wzrost będzie miał destrukcyjny wpływ na polską gospodarkę i na
sytuację gospodarstw domowych.
Ograniczenie negatywnych skutków można osiągnąć przez stopniowe wprowadzanie dla
elektrowni obowiązku zakupu uprawnień emisyjnych na aukcji – analogicznie jak dla
innych źródeł emisji CO2 – od 20% w roku 2013 do 100% w roku 2020.
Stopniowe wprowadzanie aukcjoningu przy zastosowaniu odpowiednich mechanizmów
regulacji rynku energii elektrycznej rozłoży wzrost cen energii elektrycznej na dłuższy okres,
stwarzając gospodarce szansę na dostosowanie się do wyższego poziomu cen. Da też czas
na podjęcie odpowiednich działań łagodzących skutki wzrostu cen energii dla gospodarstw
domowych, m.in. przez szersze wsparcie procesów poprawy efektywności oraz stworzenie
mechanizmów osłonowych dla najsłabszych ekonomicznie gospodarstw domowych.
31
Rozwiązanie to ma także poważne zalety z perspektywy innych krajów UE:
1. Jednakowe traktowanie wszystkich sektorów objętych handlem emisjami, w tym
przedsiębiorstw działających na tych samych rynkach (elektrownie i elektrociepłownie);
2. Zyskanie czasu na dopracowanie i ujednolicenie mechanizmów aukcjoningu w
poszczególnych krajach;
3. Uzyskanie możliwości monitorowania procesu aukcjoningu, identyfikacji zjawisk
niebezpiecznych (np. masowych zjawisk spekulacyjnych) oraz ich eliminacji przy
mniejszym ryzyku zakłóceń funkcjonowania rynku energii elektrycznej (mniejsza część
rozdzielanych uprawnień w początkowych latach);
4. Ograniczenie zachęt do czerpania przez producentów energii elektrycznej zysków z
ograniczania produkcji i sprzedaży uprawnień w okresie 2005-2012 10 .
6.2.2. Metoda wskaźnikowo – aukcyjna zamiast aukcjoningu
Opóźnienie obowiązku zakupu uprawnień przez elektrownie należy traktować jako postulat
minimum ze strony Polski. W dłuższej perspektywie jest to bowiem rozwiązanie
niezadowalające. Wprowadzenie w pełni odpłatnej alokacji uprawnień od roku 2020 tak, czy
inaczej będzie powodowało wzrost cen energii elektrycznej, a także kosztów ogrzewania.
Poważną alternatywą dla tego systemu jest wdrożenie metody opracowanej i
zaproponowanej przez międzynarodowe stowarzyszenie przemysłowych użytkowników
energii IFIEC (International Federation of Industrial Energy Consumers), która bazuje na
koncepcji darmowego przydziału uprawnień zależnej od rzeczywistej produkcji i benchmarku
produktowego. Metoda ta jest określana także jako metoda wskaźnikowo – aukcyjna.
Analiza metody IFIEC wykazała, że likwiduje ona większość negatywnych zjawisk, które
niesie ze sobą metoda aukcjoningu. W szczególności ogranicza ona wzrost cen energii,
likwiduje problem windfall profits i to nie tylko po stronie elektrowni konwencjonalnych ale
także elektrowni jądrowych, ogranicza zaburzenia konkurencyjności przy zachowaniu
wysokiej efektywności ekologicznej. Z tego względu
jest to metoda możliwa do
zaakceptowania przez Polskę jako alternatywa do metody pełnego aukcjoningu.
Metoda IFIEC posiada także istotne zalety z punktu widzenia szans negocjacyjnych:
• jest popierana przez szeroką reprezentację przemysłu europejskiego,
• jest korzystna dla wielu innych krajów UE, szczególnie tych, które w szerokim zakresie
wykorzystują węgiel do produkcji energii,
• posiada gruntowną podstawę teoretyczną i praktyczną (zastosowanie w Holandii).
10
Przy 100% aukcjoningu spadek produkcji w okresie 2005-2012 nie ma wpływu na przydział uprawnień po 2013r
32
Przy uzasadnianiu propozycji zastosowania metody IFIEC należy zwrócić uwagę na dwie
ważne kwestie:
1. Wskazanie, że w przypadku Polski jedynie metoda bazująca na zróżnicowanych ze
względu na paliwo benchmarkach (fuel specific benchmark) może być zaakceptowana;
2. Zastrzeżenie o konieczności utrzymania kompensaty w postaci przychodu netto z aukcji
uprawnień.
