Wdrażanie systemu zarządzania jakością w administracji publicznej

ZESZYTY NAUKOWE
Seria: Administracja i Zarz dzanie
NR 80
(7)2009
prof. nzw. dr hab. Janusz Toru ski
Akademia Podlaska w Siedlcach
Wdra!anie systemu zarz"dzania jako#ci"
w administracji publicznej
na przyk$adzie urz%du miasta
The implementation of the quality management system
in the civil service on the basis of the office of the town
Streszczenie: Na poziomie funkcjonowania administracji realizowana musi by konstytucyjna zasada „pa!stwa prawa”. Coraz bardziej po"#dane staje si$ stosowanie
metod zarz#dzania, które mog# i powinny usprawni prac$ urz$du, rozumianego jako podmiot %wiadcz#cy konkretne us&ugi dla obywatela – klienta. Wspó&czesne wymagania stawiane administracji oparte s# na nowoczesnych i skutecznych standardach jako%ciowych ISO 9001. W artykule przedstawiono metodyk$ wdra"ania
systemu zarz#dzania jako%ci# ISO 9001 w administracji publicznej na przyk&adzie
urz$du miasta.
Abstract: On the level of the workings of an administration has to be realized
constitutional principle "the state of right”. There are more and more desirable apply
to complying management methods, which can and should improve the work of an
administration, understood as an organization serves for a concrete citizen –
customer. The present requirements directed at the administration are based on
modern and effective quality standards ISO 9001. This paper shows the methodology
of implementation of the quality management system ISO 9001 in public
administration on the example of The Office of theTown.
Wprowadzenie
Pe na ocena dzia ania instytucji publicznej mo!e by" dokonana tylko
w sytuacji, kiedy mo!na odnie#" liczb$ i jako#" wyników do za o!onych rezultatów. Obecnie bardzo wyra%nie wida" rozbie!no#" mi$dzy tym, czego
oczekuj& obywatele od administracji, a tym, co ona dostarcza. Paradoks polega na tym, !e zarówno instytucjonalny system nadzoru nad dzia aniami
administracji, jak i oceny opinii publicznej dostarczaj& negatywnych przyk adów w tym zakresie, a sposoby #wiadczenia i oceny us ug publicznych nie
zmieniaj& si$.
J. Toru!ski
Coraz wi$ksza presja otoczenia zmusza do zmian w sektorze prywatnym, oraz coraz bardziej dotyka jednostek administracji publicznej.
W pod#wiadomo#ci Polaków ci&gle panuje przekonanie o bardzo niskiej jako#ci us ug #wiadczonych przez urz$dy administracyjne, o braku
w nich dostatecznych informacji pozwalaj&cych na szybkie i sprawne za atwienie danych spraw, jak równie! pozostawiaj&ce wiele do !yczenia traktowanie interesantów.
Oczekiwaniem obywateli jest, by urz$dy by y przyjazne i przejrzyste.
Chcieliby#my wiedzie", dlaczego podejmowane s& takie, a nie inne decyzje
dotycz&ce wielu ró!nych spraw, a jako potencjalni klienci chcieliby#my odczu" popraw$ jako#ci #wiadczonych us ug.
Wdra!anie systemu zarz&dzania jako#ci& w administracji jest metod&
nowoczesn&, doskonal&c& zarz&dzanie. Wdro!enie systemu rozwi&za' zapewniaj&cych jako#", opartego na normie ISO 9001, zobowi&zuje do ci&g ego doskonalenia, definiowania potrzeb interesantów oraz ich realizowania
w sposób efektywny i ekonomiczny. Takie dzia ania w urz$dach administracji publicznej stwarzaj& mo!liwo#ci budowy przejrzystych, uporz&dkowanych,
samodoskonal&cych si$ organizacji otwartych na potrzeby klientów i pracowników.
Artyku przedstawia analiz$ i prób$ oceny wdra!ania systemu zarz&dzania jako#ci& w administracji publicznej na przyk adzie urz$du miasta.
System Zarz"dzania Jako#ci"
Poj$cie systemu wyst$puje w wielu dziedzinach nauki i przyjmuje ró!ne znaczenie. Jednak!e w nauce organizacji i zarz&dzania mówi si$ o systemach zarz&dzania, okre#lanych jako konkretny uporz&dkowany zbiór regu , norm i praktycznych umiej$tno#ci kadry kierowniczej, okre#laj&cych
zasady i sposoby zachowania przedsi$biorstw oraz instytucji, które je kreuj&.
Realizowany jest poprzez planowanie, organizowanie, motywowanie i kontrol$. System jako#ci uwzgl$dnia takie elementy, jak: #rodki i przedmioty
pracy, metody, technologie, pracownicy i wzajemne relacje pomi$dzy tymi
elementami. Do relacji tych zaliczamy: kompetencje, zale!no#ci s u!bowe,
czynno#ci produkcyjne i inne.
Istot& systemu zapewnienia jako#ci jest odej#cie od dotychczasowego
pojmowania jako#ci jako kontroli wyboru. Za jako#" bowiem odpowiada nie
komórka jako#ci, lecz system zarz&dzania.
Norma ISO 8402 definiuje system jako: „struktur$ organizacyjn&, rozo!enie odpowiedzialno#ci, procedury, procesy i zasoby umo!liwiaj&ce
zarz&dzanie jako#ci&”. Natomiast zapewnienie jako#ci – to wszystkie zaplanowane i systematyczne dzia ania, które s& niezb$dne do uzyskania
i utrzymywania odpowiedniego stopnia wiarygodno#ci, !e wyrób lub us uga
b$dzie spe nia" ustalone wymagania jako#ciowe. System zapewnienia jako#ci w przedsi$biorstwie – to konkretny zbiór zasad, procesów, procedur i re-
22
Wdra"anie systemu zarz dzania jako#ci w administracji publicznej…
gu o charakterze organizacyjnym, administracyjnym, technicznym i personalnym, stanowi&cy gwarancj$ jego sprawnego funkcjonowania. 1
W normach ISO 9000 znajdziemy okre#lenie wymaga' dotycz&cych
systemu jako#ci.
