Prof. zw. dr hab. Andrzej Bałaban

Prof. zw. dr hab. Andrzej Bałaban (Uniwersytet Szczeciński)
Konstytucyjne przesłanki niedopuszczalności nadzoru administracyjnego Ministra
Sprawiedliwości nad sądownictwem. (Tezy)
W ostatnich latach ilość zdarzeń legislacyjnych, orzeczniczych i faktycznych
zagrażających konstytucyjnej pozycji sądownictwa niepokojąco wzrosła, stawiając pod
znakiem zapytania obowiązywanie litery i ducha Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Można odnieść wrażenie, że powstaje swoista antydoktryna, zrównująca pozycję sądów
i Ministra Sprawiedliwości, a nawet uznająca Ministra za swoisty organ zwierzchni w
stosunku do sądów, bo przecież tylko organ zwierzchni może być uprawniony do
władczych czynności nadzorczych.
Każda porażka sądów w sferze obrony ich konstytucyjnej pozycji, zwiększa
przekonanie, że politycy w ramach zblokowanej władzy ustawodawczej i wykonawczej
mogą pozbawiać sądy kolejnych atrybutów ich pozycji ustrojowej. Minister
Sprawiedliwości zdobywa w tej sytuacji kolejne przyczółki swej „zwierzchniej
pozycji”. Prawnikowi, a zwłaszcza konstytucjonaliście trudno jest zrozumieć
przyczyny, a zwłaszcza cele tych działań. Wiadomo że mogą one płynąć z
niekompetencji albo z populizmu (czy wręcz anarchii godzącej w podstawy
współczesnego państwa). Godzenie w sądy jest też świetnym materiałem na sensacyjne
teksty prasowe, które sprawiają wrażenie zachęt do takiego działania. „Minister
sprawdzi nadzór prezesów”, „Posłowie zadają cios sędziowskiej niezawisłości”,
„Specjalny system zmierzy pracę sędziego i urzędnika”. „Więcej równowagi miedzy
sędziami a ministerstwem”, „Do sądów idą wizytatorzy” – to przykłady tytułów
opiniotwórczych gazet z ostatnich miesięcy, tytułów efektownych lecz pozbawionych
sensu, bo jakże porównywać i oceniać jedną miarą pracę urzędnika i sędziego albo o
jakiej „równowadze” między sędziami a „ministerstwem” może być mowa.
1
We współczesnym społeczeństwie atakowanie poszczególnych grup zawodowych
jest zjawiskiem częstym i dzieje się to niejednokrotnie z udziałem organów
państwowych. Właśnie kończy się uznawany za sukces, proces demolowania
samorządów zawodowych, w tym prawniczych, stanowiących naturalną otoczkę
wymiaru sprawiedliwości w służbie ochrony bezpieczeństwa prawnego obywateli.
Skala „akcji” deregulacyjnej nie ma nic wspólnego z dopuszczalnymi korektami
prawnymi poszczególnych wspólnot zawodowych, chronionych konstytucyjnie lecz ma
znamiona działań likwidacyjnych czy swoistego „pogromu”. Pozycja sędziów także
zdaje się być „solą w oku polityków”, dla których jest ona ostatnim bastionem
apolityczności i niezależności. „Problem” w tym, że niewygodny „dogmat”
niezależności sądów i niezawisłości sędziów jest standardem współczesnego,
demokratycznego świata i zawarty jest w Konstytucji. Polskie sądy są zaś dodatkowo
sądami Unii Europejskiej.
Konstytucja wiąże tylko wtedy gdy jest przestrzegana i chroniona. Ochrony
Konstytucji oczekujemy głównie od organów państwowych, zwłaszcza tych których
racją bytu jest jej ochrona, czyli Trybunału Konstytucyjnego i po części Prezydenta.
Strategia ochrony powinna zakładać wczesną i stanowczą reakcję na zagrożenie
podstawowych wartości konstytucyjnych. Czy tak to przebiegało w ramach
orzecznictwa TK w sprawach wnoszonych przez organy z obrębu władzy sądowniczej
czyli Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Krajową Radę Sądownictwa?
W wyroku TK z 15 stycznia 2009 r. (K 45/07) art. 9 ustawy prawo o ustroju sądów
powszechnych,
przewidujący
zwierzchni
nadzór
administracyjny
Ministra
Sprawiedliwości nad działalnością sądów powszechnych uznany został z zgodny z
Konstytucją ze względu na wyprowadzoną z Konstytucji kategorię „równoważenia się
i współdziałania władz”. Trybunał uznał też, że wkraczanie w pozasądowe kompetencje
sądów ze strony innych organów państwowych może być dokonywane „wyjątkowo”.