6.3. Nowe propozycje rozwiązań
6.3.1. Nowy wzorzec realizacji wspólnych celów w ramach UE
Propozycje przedstawione w tej części wykraczają poza obecny paradygmat funkcjonowania
Unii Europejskiej. W prezentowanej koncepcji rolą Unii jest wypracowywanie celów oraz
tworzenie przestrzeni stymulującej i organizującej działania poszczególnych krajów
zmierzających do osiągania tych celów w sposób optymalny i zgodny z lokalnymi
uwarunkowaniami. Podejście to w praktyce realizuje zasadę pomocniczości wyrażoną w
następujący sposób:
Unia ma prawo działać tylko w interesie wszystkich państw wspólnoty i tylko w takich
przypadkach, gdy dany kraj nie jest w stanie samodzielnie zrealizować postawionego
zadania. (wg definicje zasady pomocniczości z Wikipedii, zob. pełna definicja w Zał. 1, pkt. 5, przypis 14 )
W ramach nowego podejścia rezygnuje się z postrzegania mechanizmów ogólno-unijnych
jako najbardziej efektywnych i skutecznych. Za równoprawne uważa się schematy,
składające się z podsystemów o mniejszym zasięgu, które w sposób efektywny i skuteczny
współdziałają ze sobą w zakresie realizacji wspólnego celu.
Poniżej przedstawione zostały oparte na tym nowym paradygmacie propozycje dot. nowych
mechanizmów służących realizacji unijnych celów redukcji emisji CO2 i rozwoju OZE.
6.3.2. Podział systemu EU ETS
W ramach nowego, zdefiniowanego powyżej podejścia, ani Komisja Europejska ani
Prezydencja Francuska nie mają prawa narzucać Polsce ani innym krajom rozwiązań które:
a) nie realizują interesu wszystkich państw wspólnoty, lub które
b) dotyczą celów mogących być zrealizowanych w całości lub częściowo osobno przez
poszczególne kraje lub ich grupy.
Propozycje Komisji Europejskiej ani Prezydencji francuskiej nie spełniają ww. warunków. To,
że nie są one zgodne z interesem niektórych państw, jest oczywiste i wynika wprost z
wykonanych ocen i stanowiska Polski w tej sprawie. Natomiast możliwość realizacji celów
33
systemu EU ETS w inny sposób niż poprzez jeden unijny system handlu emisjami jest
przedmiotem poniżej opisanej propozycji.
Głównym problemem w obecnych negocjacjach jest ścieranie się dwóch koncepcji odnośnie
metody rozdziału uprawnień. Rozwiązaniem tego problemu może być podział systemu EU
ETS na dwa podsystemy:
1) podsystem obejmujący kraje optujące za metodą aukcyjną.
2) podsystem obejmujący kraje optujące za metodą wskaźnikowo – aukcyjną.
Do zapewnienia skuteczności tego rozwiązania, czyli zapewnienia wspólnego celu
redukcyjnego potrzebne jest jedynie rozdzielenie jednego pułapu ogólno-unijnego na dwa
pułapy, które będą obowiązywały w obu podsystemach.
Do zapewnienia ogólnej efektywności takiego rozwiązanie konieczne jest jedynie
powiązanie obydwu podsystemów, polegające na możliwości rozliczania emisji w obu
systemach uprawnieniami emisyjnymi z drugiego podsystemu. Takie powiązanie nie stwarza
problemu w sytuacji wdrożenia tych samych metod monitorowania i rozliczania emisji.
Faktycznie umożliwia to stosowanie jednego rodzaju uprawnień w obu podsystemach i
zachowanie obecnego systemu rejestrów uprawnień emisyjnych.
W ogólności rozwiązanie to umożliwia podzielenie systemu EU ETS na dowolną liczbę
podsystemów, a w krańcowym przypadku nawet na 27 podsystemów krajowych. W
przypadku jednak większej liczby podsystemów problem podziału jednego pułapu emisji na
większą liczbę pułapów emisyjnych staje się nieco trudniejszy w aspekcie politycznym, ale w
sytuacji posiadania zweryfikowanych danych emisyjnych z lat wcześniejszych nie wydaje się
to dużym problemem.
Jedynym zarzutem, jaki może paść pod adresem tej koncepcji to argument za koniecznością
zachowania równych zasad konkurencji opartych na takiej samej metodzie rozdziału emisji.
Jednak byłby to argument z fałszywy, bo to właśnie zastosowanie takiej samej metody w
zupełnie odmiennych warunkach działania tworzy zaburzenie konkurencji.
System EU ETS o modułowej strukturze miałby z kolei kapitalną zaletę z punktu widzenia
jego rozszerzania na inne kraje. Posiadałby od razu wbudowany mechanizm koordynacji i
współdziałania pomiędzy jego różnymi podsystemami. Dzięki temu podłączanie do niego
innych systemów krajowych jako kolejnych podsystemów EU ETS byłoby bardzo łatwe.
Oczywiście modułowa konstrukcja systemu EU ETS wymaga dość istotnych zmian
prawnych, które musiałyby zostać dostosowane do nowej jego struktury. Jednak wysiłek taki
jest wart zachodu, gdyż koncepcja całościowych rozwiązań opartych na zróżnicowanych
lokalnie podsystemach jest tym co proponowane jest dalej jako mechanizm wart szerszego
wykorzystania w UE.