Za opracowanie, wprowadzanie, stosowanie systemu odpowiedzialne
jest kierownictwo. Do jego obowi&zków nale!y 2:
opracowanie polityki jako#ci i zagwarantowanie odpowiednich
#rodków, by by a zrozumia a, wdro!ona i stosowana,
wdro!enie systemu zapewnienia jako#ci, który b$dzie realizowa
polityk$ jako#ci,
zapewnienie #rodków finansowych dla realizacji celów jako#ciowych w systemie,
okre#lenie czynników jako#ciowych wp ywaj&cych na pozycj$ rynkow& firmy, a tak!e okre#lenie zada' zwi&zanych z wprowadzeniem nowych produktów, procesów,
dla wdro!enia celów i polityki jako#ci – opracowanie i opublikowanie dokumentacji systemowej.
Wdro!enie systemu jako#ci uwarunkowane jest skierowaniem wszystkich funkcji zarz&dzania na jako#" poprzez planowanie celów jako#ciowych,
oraz sterowanie jako#ci&, czyli okre#lanie zada' metod i #rodków umo!liwiaj&cych egzekwowanie ustalonej jako#ci na poszczególnych etapach procesu
wytwarzania wyrobu lub #wiadczenia us ugi.
Prawid owo wdro!ony system powinien realizowa" polityk$ i cele
przedsi$biorstwa, oraz zapewni" to, !e: system jest dobrze rozumiany i efektywny, wyroby i us ugi rzeczywi#cie spe niaj& oczekiwania odbiorców,
a g ówny nacisk jest po o!ony bardziej na zapobieganie problemom ni! na
ich wykrywanie.
Podstawowy standard ISO 9000:2000, który firmy przyjmuj& jako wytyczne w zakresie budowania takiego systemu, koncentruje si$ na czterech
3
g ównych elementach:
okre#leniu celów, zada' i odpowiedzialno#ci,
przygotowaniu odpowiednich zasobów (#rodków dla realizacji procesów),
zarz&dzaniu procesami realizacji wyrobu w celu wymaga' realizacji klienta,
pomiarach procesów i ich doskonaleniu.
Wdra!anie systemu jako#ci kierowane jest na jako#" poprzez planowanie celów jako#ciowych i sterowanie jako#ci&, które s& okre#leniem zada', metod i #rodków umo!liwiaj&cych egzekwowanie ustalonej jako#ci na
poszczególnych etapach procesu #wiadczenia us ugi lub wykonywania wyrobu.
1
E. Skrzypek, Zarz#dzanie jako%ci# w przedsi$biorstwie. Do%wiadczenia przedsi$biorstw,
UMCS, Lublin 1994, s. 19-29.
2
J. Bank, Zarz#dzanie przez jako% , Gebether i spó ka, Warszawa 1996, s. 32-33.
3
M. Urbaniak, Zarz#dzanie Jako%ci#. Teoria i praktyka, Difin, Warszawa 2004, s. 101.
23
J. Toru!ski
Rozwój systemu zarz"dzania jako#ci" w administracji publicznej
Proces wdra!ania systemu zarz&dzania jako#ci& w administracji publicznej (samorz&dowej) rozpocz& si$ ponad 10 lat temu w Wielkiej Brytanii.
Pocz&tkowo w adzom lokalnym chodzi o przede wszystkim o popraw$ jako#ci dzia ania ich s u!b, bez formalnej rejestracji systemu. Starania o certyfikat rozpocz$to dopiero wtedy gdy w adze lokalne uzyska y pewno#", !e ich
s u!by post$puj& zgodnie z oczekiwaniami obywateli, oraz !e ich s u!by post$puj& zgodnie z tymi standardami.
W wielu krajach wprowadzanie systemów zarz&dzania ju! od kilku lat
wspierane jest przez rz&dowe programy promuj&ce dzia ania s u!&ce poprawie jako#ci dzia ania w adz publicznych. Pod koniec lat osiemdziesi&tych
samorz&dy brytyjskie zastosowa y po raz pierwszy tzw. Karty Obywatelskie.
Podstawow& ich ide& by a sta a poprawa jako#ci us ug publicznych dla obywateli oraz zapewnienie, aby us ugi publiczne odpowiada y potrzebom i wymaganiom ich u!ytkowników. Poza tym od roku 1992 wprowadzono system
nagród rz&du brytyjskiego Charter Mark w celu zach$cania do osi&gania doskona o#ci w zakresie #wiadczonych us ug publicznych.
Inny zestaw rozwi&za' by wprowadzony w jednostkach samorz&du
lokalnego. „Jednym z elementów systemu organizacji us ug publicznych
w Wielkiej Brytanii, odnosz&cych si$ do samorz&dów lokalnych jest system
Best Value (Najlepszej Warto#ci) – opracowany w 1998 roku i wprowadzany
w !ycie od kwietnia 2000 roku – po opracowaniu odpowiednich rozwi&za'
legislacyjnych. Kluczow& cz$#ci& systemu jest wyznaczenie szczegó owych
wska%ników wykonania i celów dla poszczególnych us ug lokalnych. Ju! od
1993 roku w Wielkiej Brytanii istnia system ponad 200 wska%ników opracowanych przez Audit Commission – rz&dow& agencj$ audytorsko – kontroln&.
maj&cy zastosowanie do ca o#ci us ug #wiadczonych przez organy samorz&dowe. Obecnie proponowane przez rz&d brytyjski rozwi&zania znacznie
rozszerzaj& ten system i maj& w zamierzeniu doprowadzi" do wymuszenia
us ug lokalnych o wysokiej jako#ci.”
W Hiszpanii w ramach Ministerstwa Administracji Publicznej znajduje
si$ Dyrekcja Generalna ds. Inspekcji, Uproszczenia i Jako#ci Us ug, której
prace skoncentrowane s& na metodach oceny pracy administracji.
