Pobierz tekst w formacie PDF

 Paszporty dla dzieci: case study udanego
zaangażowania obywateli w zmianę prawa
26 lipca 2012. 11 sierpnia 2012 wchodzi w życie nowelizacja ustawy z 13 lipca
2006 o dokumentach paszportowych przedłużająca ważność paszportów
wydawanych dzieciom w wieku do 5 lat z dotychczasowego roku na 5 lat (ustawa
z 25 maja 2012 o zmianie ustawy o dokumentach paszportowych, Dz. U. 2012,
poz. 798). Interesująca jest historia powstania nowelizacji, gdyż ilustruje, jak
spontaniczna inicjatywa obywatelska, korzystająca głównie z możliwości
komunikacyjnych stwarzanych przez Internet, ale także przy pewnej dawce
„tradycyjnego” aktywizmu, może z powodzeniem doprowadzić do zmiany prawa
na lepsze i bardziej przyjazne dla obywatela. INPRIS poprosił dr. Marka
Porzyckiego, aby przedstawił powstanie nowelizacji. Dr Porzycki jest
nauczycielem akademickim na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu
Jagiellońskiego. Tekst obejmuje prywatne poglądy autora, nie reprezentuje
stanowiska INPRIS ani innych instytucji.
Dr Marek Porzycki
1. Pomysł
Pomysł pojawił się na tle następującego problemu - w 2010 roku zaostrzono
przepisy i w miejsce wcześniejszego pięcioletniego okresu ważności paszportów
do dzieci do lat 5 wprowadzono zasadę, że są one ważne tylko przez 12
miesięcy od daty wydania. Zmuszało to często podróżujących rodziców do
częstych odwiedzin w urzędach i wyrabiania nowych paszportów dla swoich
dzieci. Rodziło to także ryzyko kłopotów z przekroczeniem granicy w krajach,
które wymagają paszportu ważnego 6 miesięcy albo nawet rok od daty wjazdu.
Regulacja ta była też znacznym utrudnieniem dla polskich emigrantów z dziećmi,
którzy regularnie musieli odbywać długie niekiedy podróże po paszporty do
polskich konsulatów, tracąc dużo czasu i często sporo pieniędzy.
16 stycznia 2012 na forum podróżniczym Travelbit, zawierającym też część
dotyczącą podróżowania z dziećmi, pojawił się post wskazujący na praktyczne
problemy wynikające z krótkiej ważności paszportów dla dzieci. Szybko doczekał
się kilku odpowiedzi, które jednoznacznie wskazywały na rzeczywistą znaczną
uciążliwość tej regulacji dla podróżujących rodzin. Na drugi dzień pojawił się
spontanicznie pomysł inicjatywy społecznej mającej na celu zmianę tego stanu
rzeczy. Autorką pomysłu była Anna Olej-Kobus, fotografka i podróżniczka,
prowadząca wraz z mężem Krzysztofem Kobusem Portal Małego Podróżnika.
Celem inicjatywy była nowelizacja ustawy o paszportach przywracająca stan
obowiązujący przed 2010 r., a zatem zasadę, że paszport wydawany dla dziecka
jest ważny 5 lat.
2. Przebieg wydarzeń - połączenie Web 2.0 z
„tradycyjnym” aktywizmem
Inicjatywa początkowo rozwijała się wyłącznie w Internecie na forum Travelbit. W
tym samym dniu, w którym pojawił się pomysł akcji, Marek Porzycki (piszący te
słowa, z wykształcenia prawnik) napisał i umieścił na forum propozycję projektu
ustawy. Wystarczyła do tego dość elementarna wiedza prawnicza - projekt
składał się z dwóch artykułów. W ciągu kilku następnych dni wspólnymi siłami, ze
sporym elementem crowdsourcingu, na forum zbierane były pomysły, do kogo
należy skierować postulat kampanii i w jaki sposób należy to zrobić (e-mailem,
przez pisma wysyłane pocztą tradycyjną, osobiste wizyty). Równolegle trwało
sprawdzanie w źródłach internetowych (głównie w oficjalnych serwisach
prawniczych) jak sprawa ważności paszportów dla dzieci rozwiązana jest w
innych krajach. Wszystkie informacje i głosy w dyskusji na bieżąco umieszczane
były na publicznie dostępnym forum internetowym. Już po kilku dniach sytuacja
stała się jasna – okazało się, że Polska stosowała rozwiązanie najbardziej
nieprzyjazne dla podróżujących rodziców spośród wszystkich państw
członkowskich Unii Europejskiej. W zdecydowanej większości państw
członkowskich, a także w wielu państwach spoza UE, paszporty dla dzieci są
ważne znacznie dłużej niż rok, z reguły przez 5 lat. Jedynie Łotwa stosuje
przepisy równie restrykcyjne jak polskie.