34
6.3.3. Dobrowolne mechanizmy w zakresie realizacji celów OZE
Stanowienie obligatoryjnych celów może być uzasadnione wówczas gdy zostanie w pełni
zweryfikowana ich wykonalność i gdy można precyzyjnie określić optymalny sposób lub
różne sposoby ich realizacji. W sytuacji dużej niepewności przyjmowanie celów
obligatoryjnych jest zwyczajnie nieracjonalne, gdyż stwarza ryzyko wystąpienia sytuacji gdy:
(i) realizacja tych celów będzie niemożliwa, (ii) koszty ich osiągnięcia będą nadmiernie
wysokie lub gdy (iii) wystąpią poważne negatywne skutki uboczne.
Dlatego ustanowienie obligatoryjnych celów w zakresie OZE wydaje się zbyt pochopne, bez
odpowiednich mechanizmów zabezpieczających przed negatywnymi konsekwencjami
wymienionych sytuacji. Znacznie bardziej racjonalne byłoby utworzenie mechanizmów
podejmowania dobrowolnych zobowiązań przez państwa członkowskie. Nacisk powinien być
kładziony raczej na pozytywne bodźce i zachęty niż karanie za niewypełnienie odgórnie
ustalonych celów. Przykładem pozytywnych bodźców mogą być działania informacyjne, które
wskazują kraje czyniące największe postępy. Kraje o największych sukcesach w rozwoju
RES mogą być honorowane np. poprzez przyznawanie im przewodnictwa w pracach nad
kreowaniem strategii Unii w danej dziedzinie itp. Przyjęcie dobrowolnych celów nie musi być
związane ze słabą skutecznością ich realizacji. Wręcz przeciwnie, cele, które zostaną
zaakceptowane przez dany kraj będą z większą determinacją realizowane niż cele, które są
narzucane odgórnie. Na poziomie UE należałoby jedynie organizować proces uzgadniania
celów krajowych, realizować działania informacyjne oraz tworzyć biblioteki najlepszych
praktyk przedstawiających wiodące rozwiązania krajowe w dziedzinie polityki rozwoju RES.
Przedstawienie rozwiązań danego kraju jako rekomendowanego dla innych jest też
wystarczającą zachętą do doskonalenia rozwiązań w poszczególnych krajach.
Przykładem skutecznej realizacji celów dobrowolnych jest Polski udział w pracach Konwencji
w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości z 1979 r. jest
też przykładem, że cele dobrowolne mogą być osiągane równie skutecznie jak te
obligatoryjne. Cele dot. emisji SO2 w II Protokole siarkowym zostały przez nasz kraj w pełni
zrealizowane, mimo że Polska nie ratyfikowała tego Protokołu. Mimo braku ratyfikacji został
uruchomiony specjalny program redukcji emisji siarkowych w elektroenergetyce, którego
skutkiem była wymagana do spełnienia protokołu siarkowego redukcja emisji.
35
7. Uwagi końcowe
1. Ocena sposobu realizacji unijnej polityki klimatycznej z perspektywy naszego kraju
wiedzie do wniosków, że prowadzi ona do stałego i dość konsekwentnego pogarszania
sytuacji Polski i innych krajów wykorzystujących paliwa węglowe. Takie wnioski wynikają
z porównania sytuacji Polski i polskich przedsiębiorstw w zakresie ograniczeń emisyjnych
przed rokiem 2004 i obecnie.
2. Propozycje zawarte w Pakiecie wyznaczają Polsce rolę kraju, który ma ponieść
największe koszty gospodarcze i społeczne w imię ochrony klimatu i specyficznie
rozumianej solidarności, w której często bogatszy zyskuje kosztem biedniejszych.
3. Propozycje te mają wiele słabości i są wewnętrznie niespójne. Idą w kierunku rosnącego
fiskalizmu, zwiększają zakres jałowych przepływów finansowych, tworzą ogromny obszar
dla uznaniowych decyzji administracyjnych i powiększają zakres zadań administracji.
4.
Kontynuują też sposób tworzenia prawa unijnego, w którym oczekuje się akceptacji
nowych mechanizmów w oparciu o przedstawienie niepełnych rozwiązań, z
równoczesnym udzieleniem pełnomocnictw Komisji do tworzenia, już bez udziału państw
członkowskich, rozwiązań szczegółowych. Niestety kształt tych rozwiązań
szczegółowych często znacząco wpływa na sposób działania i skutki całego
mechanizmu.
5. Propozycje zawarte w pakiecie oznaczają gruntowną zmianę dotychczasowego
podejścia do ochrony środowiska poprzez wprowadzanie wymogu płacenia wysokich
opłat za emisję dozwoloną. Wdrożenie zaproponowanych rozwiązań otwiera furtkę do
potencjalnych przyszłych rozwiązań, które mogą być groźne dla wolności gospodarczej i
obywatelskiej.