W Portugalii Ministerstwu Reformy Pa'stwa i Administracji Publicznej
podlega mi$dzy innymi Rada ds. Reformy Pa'stwa, odpowiedzialna za wypracowywanie #rodków dla poprawy efektywno#ci us ug publicznych.
W Danii Ministerstwu Finansów, w którego kompetencjach s& kwestie
dotycz&ce administracji publicznej, podlega Agencja Zarz&dzania Finansowego i Spraw Administracyjnych. Jej zadaniem jest m.in. ocena wydajno#ci
i efektywno#ci administracji.
Natomiast w Finlandii w kwietniu 1998 roku rz&d wprowadzi dokument „Dobre rz&dzenie, us ugi wysokiej jako#ci i odpowiedzialne spo ecze'-
24
Wdra"anie systemu zarz dzania jako#ci w administracji publicznej…
stwo obywatelskie”, reformy zmierzaj&ce do poprawy jako#ci us ug publicznych. 4
W Polsce „Zarz&dzanie jako#ci& w administracji publicznej” by o
przygotowane od 1998 roku. Wykorzystano w tym wzgl$dzie rozwi&zania
opracowane i wykorzystywane z sukcesami w administracji samorz&dowej
krajów Unii Europejskiej. Szczególnie interesuj&ce do#wiadczenia zosta y
uzyskane od rz&du, samorz&dów i firm konsultingowych w Wielkiej Brytanii,
gdzie wypracowano w asne rozwi&zania, modele i narz$dzia, które zosta y
zastosowane w administracji publicznej. 5
W Polsce zadania w zakresie usprawniania struktur administracji
i sposobów jej funkcjonowania s& realizowane, jak do tej pory, w ramach kolejnych reform sektora publicznego. Impulsem rozpocz$cia przez Kancelari$
Rady Ministrów prac dotycz&cych mo!liwo#ci wprowadzenia w administracji
publicznej systemów zarz&dzania jako#ci& by a:
Ⴠ reforma systemu administracji publicznej, której celem by a m.in.
poprawa jako#ci dzia ania administracji,
Ⴠ #wiadomo#" wyzwa', jakie stoj& przed ca & polsk& administracj&
w zwi&zku z procesem integracji ze strukturami Unii Europejskiej,
Ⴠ po trzecie wreszcie, uznanie, !e szereg projektów pomocy doradczej dla rz&du stwarza polskim w adzom publicznym okazj$ wymiany do#wiadcze' z zachodnimi partnerami, zdefiniowania
w asnych celów i w asnych s abych punktów, oraz lepszego przygotowania si$ do wyzwa' przysz o#ci.” 6
Po reformach struktur przyszed czas na systematyczne modernizowanie sposobów dzia ania administracji. Niew&tpliwie jest to zadanie pilne,
szczególnie na obszarach, w których administracja, realizuj&c swe funkcje,
styka si$ bezpo#rednio z obywatelami. Dlatego te! konieczne staje si$
wdro!enie standardów funkcjonowania urz$dów administracji publicznej,
usprawnienie i ujednolicenie procedur administracyjnych oraz budowanie
sprawnych i czytelnych systemów informacji wewn$trznej i informacji dla
obywateli. Te i inne zadania realizuje G ówny Urz&d Administracji Publicznej.
W czerwcu 2000 roku Urz&d S u!by Cywilnej rozpocz& realizacj$
w obr$bie administracji centralnej dwuletniego programu „Przyjazna administracja”. Celem jego jest poprawa jako#ci relacji struktury „urz$dnik a obywatel”, poprawa jako#ci pracy urz$dów administracji rz&dowej, oraz poprawa
7
spo ecznego wizerunku urz$dników.
Pierwszym polskim urz$dem, który podj& prace nad wdro!eniem systemu jako#ci by Urz&d Miejski w Dzier!oniowie. W listopadzie 1999 roku
uzyska certyfikat jako#ci zgodnie z ISO 9002. Kilka miesi$cy pó%niej Urz&d
Miejski w Kwidzyniu otrzyma certyfikat ISO 9001 za wprowadzenie systemu
4
S. Wysoki, Zarz#dzanie jako%ci# w administracji publicznej – warunki wprowadzenia i rola rz#du, [w:] B. Turowski, Zarz#dzanie jako%ci# w administracji samorz#dowej, Stowarzyszenie Konsultantów Umbrela, Warszawa 2001 s. 47-48.
5
B. Mo#cicki, Certyfikat ISO dla samorz#dów, Prawo i Gospodarka, XI 2000.
6
Tam!e, s. 45.
7
B. Turowski, Uzyska norm$ ISO to ambicja urz$dów, Zarz&dzanie jako#ci&, nr 3/2001, s. 47.
25
J. Toru!ski
zarz&dzania jako#ci& us ug. Celem tego systemu by o dostosowanie organizacji pracy w urz$dzie do potrzeb mieszka'ców. W roku 2000 certyfikat potwierdzaj&cy wdro!enie systemu uzyska pierwszy powiat – powiat raciborski, oraz urz$dy miejskie Sopotu, Bielska – Bia ej, (or i Ostrowca. Bior&c
przyk ad z tych jednostek, kolejne samorz&dy wdra!aj& system poprawy
swojej pracy i oferowanych przez siebie us ug.
Metodyka wdra!ania systemu zarz"dzania jako#ci" w urz%dzie miasta
Z analizy procesów wdra!ania systemów jako#ci przez jednostki samorz&du terytorialnego wynika, i! metodyka wdra!ania systemu zarz&dzania
jako#ci& w urz$dach, które dotychczas uzyska y certyfikat jako#ci, jest bardzo podobna . A mianowicie, po podj$ciu decyzji o wdro!eniu systemu jako#ci, jednostki te przyst$powa y do poszukiwania jednostki konsultingowej,
z której doradztwa korzysta y przy budowie i wdra!aniu systemu jako#ci. Po
podpisaniu umowy z firm& konsultingow& wydawane jest zarz&dzenie w adz
jednostki samorz&dowej o rozpocz$ciu prac wdro!eniowych .
