Reforma systemu subsydiowania energii w Egipcie1

Reforma systemu subsydiowania energii w Egipcie1
Uwarunkowania historyczne
W okresie po zakończeniu II wojny światowej rząd Egiptu wprowadził system
subsydiowania wielu produktów – głównie paliw i żywności – dla zneutralizowania
skutków wojny negatywnych dla gospodarki.
Usprawiedliwie dla kontynuacji polityki subsydiowania przez dziesięciolecia było
dość amorficzne i zasadniczo sprowadzało się do poprawy warunków życia
społeczeństwa Egiptu i wspierania rozwoju wytwórczości narodowej. Jednakże sporną
pozostaje kwestia czy korzyści z oczywistego w efekcie utrzymywania zaniżonych cen
energii w Egipcie przeważają nad kosztami ponoszonymi przez budżet państwa.
Subsydiowanie energii nie było jednoznacznie wykazywane w budżecie rządu
egipskiego do 2005 roku, niemniej niezależne szacunki wartościowały na poziomie
zaledwie 1 mln funtów egipskich /EGP/ całkowite subsydiowanie paliw w 1996 r. w
Egipcie. W roku finansowym 2005/06 wartość subsydiów przekazanych z budżetu
rządowej Egyptian General Petroleum Corporation /EGPC/ wyniosła 48,1 mld EGP, co
świadczyło o 51,4% skumulowanym rocznym wskaźniku wzrostu wartości subsydiów.
W 2005 r. rząd podniósł ceny paliw – benzyny i oleju napędowego – równolegle
do wprowadzenia stopniowego podwyższania stawek za zużycie elektryczności. W 2008
r. podwyższone zostały także ceny gazu, a rząd zapowiedział eliminację wszystkich
subsydiów energii do 2014 r.
Działania reformatorskie pozwoliły obniżyć skumulowany roczny wskaźnik
wzrostu wartości subsydiów energii do 12,3% w okresie lat finansowych 2005/06 do
2009/10.
Obciążenie budżetu systemem subsydiowania energii
Podjęty wysiłek reform powodował do 2009 r. zmniejszenie udziału subsydiów
energii w obciążeniu GDP długiemu publicznym brutto oraz w deficycie strukturalnym,
lecz globalny kryzys finansowy w 2009 r. przeszkodził w kontynuacji pozytywnych
zmian. W warunkach wzrostu wartości rynkowej paliw i rosnącej konsumpcji energii na
rynku Egiptu obciążenie finansowe z tytułu subsydiowania energii wzrosło znacząco,
stanowiąc ok. 20% całkowitego budżetu państwa i kreując utrzymywanie negatywnych
zależności. Subsydiowanie energii jest zasadniczym niekorzystnym obciążeniem budżetu
rządu egipskiego.
1
na podstawie Energy overhaul - Industry Insight, Business Monthly, American Chamber of Commerce in Egypt,
June 2015
1
Tabela niżej prezentuje udział długu publicznego i deficytu strukturalnego w GDP
Egiptu w latach 2006 – 2015.2
rok
dług publiczny brutto /% GDP/
deficyt strukturalny /% GDP/
2006
90,3
9,2
2007
80,2
7,6
2008
70,2
8,3
2009
73,0
7,0
2010
73,2
8,2
2011
76,6
9,4
2012
78,9
10,0
2013
89,0
13,4
2014
90,5
13,0
2015
90,5
11,5
Tabela niżej prezentuje koszt subsydiowania paliw /w mld EGP/ w Egipcie w
latach 2005/06 – 2014/15.3
rok finansowy
wartość subsydiów
2005/06
41,8
2006/07
40,1
2007/08
60,2
2008/09
62,7
2009/10
66,5
2010/11
67,7
2011/12
95,5
2012/13
120,0
2013/14
126,2
Znaczącym obciążeniem dla egipskiego funduszu subsydiów jest konsumpcja
elektryczności przez gospodarstwa domowe oraz paliw przez indywidualnych posiadaczy
samochodów. Energochłonna produkcja przemysłowa konsumuje nieproporcjonalnie
dużą ilość energii – szczególnym ciężarem dla funduszu subsydiów jest produkcja
cementu, żelaza i stali, nawozów sztucznych /20 cementowni zużywa blisko dziesiątą
część gazu wydobywanego w Egipcie/. W 2012 r. sektor przemysłu zużył 28% samej
energii elektrycznej, a usługi publiczne i komercyjne również stanowią niemałe
obciążenie dla funduszu subsydiów konsumując blisko czwartą część elektryczności
wytworzonej w Egipcie.4 Istotne obciążenie systemu subsydiowania energii wynika także
z nielegalnego wywozu z Egiptu paliw – benzyny i ciężkich paliw olejowych,
sprzedawanych następnie po znacznie wyższych cenach zagranicą.