Jak można rozumieć słowo „wyjątkowo” widzimy dzisiaj. Dla ustawodawcy ważne
okazało się jedynie słowo „może” jako pretekst pozwalający rozbudowywać system
nadzoru. W wyroku TK mą uwagę przykuwa zasada „równoważenia się i
współdziałania władz” ponieważ nie ma jej w Konstytucji. W Konstytucji jest natomiast
2
z pewnością wyraźna zasada „podziału i równowagi władz” (art. 10 ust. 1), przy czym
jest ona dodatkowo sprecyzowana (wyłącznie co do władzy sądowniczej) przepisem art.
173 Konstytucji zastrzegającym, że „Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną
od innych władz”. Ta dodatkowa, nader konkretna reguła, wyklucza łamanie odrębności
i niezależności sądownictwa pod pretekstem „współdziałania”. O „współdziałaniu
władz” mowa jest co prawda w ogólnikowym sformułowaniu wstępu do Konstytucji,
brak jest jednak podstaw do przyjęcia by chodziło o władze z art., 10 Konstytucji i by
miał to być „trzeci element trójpodziału”, zwłaszcza że o różnych postaciach władzy
publicznej Konstytucja wspomina wielokrotnie w swych postanowieniach (np. w art.
7,15,25,30,53,61…).
W wyroku z dnia 12 XII 2012 r. (K 1/12) TK uznał dopuszczalność „zamrażania”
wynagrodzeń sędziowskich w trybie ustaw incydentalnych, (o których wątpliwej
konstytucyjności jako coraz intensywniej wykorzystywanej formie prawodawczej piszę
w świeżo wydanej przez TK
książce pokonferencyjnej pod redakcją M.Granata
„Ustawy incydentalne w polskim porządku prawnym”) traktując je jak pensje, a nie
gwarancję niezawisłości, nadaną przez Konstytucję tylko tej jednej grupie zawodowej.
(Wyrok ten oceniałem w artykule „Błędne założenia wyroku TK z 12 XII 2012 r. w
sprawie „zamrożenia” wynagrodzeń sędziów” – KRS 1/2013). Trybunał oparł się tu
między innymi na zasadzie równowagi budżetowej, której śladu nie ma w Konstytucji (
znajdziemy w niej co najwyżej podstawę do akceptacji nierównowagi budżetowej jako
elementu dopuszczalności i jednego z możliwych źródeł długu publicznego z art.216
ust.5). W uzasadnieniu Trybunał uznał, że sędziowie też powinni ponosić konsekwencje
kryzysu gospodarczego. Ta troska Trybunału stwarza nadzieje na jego przychylne
stanowisko w kwestii sprzeczności z Konstytucją stałych i rosnących wydatków na
świeżo wykreowaną postać administracji sądowej na czele z dyrektorami, będącymi
obcym ciałem w strukturze sądownictwa, związanym wprost z Ministrem
Sprawiedliwości (co jest także niedopuszczalnym wprowadzeniem politycznej władzy
wykonawczej wprost do wnętrza władzy sądowniczej)!
Ciekawe rozumowanie zaprezentował TK w wyroku z dnia 21 marca 2013 r. w
odniesieniu do konstytucyjności rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości znoszącego
3
część sądów rejonowych uznając, że znoszenie sądów na taką skalę i wbrew stanowisku
organów władzy sądowniczej nie jest postacią ingerencji w ustrój sądów (wyrok ten
komentowałem w artykule „Likwidacja sądów. Zadziwiający wyrok Trybunału”.
Rzeczpospolita z 29 III 2013) . Ustawowy przepis stanowiący podstawę rozporządzenia
sam w sobie nie był sprzeczny z Konstytucją ale stał się nim w warunkach skali
nieoczekiwanego „reformowania” sądownictwa. Technika legislacyjna zna konstrukcję
wydawania przepisów wykonawczych „w porozumieniu” albo „za zgodą” organu
takiego jak Krajowa Rada Sądownictwa, któremu co prawda nie przyznano uprawnień
prawotwórczych ale który w normowanej sprawie ma niewątpliwe, konstytucyjne
prawo współdecydowania. Takie „współdziałanie” leżałoby przecież w duchu
wykreowanej przez Trybunał zasady „równowagi i współdziałania władz”. W
omawianej sprawie tylko rozporządzenie spełniające wymienione warunki mogłoby być
uznane za wykonawcze do ustawy – prawo o ustroju sądów powszechnych i zgodne z
Konstytucją.