Decyzj$ o przebiegu wdra!ania systemu poprzedza analiza zarówno
samego urz$du, jak i mo!liwo#" jego rozwoju .Raport z analizy stanowi ocen$ organizacji, zawiera wiele zalece', uwag i opinii, które dobrze jest
uwzgl$dni" podczas prac nad systemem.” 8
W dalszej kolejno#ci nast$puje opracowanie harmonogramu wdra!ania systemu jako#ci, okre#laj&cego poszczególne etapy dzia ania , dokonuje
si$ wyboru zespo ów wdro!eniowych, audytów wewn$trznych i pe nomocnika ds. jako#ci, oraz przeprowadza szkolenia.
Szkolenie pracowników urz$du najcz$#ciej obejmuje: szkolenie najwy!szego kierownictwa (zazwyczaj zarz&du), szkolenie kierownictwa #redniego szczebla i pracowników, szkolenie zespo ów wdro!eniowych i audytorów wewn$trznych. W trakcie szkole' przekazuje si$ najwa!niejsze
informacje dotycz&ce wymaga' modelu, definicji procesu, zasad identyfikowania, opisu analizy i sposobów doskonalenia procesów. Jest to tak!e czas,
który powinien zosta" wykorzystany do przeszkolenia pracowników oraz do
9
zademonstrowania zaanga!owania najwy!szego kierownictwa.
Bezpo#rednio po szkoleniu przyst$puje si$ do uporz&dkowania ju! istniej&cej i opracowania nowej, wymaganej przez norm$ dokumentacji. Jest to
okres identyfikowania, opisywania i doskonalenia oraz ustanowienia zasad
nadzoru procesów. Ka!dy proces to zbiór okre#lonych sposobów post$powania. Przygotowanie, realizacja i weryfikacja procesów ma za zadanie realizacj$ celów polityki jako#ci urz$du, z kolei procesy s& punktem wyj#cia do
nakre#lenia jeszcze bardziej szczegó owych procedur i instrukcji dzia ania,
opisuj&cych schemat post$powania podczas realizacji zada'.
8
H. Paj&k, Wdra"anie ISO 9001:2000 w Urz$dzie Miejskim w 'remie, Gazeta Samorz&du
i Administracji 28 stycze' -10 luty 2002.
P. Rogala, Przes&anki i uwarunkowania wdra"ania systemu jako%ci samorz#du Terytorialnego,
Materia y informacyjne Stowarzyszenia Konsultantów Umbrela, Warszawa 2001.
9
26
Wdra"anie systemu zarz dzania jako#ci w administracji publicznej…
Dla u atwienia prac i w a#ciwego ich przeprowadzenia powo any jest
zwykle zespó wdro!eniowy sk adaj&cy si$ z przedstawicieli kierownictwa organizacji, oraz najwa!niejszych pracowników. Zespó wdro!eniowy, podzielony na zespo y tematyczne, dokonuje identyfikacji analizy najistotniejszych
dla organizacji procesów w obszarze swego zainteresowania.
Podstawowe zasady, które s& stosowane, to:
identyfikacja procesów uwzgl$dniaj&ca podstawowe zadania urz$du i sposoby ich realizacji,
procesy zostaj& uporz&dkowane w postaci umo!liwiaj&cej przedstawienie powi&za' pomi$dzy nimi, na przyk ad ich hierarchii,
w której wyró!niono procesy g ówne, operacyjne, i wspomagaj&ce
10
lub w postaci diagramu.
Zasady podzia u procesów przedstawiaj& si$ nast$puj&co:
! procesy g ówne - obejmuj&ce zadania, które urz&d musi
! realizowa" z mocy prawa;
! procesy operacyjne - b$d&ce elementami procesów g ównych,
! bezpo#rednio zwi&zane z realizacj& us ugi;
! procesy wspomagaj&ce - zabezpieczaj&ce niezb$dne zasoby i zarz&dzanie systemem jako#ci, po#rednio zwi&zane z realizacj&
us ugi.
Wyboru dokonuje si$, stosuj&c metody technik grup nominalnych, wie11
lokrotnego g osowania, porównanie parami, oraz macierz korelacji.
Wszystkie procesy s& analizowanie przez zespo y tematyczne pod
wzgl$dem konieczno#ci dodatkowych regulacji w ich zakresie. Dokonuje si$
analizy dotycz&cej stanu „posiadania” procesów i dokumentów z zamierzeniem wykorzystania w maksymalnym stopniu tego wszystkiego, co ju! istniao i skutecznie funkcjonowa o. Dopiero w dalszym etapie prac tworzy si$ dokumenty i procesy, których brak zosta stwierdzony w wyniku porównania
wymaga' norm ze stanem posiadania.
Procesy rozrysowuje si$ w postaci diagramów post$powania (algorytmów) typu liniowego lub rozwini$tego. Diagramy przedstawiaj& wzajemne
powi&zania i nast$pstwo czynno#ci, oraz ich przyporz&dkowanie realizatorom. Diagramy te poddaje si$ analizie dotycz&cej poszczególnych czynno#ci, która uwzgl$dnia mi$dzy innymi takie elementy, jak: sekwencj$ dzia a',
osoby i komórki je realizuj&ce, zasoby niezb$dne do ich realizacji, oraz ilo#ci
i usytuowanie punktów decyzyjnych. Taka analiza procesów przedstawionych w wersji graficznej wykazuje podobie'stwa i ró!nice pomi$dzy tym, co
ju! w organizacji funkcjonowa o, a tym, czego wymaga norma. Rozpatruje
si$ tak!e stopie' opisania zasad realizacji poszczególnych czynno#ci w dokumentach funkcjonuj&cych ju! w urz$dzie.
