Lokalny wymiar polityki publicznej - Wrocławskie Studia Politologiczne

Transkrypt

POLITYKA PUBLICZNA
Zbigniew Machelski
Uniwersytet Opolski
Lokalny wymiar polityki publicznej
Słowa kluczowe: polityka publiczna, publiczne administrowanie, zarządzanie wielopoziomowe, współpraca
międzysektorowa
Wprowadzenie
Treścią polityki publicznej (public policy) są decyzje i uporządkowane działania na różnych
poziomach rządzenia państwem, zmierzające do osiągnięcia określonych celów sektorowych
w sytuacji, gdy mechanizmy rynkowe nie mają zastosowania, lub same nie mogłyby działać
dostatecznie efektywnie. Wiąże się z tym przechodzenie od modelu „publicznego administrowania” (PA, public administration), dominującego na przełomie lat 70. i 80. XX wieku,
do „nowego zarządzania publicznego” (NPM, new public management) oraz zastępowanie
obu przez idealny model „nowego rządzenia publicznego” (NPG, new public governance)
H. Clevelanda1. Tradycyjne formy sprawowania rządów (government) zostały wyparte przez
nowe formy zarządzania (new modes of governance), co wymaga uporania się przez władze publiczne z wieloma wyzwaniami. Wynikają one z konieczności optymalizacji efektów
różnych polityk publicznych (policy impact)2. Liczba mnoga „polityki publiczne” wskazuje,
że o chodzi o wiele typów działań wykonywanych w imieniu obywateli za pomocą specyficznych narzędzi. Mogą to być regulacje prawne (także samoregulacje w ramach instytucji
i grup biznesu), współpraca, argumentowanie, debatowanie, analizy (policy analisis), przyjmowanie określonych postaw, kształtowanie bodźców i wskaźników działań3. Innymi słowy,
polityka publiczna stała się areną przedsięwzięć zbiorowych podejmowanych w odpowiedzi
1 Cleveland prognozował, że organizacje nie będą już tworzone na zasadzie hierarchicznych piramid
z realną władzą na ich wierzchołku. Ewoluują w kierunku systemów przeplatających się sieci, charakteryzujących się mniejszą kontrolą, bardziej rozproszoną władzą, wieloma centrami decyzyjnymi. C. Cleveland,
The Future Executive: a Guide for Tomorrow’s Managers, New York 1972.
2 S.P. Osborne, Introduction The (New) Public Governance: a suitable case for treatment?, [w:] The New
Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance, red. S.P. Osborne,
London-New York 2010.
3 A. Zybała, Polityki publiczne, Warszawa 2012, s. 13.
WROCŁAWSKIE STUDIA POLITOLOGICZNE 18/2015
Wrocławskie Studia Politologiczne 18, 2015
© for this edition by CNS
WSP_18_Ksiega.indb 73
2015-09-15 09:15:47
POLITYKA PUBLICZNA
74  Zbigniew Machelski
na najważniejsze problemy społeczeństwa. Jako nauka, polityka publiczna jest w wymiarze
międzynarodowym dziedziną względnie młodą, szybko się rozwijającą, korzystającą z nieco
odmiennego od klasycznej politologii podejścia metodologicznego. W Polsce ma to ścisły
związek ze sposobem definiowania dwóch jakościowo odmiennych przestrzeni przedmiotowych polityki. Język angielski pozwala tę różnicę wychwycić poprzez używanie odrębnych
pojęć. Język polski posługuje się jednym terminem na oznaczenie odrębnych zjawisk. Dotyczą one sfery zarządzania sprawami publicznymi (policy) oraz polityki postrzeganej jako
obszar walki o zdobycie i utrzymanie władzy (politics).
Przedmiotem artykułu jest polityka publiczna w ujęciu horyzontalnym. Autor kieruje się założeniem, że siłę państwa oraz społeczeństwa określa zdolność do projektowania
i realizowania programów strategicznych4, a także skupia na wybranych grupach tematycznych rozwoju lokalnego. Część pierwszą poprzedzono krótką diagnozą uwarunkowań transformacji systemowej w Polsce, by przejść do najważniejszych aspektów podejścia ekonomiczno-menadżerskiego kojarzonego z koncepcją NPG. W części drugiej
przeanalizowano wybrane kierunki ewolucji lokalnej polityki publicznej. Część trzecia
dotyczy jednego z największych odkryć cywilizacji europejskiej, jakim jest samorząd
terytorialny. Odniesiono się do polityki lokalnej określonej przez zjawiska multi-level
governance oraz inter-sectoral partnership, które są uwarunkowane skalą partycypacji,
kooperacji i współpracy na poziomie lokalnym. Skorzystano z instrumentów „tradycyjnego” instytucjonalizmu, kierując się regułami, normami i wartościami rządzącymi wymianą polityczną. Podejście to uzupełniono narzędziami „nowego instytucjonalizmu”,
które zakłada, że instytucje polityczne straciły nieco na znaczeniu w porównaniu z pozycją, jaką nadawał im instytucjonalizm klasyczny.
Polityka publiczna i polityka lokalna
Polskę po 1989 roku wyróżniał brak wyraźnego zerwania z kulturą ancien régime, przetrwanie na poziomie lokalnym składu personalnego starej służby administracyjnej, brak
lustracji i dekomunizacji, co nadszarpnęło wiarygodność moralną administracji, czyniąc ją podatną na klientelizm (również via partie polityczne) i uzależnienie od grup
interesu. Władza publiczna była często inicjatorem decyzji, które destabilizowały system
polityczny i obniżały poziom zaufania do państwa. Tworzył się pewnego rodzaju samonapędzający mechanizm, gdzie biurokracja pełniła z jednej strony rolę proceduralnego
łącznika pomiędzy grupami interesu w ramach państwa, z drugiej zaś sama stawała się
potężnym ośrodkiem wpływu walczącym o autonomizację swej roli, na przykład w zakresie dzielenia środków finansowych. Władza publiczna osłabiła swą rolę w procesie
zmian. Tak zwana reforma samorządowa z 1998 roku nie osiągnęła w ocenie krytyków
wyznaczonych celów. Osłabiła samorząd terytorialny, wzmocniła centralne sterowanie
4 W Polsce dużą rolę w polityce publicznej odgrywa polityka rozwoju rozumiana jako planowanie strategiczne. Zob. Analiza ekonomiczna w polityce publicznej, red. A. Surdej, Warszawa 2012; J. Górniak, Sprawne państwo — cykle tworzenia i oceniania polityk/programów publicznych, „Dialog” 2008, nr 4.
2015-09-15 09:15:47
Lokalny wymiar polityki publicznej  75
POLITYKA PUBLICZNA
państwem oraz umocniła biurokrację na poziomie lokalnym i centralnym5. Wprowadzenie powiatów okazało się mało użyteczne. Mimo pojedynczych pozytywnych przypadków dobrego samorządu, chodzi przeważnie o władzę dla samej władzy z wszystkimi
tego negatywnymi konsekwencjami dla strategii polityk publicznych.