6. Konsekwentne forsowanie tych złych rozwiązań w ramach toczących się negocjacji jest
wyrazem braku poszanowania dla racjonalnych postaw oraz konkretnych twardych
argumentów przedstawianych przez Polskę. Akceptacja przez stronę polską rozwiązań
zawartych w Pakiecie wydaje się bowiem trudne nie tylko ze względu na negatywne dla
kraju skutki ale tez ze względu na poważne zawarte w nich błędy systemowe, które
dotkną wszystkie państwa członkowskie.
7. Zgoda na proponowane w Pakiecie rozwiązania lub tylko niewiele zmienione oznaczać
będzie kolejną bolesną kapitulację i poważny cios dla możliwości realizacji
uzasadnionych aspiracji społecznych i gospodarczych Polski. Oznaczać będzie także
dalszą degradację roli Polski w UE, akceptację błędnego kierunku rozwoju polityki unijnej
i brak właściwego modelu przywództwa.
8. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Rząd Polski powinien utrzymać twarde
stanowisko negocjacyjne, wykorzystując rosnący wśród krajów członkowskich
36
sceptycyzm co do zasadności i trafności propozycji Komisji zawartych w Pakiecie. I nie
zadowalać się tylko drobnymi ustępstwami, polegającymi na uzyskaniu okresów
przejściowych lecz twardo walczyć o racjonalny kształt unijnej polityki energetyczno –
klimatycznej i tworzonego nowego prawa.
9. Obecne trudności negocjacyjne ukazują wyraźnie słabość obecnej koncepcji działania
Unii nakierowanej na realizację wspólnych celów. Obecna koncepcja opiera się na
tworzeniu mechanizmów o zasięgu ogólno-unijnym, które poddają takim samym rygorom
wszystkie kraje niezależnie od ich specyficznych warunków. W efekcie tworzenie tego
typu rozwiązań jest grą, w której są zarówno przegrani jak i wygrani. Nie jest to zgodne z
zasadą pomocniczości, gdyż w myśl obecnych propozycji przegranymi będą kraje
biedniejsze. .
10. Wyjściem z obecnej patowej sytuacji negocjacyjnej może być zaproponowanie bardziej
elastycznego podejścia do realizacji wspólnych celów. Jego podstawą jest rygorystycznie
przestrzegana zasada pomocniczości, w części w której mówi ona, że rozwiązania
wspólne muszą być podejmowane w interesie wszystkich, bez wyjątku krajów.
11. Zaprezentowane podejście rezygnuje z postrzegania mechanizmów ogólno-unijnych jako
najbardziej efektywnych i skutecznych. Za równoprawne uważa się schematy, składające
się z podsystemów o mniejszym zasięgu, które w sposób efektywny i skuteczny
współdziałają ze sobą w zakresie realizacji wspólnego celu.
12. W przypadku niemożności uzyskania zgody na zmianę niekorzystnych dla nas rozwiązań
zawartych w Pakiecie, szczególnie w odniesieniu do zasad alokacji Polska powinna
zgłosić propozycję podziału systemu EU ETS na dwa powiązane ze sobą podsystemy, w
których stosowane byłyby różne zasady rozdziału uprawnień. W przypadku niemożności
ustanowienia akceptowalnych dla wszystkich zasad jednego systemu rozwiązanie takie
jest jedynym możliwym do zaakceptowania z punktu widzenia zasady pomocniczości.
13. Modułowa konstrukcja systemu EU ETS jest rozwiązaniem zachowującym skuteczność i
efektywność na tym samym poziomie co system jednorodny. Poprzez wbudowanie
mechanizmów koordynacji system taki posiada ważną zaletę, jaką jest naturalna
otwartość i łatwość łączenia go z innymi systemami krajowymi.
14. Wobec dużej niepewności danych na jakich opierały się wyliczenia KE, a także
niepewności co do skutków ubocznych, przyjęcie obligatoryjnych, narzuconych przez KE
celów rozwoju OZE może prowadzić do sytuacji gdy: (i) realizacja tych celów będzie
niemożliwa, (ii) koszty ich osiągnięcia będą bardzo wysokie lub gdy (iii) wystąpią
poważne negatywne skutki uboczne.
15. Znacznie lepszym rozwiązaniem jest wprowadzenie mechanizmu bazującego na
zestawie dobrowolnych celów uzgadnianych w ramach realizowanego na poziomie
unijnym procesu koordynacyjnego. System ten zamiast kar powinien raczej przewidywać
zachęty i nagrody dla krajów osiągających najlepsze wyniki w rozwoju OZE.
37
16. Uzgodnione i dobrowolnie akceptowane cele będą realizowane skuteczniej niż
narzucone nierealistyczne cele obligatoryjne. Działania Polski w ramach Konwencji w
sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości są
przykładem, na skuteczność realizacji dobrowolnie przyjętych celów mimo braku ich
formalnej akceptacji.