10
H. Paj&k, Do%wiadczenie we wdra"aniu SZJ w jednostkach administracji samorz#dowej, Stowarzyszenie Konsultantów Umbrela Warszawa 2001.
11
H. Paj&k, Wdra"ania ISO 9001:2000 w Urz$dzie Miejskim w 'remie Gazeta Samorz&du
i Administracji 28 stycze' – 10 luty 2002.
27
J. Toru!ski
Je!eli w dotychczas stosowanej dokumentacji nie zosta y zawarte
wszystkie informacje, zachodzi potrzeba opracowania dodatkowych dokumentów.
W sk ad dokumentacji opisuj&cej funkcjonowanie procesów w urz$dzie zawsze wchodz&:
ksi$ga jako#ci;
procedury wraz z wykorzystywanymi w nich formularzami:
systemowe (wymagane przez norm$),
operacyjne (opracowane w wyniku wykazanej w opisanej poprzednio analizie potrzeby w zakresie opisu zasad realizacji post$powania);
instrukcje;
akty normatywne wewn$trzne, tj. uchwa y Rady Miejskiej, Zarz&du
Miejskiego, zarz&dzenia burmistrza-prezydenta;
12
akty normatywne zewn$trzne, tj. ustawy, rozporz&dzenia.
Zgodnie z wymagania normy konieczne jest ustalenie zasad nadzorowania dokumentacji urz$du, co umo!liwia m.in. dost$pno#" aktualnych
wersji takich dokumentów we wszystkich miejscach, gdzie jest to niezb$dne.
Zmiany w dokumentacji musz& by" odnotowane i formalnie zatwierdzane,
aby umo!liwi" szybkie odszukiwanie i ustalanie stanu zaawansowania realizowanej us ugi. 13 Procedury s& wydawane zarz&dzeniem kierownika urz$du
i podlegaj& ci&g ym zmianom, w miar$ jak zmieniaj& si$ okoliczno#ci spraw
i same sprawy, których dotycz&.
Nast$pnym zadaniem stawianym przed zespo em wdro!eniowym oraz
kierownictwem urz$du jest okre#lenie mierników dla poszczególnych procesów i komórek organizacyjnych, które pozwol& ustali" skuteczno#" realizowanych dzia a'. Propozycje mierników dla procesów w poszczególnych
obszarach przygotowuj& zespo y wdro!eniowe. Wymaga to oczywi#cie akceptacji kierownictwa urz$du. Dokonuj&c wyboru, kieruje si$ ono wówczas
kilkoma zasadami. Poszukuje si$ parametrów poszczególnych procesów
(us ug) realizowanych w komórkach organizacyjnych, które nale!a oby mierzy", grupuj&c je w trzy obszary:
Ⴠ Produktowy – dotycz&cy g ównych cech wykonywanych us ug (stosunek liczby dobrych do z ych itp.)
Ⴠ Procesowy – dotycz&cy kontroli procesu realizacji us ugi – mierniki
wewn$trzne efektywno#ci (czas realizacji, koszty, ilo#" spraw itp.)
Ⴠ Satysfakcji – dotycz&ce reakcji klienta na us ugi lub wynikaj&cej
z kontaktu z urz$dem, mierniki takie zawsze dotycz& trzech podstawowych kategorii – jako#ci, czasu i kosztów.
12
H. Paj&k, Do%wiadczenie we wdra"aniu SZJ w jednostkach administracji samorz#dowej, Stowarzyszenie Konsultantów Umbrela Warszawa 2001.
13
G. Grzesiowska, Wdra"ane systemy – poprawa wewn$trznej organizacji czy rzeczywista poprawa stanu us&ug dla mieszka!ców?, Zarz#dzanie jako%ci# w administracji samorz&dowej,
Warszawa 2001, s.33.
28
Wdra"anie systemu zarz dzania jako#ci w administracji publicznej…
Definiuj&c mierniki, stosuje si$ nast$puj&cy sposób rozumowania i ich
okre#lania:
na czym zale!y klientowi (ostateczny efekt),
na czym zale!y prze o!onemu (zu!ycie zasobów, cele organizacji),
na czym zale!y bezpo#redniemu wykonawcy (dla w a#ciwej realizacji procesu). 14
Wyniki pomiarów (roczne) wykorzystane s& do okre#lenia przedzia ów
zmienno#ci mierzonych parametrów, a nast$pnie ustalenia celów (po!&danych parametrów warto#ci) dla poszczególnych procesów. Umo!liwia to
okre#lenie wymiernych i mo!liwych do zrealizowania celów na bazie faktów,
a nie domniema' czy ch$ci, oraz ustalenia standardów realizacyjnych procesów i ich stosowania.
Standardy traktowane s& w tym wypadku jako zbiór warto#ci parametrów charakteryzuj&cych dan& us ug$, znanych obu stronom i akceptowanych przez nie. Umo!liwia to przekazywanie realnych i prawdziwych informacji interesantom kontaktuj&cym si$ z urz$dem, oraz wzrost ich
zadowolenia. Zwykle s& prezentowane klientom urz$dów w formie rozbudowanych wniosków lub kart informacyjnych zawieraj&cych podstawowe informacje na temat sposobu, terminu i warunków realizacji spraw.
Równolegle z warunkiem wdra!ania systemu przeprowadza si$ reorganizacj$, zmian$ struktury organizacyjnej i regulaminu organizacyjnego,
oraz okre#la warto#" i cele dla poszczególnych komórek, a nast$pnie opracowuje si$ polityk$ jako#ci wraz z mierzalnymi celami jako#ciowymi, które
b$d& podlega y ci&g ym usprawnieniom.