Po kilku dniach powstał projekt pisma uzasadniającego potrzebę zmiany ustawy
o dokumentach paszportowych (zostało ono potem w dużej mierze wprost
skopiowane do uzasadnienia projektu ustawy). Autorami pisma byli Anna OlejKobus i Marek Porzycki. Na przełomie stycznia i lutego rozpoczęły się działania
bezpośrednie – Anna Olej-Kobus rozesłała pismo wraz z propozycją projektu
ustawy do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i do kilku innych instytucji według
przygotowanej wcześniej listy. Inny z zaangażowanych w akcję uczestników
forum Travelbit, Paweł Zięba, odwiedził osobiście kilku posłów na dyżurach w
biurach poselskich, ze szczególnym uwzględnieniem posłów uczestniczących w
sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. W każdym przypadku
Paweł Zięba zostawiał im pismo oraz propozycję projektu ustawy. Z reguły
spotykał się z pozytywnymi reakcjami. W ramach swoich działań Paweł Zięba
rozmawiał m.in. z posłanką Krystyną Łybacką z SLD, co, jak się później okazało,
miało kluczowe znaczenie dla powodzenia całej inicjatywy.
Podkreślić należy, że treść pisma została w całości umieszczona na forum. W
ten sposób każdy uzyskał możliwość korzystania z jego tekstu i podejmowania
kroków na własną rękę. Akcja nie była koordynowana, dlatego też piszącemu te
słowa mogą nie być znane wszystkie kroki podjęte w jej ramach.
Kolejnymi działaniami było założenie przez Annę Olej-Kobus i Krzysztofa
Kobusa grupy na Facebooku oraz dodanie specjalnej podstrony na Portalu
Małego Podróżnika. Grupa na Facebooku umożliwiła rozszerzenie grona osób
zaangażowanych w akcję. Włączył się do niej m.in. radny z Elbląga Robert Turlej
(PO), który zaczął docierać do polityków swojej partii. Do grupy zapisało się
ponad 200 osób.
2
Jeszcze w lutym Krystyna Łybacka zorganizowała grupę 15 posłów SLD, którzy
22 lutego wnieśli projekt przedstawiony jej przez Pawła Ziębę jako poselski
projekt ustawy (druk sejmowy nr 320), wykorzystując obszerne fragmenty
załączonego pisma w uzasadnieniu. Fakt ten początkowo umknął uczestnikom
akcji, stąd podejmowane były w pełnym wymiarze kolejne działania. Anna i
Krzysztof Kobusowie wspominali o sprawie kilkakrotnie w mediach w programach
o tematyce podróżniczej. Wysyłano kolejne pisma do różnych osób i instytucji.
Wskutek tych kontaktów posłanka Agnieszka Pomaska wraz z grupą posłów PO
zgłosiła interpelację poselską, a Rzecznik Praw Dziecka skierował wystąpienie
do Ministra Spraw Wewnętrznych. Początkowe reakcje MSW nie były
zachęcające. Odpowiedzi na interpelację A. Pomaski, wystąpienie Rzecznika
Praw Dziecka oraz pismo wysłane przez Annę i Krzysztofa Kobusów były
praktycznie jednobrzmiące – prowadzone są prace koncepcyjne nad nowelizacją
ustawy o dokumentach paszportowych, zakładające m.in. przedłużenie ważności
paszportów dla dzieci. Ma to jednak nastąpić przy najbliższej szerszej
nowelizacji, planowanej w bliżej nieokreślonej przyszłości. Ministerstwo
uzasadniało ponadto roczny okres ważności paszportów dla dzieci
nieprecyzyjnymi
unijnymi
regulacjami
dotyczącymi
pobierania
cech
biometrycznych, wyjaśnionymi dopiero w ostatnim czasie. Argumentacja ta była
całkowicie nietrafna – wystarczy przecież zauważyć fakt, że żadne inne państwo
członkowskie UE poza Łotwą nie poczuło się zobowiązane do wprowadzenia tak
restrykcyjnych przepisów.