Skoro znoszenie sądów na masową skalę nie jest ingerencją w ustrój, (do którego
Konstytucja zalicza też, w art. 180 ust.5 zmiany granic okręgów sądowych),
przewidzianą w art. 180 ust. 5 Konstytucji jako podstawa do przenoszenia sędziego do
innego sądu, to nastąpiło tu dodatkowo złamanie zasady nieusuwalności sędziego, jako
reguły ustrojowej przewidzianej w art.180 ust.1 i 2 Konstytucji. Według Konstytucji
przeniesienie sędziego wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu
lub zmiany ustroju sądów. Nielegalność przeniesień sędziów (dodatkowo w formie
decyzji urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości a nie Ministra) będzie przedmiotem
oczekiwanego wyroku TK i z ciekawością śledzić będziemy dalsze interpretacje
Konstytucji
w
tej
jak
się
wydaje
oczywistej
sprawie.
W dniu 7 listopada 2013 TK uznał za zgodną z Konstytucją nowelizację prawa o
ustroju sądów powszechnych, uznając że złamanie wymogu regulaminu sejmowego,
przewidującego pierwsze czytanie na plenum Sejmu projektów ustaw dotyczących
ustroju władz nie jest złamaniem Konstytucji. Tym samym przyjął, że norma
Konstytucji zawarta w art. 119 pozbawiona jest treści (sic!) i nie stawia żadnych
wymogów systemowi trzech czytań (choć inna jej treść wynika choćby z „zastanego”
rozumienia przepisu konstytucyjnego). W istocie sformułowanie konstytucyjne to tylko
4
część normy, której inne niezbędne elementy, właśnie z mocy Konstytucji, mają być
zawarte w regulaminie jako specjalna materia wykonawcza do Konstytucji, wyjęta z
zakresu materii ustawowej i ściśle z nią związana. Przyjęcie innej interpretacji
oznaczałoby, że w tej kwestii Konstytucja zawiera normę „pustą”, pozbawioną treści i
sensu ustrojowego i w rezultacie nieegzekwowalną. Uznawanie norm Konstytucji za
„puste” wydaje się bardzo niebezpiecznym precedensem interpretacyjnym także dla
przyszłego obowiązywania Konstytucji.
W umniejszaniu pozycji i autorytetu władzy sądowniczej ma niekiedy swój udział
także doktryna prawa. W swym wcześniejszym wystąpieniu na jednej z konferencji
organizowanych przez KRS publikowanym w piśmie KRS 2/2012 zwracałem uwagę na
wadliwą koncepcję legitymizacji władzy sądowniczej przyjętą w pracach J. Jaskierni i
W. Sanetry, autorów uznawanych za autorytety w zakresie tematyki sądownictwa. J.
Jaskiernia w pracy „Problemy legitymizacji władzy sądowniczej w ustroju politycznym
Rzeczypospolitej Polskiej (W: A. Szmyt - red., Trzecia władza, Sądy i Trybunały w
Polsce, Gdańsk 2008, str. 35 i n.) proponuje następujący sposób zalegalizowania władzy
sądowniczej na gruncie Konstytucji RP: „W świetle postanowień Konstytucji RP
zasadnym wydaje się wyodrębnienie trójczłonowego modelu legitymizacji władzy
sądowniczej: 1. Podstawowe znaczenie dla legitymizacji władzy sądowniczej ma to, że
sędziowie „są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej” (art.179). Uzyskują
więc legitymizację pośrednią, która jest konsekwencją legitymizacji bezpośredniej, jaką
posiada Prezydent pochodzący z wyborów bezpośrednich (…).
2. Skoro powoływanie przez Prezydenta sędziów następuje na wniosek KRS, to nie bez
znaczenia dla legitymizacji demokratycznej władzy sądowniczej jest to, że w gremium
tym zasiadają osoby, mające mandat bezpośredni (czterech posłów, dwu senatorów…).
3. Niewątpliwym czynnikiem legitymizacji jest „udział obywateli w sprawowaniu
wymiaru sprawiedliwości” (art. 182).Może on być traktowany jako jedna „z postaci
uczestnictwa Narodu w sprawowaniu władzy publicznej” (art. 4 ust. 2)”.