Eksperci w dziedzinie polityki publicznej próbowali odpowiedzieć na kilka podstawowych pytań: czy w polityce państwa przeważa regulacja, samoregulacja czy interwencja? Jaką rolę w projektowaniu polityk publicznych powinny odgrywać partie i grupy
interesów? W jakiej formie państwo powinno koordynować polityki sektorowe itd.
W przypadku ustrojów znajdujących się w fazie transformacji odmienne przestrzenie
znaczenia „polityki” można zdefiniować za pomocą dwóch wyznaczników:
1) zdeformowanej logiki regulacyjnej,
2) państwa „wewnętrznie zsieciowanego”.
W pierwszym przypadku państwo próbuje zachować rolę, zadania, struktury, kontrolę i wpływ na sferę gospodarczo-społeczną (sfera miękkiej polityki), odziedziczoną
na przykład z czasów nad-regulacji państwa „realnego socjalizmu”, przy jednoczesnym
ograniczaniu zdolności do panowania nad kwestiami bezpieczeństwa, sprawiedliwości
oraz do formułowania interesu narodowego, czyli w sferze twardej polityki. Jest to wówczas sytuacja, w której układy interesu nie tworzą się na zewnątrz rdzenia państwa, ale
w jego wnętrzu, i wpływają na działanie jego aparatu, co jest możliwe dzięki „zdeformowanej logice” włączającej do rdzenia polityki sferę standaryzacji, kontroli i regulacji przedsiębiorczości, a także działania organizacji publicznych. Do aktorów polityki
publicznej na różnych poziomach zarządzania państwem należą podmioty wewnętrzne, które w sposób bezpośredni wpływają na jej kształt i są bezpośrednio zaangażowane w jej tworzenie. Zalicza się do nich na pewno administrację publiczną w szerokim
tego słowa znaczeniu, tj. administrację rządową i samorządową oraz aparat polityczny
i urzędniczy6. Jeśli jeszcze szerzej zagłębić się w tworzenie polityki, to do tej grupy można także zaliczyć, zgodnie z zasadą trójpodziału władzy, również legislatywę, a w systemie precedensowego sądownictwa (np. Stany Zjednoczone, Wielka Brytania) także sądy.
Polityka publiczna wiąże się z NPG. Koncepcja ta ma intelektualne, ideowe i polityczne korzenie w krajach anglosaskich i została zaczerpnięta z obszaru działania gospodarki rynkowej. W największym skrócie polega na podejściu ekonomiczno-menedżerskim
i jest najbardziej wyrazistą i całościową propozycję paradygmatu zarządzania i funkcjonowania administracji, jaka pojawiła się na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat7.
Model „nowego rządzenia publicznego” przyjmuje jako punkt wyjścia założenie, że podstawowymi narzędziami realizacji programu polityki publicznej jest wyraźne rozdzielenie funkcji strategicznych przy ustalaniu celów od tych, które są związane z bieżącym
5 Spory i kontrowersje na temat tej reformy były bardzo intensywne, tym bardziej że nie uwzględniono koncepcji alternatywnych polegających na ewolucyjnym przekształceniu istniejących od 1975 roku 49
województw na powiato-województwa, bez dwóch równorzędnych szczebli administracyjnych na szczeblu
województwa. W. Kieżun, Patologia transformacji, Warszawa 2012, s. 299.
6 P.J. Suwaj, Znaczenie prawa w administracji, ftp://ftp.wsap.edu.pl (dostęp: 22.01.2014).
7 D. Sześciło, Niemiecki Neues Steuerungsmodell. Nowe zarządzanie publiczne w samorządzie lokalnym,
„Samorząd Terytorialny” 2012, nr 5, s. 45.
2015-09-15 09:15:47
POLITYKA PUBLICZNA
zarządzaniem. To ostatnie obejmuje również kontrakty menedżerskie, zgodnie z którymi menedżerowie publiczni powinni sterować, a nie wiosłować (steer, not row), czyli
powinni kreować politykę, a nie zajmować się bieżącym zarządzaniem (tab. 1).
Tabela 1. Nowe rządzenie w sektorze publicznym (NPG) w odniesieniu do form tradycyjnych
Element wyróżniający
Struktura organizacyjna
Zarządzanie tradycyjne
w sektorze publicznym
Scentralizowane
Relacje pomiędzy jednostkami
Nieokreślone, bezterminowe
administracji i wewnątrz nich
Nowe rządzenie
w sektorze publicznym (NPG)
Podzielone pomiędzy jednostki
zorganizowane wokół poszczególnych usług
Bazujące na kontraktach
Sposób działania
Nacisk na etykę rządzenia, bez Adaptacja sposobów zarządzania
zmian organizacyjnych
z sektora prywatnego
Sposób finansowania
Stały lub rosnący budżet
Styk zarządzania
Ważna rola umiejętności polityczPrzejrzyste zarządzanie
nych i znajomości przepisów
Orientacja na wyniki
Używanie domniemanych i niejawPotrzeba jasno określonych celów
nych standardów
Sposób kontroli
Kontrolowanie tylko procedur i reguł związanych z wydawaniem pie- Kontrola wyników i rezultatów
niędzy
Cięcia w używaniu zasobów
Źródło: K. Opolski, P. Modzelewski, Zarządzanie jakością w usługach publicznych, Warszawa 2004, s. 35.
Obok możliwych „modeli mozaikowych” stanowiących rezultat łączenia różnych elementów zaczerpniętych z innych rozwiązań, wynikających przeważnie z braku czytelnego wzorca kultury politycznej i ładu aksjologicznego w społeczeństwie, należy wskazać
na trzy podstawowe, idealne typy relacji państwo–władza publiczna, streszczające różne
koncepcje systemu polityki publicznej:
1) rdzenia,
2) organicznego,
3) sieciowego.
Pierwszy typ jest systemem władz publicznych opartym na tradycyjnie rozumianej biurokracji, kulturze kontaktów zdepersonalizowanych, podejmowaniu decyzji na
podstawie przesłanek logicznych z dominującym typem przywództwa racjonalnego.