Stawki opłat za paliwa i elektryczność ponoszone przez gospodarstwa domowe i
przedsiębiorstwa nie odzwierciedlają cen energii na rynku światowym, wypaczając
funkcjonowanie gospodarki egipskiej, oraz subsydiują bogatych bardziej niż ubogich i
preferują kapitał względem pracy. Analiza sporządzona przez Energy Sector
Management Assistance Program /ESMAP/ i Bank Światowy w 2009 r. wskazuje, że w
Egipcie 40% najbardziej majętnego społeczeństwa otrzymywało 57% korzyści, natomiast
40% społeczeństwa o najniższych dochodach otrzymywało zaledwie 26% korzyści
oferowanych przez system subsydiowania energii. Ekspercie naukowi i organizacje
międzynarodowe od wielu lat nawołują kraje rozwijające się do stopniowej eliminacji
subsydiowania energii, jednakże kraje te – w tym Egipt – nie są zdecydowane we
wprowadzaniu stanowczych reform.
Działania reformujące system subsydiowania
Administracja Egiptu, wraz ze wzrostem obciążenia budżetu kosztami
subsydiowania energii, obserwowała zwiększone korzyści z tytułu subsydiowania
uzyskiwane przez egipskie społeczne warstwy bogate i średnio zamożne, które stać
byłoby na ponoszenie realnych cen rynkowych. Rząd Egiptu zaskoczył sceptycznych
obserwatorów międzynarodowych w dniu 4 lipca 2014 r. wznawiając reformę i inicjując
2
wg danych IMF World Economic Outlook /dla 2015 r. wartość prognozowana/, April 2015
wg danych EGPC i prognozy Ministerstwa Finansów na rok 2014/15
4
brak danych o zużyciu energii elektrycznej przez sektory przesmysłu i usług po 2012 r.
3
2
2014/15
100,3
znaczne podwyżki cen elektryczności i paliw. Wprawdzie daleko jest od całkowitego
wyeliminowania systemu subsydiowania, niemniej decyzja rządu egipskiego zmierza do
redukcji obciążenia budżetu państwa kosztami subsydiów. W efekcie wprowadzonych
ograniczeń w systemie subsydiowania i obniżenia światowych cen ropy wartość
subsydiowania paliw w I połowie roku finansowego 2014/15 wyniosła 44,77 mld EGP,
tj. około 50% mniej od założenia budżetowego. Również energia elektryczna jest
subsydiowana - w roku finansowym 2013/14 koszt subsydiów dla elektryczności
przewidywany był na poziomie 13,3 mld EGP. Ropa i gaz naturalny były w 91% źródłem
elektryczności wytworzonej w Egipcie w 2013 r. co oznacza, że subsydia zużywanej
elektryczności były w istocie dodatkowym subsydiowaniem paliw. Wg rządowej
projekcji w roku finansowym 2014/15 koszt subsydiowania paliw wyniósł 100,3 mld
EGP, a subsydia dla elektryczności stanowiły dodatkowy koszt 27,3 mld EGP.
Dążąc do ograniczenia obciążenia funduszu subsydiowania rząd Egiptu
wprowadził w styczniu 2013 r. system monitorowania dystrybucji i sprzedaży
subsydiowanych paliw – tzw. inteligentnych kart /smart card system - SCS/. Pierwsza
faza monitorowania dystrybucji i sprzedaży paliw /m.in. wprowadzono GPS na
pojazdach transportu paliw/ została zakończona w lipcu 2013 r., zaś w fazie drugiej
wydawane są indywidualne karty rejestrujące zakup paliw na czytnikach w stacjach
dystrybucyjnych, będące podstawą do zapłaty za paliwo po cenach subsydiowanych.