Po udokumentowaniu systemu zarz&dzania jako#ci& w ksi$dze jako#ci
przyst$puje si$ do przeprowadzania audytów wewn$trznych i zewn$trznych,
których celem jest sprawdzenie, czy urz&d opracowa i wdro!y wymagane
norm& dokumenty systemu. Podczas audytów dokonywana jest ocena
zgodno#ci realizowanych zada' z przepisami prawnymi i zasadami normy,
oraz przyj$tymi do systemu procedurami. Audyty wewn$trzne dokonywane
s& przez przeszkolonych w tym zakresie pracowników urz$du, natomiast
w przypadku audytu przedcertyfikacyjnego system analizowany jest przez
niezale!nych audytorów jednostki konsultingowej. W razie stwierdzenia niezgodno#ci podejmowane s& dzia ania koryguj&ce, natomiast brak niezgodno#ci podczas audytu przed- certyfikacyjnego upowa!nia do wyst&pienia
o certyfikacj$. Wówczas dokonuje si$ wyboru jednej z jednostek upowa!nionych do nadawania certyfikatów jako#ci, która przeprowadza audyt certyfikuj&cy i potwierdza spe nianie wymaga' normy przyznaniem certyfikatu. Certyfikat jako#ci jest #wiadectwem dokumentuj&cym zdolno#" urz$du do
zapewniania odpowiedniego poziomu jako#ci #wiadczonych us ug.
14
H. Paj&k, Do%wiadczenie we wdra"aniu SZJ w jednostkach administracji Samorz#dowej,
Stowarzyszenie Konsultantów Umbrella Warszawa 2001, s 12.
29
J. Toru!ski
Podsumowanie
Urz$dy administracji samorz&dowej – to instytucje u!yteczno#ci publicznej. Podstaw& ich dzia ania jest s u!ba spo eczno#ci lokalnej przez zaspokojenie jej potrzeb i uwzgl$dnianie s usznych interesów. Urz$dy administracji samorz&dowej, wykorzystuj&c #rodki bud!etowe, #wiadcz& us ugi
wynikaj&ce z zada' w asnych i zleconych. Dlatego te! dla efektywnego wykorzystania #rodków bud!etowych i zasobów, a przede wszystkim w celu realizacji podstawowej misji urz$du, jak& jest zaspokojenie potrzeb spo eczno#ci lokalnej, urz&d administracji samorz&dowej powinien podj&" dzia ania
projako#ciowe usprawniaj&ce funkcjonowanie organizacji sektora publicznego kszta tuj&cego warunki rozwoju sektora prywatnego. Konieczno#" ta podyktowana jest szczególnie zaufaniem obywateli. Do#" powszechne jest
przekonanie o niskiej jako#ci #wiadczonych us ug, niew a#ciwym traktowaniu
interesantów i braku dostatecznej informacji pozwalaj&cej obywatelom porusza" si$ w g&szczu przepisów i biurokratycznych procedur. „Taki obraz potwierdzaj& wyniki badania, jakie Pracownia Bada' Spo ecznych przeprowadzi a w sierpniu 2001 roku na zlecenie S u!b Cywilnych. Jako powody braku
dostatecznej satysfakcji, z tego co oferuj& urz$dy administracji wskazano
m.in.: nieznajomo#" przepisów przez pracowników, brak z ich strony pomocy
i !yczliwo#ci, d ugi czas za atwiania spraw, skomplikowane procedury i formularze.” 15
Opinie te zosta y ukszta towane g ównie poprzez kontakty z urz$dami
miast i gmin, oraz urz$dami skarbowymi. Taka administracja odzwierciedla
funkcjonuj&cy od lat biurokratyczny model instytucji publicznej. Model ten
tylko w ograniczonym stopniu zapewnia sprawno#" dzia ania tych instytucji.
Praktyka pokaza a jego u omno#" w postaci takich zjawisk jak „klientelizm”
i korupcja, swoista „samowystarczalno#"’ administracji, która sama generowa a potrzeby kadrowe i infrastrukturalne w oderwaniu od potrzeb Spoecznych.
Uwzgl$dniaj&c fakt, i! urz$dnicy, jako grupa zawodowa, nie s& obdarzeni w Polsce szczególnym zaufaniem obywateli, konieczne s& zmiany warunkuj&ce uzyskiwanie dobrych warunków przez organizacje publiczne.
Trudno jest bowiem wyobrazi" sobie zadowolonych klientów obs ugiwanych
przez sfrustrowanych, niezadowolonych pracowników organizacji publicznej.
Tylko wtedy gdy pracownicy zaczn& uto!samia" si$ z celami instytucji i nastawi& si$ na jak najlepsz& obs ug$ obywatela – klienta, b$dzie on zado16
wolony.
Bardzo wa!n& tez&, stosowan& w ca ym #wiecie zachodnim, na któr&
trzeba w naszych urz$dach zwraca" uwag$ jest to, i! organizacja pracy
w urz$dzie powinna zapewni" mo!liwo#" takiego kontaktu z klientem, który
w maksymalnym stopniu pozwoli pozna" i spe ni" jego oczekiwania, albo-
15
S. Wysocki, Przyjazny i sprawny urz#d – us&ugi publiczne sprawnej jako%ci, Mi$dzynarodowa
Szko a Jako#ci IV wersja – sektor publiczny 18-19 kwietnia 2002.
16
T. Buchacz, Jako% w placówkach publicznych, Puls Biznesu, 13 maja 2002.
30
Wdra"anie systemu zarz dzania jako#ci w administracji publicznej…
wiem miar& jako#ci jest realizacja pomi$dzy oczekiwaniami klienta a ich
spe nieniem, co jest jednak subiektywnym odczuciem ka!dego interesanta.
Wspó czesne pojmowanie jako#ci, czyli spe nianie u#wiadamianych
i nieu#wiadamianych potrzeb, oczekiwa' klientów, to nie tylko jako#" #wiadczonych us ug, ale tak!e jako#" organizacji pracy w urz$dzie i jako#" zarz&dzania urz$dem. Dlatego te!, dotychczasowy model administracji opartej na
biurokratycznej racjonalno#ci zosta w wi$kszo#ci krajów europejskich zanegowany i zast&piony przez model mened!erskiego zarz&dzania publicznego,
charakteryzuj&cy si$ m.in. tym, !e administracja jest zorientowana na obywatela, nast$puje oddzielenie funkcji strategicznych od funkcji operacyjnych,
przekazuje si$ wykonywanie us ug publicznych konkuruj&cym ze sob& organizacjom spoza administracji. Naturaln& konsekwencj& przyj$cia tego sposobu zarz&dzania jest podporz&dkowanie dzia a' oczekiwaniom obywateli.