Zakłada, że pojawienie się problemu do rozwiązania oznacza konieczność powołania sztabu administracyjnego i zatrudnienia wyspecjalizowanego zespołu osób, czyli
stworzenia odpowiedniej struktury; przewiduje też ustanowienie dla tego sztabu podstaw prawnych, a także właściwych regulacji służących rozwiązaniu przedmiotowego problemu, tak, by można było kierować zachowaniami na podstawie interpretacji
ogólnych przepisów; oznacza również konieczność powołania „kierownictwa”, czyli
politycznego umocowania organu będącego odpowiedzialnym za dany problem. Dru-
2015-09-15 09:15:47
POLITYKA PUBLICZNA
gi typ (model organiczny), zakłada tworzenie bardziej elastycznego systemu kontraktowego. Opiera się na bezpośrednich kontaktach w ramach struktury biurokratycznej
i preferuje w decyzjach pragmatyzm i metodę indukcyjną. Dopuszcza spontaniczność
oraz typ przywództwa charyzmatycznego. Podstawą zachowania jest szukanie „właściwych ludzi”, a nie „właściwych struktur”, a także skupianie wokół władzy publicznej
wszystkich stron zainteresowanych potencjalnie rozwiązaniem danego problemu (stakeholders). Ten rodzaj zarządzania preferuje „model ażurowy”, czyli płaskie struktury,
proces decyzyjny oparty na wewnętrznych negocjacjach, poszukiwaniu kompromisu
w dochodzeniu do wspólnego stanowiska oraz typie przywództwa naturalnego. Podstawą decyzji jest „zdrowy rozsądek” wynikający z doświadczenia administracji jako
aktywnej służby publicznej.
Typ trzeci oznacza realizowanie polityki publicznej „przez sieć”, co można rozumieć
na wiele sposobów. Sieci (networks) są obecnie uznawane za struktury znacznie bardziej efektywne i lepiej dostosowane do realizacji funkcji i zadań publicznych niż rynki
(markets) czy hierarchie (hierarchies), tym bardziej że struktury sieciowe okazują się często skuteczniejsze i bardziej odporne na zagrożenia w warunkach niepełnej informacji
i gwałtownych zmian parametrów działania, tak charakterystycznych dla dzisiejszego
zglobalizowanego świata8. Przyjmuje się na ogół, że sieciowy typ polityki publicznej stawia przed biurokracją specyficzny rodzaj zadań. Polegają one na współtworzeniu zasad
zarządzania sferą publiczną przy wykorzystaniu zdolności samoregulacyjnych poszczególnych sieci, tak by zbudować system o wspólnych standardach, oparty na współodpowiedzialności za ich wypełnianie. Zadania publiczne są realizowane z udziałem partnerów prywatnych i organizacji pozarządowych, co wymaga od administracji opanowania
wielu nowych umiejętności organizacyjnych służących kreowaniu właściwych i odpowiedzialnych uczestników w sieci9. Dzięki nieustannej wymianie aktorzy są w stanie
gromadzić instrumenty niezbędne do trwania i osiągania założonych celów. Istota działań sprowadza się do wzajemnej wymiany dóbr materialnych oraz symbolicznych (informacje, umiejętności, wzorce zachowań) pomiędzy podmiotami sieci. Kształtuje się to
drogą odgórnych reform i kumulacji doświadczeń, przy czym szczególnie istotne są rozwiązania instytucjonalne zakładające w wybranych sektorach określone poziomy centralizacji i decentralizacji. Brak zdolności do zarządzania partnerami sieciowymi może
narazić system na zarzut „pustego państwa” (hollow state)10, co wiąże się z koncepcjami,
gdzie państwo oraz local governance postrzegane są jako system pozbawionego czytelnego rdzenia.
8
A. Gąsior-Niemiec, A. Kołomycew, Nowe modele rządzenia — wyzwania dla Polski wschodniej. Ograniczenia sieciowych i partnerskich podejść do zarządzania rozwojem lokalnym (na przykładzie województwa
podkarpackiego, „Zeszyty Naukowe WSEI seria: Ekonomia” 6, 2013 nr 1, s. 57.
9 J. Supernat, Administrowanie przez sieć, [w:] Administracja publiczna — obywatel, społeczeństwo,
państwo, red. A.M. Sosnowski, Wrocław 2006, s. 129–135.
10 R.A.W. Rhodes, What is new about government and why does it matter? [w:] Governing Europe, red.
J. Hayward, A. Menon, Oxford 2003, s. 61−62.
2015-09-15 09:15:47
POLITYKA PUBLICZNA
Kierunki zmian w polityce publicznej na poziomie lokalnym
Polityka publiczna na poziomie lokalnym podlega analogicznym zmianom jak polityka ogólnopaństwowa. Zmniejszanie się roli dostarczania usług można obserwować także na szczeblu lokalnym. Zadania te przerzucane są na podmioty komercyjne, natomiast władza lokalna
ogranicza swoją rolę do funkcji regulacyjnych. Charles Tilly zauważa, że w każdym wybranym wariancie polityki publicznej, realizowanej w ramach ogólnokrajowych bądź w wybranym segmencie funkcjonowania władzy lokalnej, należy rozważać skomplikowany zespół
mechanizmów przyczynowych11. W najbardziej zasadniczym zarysie, przyjmując ramy
demokracji jako wartość podstawową, logika polityki publicznej jest następująca: pewien
powtarzający się zespół zmian konfiguracji władzy na różnych poziomach samorządu (np.
poszerzenie uczestnictwa obywateli w polityce, wyrównanie dostępu do zasobów, zmniejszenie wpływu autonomicznych konstelacji władzy, wzrost szerokości, równości i ochrona
procedury wzajemnie zobowiązujących konsultacji12) będzie sprzyjał demokratyzacji systemu władzy i określał charakter polityki publicznej. Odwrócenie którejkolwiek z tych konstelacji będzie sprzyjać de-demokratyzacji, co stanowi zaprzeczenie polityki publicznej. Wiąże
się to z procesem „dekodowania terminu demokracja lokalna”13, który jest rozumiany jako
wzmacnianie regionalnego i lokalnego potencjału społecznego.
Ocena systemu władzy lokalnej i relacji centrum/peryferie wiążąca się z pomiarem
centralizacji, hierarchizacji i uniformizacji jest obciążona ryzykiem deformacji mającej
związek z kryzysem reprezantacji na różnych poziomach władzy. Problem należy rozważać ściśle z procesami legitymizacji oraz ukształtowanym mechanizmem funkcjonowania
rządów przedstawicielskich. Chodzi o zjawisko, które trwa już dobrych parę lat i zostało
wywołane przez różnorodne czynniki natury kulturowej i społeczno-ekonomicznej. Zwraca się uwagę, że kryzysowi reprezentacji towarzyszy poczucie suwerenności (z której ludzie
nie korzystają, lub czynią to niewłaściwie), przy równoczesnym osłabieniu tożsamości.
Efektywność i kryzys reprezentacji wynikają ze statusu zbiorowego działania, reprezentowania jedności, dochodzenia do niej, różnorodności reprezentacji, odmiennych interesów
i tożsamości. Ma to ścisły związek z tendencją do „umiędzynarodowienia”, która w Europie
przebiera kształt wizji budowania super państwa w postaci Unii Europejskiej (UE). Podważa to logikę państwa narodowego i tradycyjną zasadę „suwerenności ludu” (gubi się rola
zwykłych ludzi), zwiększając „popyt na autonomię terytorialną”14. Kłopot w tym, że zaspokojenie tego oczekiwania jest niezwykle trudnym zadaniem z bardzo wielu powodów,
które polityka publiczna powinna uwzględniać. Chodzi między innymi o:
11
Ch. Tilly, Demokracja, tłum. M. Szczubiałka, Warszawa 2008, s. 170.