Kierowcy nie posiadający smart cards przy zakupie paliw będą ponosić ich pełną cenę
rynkową - zakończenie drugiej fazy SCS przewidziane jest w połowie 2015 r.
/wydrukowano 3,7 mln kart i wydano konsumentom 1,2 mln kart w 17 gubernatorstwach
kraju/. Wg danych EGPC dotychczasowy efekt wprowadzenia SCS to obniżenie o ok.
60% w skali roku niekontrolowanego obrotu paliwami.
Tabela niżej prezentuje zmieniający się w wyniku wprowadzanych regulacji
cenowych udział /w %/ subsydiów dla poszczególnych rodzajów paliw w całkowitej
wartości subsydiowania paliw w kolejnych latach finansowych w Egipcie.5
rok finansowy
gaz naturalny
ciężkie paliwa ropopochodne
olej napędowy - diesel
benzyna
LPG 6
2009/10
22,3
12,9
39,6
14,8
10,4
2010/11
19,8
12,1
41,0
18,0
9,1
2011/12
12,6
11,1
47,4
13,2
15,7
2012/13
16,0
11,0
44,0
21,0
8,0
2013/14
23,0
9,8
39,8
19,3
8,1
2014/15
19,1
16,0
44,8
20,1
------
Ograniczenie subsydiowania energii wprowadzone w lipcu 2014 r., adresowane
do indywidualnych i przemysłowych konsumentów, ukierunkowane były na paliwa
samochodowe – benzyny i olej napędowy – oraz ciężkie paliwa ropopochodne i gaz
naturalny. Wprowadzone cięcia subsydiów spowodowały złagodzenie obciążenia ich
kosztem dla budżetu w roku finansowym 2014/15 do ok. 100 mld EGP z początkowo
planowanego na 130 mld EGP. Ceny benzyny, oleju napędowego i gazu naturalnego
wzrosły znacząco; najbardziej podrożały paliwa dotychczas najtańsze – zużywana przez
samochody niskiej klasy benzyna 80-oktanowa /o 78%/ oraz napędzający przede
wszystkim taksówki gaz naturalny /o 175%/. Natomiast wymagana przez samochody
5
6
dane Ministerstwa Finansów Egiptu z 2014 r.
subsydiowanie gazu naturalnego zostało całkowicie zniesione w roku finansowym 2014/15
3
luksusowe beznyna 95-oktanowa, wobec której znacząca część subsydiowania została
zniesiona w listopadzie 2012 r., podrożała zaledwie o 6,8%.
Tabela niżej prezentuje ceny /w EGP/ i ich wzrost /w %/ na paliwa samochodowe
przed i po wprowadzonych ograniczeniach subsydiów paliwowych w Egipcie.7
rodzaj paliwa
benzyna 80-oktanowa
benzyna 92-oktanowa
benzyna 95-oktanowa
olej napędowy - diesel
gaz naturalny
cena stara
0,9
1,85
5,85
1,1
0,4
cena nowa
1,6
2,6
6,25
1,8
1,1
wzrost ceny
78
41
6,8
64
175
wykorzystanie paliwa
stare samochody
większość pojazdów samochodowych
samochody luksusowe
transport miejski, ciężarówki
taksówki
Również znacząca była redukcja subsydiów dla gazu naturalnego zużywanego
przez konsumentów przemysłowych. Producenci cementu, należący do nawiększych
konsumentów gazu naturalnego i wśród branż przemysłowych ponoszący najwyższe
koszty za zużyty gaz, doświadczyli 33% podwyżki ceny gazu naturalnego i 41%
podwyżki ceny za ciężkie paliwa ropopochodne. Producenci szkła, miedzi, żelaza, stali i
aluminium doznali 75% podwyżki ceny za zużywany gaz natrualny, zaś producenci w
branżach o niskiej konsumpcji energii - producenci żywności, farmaceutyków, tekstyliów
- doświadczyli 117% wzrostu ceny za gaz zużywany w procesie produkcji. Niemniej
jednak branże produkcyjne o niskiej chłonności energii nadal ponoszą mniejsze koszty za
zużywany gaz natrualny niż energochłonne branże produkcji przemysłowej.