Urzędniczy opór zniknął jednak w maju 2012 roku, kiedy projekt posłanki K.
Łybackiej trafił najpierw pod obrady komisji, a potem na posiedzenie plenarne
Sejmu. Okazało się, że proponowane zmiany spotkały się z pełnym poparciem
wszystkich sił politycznych. W debacie sejmowej nad projektem reprezentanci
zantagonizowanych na co dzień ugrupowań wypowiadali się jednym głosem, a
nawet zdarzały im się uprzejmości pod adresem przeciwników politycznych.
Wobec oczywistej woli politycznej przedstawiciele MSW zgodzili się z potrzebą
zmiany przepisów. Interwencja Ministerstwa w toku prac sejmowych
doprowadziła jedynie do przedłużenia vacatio legis z planowanych początkowo
14 dni do 30, co tłumaczone było względami technicznymi związanymi z
przestawieniem systemów informatycznych.
25 maja 2012 ustawa o zmianie ustawy o dokumentach paszportowych przyjęta
została przez Sejm prawie jednomyślnie (przy jednym głosie wstrzymującym się),
a 14 czerwca odbyło się jednomyślne głosowanie w Senacie. Prezydent podpisał
ustawę 3 lipca 2012. Wniesienie projektu do Sejmu nastąpiło nieco ponad
miesiąc od początku inicjatywy, przyjęcie ustawy – nieco ponad 4 miesiące, a
wejście w życie nowych przepisów nastąpi niecałe 7 miesięcy od spontanicznego
pomysłu na internetowym forum.
3. Komentarz – czy ten sukces da się powtórzyć przy
podobnych inicjatywach?
Warto zwrócić uwagę na kilka cech opisanej powyżej inicjatywy, które przyczyniły
się do jej szybkiego sukcesu. Wydaje się, że zdobyte przy niej doświadczenie
może się przyczynić do powodzenia podobnych akcji w przyszłości. Nie stanie
3
się to jednak zasadą – niektóre z tych cech są dość wyjątkowe i ich powtórzenie
w innych przypadkach może być niemożliwe. Kluczowe znaczenie miały
następujące elementy:
a) kapitał społeczny. Do rozpoczęcia akcji konieczny był minimalny poziom
zaufania pomiędzy jej inicjatorami. W tym przypadku źródłem takiego zaufania
była znajomość z forum travelbit.pl. Warto podkreślić, że większość inicjatorów
akcji nie zna się poza Internetem, mieszkając w różnych miastach nie spotkali się
też ani razu przy okazji jej prowadzenia. Wszystkie kontakty między nimi
odbywały się przez Internet. Okazało się, że taki minimalny zalążek
organizacyjny był wystarczający. Jedyna wykorzystana w akcji struktura to forum
Travelbit, grupa na Facebooku i Portal Małego Podróżnika. Inicjatywa została
przeprowadzona całkowicie poza jakimikolwiek istniejącymi instytucjami czy
organizacjami pozarządowymi.
b) jawność i open source. Wszystkie kroki były dyskutowane publicznie, a pisma
umieszczane na publicznie dostępnych stronach w Internecie. Każdy mógł z nich
korzystać i na własną rękę wysyłać do dowolnych adresatów. O znacznej części
takiej działalności piszący te słowa oraz inni inicjatorzy akcji zapewne nawet nie
wiedzą.