Badane są również związki przyczynowe między zmianami konfiguracji władzy i przekształceniami,
za sprawą których rozpadają się i/lub zostają podporządkowane polityce publicznej (o mniej lub bardziej
szerokim uczestnictwie obywateli), różne konstelacje patronacko-klienckie próbujące omijać autonomiczne
ośrodki władzy.
13 I. Bokszczanin, Demokracja lokalna — próba konceptualizacji, [w:] Demokracja lokalna..., s. 25.
14 F. Ferlaino, P. Molinari, Neofederalismo, neoregionalismo e intercomunalità. Geografia amministrativa
dell’Italia e dell’Europa, Bologna 2009, s. 36.
12
2015-09-15 09:15:47
POLITYKA PUBLICZNA
a) rosnącą rangę współpracy koordynowanej w znacznym stopniu, a może nawet
przede wszystkim, na poziomie organizacji międzynarodowych;
b) funkcjonowanie rynków krajowych w nowej, quasi-kontynentalnej skali;
c) upadek geopolitycznego bipolaryzmu, który był oparty na przeciwstawieniu: państwo liberalne v. państwo socjalistyczne;
d) pojawienie się neofederalizmu oraz nowych form regionalizmu (neoregionalizm)15.
Zróżnicowanie przestrzenne polityki państwa jest uwarunkowane przez różne złożone zależności. W większości państw rozwiniętych, niezależnie od występujących różnic
ustrojowych, można wskazać na cztery podstawowe modele rozwoju lokalnego16:
1) środowiskowy, zakładający, że polityka lokalna stanowi pochodną miejscowego
środowiska społeczno-ekonomicznego, gdzie do najważniejszych zmiennych środowiskowych należą: zamożność lokalnej społeczności, liczba ludności, struktura wieku,
struktura społeczna, dominująca funkcję gminy jako jednostki władzy lokalnej;
2) polityczny, gdzie o realizowanej polityce rozwoju lokalnego decyduje grupa dominująca lub partia polityczna, która wygrała wybory. W obu wariantach można mówić
o różnej skali urzeczywistniania społecznych celów i preferencji;
3) kultury politycznej, przesądzający o sprawności systemu politycznego, stanowiący zarazem jeden z podstawowych czynników wyjaśniających zróżnicowanie polityki
lokalnej. Istotny jest tutaj system normatywny obowiązujących wartości oraz reguł polityki lokalnej;
4) biurokratyczny (model administracyjny), który zakłada dominującą rolę administracji samorządowej nie tylko w kierowaniu, ale w określaniu celów polityki rozwoju
lokalnego.
Mówiąc o różnych formach polityki lokalnej, nawiązuje się do form partycypacji oraz
koncepcji „drabiny partycypacji”. Wzory takiej drabiny wskazują na podział relacji między władzą lokalną a społecznością oraz na dwa ich typy: nieinteraktywny oraz interaktywny (tab. 2, 3).
Tabela 2. „Drabina partycypacji” w rządzeniu jednostką lokalną (typ interaktywny)
Styl rządzenia
Rola uczestnika —
członka społeczności lokalnej
Wspomaganie
Samorząd i władza publiczna Inicjator
udzielają wsparcia (czas, pieniądze, wiedza)
Przykłady
Holenderskie Stowarzyszenie Bezpieczeństwa na Drodze współpracuje ze szkołami, a samorządy
oferują wsparcie dla tej inicjatywy;
Wielka Orkiestra Świątecznej Pomocy w Polsce, której podstawowym celem zgodnie ze statutem
jest działalność w zakresie ochrony
zdrowia
15
Ibidem, s. 113−114.
R. Wasylewski, Lokalna polityka społeczna, [w:] Polityka społeczna. Podręcznik akademicki, red.
G. Filrli-Fesnak, M. Szylko-Skoczny, Warszawa 2009, s. 359.
16
2015-09-15 09:15:47
POLITYKA PUBLICZNA
Współpraca
Samorząd współpracuje z innymi Współpracownik, partner
organizacjami na równych zasadach
Delegacja
Samorząd przekazuje uprawnie- Współdecydujący
nia do podejmowania pewnych
decyzji czy realizacji polityki
Uczestnictwo
Samorząd prowadzi szeroką dyskusje nad sposobami rozwiązywania pewnych problemów, a jej Konsultant
uczestnicy mogą samodzielnie
definiować problem i sugerować
różne rozwiązania
Wspólny program realizowany
z partnerami prywatnymi
Rada osiedla (rada sołecka)
otrzymuje określone kompetencje i środki na realizację zadań
Samorząd zastanawia się, w jaki
sposób wykorzystać jakiś teren:
czy ma być on przeznaczony na
rekreacje, budownictwo mieszkaniowe itp., a mieszkańcy są proszeni o zgłaszanie sugestii w tym
zakresie
Źródło: A. Szewczuk, M. Kogut-Jaworska, M. Zioło, Rozwój lokalny i regionalny. Teoria i praktyka, Warszawa 2011,
s. 81.
Model interaktywny polegający na zgłaszaniu propozycji na różnych szczeblach, aż
do inicjowania konkretnych działań, jest bardziej pożądany. Biorąc jednak pod uwagę
na przykład warunki działania samorządu terytorialnego w Polsce, częściej stosuje się
model nieinteraktywny, gdzie społeczności lokalne są co najwyżej informowane o zamierzeniach władzy.
Tabela 3. „Drabina partycypacji” w rządzeniu jednostką lokalną (typ nieinteraktywny)
Styl rządzenia
Rola uczestnika —
członka społeczności lokalnej
Konsultacje
Samorząd prowadzi konsultacje
na temat proponowanego rozwią- Osoba konsultowana
zania, przedstawiając ograniczoną liczbę dopuszczalnych opcji
Przykłady
Samorząd przedstawia plan wykorzystania jakiegoś terenu, a mieszkańcy mogą się na ten temat wypowiedzieć
Otwarty styl autorytarny
Samorząd podejmuje decyzje o nowym systemie segregacji odpadów
Samorząd formułuje swoją politykę w sposób niezależny i prze- Odbiorca przekazywanych infor- i informuje o nim mieszkańców,
prowadząc kampanię informacyjkazuje informacje mieszkańcom, macji
ną i zachęcając do wzięcia udziału
przekonując ich do proponowaw akcji
nych rozwiązań
Zamknięty styl autorytarny
Samorząd podejmuje samodziel- Brak
ne decyzje
Samorząd nie przekazuje informacji mieszkańcom i nie oczekuje ich
partycypacji w podjęciu decyzji
Źródło: A. Szewczuk, M. Kogut-Jaworska, M. Zioło, Rozwój lokalny i regionalny. Teoria i praktyka, Warszawa 2011,
s. 81.