Tabela niżej prezentuje stawki opłat i ich wzrost procentowy za zużycie gazu
naturalnego i ciężkich paliw ropopochodnych /HFO - Heavy Fuel Oils/ po wprowadzeniu
ograniczeń subsydiów dla produkcji przemysłowej w Egipcie.8
branża produkcyjna
paliwo
cement
gaz
HFO
gaz
gaz
gaz
gaz
stara cena
gaz /$US/mmBtu/
HFO /EGP/t/
6,0
1.600
4,0
4,0
3,0
3,0 - 4,0
gaz
gaz
gaz
HFO
gaz
gaz
gaz
4,0
4,0
2,3
1.000
2,3
2,3
2,3
żelazo, stal, aluminium
miedź
ceramika i porcelana
nawozy sztuczne i produkty
petrochemiczne
szkło
cegły
żywność
tekstylia
farmaceutyki
pozostałe branże
nowa cena
gaz /$US/mmBtu/
HFO /EGP/t/
8,0
2.250
7,0
7,0
7,0
4,5
lub
stawki
kontraktowe9
7,0
5,0
5,0
1.400
5,0
5,0
5,0
Wzrost
/w %/
33
41
75
75
133
0,13 - 50
75
25
117
40
117
117
117
7
na podstawie: Finally some action on subsidies in Egypt; Atlantic Council, August 2014
na podstawie CI Capital Research, Cairo, 2014
9
trzy główne firmy państwowe mają zagwarantowane w kontraktach z rządem egipskim stawki opłat za zużyty gaz i
w konsekwencji nie są objęte podwyżką cen gazu
8
4
W okresie do 4 lipca 2014 r. indywidualni konsumenci energii ponosili
marginalnie rosnące koszty elektryczności za ilość zużytych kilowatogodzin /kWh/ w
okresie obliczeniowym. Wzrost cen za elektryczność dla wszystkich przedziałów skali
zużycia wyniósł od 17% do 75%, zaś użytkownicy przemysłowi i usługi publiczne /np.
metro i oświetlenie publiczne/ odnotowały wzrost zużycia elektryczności w godzinach
szczytu ponosząc zróżnicowane stawki za elektryczność zużywaną w okresach o różnym
zapotrzebowaniu na prąd.
Tabela niżej prezentuje stare i nowe stawki za elektryczność wprowadzone w
2014 r. i ich wzrost procentowy dla konsumentów indywidualnych.10
skala zużycia prądu
do 50 kWh
50 – 100 kWh
100 – 200 kWh
200 – 350 kWh
350 – 650 kWh
650 – 1000 kWh
ponad 1000 kWh
stara stawka /EGP/
0,05
0,08
0,10
0,20
0,29
0,48
0,58
nowa stawka /EGP/
0,075
0,14
0,16
0,24
0,34
0,60
0,74
wzrost /w %/
50
75
60
20
17
25
28
W dotychczasowym okresie obowiązywania po 4 lipca 2014 r. nowych cen za
paliwa i nowych stawek za energię elektryczną w Egipcie nie dało się zaobserwować
znaczącego wpływu wyższych kosztów za energię na zachowania konsumenckie. W
istocie stan taki jest zgodny z oczekiwaniami, albowiem zużycie paliw samochodowych i
energii elektrycznej w krótkim okresie czasu jest cenowo mało elastyczne powodując, że
bardziej prawdopodobna jest zmiana zwyczajów konsumpcyjnych w długim okresie
czasu. Stan taki był przyczyną utrzymujących się po lipcu 2014 r. częstych w okresie
dziennym przerw w dopływie prądu w całym kraju oraz utrzymywania się
dotychczasowej skali natężenia ruchu drogowego, szczególnie w Kairze. Zużycie
elektryczności ma charakter sezonowy, zatem zaobserwowanie rzeczywistej zmiany
postaw użytkowników może potrwać nawet do 12 miesięcy. Niemniej eksperci rządowi i
niezależni zgodnie oceniają, że Egipt jest na prostej drodze do ostatecznego
wyeliminowania systemu subsydiowania energii.
Sporządził:
Tomasz Przygoda
radca
Kair, lipiec 2015 r.
10
na podstawie CI Capital Research, Cairo, 2014
5