17. Zarysowane nowe, elastyczne podejście do realizacji celów unijnych jest poważną
propozycją ustrojową, która może być skierowana do organów unijnych i krajów
członkowskich. Jej celem jest zbudowanie przestrzeni do wspólnych działań na poziomie
pośrednim między poziomem UE a poziomem pojedynczego kraju.
18. Przeforsowanie Pakietu energetyczno – klimatycznego w kształcie zbliżonym do
zaproponowanego przez KE będzie wielką porażką dla Polski ale też dla całej Unii
Europejskiej. Jeśli jednak w ramach toczących się negocjacji zostanie w pełni
zaakceptowane podejście solidarne i chęć tworzenia rozwiązań korzystnych dla
wszystkich krajów, wówczas możliwe jest uzgodnienie nie tylko dobrych rozwiązań w
ramach Pakietu ale także stworzenie nowych skutecznych i elastycznych sposobów
organizowania przestrzeni wspólnych działań w ramach UE. Będzie to prawdziwe
zwycięstwo zarówno Polski jak i całej Unii.
38
Załącznik 1: Dotychczasowa polityka klimatyczna
Unii Europejskiej i jej skutki dla Polski
1. Geneza i utworzenie systemu EU ETS
Kraje przystępujące nie uczestniczyły w negocjacjach dot. unijnego systemu handlu
emisjami. Proces tworzenia i uruchamiana systemu EU ETS oglądały z zewnątrz.
Początkowo nie było jasne, czy dyrektywa obejmie nowe kraje członkowskie, gdyż była ona
tworzona z myślą o wypełnieniu wspólnego zobowiązania do redukcji emisji gazów
cieplarnianych podjętego przez kraje piętnastki unijnej w ramach Protokołu z Kioto 11 .
Nowo tworzony system budził zarówno obawy jak i nadzieje. W Polsce np. dość
powszechnie oczekiwano, że pozwoli on uzyskać dodatkowe uprawnienia emisyjne z tytułu
wcześniejszych działań redukcyjnych (early action), a zapisy dyrektywy dawały taką
nadzieję 12 . Dyrektywa została uchwalona 25.10.2003 r. i przewidywała złożenie prze kraje
członkowskie Krajowych Planów Rozdziału Uprawnień (KPRU) do końca kwietnia 2004.
Polska przystąpiła do przygotowania takiego planu w grudniu 2003 r. Jednak dopiero 7
stycznia 2004 Komisja wydała wytyczne, 13 określające sposób przygotowania KPRU.
Dopiero w tych wytycznych zostały zapisane zasady, które praktycznie uniemożliwiały
uzyskanie przez poszczególne kraje korzyści z wcześniejszych działań redukcyjnych.
W efekcie przedsiębiorstwa polskie zostały zmuszone do uczestnictwa w systemie na takich
samych zasadach jak firmy z krajów, które miały problemy z wypełnieniem celów protokołu z
Kioto. Cięcie puli uprawnień na pierwszy okres rozliczeniowy okazało się jeszcze
stosunkowo bezbolesne. Jednak decyzja Komisji drastycznie redukująca pulę uprawnień
emisyjnych na drugi okres rozliczeniowy pokazała, że polskie przedsiębiorstwa mogą być
zmuszone do kupowania uprawnień emisyjnych już w okresie 2008-2012.
11
Dyrektywa 2003/87/WE preambuła pkt (4) i (5):
(4) W momencie jego wejścia w życie, Protokół z Kioto.... będzie angażował Wspólnotę oraz jej Państwa
Członkowskie w proces zmniejszania ich zagregowanych antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych
wymienionych w załączniku A do Protokołu o 8% w porównaniu z poziomami z 1990 r. w okresie od 2008 r. do
2012 r.
(5) Wspólnota oraz jej Państwa Członkowskie uzgodniły, iż będą wspólnie spełniać swoje zobowiązania w celu
zmniejszenia antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych na podstawie Protokołu z Kioto, zgodnie z decyzją
2002/358/WE. Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do spełniania zobowiązań Wspólnoty
Europejskiej oraz jej Państw Członkowskich bardziej skutecznie, przez skuteczny europejski obrót przydziałami
emisji gazów cieplarnianych, z najmniejszym możliwym zmniejszeniem rozwoju gospodarczego oraz
zatrudnienia.