2015-09-15 09:15:47
POLITYKA PUBLICZNA
Różne modele polityki publicznej realizowane w ramach reform administracyjnych,
polityki lokalnej i państwa instytucjonalnego (np. model państwa przetargu zbiorowego,
czy model „państwa-supermarketu”), gdzie przywództwo w procesach agregacyjnych
wiąże się z pośrednictwem koalicji między interesami17, stanowią część aktualnych debat o polityce publicznej. Przeważa na ogół wymóg zastąpienia „kultury administracyjnej” przez „kulturę usługową”. Zakłada się, że sektor prywatny jest lepiej zorganizowany niż sektor publiczny. Modernizację administracji państwowej prezentuje się często
jako zastąpienie przestarzałych administracyjnych procedur przez nowoczesne metody
zarządzania przedsiębiorstwami. W kontekście myślenia o instytucjach politycznych
wskazuje to na wiele nowych problemów. Szczegółowe aspekty porównań związane
z systemem rządów oraz systemami administracyjnymi wymagają uwzględnienia wielu
różnych wskaźników dotyczących, odnoszących się również do funkcjonowania samorządu terytorialnego.
Samorząd terytorialny i polityka lokalna
Samorząd terytorialny i polityka lokalna wiążą się z rozwojem rozumianym jako proces
pozytywnych przemian o charakterze ilościowym i jakościowym, dotyczącym poziomu
życia społeczności lokalnej oraz w warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych, uwzględniającym potrzeby, priorytety, preferencje i uznawane wartości mieszkańców oraz przedsiębiorców działających w lokalnej przestrzeni gospodarczej. Samorząd w sensie terytorialnym to wspólnota zamieszkujących tam osób oparta w sensie
funkcjonalnym na więzi pracy, wykonywania zawodu lub innej działalności. Gdy mówimy „samorząd”, mamy też na myśli jakąś pozytywną relację albo pewien rodzaj rotacji
między tymi, którzy rządzą (sprawują władzę), a tymi, do których się ona stosuje. Istotą
samorządności jest decydowanie o sobie18. W ujęciu leksykalnym samorząd to niezależne od nadrzędnej władzy decydowanie o własnych sprawach, wykonywanie funkcji uzupełniających w stosunku do władz na przykład szkoły, zakładu produkcyjnego,
ale przede wszystkim w stosunku do władz państwowych. Samorząd oznacza wówczas
uczestniczenie mieszkańców danej miejscowości nie tylko w identyfikacji wspólnych potrzeb, ale przede wszystkim udział w procesie decyzyjnym dotyczącym rozwiązywania
zdiagnozowanych w ten sposób problemów19. Samorząd lokalny jako korporacja prawa
publicznego jest elementem państwa. W ujęciu prawnym oznacza wykonywanie zadań
administracji publicznej w sposób samodzielny i na własną odpowiedzialność przez odrębne w stosunku do państwa podmioty, które nie są poddane zewnętrznej ingerencji
17
J.G. March, J.P. Olsen, Instytucje. Organizacyjne podstawy polityki, tłum. D. Sielski, Warszawa 2005,
s. 148.
18
„Samorządność” to jednak nie to samo co „samorząd”. Samorządność oznacza pewne reguły życia
jednostek w grupie, polegające na posiadaniu i wykorzystaniu uprawnień do podejmowania decyzji wewnątrzgrupowych.
19 A. Szewczuk, M. Kogut-Jaworska, M. Zioło, Rozwój lokalny i regionalny. Teoria i praktyka, Warszawa
2011, s. 78.
2015-09-15 09:15:47
POLITYKA PUBLICZNA
w zakresie wykonywanych zadań20. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie definiuje samorządu terytorialnego, stwierdzając jedynie, że wykonuje on zadania publiczne
nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych
(art. 163). Warto zauważyć, że pojęcie samorządu terytorialnego nie pojawia się również
w żadnym przepisie ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, poza
ich tytułami. Zastąpione zostało określeniem „wspólnota samorządowa”.
Podejście teleologiczne wskazuje, że samorząd to forma organizacji społeczności lokalnej, kojarzona w Europie z gminą od czasów średniowiecza. Działa na określonej
geograficznie przestrzeni w sferze interesów i potrzeb lokalnych. Jako organizacja składa się z ludzi, zadań, technologii, struktury i kierownictwa. Zgodnie z teorią porządku
celowego model samorządu lokalnego oznacza pewną całość, gdzie poszczególne części realizują zadania zgodnie z jednokierunkowym celem. Istnieje pojęcie samorządności jednostek samorządu terytorialnego (JST), które w sensie ustrojowym oznacza
„brak powiązań między nimi, brak zależności i zwierzchności oraz wyodrębnienie na
tle całego systemu organizacji państwa”21. Chodzi zatem o związek publiczno-prawny
i wspólnotą lokalną zarazem, opartą na silnych więziach emocjonalnych. Samorząd
to również określona forma demokratycznego sposobu sprawowania władzy lokalnej,
a każda dyskusja o demokracji obraca się zdaniem G. Sartoriego wokół trzech kwestii:
suwerenności ludu, równości i właśnie samorządu. Suwerenność to niewiele więcej niż
zasada legitymizmu, równość można zawęzić do równości głosu, samorządność jest zaś
zastrzeżona najprawdopodobniej dla mikrodemokracji, choć demokracja w skali mikro
rządzi się tymi samymi zasadami co w skali makro22. Kategorii samorządu terytorialnego jako struktury odnoszonej do wielu odmiennych ustrojów politycznych oraz systemów zarządzania nie da się jednak z powodzeniem rozważyć bez stwierdzenia, że chodzi o pewien ideał normatywny, który jest badany przez przedstawicieli różnych nauk
społecznych23. Większość politologów stara się ten problem uchwycić przez pryzmat
cech uniwersalnych, czy to w znaczeniu atrybutów władzy w związku podmiotowym,
czy wskazując na zjawiska asymetrii. Zawsze na plan pierwszy wysuwa się jednak kwestia władzy publicznej — to, w jaki sposób jest ona sprawowana w obrębie JST, jakie
istotne skutki wywołuje z punktu widzenia społeczeństwa jako całości i poszczególnych
jego elementów wyodrębnionych na zasadzie terytorialnej24. Stosując pojęcie samorządu do dużych państw narodowych, można wyraźnie odnotować również związane z tym
trudności, które streszczają się w pytaniu: w jaki sposób ich obywatele mogliby się sami
rządzić w jakimkolwiek sensie tego wyrażenia, jeżeli nie ma się na myśli czegoś innego
niż jakieś tylko formy kontroli25. Dla zwolenników teorii państwowej określa to obowiązek państwa, które powołuje samorząd i wyposaża go w odpowiedni zakres kompe20
K. Pająk, Samorząd terytorialny w kształtowaniu rozwoju lokalnego, Piła 2007, s. 20.
A. Piasecki, Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2009, s 30.
22 G. Sartori, Teoria demokracji, tłum. P. Amsterdamski, D. Grinberg, Warszawa 1994, s. 82.
23 Zob. P. Swianiewicz, Empiryczna typologia systemów samorządowych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, „Samorząd Terytorialny” 2011, nr 11, s. 5−6.