c) crowdsourcing. Każdy mógł wziąć udział w publicznej dyskusji, każdy mógł
zarówno dostarczyć informacje, jak również wykorzystać płynące z dyskusji
wnioski. Ta cecha najbardziej istotna okazała się przy zbieraniu materiału
porównawczego (informacji o ważności paszportów dla dzieci w innych krajach),
jak również przy ustalaniu adresatów podejmowanych działań. Głosy na forum
travelbit.pl czy na Facebooku dostarczały też argumentów za tym, że problem
jest rzeczywiście doniosły. Co ciekawe, nie pojawiły się praktycznie żadne głosy
negujące konieczność postulowanych zmian czy celowość inicjatywy.
d) komplementarność kompetencji i metod działania. Grupa kluczowych
uczestników akcji składała się z osób, których wiedza i sposób działania
doskonale się uzupełniały. Anna Olej-Kobus była pomysłodawczynią i spiritus
movens akcji, pełniąc rolę jej nieformalnej liderki. Udało się jej też dotrzeć do
mediów, co dla pozostałych uczestników byłoby znacznie trudniejsze. Z kolei
piszący te słowa Marek Porzycki dysponował odpowiednią wiedzą prawniczą,
aby przygotować projekt ustawy i zebrać argumenty przemawiające za jej
przyjęciem w formie nadającej się do wykorzystania w roli uzasadnienia.
Uczestniczył też w ustalaniu adresatów pism wysyłanych w ramach akcji.
Inicjatywa zakończyła się jednak powodzeniem głównie dzięki bezpośredniemu
kontaktowi z politykami, którzy zgłosili projekt ustawy. Tu rozstrzygająca była rola
Pawła Zięby, który przekonał do tego posłankę Krystynę Łybacką. Istotną rolę w
przekonywaniu posłów własnej partii odegrał także Robert Turlej. Trzeba
podkreślić, że każda z tych osób niczego nie osiągnęłaby działając w pojedynkę.
Przeprowadzenie akcji nie byłoby też zapewne możliwe bez wsparcia wielu
innych osób na forum Travelit i na Facebooku.
e) niski koszt. Koszt inicjatywy był praktycznie zerowy, jeżeli pominąć koszt
znaczków pocztowych i biletów komunikacji miejskiej zużytych przy wysyłaniu
4
pism i odwiedzinach biur poselskich. Wszyscy jej uczestnicy zaangażowali się w
ramach swojego czasu wolnego, nie oczekując od nikogo żadnego
wynagrodzenia. Co więcej, od żadnego z uczestników nie wymagało to
specjalnych wyrzeczeń, jak np. konieczności poświęcenia znacznej ilości czasu
kosztem swojej podstawowej działalności. Można wręcz powiedzieć, że dla
wszystkich z nich była to realizowana na uboczu działalność hobbystyczna.
f) wykorzystanie trybu skarg i wniosków przewidzianego w Kodeksie
postępowania administracyjnego. Użyteczny w akcji, w szczególności w
korespondencji z MSW, okazał się przewidziany w art. 221-259 k.p.a. tryb
rozpatrywania skarg i wniosków kierowanych do organów administracji. Wymogi
formalne są niewielkie, trzeba tylko podać pełny adres osoby albo podmiotu
zwracającego się z wnioskiem. Zgodnie z art. 223 oraz art. 237 w zw. art. 244
k.p.a. organ administracji ma obowiązek załatwienia wniosku, czyli w praktyce
udzielenia na niego odpowiedzi. Nawet jeżeli odpowiedź ta jest negatywna, to
osoba występująca z inicjatywą uzyskuje materiał nadający się np. do
upublicznienia na stronie internetowej i wykorzystania w dalszym toku akcji.
Warta odnotowania jest też różnica w postawie urzędników i polityków, do
których dotarły postulaty w ramach opisywanej akcji. Urzędnicy MSW
zareagowali początkowo oporem – czyli już przysłowiowym w polskich realiach, a
całkowicie nieprawdziwym tłumaczeniem, że krótka ważność paszportów dla
dzieci wynikała z rzekomych wymogów UE, jak również odpowiedzią, że zmiany
nastąpią w swoim czasie. Skutecznym sposobem realizacji postulatu stało się
przekonanie polityków. Kluczowe było przekonanie jednej osoby, wykazującej się
dobrą wolą, do aktywnego wsparcia inicjatywy. Osobą taką okazała się posłanka
Krystyna Łybacka. W sytuacji, kiedy w Sejmie został już złożony projekt ustawy,
dla pozostałych polityków sprzeciw uzasadniony tylko względami walki
międzypartyjnej mógł się okazać ryzykowny ze względów wizerunkowych.