Według tego rozumowania sądownictwo „też jest trochę legalne” choć byłoby
bardziej gdyby w KRS było więcej posłów albo wyłącznie oni i gdyby sądzili sami
ławnicy bo obecność sędziego nie jest „legalna”. Otóż w moim przekonaniu
5
legitymizacja sądownictwa ma zupełnie inny charakter, znacznie bardziej złożony,
odpowiednio to stopnia skomplikowania jego zadań, uzupełniających, a nie kopiujących
zadania organów przedstawicielskich. Wskazać można co najmniej cztery istotne
postacie legitymizacji władzy sądowniczej ( o czym w powołanym tekście mego
artykułu). Mają one charakter legitymizacji konstytucyjnej, a więc postać trwałej
decyzji ustrojodawcy, celowo separującej władzę sądowniczą od aktów politycznej
legitymizacji i od innych władz i organów, poprzez przyjęcie jako jednej z podstaw
rozwiązań konstytucyjnych zasady trójpodziału władzy, będącej wyjściową, pierwszą
postacią legitymizacji konstytucyjnej.
W. Sanetra (W referacie na 50 Zjazd Katedr Prawa Konstytucyjnego: Sądy
powszechne i Sąd Najwyższy jako władza sądownicza, Gdynia 2008 – cytowane za J.
Jaskiernią) pisze: ”Władza sądownicza nie ma tych mocnych stron, które ma władza
ustawodawcza, w tym zwłaszcza nie ma mocnej legitymizacji, jaką stanowi
pochodzenie z demokratycznych wyborów…” Niezupełnie rozumiem do czego zmierza
ten tok rozumowania. Czy jest to postulowanie powszechnych wyborów sędziów?
Obserwując parlament rzeczywiście można zauważyć, że w następstwie wyborów
powszechnych osiąść można na urzędzie nie tylko bez kwalifikacji ale też dożywotnio.
Nielegitymizowana wyborami władza sądownicza, która „nie ma mocnych stron” jako
nie biorąca udziału „w podziale łupów” siłą rzeczy musi być lekceważona i ograniczana.
W tym sposobie myślenia zapomniano o legitymizacji konstytucyjnej, czyli
najsilniejszej z możliwych, opartej na zupełnie innym systemie wartości bo
przeznaczonej do innych celów.
Rozbudowywanie coraz nowych środków nadzoru administracyjnego Ministra
Sprawiedliwości względem sądownictwa rodzi pytanie, właśnie o konstytucyjną
legitymację tego organu do takich nieprzewidzianych i konstytucyjnie wręcz
zakazanych działań. Otóż Minister Sprawiedliwości w Konstytucji pojawia się tylko raz
(art. 187 ust.1 pkt 1) w roli jednego z 25 członków konstytucyjnego organu jakim jest
Krajowa Rada Sądownictwa, powołanego do stania na straży niezależności sądów i
niezależności sędziów! Taka konstytucyjna rola wyklucza nadrzędność i nadzór nad
sądownictwem. Nie tylko ze względu na „odrębność i niezależność Sądów i
6
Trybunałów” ale i z uwagi na powierzenie w Konstytucji czynności nadzorczych
Sądowi Najwyższemu, który zgodnie z art. 183 ust. 1 „sprawuje nadzór nad
działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania”. Ponieważ ten
kto może więcej może też mniej uznać należy wyłączną właściwość Sądu Najwyższego
także do nadzoru administracyjnego, także w oparciu o uniwersalny przepis
kompetencyjny zawarty, w art.183 ust.2 Konstytucji: „Sąd Najwyższy wykonuje także
inne czynności określone w Konstytucji i ustawach”. Dodajmy, że precyzyjne
rozgraniczenie nadzoru orzeczniczego i administracyjnego wydaje się problemem
trudnym do zadowalającego rozwiązania, zwłaszcza gdy należy do organów tak
różniących metodami działania i w czasach gdy modna staje się kompleksowa ocena
działalności sądownictwa.
Jeśli zawodzi nas kryterium niekonstytucyjności w przeciwdziałaniu ustawowym i
rozporządzeniowym reformom pozycji sądownictwa rozważyć wypada radykalne
zmiany konstytucyjne w omawianej sprawie. Droga obecnie istniejąca prowadzi wprost
do PRL-owskiego systemu nomenklaturowego i byłaby trudna do wpasowania w listę
wartości konstytucyjnych, prawnomiędzynarodwych i unijnych. W poszukiwaniu
modelu nadzoru zgodnego z duchem Konstytucji RP należałoby wprowadzić jeszcze
wyraźniejsze zakazy „pomieszania” władz wykluczające pomieszanie pojęć, wartości i
celów konstytucyjnych. W sferze nadzoru do wykorzystania jest potencjał Sądu
Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa. Przykład sądownictwa administracyjnego
dowodzi że jest to możliwe. Nie ulega wątpliwości, że władza sądownicza w kwestiach
nadzoru pragnęłaby korzystać z potencjału i doświadczeń Ministra Sprawiedliwości.
Musi to wszakże być kwestia wyboru, a nie głęboko sprzecznego z Konstytucją
przymusu.
7