24 A. Antoszewski, Istota władzy samorządowej, [w:] Polityka lokalna..., s. 44.
25 G. Sartori, op cit., s. 86.
21
2015-09-15 09:15:47
POLITYKA PUBLICZNA
tencji. Opis podstawowych cech dobrego samorządu wymaga konfrontacji z wieloma
złożonymi problemami. Samorząd terytorialny nie jest wolny od identycznych zagrożeń,
z którymi musi się nieustannie konfrontować demokracja, cały system parlamentarny
na szczeblu narodowym oraz system władzy lokalnej, od niebezpieczeństwa korupcji,
niesprawności i niekompetencji ludzi sprawujących urzędy publiczne, do „preferowania
interesów partykularnych, a także wielu innych wynaturzeń, które mogą prowadzić do
zanegowania publicznej misji instytucji samorządu”26. W końcowym efekcie pojawia się
jakąś forma samodzielności lokalnej czy autonomii terytorialnej (jeżeli można ją umieścić terytorialnie). Inny wariant oznacza na swoim skrajnym biegunie państwo całkowicie scentralizowane.
Ze względu na ograniczone ramy artykułu zawężono problem analizy polityki publicznej na poziomie lokalnym do kwestii skuteczności, ekonomiczności oraz korzystności27. Wiąże się z tym założenie, że jednym z głównych celów rozwoju i zarządzania
lokalnego jest, obok sprawności, zapewnienie dostatecznej liczby miejsc pracy i dochodów z zatrudnienia gwarantujących długoterminowe bezpieczeństwo finansowe i socjalne, czyli chodzi po prostu o wzrost zamożności społeczeństwa28. Wyznacza to kolejne
zawężenie polegające na ograniczeniu analizy do dwóch opisanych poniżej czynników.
Podstawowe elementy strategii lokalnego rozwoju gospodarczego
Pierwszy krąg czynników dotyczy złożonych procesów pozytywnych przemian o charakterze ilościowym i jakościowym w poziomie życia oraz w warunkach funkcjonowania podmiotów gospodarczych, uwzględniający potrzeby, priorytety, preferencje i uznawane wartości mieszkańców oraz przedsiębiorców działających w ramach społeczności
lokalnej, których główna strategia rozwoju bywa także określana jako strategia polityki
lokalnej29. W odniesieniu do wszystkich ogólnych problemów rządzenia lokalnego wyróżnia się zazwyczaj trzy podstawowe rodzaje strategii:
a) rozwoju społeczno-gospodarczego,
b) wykorzystania przestrzeni,
c) wykorzystania i ochrony środowiska naturalnego.
26
B. Gąciarz, Instytucjonalizacja samorządności. Aktorzy i efekty, Warszawa 2004, s. 13.
Korzystność jest miarą ocenną polegającą na porównywaniu kosztów i wyniku użytecznego działania.
Wyraża relację między osiągniętym rezultatem a nakładami, które trzeba było w związku z tym ponieść. Jest
to więc różnica między wartością rezultatu (tzw. wyniku użytecznego działania) a poniesionymi nakładami
(kosztami działania). Korzystność w odróżnieniu od skuteczności może być odnoszona nie tylko do skutków przewidywanych, ale też nieprzewidywalnych.
28 Sprawne działanie instytucji publicznych to pomysł prosty, a jednocześnie nieco zwodniczy. Podstawowym założeniem jest wymóg efektywności przy świadczeniu usług. A. Schick, Państwo sprawne. Rozmyślania nad koncepcją, która nie doczekała się jeszcze realizacji, choć jej czas już nadszedł, [w:] Administracja
publiczna..., s. 24.
29 A. Władyka, Sprawność funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego — studia z zastosowaniem podejścia prakseologicznego, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 1–2, s. 17–27.
27
2015-09-15 09:15:48
POLITYKA PUBLICZNA
Na powyższe obszary strategiczne nakładają się subpolityki bardziej szczegółowe,
określane przez strategie branżowe i funkcjonalne dotyczące:
a) zabezpieczenia społecznego, w tym między innymi ochrony zdrowia, pomocy
społecznej, zwiększania bezpieczeństwa publicznego itd.,
b) rozwoju społecznego, w tym między innymi edukacji, kultury, rozwoju kultury
fizycznej i sportu;
c) ochrony zasobów (wartości kulturowych i krajoznawczych), wartości przyrodniczych i środowiskowych, ochrona przed kataklizmami;
d) rozwoju kapitału przestrzennego w powiązaniu z konkretnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego;
e) polityki zewnętrznej, w stosunku do których władze mogą oddziaływać, ale nie
mogą ich autonomicznie i samodzielnie kształtować;
f) systemów wewnętrznych (zarządzania samorządem, finansowa, gospodarowania
mieniem, informacyjna).
Efektywność strategii lokalnej określana jest przez komplementarność trzech czynników:
1) przywództwa, czyli pozycji liderów lokalnych;
2) sposobu realizacji wyznaczonych zamierzeń i celów;
3) formy i zakres partycypacji społeczności lokalnej w procesie decyzyjnym (np. referenda).
Nie chodzi o współwystępowanie i kombinacje wymienionych czynników, ale o efekt
synergii, czyli grę o sumie dodatniej. Oprócz wymiaru lokalnego (horyzontalnego),
proces ten posiada kontekst krajowy i europejski. Wymiar horyzontalny jest określony
przez specyfikę lokalnego środowiska społecznego, gospodarczego i politycznego. Kontekst krajowy determinują uwarunkowania normatywne, pozycja konstytucyjna JST,
system partyjny oraz kultura polityczna30. Na kontekst europejski składają się polityka
i struktura zarządzania oraz spójność polityk sektorowych UE. Polityka samorządowa
musi też uwzględnić wszystkie konsekwencje stosowania anglosaskiego podejścia do
rządzenia publicznego, zwłaszcza zjawisko niejasnych zasad funkcjonowania nowych
aktorów polityki publicznej (przykład tzw. quangos31), brak przejrzystości, niejasność
mechanizmów konkurencji w obrębie nowo tworzonych „rynków publicznych”, częstą
niewydolność i nieefektywność ekonomiczną skomercjalizowanych podmiotów świadczących usługi publiczne oraz pogłębiające się niezadowolenie społeczeństwa z jakości
30
R. Inglehart i P. Norris (w: Rising Tide: Gender Equality and Cultural Change around the World,
Cambridge 2003, s. 167) przekonują, że w dłuższej perspektywie demokracji nie sposób zbudować za
pośrednictwem zmian instytucjonalnych albo zabiegów elit, ponieważ liczą się też wartości i przekonania
zwykłych ludzi.