Znaczna grupa posłów wykazała się zresztą otwartością na zdroworozsądkowe
argumenty i dobrą wolą, która skłoniła ich do aktywnego poparcia projektu (grupa
pozostałych 14 sygnatariuszy projektu ustawy z SLD, posłanka Agnieszka
Pomaska wraz z grupą posłów PO, którzy wystąpili z interpelacją). Inni posłowie
wspierali projekt przynajmniej werbalnie na posiedzeniach Sejmu, Senatu oraz
komisji (odnotowania wymaga np. wystąpienie posła Artura Górskiego z PiS).
Temat okazał się ponadpartyjny.
Czy niewątpliwy sukces tej obywatelskiej inicjatywy da się powtórzyć w innych
przypadkach? Wydaje się, że tak, o ile (i to jest ważne zastrzeżenie) przedmiot
inicjatywy będzie równie niekontrowersyjny, jak postulat ułatwienia życia
rodzicom małych dzieci przez oszczędzenie im niepotrzebnych wizyt w urzędach.
Przeciwko przedłużeniu ważności paszportów dla małych dzieci trudno wyobrazić
sobie jakiekolwiek argumenty natury ideologicznej, jak również praktycznej.
Podstawowy argument przemawiający za skróceniem w 2010 roku ważności
paszportu do roku, czyli rzekome wymogi unijne wynikające z szybko
zmieniających się cech biometrycznych dzieci, okazał się całkowicie chybiony po
sprawdzeniu rozwiązań w innych państwach. W końcu dzieci w Niemczech czy
we Włoszech rosną dokładnie tak samo szybko jak dzieci polskie. Urzędnikom z
MSW wytrącono więc z ręki ostatni argument przemawiający za zachowaniem
5
stanu dotychczasowego, a politycy zyskali szansę na podjęcie zgodnego
działania przynoszącego rzeczywiste korzyści dla obywateli. Na ich niewątpliwą
korzyść trzeba interpretować fakt, że z szansy tej skorzystali. Znaczenie miała
też zapewne okoliczność, że postulat trafił do polityków w formie nadającej się do
prostego przekopiowania do projektu ustawy, czyli nie wymagający
pracochłonnego przekładania na język rozwiązań legislacyjnych.
Podsumowanie
Stan polskiej demokracji w 2012 roku, na który składają się zarówno rozwiązania
prawno-instytucjonalne, jak i kształt życia politycznego, pozwala zatem na
skuteczne inicjatywy obywatelskie mające na celu realizację dobra wspólnego.
Użytecznym narzędziem dla takich inicjatyw jest Internet, a zwłaszcza ta jego
część, którą określa się mianem Web 2.0, czyli składająca się z treści
tworzonych przez wchodzących między sobą w interakcje użytkowników.
Wymaga to pewnego zaangażowania samych obywateli, ale „bariera dostępu”
nie jest wysoka – kluczowe znaczenie ma sam pomysł, nie jest bynajmniej
konieczne zaangażowanie się w wymiarze graniczącym z poświęceniem.
Niniejszy tekst nie może być oczywiście zapewnieniem, że podobne inicjatywy
zakończą się powodzeniem, ale intencją jego autora jest zdecydowane
zachęcenie do podejmowania starań. Być może osiągnięcie celu okaże się
znacznie łatwiejsze, niż się wydawało.
26 lipca 2012
Tekst obejmuje poprawkę z 6 sierpnia 2012: wbrew wcześniejszej wersji tekstu
podstrona na Portalu Małego Podróżnika jest aktualizowana.
Na stronie inpris.pl znajduje się wersja elektroniczna tekstu wraz z linkami do
odpowiednich stron internetowych.
6