A oczekuj& oni od urz$dników przychylno#ci, usprawnienia pracy w celu
skrócenia czasu oczekiwania na za atwienie spraw, przejrzysto#ci procedur,
wyczerpuj&cej i zrozumia ej informacji. W Polsce to ostatnie wymaganie
wzmocni a jeszcze debata wokó uchwalonej w 2001 roku ustawy o dost$pie
informacji publicznej i wprowadzone wcze#niej przepisy mówi&ce o jawno#ci
dzia ania organów jednostek samorz&du terytorialnego. Jednak pomimo to,
„(...)na pocz&tku marca 2002 roku wyniki sonda!u PBS pokazuj& jak niski
w ocenie obywateli - jest poziom poinformowania o tym, co dzieje si$ w instytucjach pa'stwowych i samorz&dowych.” 17
Do#" powszechne jest równie! przekonanie, !e polskie urz$dy administracji s& wewn$trznie zdezorganizowane, pozbawione jasnych procedur,
a stosowane w nich metody pracy s& nieefektywne.
Prawie ka!dy urz&d trapi ten sam problem, a mianowicie niedostateczna komunikacja i koordynacja pomi$dzy jego biurami. Paradoksalne jest
to i!, urz$dnicy te! nie jednokrotnie nie wiedz& jak s& podejmowane decyzje
i czy istnieje zwi&zek pomi$dzy ich czynno#ciami, a dzia aniami innych cz$#ci urz$du. Jedn& z przyczyn jest sztywny podzia na komórki organizacyjne,
sztuczne i „papierowe” mechanizmy koordynacji zapisane w regulaminie organizacyjnym. Bywa, !e ka!dy wydzia ma w asne metody uzgodnie' i wymiany informacji. Urz$dem zarz&dza si$ poprzez struktury wydzia owe, a nie
poprzez realizowane procesy, szczególnie te wykraczaj&ce poza granice
poszczególnych wydzia ów, których wymaga od organizacji nowa wersja
normy ISO 9000.
System zarz&dzania jako#ci&, oparty na wymaganiach normy ISO
9001:2000, pozwala organizacjom publicznym odej#" od sztywnego, strukturalnego kierowania poszczególnymi komórkami na rzecz zarz&dzania procesami, jakie s& w organizacji realizowane. Podej#cie takie pozwala na dostosowanie dzia ania organizacji do wymaga' klientów a tym samym
uzyskania swoistej „warto#ci dodanej” do tradycyjnych, administracyjnych
czynno#ci. Tak& warto#ci& dodan& w urz$dzie b$dzie uzyskanie satysfakcji
17
Urz$dnicy nadal za kultur# tajemnicy, Rzeczpospolita 5 marzec 2002.
31
J. Toru!ski
obywateli ze sposobu, w jaki s& obs ugiwani przy zwyk ych czynno#ciach
administracyjnych. 18
Na uwag$ zas uguje równie! fakt, i! jednostki administracji publicznej
wykonuj& obecnie swoje zadania po skrajnie ró!nych kosztach i w bardzo
ró!nym zakresie, nie przestrzegaj&c konstytucyjnego prawa obywateli do
otrzymywania ogólnodost$pnych us ug publicznych o jednakowym poziomie.
Dlatego te! konieczne jest wprowadzenie standardów us ug publicznych
wraz z systemem wska%ników i metodami pomiaru stopnia realizacji ustalonego standardu oraz sta e nadzorowanie, czy ustalony standard jest zachowywany i czy organizacja potrafi skutecznie reagowa" gdy tak si$ nie dzieje.
Kolejn& przyczyn& wprowadzania zmian w polskich urz$dach jest to,
i! dotychczas funkcjonowa o przekonanie, !e wystarczy dzia a" zgodnie
z prawem bez specjalnego zainteresowania spo ecznymi i gospodarczymi
rezultatami tego dzia ania, by móc mówi" o dobrym urz$dzie czy urz$dniku.
Dzi# natomiast obowi&zkiem struktur pa'stwa jest nie tylko wykonywanie zada' publicznych zgodnie z zasadami wyznaczonymi przez prawo.
Administracja publiczna powinna #wiadczy" us ugi obywatelom odpowiadaj&ce zarówno standardom prawnym, jak i oczekiwaniom spo ecznym. Spe nienie obu tych wymogów decyduje o skuteczno#ci dzia a' podejmowanych
przez administracj$. Jednak nie ma mo!liwo#ci spe nienia tych wymogów
bez okre#lonego punktu odniesienia. „(...)Jednym z nich jest prawo i standardy prawno-organizacyjne. Innymi s& potrzeby spo eczne niejednokrotnie
wyra!one w postaci oczekiwanych przez obywateli sposobów #wiadczenia
us ug publicznych. A jeszcze inne – to standardy zarz&dzania, czy systemy,
techniki i narz$dzia pozwalaj&ce instytucjom publicznym efektywnie wykonywa" zadania publiczne.” 19 Urz$dy administracji publicznej powinny wi$c
podejmowa" dzia ania doskonal&ce zarz&dzanie urz$dem, jak równie! dziaania nastawione na podniesienie jako#ci obs ugi interesantów i zwi$kszenie
efektywno#ci organizacyjnej. Zapewne norma ISO 9000 nie jest jednym panaceum na popraw$ systemu zarz&dzania w jednostce samorz&dowej. Jednak!e formalny, uporz&dkowany charakter normy ma takie wymagania, jak:
„(...) odpowiedzialno#" kierownictwa, analiza i monitorowanie procesów,
dzia ania doskonal&ce, wymóg tworzenia dokumentacji systemu – zach$caj&
do rozpocz$cia wdra!ania tych norm.” 20
Spe nienie wymagania normy ISO 9000 zapewnia doprowadzenie do
tego, by w organizacji: 21
! nast$powa a powtarzalno#" post$powania,
! jako#" by a wynikiem planowanych dzia a', a nie przypadku,
! sposób post$powania by ustalony i udokumentowany,
! po o!ony by nacisk na zapobieganie, a nie na naprawianie,
18
S. Wysocki, Przyjazny i sprawny urz#d – us&ugi publiczne dobrej jako%ci, Mi$dzynarodowa
Szko a Jako#ci IV sesja- sektor publiczny 18-19 kwietnia 2002.