31 Quasi non-governmental organizations — typ nowego aktora w sferze publicznej, charakterystycznego dla epoki NPG, którego najbardziej typowym przykładem jest „niezależna” agencja, czynna zwykle
w formie fundacji, zakładana i finansowana z funduszy publicznych, lecz działająca na zasadach „rynkowych”
— włącznie z zasadami wynagradzania jej pracowników — realizująca na zasadach komercyjnych zadania
zlecone (i przeważnie opłacane) przez administrację publiczną z pozabudżetowych funduszy specjalnych.
A. Gąsior-Niemiec, A. Kołomycew, op. cit., s. 53.
2015-09-15 09:15:48
POLITYKA PUBLICZNA
oraz dostępności dóbr i usług publicznych. Oddzielnej analizy wymaga lokalna kultura
polityczna. Jej istotnym miernikiem są oczekiwania wobec roli lokalnych liderów oraz
te, które wskazują na poziom zaangażowania społeczności lokalnej w życiu publicznym.
Przedmiotem analizy w obu przypadkach jest blok następujących zagadnień:
1) komplementarność przywództwa z udziałem społeczności lokalnej w procesach
decyzyjnych;
2) typy i style przywództwa;
3) wrażliwość społeczności lokalnej na politykę samorządową;
4) sprawność instytucjonalna w osiąganiu zrównoważonego rozwoju oddziałująca
zwrotnie na uwarunkowania prawne oraz lokalną kulturę polityczną.
Podsumowanie wydaje się następujące: dobra polityka publiczna i dobre rządzenie
na różnych poziomach (szczeblach) terytorialnych powinno uwzględniać kontekst społeczny, zwłaszcza gdy idzie o dochodzenie do uniwersalnych standardów. Dobre rządzenie lokalne przypomina model sieci, którą tworzą firmy, osoby fizyczne, członkowie zorganizowanych grup interesu, agencje rządowe itd. Relacje między podmiotami określają
konwencje, a więc schematy działań o różnym poziomie instytucjonalizacji.
Wybrane wątki prakseologii działania
Drugi krąg czynników (prakseologia działania), sprowadza studia nad sprawnością samorządu i lokalną polityką publiczną do sfery teorii i organizacji zarządzania. Sprawność
władzy lokalnej ma być wynikiem osiąganym w związku z realizowanymi zadaniami polityki publicznej w ramach postępującego procesu rozwoju społeczno-gospodarczego.
Według J. Kowalik32, w studiach nad skutecznością samorządu podmiotem jest społeczność lokalna, przedmiotem zaś — szerokie spektrum potrzeb i spraw ponad indywidualnych. Pozwala to na analizę problemu w ujęciu statycznym i dynamicznym. Podejście
statyczne skupia się na wewnętrznych konstrukcjach samorządu, gdzie kluczową kwestią
jest odpowiedź na pytanie, czy samorząd ma cechy pozwalające na skuteczną realizację
założeń polityki publicznej. Ujęcie dynamiczne kieruje badacza do elementów polityki
publicznej samorządu bezpośrednio związanych z rozwojem gospodarczym.
Podsumowanie
Upowszechniony na całym świecie zachodni model rządzenia i zarządzania sferą publiczną podlegał w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat ewolucji. Proces transformacji przebiegał
w trzech kolejnych fazach określonych przez PA, NPM i koncepcję NPG. Faza ostatnia
(NPG) pojawiła się na początku XXI wieku i ma charakter rozwojowy. Została określona
przez dwie konkurencyjne wobec siebie tendencje: odchodzenie od tradycyjnych form rządzenia na rzecz metod typowych dla gospodarki rynkowej oraz zastępowanie rządzenia
32
J. Kowalik, Między partycypacją a zarządzaniem. W poszukiwaniu skuteczności samorządów miejskich, Kielce 2004, s. 18.
2015-09-15 09:15:48
POLITYKA PUBLICZNA
przez tak zwane lokalne zarządzanie (from local government to local governance). Tendencja pierwsza (local government) wiąże się propozycją menedżerskiego stylu w procesie rządzenia. Polega, najogólniej ujmując, na wdrażaniu przez administrację metod typowych dla
przedsiębiorstw prywatnych, komercjalizacji usług publicznych, traktowaniu jednostki nie
jako obywatela, lecz konsumenta świadczeń realizowanych przez administrację publiczną.
Próbą łagodzenia tego podejścia mają być zasady „etycznego administrowania”33, ale w praktyce lokalnych układów władzy etyczny menedżer jest bardziej pojęciem postulatywnym niż
rzeczywistym. Istotą drugiej tendencji (local governance) jest decentralizacja polityczna, sterowanie sieciowe, kreowanie aktywnych figur nadających kierunek polityce lokalnej i rozstrzygająca rola przywództwa, gdzie lider jest skoncentrowany bardziej na zarządzaniu niż
na rządzeniu34. Towarzyszy temu zastępowanie hierarchicznych struktur biurokratycznych
przez struktury sieciowe, które stwarzają możliwość udziału w procesie politycznym innym
podmiotom (oprócz demokratycznie wybranych funkcjonariuszy), o różnej proweniencji
publicznej, prywatnej i społecznej. Podmioty te nie są przeważnie legitymizowane demokratycznie, ale stanowią część społeczeństwa obywatelskiego. Owa złożoność wymusza na biurokracji stosowanie w politykach publicznych bardziej elastycznych środków i przechodzenie do zarządzania wielopoziomowego lub wielosegmentowego (multi-level governance)35.
Niektórzy upatrują w tym zjawisku dowód na zużycie się tradycyjnego paradygmatu państwa. Uwidacznia się na tym tle odrębność między zachodnioeuropejskim modelem polityki
publicznej i modelami w Europie Środkowo-Wschodniej (postkomunistycznej), która nie
stanowi jednolitej grupy państw. Wymaga to identyfikacji oraz klasyfikacji poszczególnych
przypadków w zakresie tworzenia efektywnego systemu administracji. Chodzi na przykład
o zjawiska patologii funkcjonowania służby publicznej i odmienne sposoby organizacji administracji stanowiące efekt transformacji systemowej. Każdy z rozpatrywanych systemów
ma swoje cechy indywidualne. W Polsce, po początkowym ożywianiu się społeczeństwa na
poziomie samorządu terytorialnego, nastąpiło obniżenie poziomu aktywności obywateli, co
krępowało zarówno przedsiębiorczość, jak i zdolność do działania wspólnotowego.