12
Dyrektywa 87/2003/EC Aneks III pkt 7: The plan may accommodate early action and shall contain information
on the manner in which early action is taken into account
13
COM(2003) 830 final. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on guidance to assist Member States in
the implementation of the criteria listed in Annex III to Directive 2003/87/EC establishing a scheme for
greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC, and
on the circumstances under which force majeure is demonstrated
39
2. Zasady „równej” konkurencji w systemie EU ETS
Jednym z częściej powtarzanych argumentów za włączeniem nowych krajów członkowskich
do systemu EU ETS była konieczność zachowania zasad równej konkurencji. Zasada ta
jednak była interpretowana w specyficzny sposób. Wydawało się, że punktem wyjścia
powinny być zobowiązania poszczególnych krajów do redukcji emisji gazów cieplarnianych
zapisane w protokole z Kioto. Istnieje bardzo dobry i klarowny przykład implementacji tego
typu zobowiązań do prawa unijnego. Prowadzone pod auspicjami Europejskiej Komisji
Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych prace w ramach Konwencji w sprawie
transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości z 1979 r. doprowadziły
do ustanowienia dla stron konwencji krajowych limitów emisji SO2, NOx, amoniaku i lotnych
związków organicznych. Zobowiązania te zostały z niewielkimi modyfikacjami zapisane w
prawie unijnym w tzw. dyrektywie sufitowej (NEC directive 2001/81/WE). Poszczególne kraje
mają swobodę w doborze środków prowadzących do ograniczenia emisji poniżej tych
limitów. Również limity Protokołu z Kioto powinny być wprowadzone w podobny sposób. Na
mocy wcześniejszych porozumień kraje piętnastki unijnej mogłyby wówczas pozostać przy
limitach krajowych ustalonych w ramach porozumień BSA (Burden Sharing Agrement) lub
podjąć dodatkowe działania mające na celu ułatwienie realizacji wspólnego celu 8 % redukcji
emisji gazów cieplarnianych. W tym drugim przypadku wspólny system powinien objąć
obowiązkowo wyłącznie piętnaście „starych” krajów unijnych, a dla krajów nowych udział w
systemie powinien być dobrowolny. Takie rozwiązanie respektowałoby zobowiązania
wszystkich krajów unijnych w ramach Protokołu z Kioto. Zapewnienie uczciwej konkurencji
przy takim wdrożeniu polegałoby na egzekwowaniu od każdego kraju wywiązania się ze
swoich limitów emisyjnych. Oznaczałoby to większa presję na redukcje emisji
przemysłowych w krajach, które nie dokonały wystarczających redukcji emisji a mniejszą w
tych, które zeszły z emisją poniżej wymaganych limitów.
Jednak KE wybrała inną drogę. Wprowadzenie dyrektywy ETS, wraz z opracowanymi przez
Komisje zasadami rozdziału uprawnień znacząco pogorszyło sytuację konkurencyjną
polskich sektorów gospodarczych w stosunku do sytuacji, w której każdy kraj realizuje
samodzielnie własne zobowiązania w zakresie redukcji GHG.
3. Wady systemu EU ETS
System EU ETS obarczony był i jest nadal wieloma poważnymi wadami. Do najważniejszych
należą:
•
poważne opóźnienia we wdrażaniu zarówno na poziomie UE jak i krajów członkowskich,
•
brak klarownych celów redukcji emisji w dłuższym horyzoncie czasowym,
•
brak jasnych zasad rozdziału uprawnień w Krajowych Planach Redukcji Uprawnień, a
także ustalania limitów dla krajów, które mają nadwyżkę redukcji emisji w stosunku do
wymagań Protokołu z Kioto,
40
•
niespójność metodyki przygotowania danych emisyjnych, będących podstawą
przygotowania pierwszego KPRU, z metodyką stosowaną później do rozliczania emisji,
•
brak odpowiednio wcześnie określonej definicji instalacji spalania,
•
brak efektywnych mechanizmów rozstrzygania konfliktów (polski pozew na decyzje KE w
sprawie drugiego KPRU wciąż czeka na rozstrzygnięcie mimo zbliżającego się końca
pierwszego roku tego okresu),
•
sztywne trzymanie się przez Komisję zakazu weryfikacji przydziałów ex post, co
powoduje tworzenie barier rozwoju dla najlepszych przedsiębiorstw, trudności w
przydziale dla nowych instalacji,
•
brak mechanizmów zapobiegających powstawaniu windfall profits.
Ten ostatni czynnik był jednym z powodów forsowania metody rozdziału za pośrednictwem
aukcji w obecnej propozycji zawartej w Pakiecie. W ten sposób wprowadzone wcześniej
błędne rozwiązanie wykorzystywane jest do uzasadnienia wprowadzenia kolejnego, też
zresztą wadliwego.
4. Włączanie lotnictwa do EU ETS i ewolucja systemu
Mimo iż system z trudem udało się uruchomić na początku 2005 r. to już w kolejnym roku
rozpoczęto prace nad jego rozszerzeniem o emisje pochodzące z lotnictwa. Wprawdzie
emisje te stanowią niewielką część w porównaniu do emisji stacjonarnych (ok. 3% emisji w
UE), jednak kraje członkowskie oraz Komisja Europejska podjęły decyzje o ich włączeniu do
systemu EU ETS. Projekt zmian w dyrektywie 2003/87/WE przygotowany przez KE został
przyjęty w lipcu 2008 przez Parlament Europejski. Symptomatyczne, że zmiany w
dyrektywie obejmują zarówno lotnictwo krajowe jak i międzynarodowe. Emisje z lotów
międzynarodowych nie są objęte Protokołem z Kioto, co sprawia, że włączając je do
dyrektywy 2003/87/WE zaprzeczono podstawowemu celowi tej dyrektywy, jakim była pomoc
w realizacji wspólnych zobowiązań tego Protokołu. Komisji Europejskiej jak i Parlamentowi
Europejskiemu tak mocno zależało na tych zmianach, że zatwierdzono włączenie lotnictwa
do EU ETS już od roku 2012, czyli w ostatnim roku obowiązywania Protokołu z Kioto. Takie
rozwiązanie przeforsowano mimo silnego sprzeciwu wielu krajów w tym Polski, które starały
się opóźnić włączenie lotnictwa przynajmniej do roku 2013.