19
S. Wysocki, Mened"erskie zarz#dzanie publiczne, Gazeta Samorz&du i Administracji
1-14 lipca 2002.
20
B. Turowski, Uzyska norm$ ISO to ambicja urz$dów, Problemy jako#ci marzec 2001.
21
H. Paj&k, Du"o lepiej zapobiega ni" naprawia , Prawo i Gospodarka 21 grudnia 2000.
32
Wdra"anie systemu zarz dzania jako#ci w administracji publicznej…
! wiedza i do#wiadczenie by y w asno#ci& organizacji, a nie personelu, z kolei osi&gni$cie tego stanu umo!liwia zmian$ wizerunku administracji, poniewa! pozwala wyeliminowa" wszelkie mankamenty
w funkcjonowaniu urz$du i zwi$ksza jego wiarygodno#".
Z do#wiadcze' w zakresie wdra!ania systemów zarz&dzania jako#ci&
wynika, !e nowa norma ISO 9000:2000 jest modelem o wiele bardziej przydatnym do stosowania w samorz&dach ni! poprzednie wersje normy.
Wdro!enie systemu zarz&dzania jako#ci& w oparciu o t$ norm$ jest jeszcze
o tyle zasadne, i! urz$dy administracji publicznej posiadaj& ponadto kilka
elementów u atwiaj&cych wdra!anie tych systemów. Na elementy te sk adaj&
si$: ustalona struktura organizacyjna, ustalony i w miar$ sta y zakres zada',
ustalone, w postaci kodeksu post$powania administracyjnego oraz przepisów prawa powszechne obowi&zuj&cego, podstawowe regu y wykonywania
tych zada', oraz poczucie stabilno#ci organizacji. Jednostki administracji
publicznej powinny wi$c, wykorzysta" te atuty, aby móc walczy" z konkurencj& w zakresie #wiadczonych us ug na rzecz swych interesantów.
Obserwuj&c rozwi&zania europejskie, mo!na dostrzec, i! w niedalekiej
przysz o#ci konieczne b$d& gruntowne zmiany w zakresie dostarczania
us ug komunalnych, przyci&gania interesantów itp. Mechanizmy rynkowe
wkraczaj&ce do sektora us ug publicznych s& swoistym zagro!eniem, ale
i szans& na doskonalenie tych organizacji. Szanse te na pewno zwi$kszaj&
dobre praktyki zarz&dzania, na których oparte s& normy ISO 9000:2000.
Wprowadzenie wewn$trznych mechanizmów zarz&dzania w urz$dzie,
zwi$kszy efektywno#" wykorzystania zasobów i koncentracji zarz&du na
sprawach strategicznych, a nie na bie!&cym sterowaniu prac& urz$du. To
tylko niektóre warunki, jakie stawia dzisiejszy rynek. Aby sprosta" tym wymaganiom, konieczne jest wypracowanie strategii, której celem b$dzie pod22
noszenie efektywno#ci prac urz$du, co umo!liwi rozwój lokalny.
Konieczno#" wdra!ania systemów zarz&dzania jako#ci& jest obecnie
dostrzegana przez wszystkie nowoczesne przedsi$biorstwa chc&ce zachowa" lub wzmocni" swoj& pozycj$ na konkurencyjnym rynku. Wdro!ony
i udokumentowany system zarz&dzania jako#ci& podnosi wiarygodno#" instytucji, poprawia jej image, a tak!e stanowi dodatkowy czynnik promocji
urz$du.
Literatura
Bank J., Zarz#dzanie przez jako% , Gebether i spó ka , Warszawa 1996.
Buchacz T., Jako% w placówkach publicznych, Puls Biznesu, 13 maja 2002.
Mo#cicki B., Certyfikat ISO dla samorz#dów, Prawo i Gospodarka, XI 2000
Paj&k H., Do%wiadczenie we wdra"aniu SZJ w jednostkach administracji
samorz#dowej, Stowarzyszenie Konsultantów Umbrela Warszawa
2001.
22
B. Mo#cicki, Certyfikat ISO dla samorz#dów, Prawo i gospodarka 17 listopada 2000.
33
J. Toru!ski
Rogala P., Przes&anki i uwarunkowania wdra"ania systemu jako%ci samorz#du Terytorialnego, Materia y informacyjne Stowarzyszenia Konsultantów Umbrela, Warszawa 2001.
Skrzypek E., Zarz#dzanie jako%ci# w przedsi$biorstwie. Do%wiadczenia
przedsi$biorstw, UMCS, Lublin 1994.
Urbaniak M., Zarz#dzanie Jako%ci#. Teoria i praktyka, Difin, Warszawa
2004.
Wysocki S., Zarz#dzanie jako%ci# w administracji publicznej – warunki wprowadzenia i rola rz#du [w:] Turowski B. Zarz#dzanie jako%ci# w administracji samorz#dowej, Stowarzyszenie Konsultantów Umbrela, Warszawa 2001.
Wysocki S., Przyjazny i sprawny urz#d – us&ugi publiczne sprawnej jako%ci,
Mi$dzynarodowa Szko a Jako#ci IV wersja – sektor publiczny 18-19
kwietnia 2002.
34