Bibliografia
Antoszewski A., Istota władzy samorządowej, [w:] Polityka lokalna. Właściwości, determinanty, podmioty,
red. E. Ganowicz, L. Rubisz, Toruń 2008.
Analiza ekonomiczna w polityce publicznej, red. Surdej A., Warszawa 2012.
Bokszczanin I., Demokracja lokalna — próba konceptualizacji, [w:] Demokracja lokalna w państwach Europy, red. I. Bokszczanin, A. Mirska, Warszawa 2014.
Cleveland H., The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, New York 1972.
33
B. Kudrycka, W sprawie wdrażania zasad New Public Managment do prawa administracyjnego, [w:]
Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. zw. dr. hab. Józefa Filipka, red.
I. Skrzydło-Niżnik, Kraków 2001, s. 395−396.
34 P. John, op. cit., s. 9−10.
35 R. Mieńkowska-Norkiene, Wielopoziomowe rządzenie w przestrzeni ponadnarodowej — charakterystyka w kontekście globalizacji i europeizacji, „Studia Politologiczne” 27, 2013, s. 59.
2015-09-15 09:15:48
POLITYKA PUBLICZNA
Ferlaino F., Molinari P., Neofederalismo, neoregionalismo e intercomunalità. Geografia amministrativa
dell’Italia e dell’Europa, Bologna 2009.
Gąciarz B., Instytucjonalizacja samorządności. Aktorzy i efekty, Warszawa 2004.
Gąsior-Niemiec A., Kołomycew A., Nowe modele rządzenia — wyzwania dla Polski wschodniej. Ograniczenia sieciowych i partnerskich podejść do zarządzania rozwojem lokalnym (na przykładzie województwa
podkarpackiego, „Zeszyty Naukowe WSEI seria: Ekonomia” 6, 2013, nr 1.
Górniak J., Sprawne państwo — cykle tworzenia i oceniania polityk/programów publicznych, „Dialog”
2008, nr 4.
Inglehart R., Norris P., Rising Tide: Gender Equality and Cultural Change Around the World, Cambridge 2003.
John P., Local Governance in Western Europe, London 2001.
Kieżun W., Patologia transformacji, Warszawa 2012.
Kowalik J., Między partycypacją a zarządzaniem. W poszukiwaniu skuteczności samorządów miejskich, Kielce 2004.
Kudrycka B., W sprawie wdrażania zasad New Public Managment do prawa administracyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. zw. dr. hab. Józefa Filipka, red.
I. Skrzydło-Niżnik, Kraków 2001.
March J.G., Olsen J.P., Instytucje. Organizacyjne podstawy polityki, tłum. D. Sielski, Warszawa 2005.
Mieńkowska-Norkiene R., Wielopoziomowe rządzenie w przestrzeni ponadnarodowej — charakterystyka
w kontekście globalizacji i europeizacji, „Studia Politologiczne” 27, 2013.
Opolski K., Modzelewski P., Zarządzanie jakością w usługach publicznych, Warszawa 2004.
Osborne S.P., Introduction The (New) Public Governance: a suitable case for treatment?, [w:] The New Public
Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance, red. S.P. Osborne,
London-New York 2010.
Pająk K., Samorząd terytorialny w kształtowaniu rozwoju lokalnego, Piła 2007.
Piasecki A., Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2009.
Rhodes R.A.W., What is new about government and why does it matter? [w:], Governing Europe, red. J. Hayward, A. Menon, Oxford 2003.
Sartori G., Teoria demokracji, tłum. P. Amsterdamski, D. Grinberg, Warszawa 1994.
Schick A., Państwo sprawne. Rozmyślania nad koncepcją, która nie doczekała się jeszcze realizacji, choć jej
czas już nadszedł, [w:] Administracja publiczna — obywatel, społeczeństwo, państwo, red. A.M. Sosnowski, Wrocław 2006.
Stoker G., The Politics of Local Government, Basingstoke 1991.
Supernat J., Administrowanie przez sieć, [w:] Administracja publiczna — obywatel, społeczeństwo, państwo,
red. A.M. Sosnowski, Wrocław 2006.
Swianiewicz P., Empiryczna typologia systemów samorządowych w krajach Europy Środkowo-Wschodniej,
„Samorząd Terytorialny” 2011, nr 11.
Sześciło D., Niemiecki Neues Steuerungsmodell. Nowe zarządzanie publiczne w samorządzie lokalnym,
„Samorząd Terytorialny” 2012, nr 5.
Szewczuk A., Kogut-Jaworska M., Zioło M., Rozwój lokalny i regionalny. Teoria i praktyka, Warszawa 2011.
Tilly Ch., Demokracja, tłum. M. Szczubiałka, Warszawa 2008.
Wasylewski R., Lokalna polityka społeczna, [w:] Polityka społeczna. Podręcznik akademicki, red. G. Filrli-Fesnak, M. Szylko-Skoczny, Warszawa 2009.
Władyka A., Sprawność funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego — studia z zastosowaniem
podejścia prakseologicznego, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 1–2.
Zybała A., Polityki publiczne, Warszawa 2012.
Źródło internetowe
Suwaj P.J., Znaczenie prawa w administracji, ftp://ftp.wsap.edu.pl 2014.
2015-09-15 09:15:48
The local dimension of public policy
POLITYKA PUBLICZNA
Keywords: public policy, public administration, multi-level governance, inter-sectoral partnership
Summary
Different models of public policy, local politics and the institutional leadership in processes where aggregation is associated with a coalition of interests, are part of the current debate on public policy. The author
refers to the forms of participation and the concept of the „ladder of participation.” Designs of such ladders
illustrate the division of relations between the local authority and the community into two types: non-interactive and interactive. In addition to the possible „mosaic models” representing a result of a combination of
various elements taken from other solutions, mostly stemming from the lack of a clear pattern of political
culture and axiological order in society, indicated are three basic types of an ideal system of public policy
and government at the local level, which summarize the concept of the state — the system in terms of the
model: the core; organic; network. Detailed comparisons of aspects of public policy at the local level must
take into account a number of different indicators and a clear separation of functions when determining the
strategic objectives and those that are associated with current management.
2015-09-15 09:15:48

Lokalny wymiar polityki publicznej - Wrocławskie Studia Politologiczne

Transkrypt

Podobne dokumenty

Pobierz artykuł - Wrocławskie Studia Politologiczne

Mateusz Błaszczyk W poszukiwaniu socjologicznej teorii rozwoju

Działania SU

zagadnienia z ustroju administracji rządowej i samorządowej

Ślubujemy być dobrym Polakiem Dbać o dobre imię swojej klasy i

WSP 11.indd - Wrocławskie Studia Politologiczne

Zarządzanie strategiczne w samorządzie — ujęcie teoretyczne

Rumobil – nowy pomysł, który ułatwi podróż | Dziennik Płocki

Zestaw zagadnień obowiązujących do Powiatowego Konkursu