Z obecnej perspektywy – wobec prawdopodobnego scenariusza stagnacji przewozów
lotniczych, m.in. w wyniku kryzysu finansowego, trudno nie traktować tych działań jako
czysto ideologicznych. Korzyści środowiskowe z tych działań będą bowiem minimalne, a
koszty administracyjne – znaczne. Co więcej na skutek tych zmian dyrektywa 2003/87/WE
ulega znacznej komplikacji. Pojawia się m.in. nowy rodzaj uprawnień emisyjnych
przydzielanych wyłącznie dla lotnictwa. Komplikuje się wiele zapisów dyrektywy. Można więc
podejrzewać, że cele ekologiczne nie były w tym działaniu najważniejsze. Jest
prawdopodobne, że Komisja Europejska podjęła te działania żeby osiągnąć dwa cele: (1)
dokonać znaczącego kroku w kierunku uniezależnienia systemu EU ETS od Protokołu z
41
Kioto, (2) uruchomić działania zmierzające w kierunku większej centralizacji decyzji, głównie
w zakresie przydziału uprawnień emisyjnych.
Dla Polski natomiast te zmiany były kolejnym dowodem na to, że raz uruchomiony
mechanizm potrafi się dalej rozrastać w sposób niekontrolowany i to w dodatku w sposób
sprzeczny z interesem naszego kraju. Kilkuletnia już historia działań związanych z
tworzeniem i rozwojem systemu handlu emisjami daje już sporo materiału do przemyśleń na
temat sposobu prowadzeni polityki klimatycznej w UE oraz jej skutków dla Polski.
5. Lekcje dla Polski z dotychczasowej unijnej polityki
klimatycznej
Na podstawie przedstawionego przeglądu działań w zakresie unijnej polityki klimatycznej
sformułowano przedstawione poniżej wnioski.
1. Prawo unijne oraz kluczowe pojęcia prawne takie jak „zasada pomocniczości 14 ,
stosowane są w sposób bardzo wybiórczy. W przypadku dyrektywy 2003/87/WE
ustanawiającej handel emisjami przywołana w pkt. 30 Preambuły 15 zastosowana została
w sposób jednostronny. System pomaga krajom EU-15 w wypełnieniu ich celów
redukcyjnych z Protokołu z Kioto, natomiast nowo przyjęte do Unii kraje nie mają z
udziału w tym systemie żadnych korzyści. Własne cele redukcyjne wypełniają one
bowiem z nawiązką, natomiast ponoszą znaczne koszty administracyjne i techniczne
uczestnictwa w systemie EU ETS Takie podejście jest niegodne UE i sprzeczne z istotą
zasady pomocniczości, która zgodnie z przytoczoną definicją oznacza że Unia ma prawo
działać tylko w interesie wszystkich państw wspólnoty i tylko w takich przypadkach, gdy
dany kraj nie jest w stanie samodzielnie zrealizować postawionego zadania.
14
Subsydiarność – zasada, według której każdy szczebel władzy powinien realizować tylko te zadania, które nie mogą być
skutecznie zrealizowane przez szczebel niższy lub same jednostki działające w ramach społeczeństwa. Zasada subsydiarności,
zwana też zasadą pomocniczości, jest ważnym elementem katolickiej nauki społecznej, a sama idea sięga swymi korzeniami
czasów starożytnych.
Termin subsydiarność wywodzi się z łacińskiego słowa subsydium, oznaczającego pomoc, wsparcie, siły rezerwowe.
Zasada subsydiarności mówi, że władza powinna mieć znaczenie pomocnicze, wspierające w stosunku do działań jednostek,
które ją ustanowiły. Tam, gdzie nie jest to konieczne, państwo powinno pozwolić działać społeczeństwu obywatelskiemu,
rodzinom, wolnemu rynkowi. W sytuacji wymagającej interwencji, winno natomiast rozwiązywać problem na szczeblu możliwie
najbliższym obywatelom, a więc raczej w gminach niż w regionach i raczej w regionach niż w centrum.
Zasadę pomocniczości streszczają zdania: "tyle władzy, na ile to konieczne, tyle wolności, na ile to możliwe" oraz "tyle państwa,
na ile to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe".
Subsydiarność jest jedną z podstawowych zasad ustrojowych Unii Europejskiej. Oznacza to, że na szczeblu wspólnotowym
powinny być podejmowane tylko te działania, których przeniesienie na wyższy szczebel oznacza większą skuteczność i
efektywność niż w przypadku, gdyby prowadzenie stosownych akcji pozostawić w wyłącznej kompetencji rządów
poszczególnych państw członkowskich. Subsydiarność – w kontekście Unii Europejskiej – odnosi się więc z jednej strony do
podziału zadań między organami Wspólnot Europejskich a administracjami rządowymi, a z drugiej – dotyczy zakresu
prawodawstwa wspólnotowego, zarówno w aspekcie tematyki, jak i charakteru regulacji.
Wyrazem zasady pomocniczości w stosunkach międzynarodowych był Traktat o Unii Europejskiej w Maastricht z 1992 roku, na
mocy którego określono, że Unia ma prawo działać tylko w interesie wszystkich państw wspólnoty i tylko w takich przypadkach,
gdy dany kraj nie jest w stanie samodzielnie zrealizować postawionego zadania. (oprac. na podst. Wikipedia)
15
Dyrektywa 2003/87/WE Preambuła pkt (30): Ponieważ cel proponowanego działania, Ustanowienie systemu
wspólnotowego, nie może zostać w stopniu wystarczającym osiągnięty przez Państwa Członkowskie, i w związku
z tym może, z uwagi na rozmiar i skutki proponowanego działania, zostać lepiej osiągnięty na poziomie
wspólnotowym, Wspólnota może przyjąć środki, zgodnie z zasadą pomocniczości, jak ustalono w art. 5 Traktatu.
42
2. Mimo zapisów dyrektywy mówiących o dostosowaniu jej zasad do sytuacji po
rozszerzeniu Unii Europejskiej 16 co nastąpiło od początku 2004 r. Komisja Europejska
zastosowała do nowych krajów członkowskich te same zasady co do piętnastki unijnej,
mimo, że ich sytuacja z punktu widzenia realizacji celu głównego dyrektywy jakim było
wypełnienie zobowiązań Protokołu z Kioto była zupełnie inna.
3. W swoich decyzjach dotyczących KPRU-I a szczególnie KPRU-II Komisja udowodniła, że
w stosunku do nowych krajów członkowskich, a szczególnie Polski nie będzie stosowała
zasad podobnych jak wcześniej w odniesieniu do Hiszpanii, czy Portugalii, którym
stwarzano warunki do przyspieszenia rozwoju gospodarczego i zmniejszenia dystansu
do innych krajów.
4. Ocena niekompletnych rozwiązań prawnych, które zawierają upoważnienie dla KE do
opracowania ważnych rozwiązań szczegółowych może być mylna, gdyż rozwiązania
szczegółowe mogą mieć kluczowe znaczenie skutków danej dyrektywy (w przypadku
systemu EU ETS kluczowe znaczenie miały opublikowane później zasady zawarte w
wytycznych do tworzenia KPRU przez kraje członkowskie).
5. Specyficzne podejście do zasad równej konkurencji, polegające na ujednolicaniu
warunków działania nawet wówczas, gdy z racji wcześniej podejmowanych działań
polskie przedsiębiorstwa powinny zachować przewagę konkurencyjną w stosunku do firm
z innych krajów UE.
6. Brak poszanowania organów unijnych do tworzonego własnego prawa, co wyrażone
zostało poprzez włączenie lotnictwa międzynarodowego do systemu EU ETS mimo, że
jest to sprzeczne z celem tego systemu (dyrektywa miała pomóc w wypełnieniu Protokołu
z Kioto, a emisje z lotów międzynarodowych nie są obejmowane tym Protokołem) .
7. Prawie zupełny brak przygotowania polskich władz do merytorycznej dyskusji z Komisjąw odpowiednim czasie i na wielu forach. Trudno zrozumieć z czego wynika ten brak
działań mogących niezwykle istotnie wzmocnić wiele stanowisk negocjacyjnych Polski na
forum EU, a w dalszej kolejności istotnie wesprzeć merytorycznie inne kraje
członkowskie mające zbliżone interesy.
Niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne w celu osiągnięcia wyznaczonego celu
zgodnie z zasadą proporcjonalności, jak określono w powyższym artykule,.
16
Art. 30 ust 2: Komisja opracowuje sprawozdanie w sprawie stosowania niniejszej dyrektywy, biorąc
pod uwagę: ... (i) w jaki sposób dostosować system wspólnotowy do rozszerzenia Unii Europejskiej;
43

Pakiet energetyczno-klimatyczny

Transkrypt

Podobne dokumenty

Przeczytaj cały artykuł (w formacie PDF)

pakiet Marco Polo - wypoczynek

wybieram pakiet diagnostyczny: zdrowe serce oszczędzam: 13,5 zł

rodzaje pakietów / package description

Załącznik nr 3

Oferta - AM-Group – Prawo Dla Każdego

Ferie zimowe w Regatta Hotel Restauracja Spa****