uzasadnienie wprowadzajacej 28-02-2007

Uzasadnienie do projektu z dnia 28 lutego 2007 r. ustawy
wprowadzającej przepisy ustawy o Krajowej Administracji
Skarbowej
I.
Założenia ogólne ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej
Administracji Skarbowej
Podstawową przesłanką utworzenia jednolitej, specjalistycznej administracji
skarbowej obejmującej zadania realizowane w chwili obecnej przez
administrację podatkową (Dyrektorów Izb Skarbowych, naczelników
urzędów skarbowych oraz obsługujące ich urzędy – izby skarbowe i urzędy
skarbowe) oraz Służbę Celną (Szefa Służby Celnej, Dyrektorów Izb Celnych
oraz naczelników urzędów celnych)
Założenie takie ma doprowadzić do stworzenia nowoczesnej – na miarę
wyzwań gospodarki rynkowej demokratycznego państwa prawa w XXI
wieku – przyjaznej, kompetentnej i taniej administracji skarbowej,
realizującej bardzo ważne zadania związane z wymiarem i poborem danin
publicznych, także związanych z obrotem towarowym zza granicą.
Kompetencje Krajowej Administracji Skarbowej obejmują więc nie tylko
zadania realizowane na rzecz Rzeczpospolitej Polskiej, ale także Wspólnot
Europejskich.
Budowa na bazie znoszonych organów i likwidowanych jednostek
organizacyjnych nowej administracji oraz przeniesienia zadań i kompetencji
znoszonych organów podatkowych i celnych, jest dużym wyzwaniem
organizacyjnym, którego podłoże aksjologiczne
stanowi przybliżenie
obywateli do państwa, wyrobienie w nich przeświadczenie o konieczności
uiszczania danin publicznych, a także – co nie jest mniej ważne – stabilizacja
zatrudnienia oraz wprowadzenie jasnych kryteriów przyjęć i awansu
urzędników skarbowych, wobec których stawiane są wysokie wymagania
merytoryczne i etyczne.
Wejście w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej ,,ustawa
o KAS”) z dniem 1 stycznia 2008 r. związane jest z początkiem roku
budżetowego, co umożliwi płynne zabezpieczenie finansowania Krajowej
Administracji Skarbowej (dalej ,,KAS”).
Wejście w życie ustawy o KAS wiąże się także – z racji przejęcia
kompetencji organów – z uchyleniem ustaw powołujących do życia znoszone
organy, tj. ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o izbach i urzędach skarbowych
oraz ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
2
W przepisach przejściowych zawarto normy dotyczące zniesienia
funkcjonujących organów celnych i podatkowych, urzędów je
obsługujących, a także wskazujące na przejście kompetencji pomiędzy
funkcjonującymi organami a organami KAS. W związku z tym, ustawa
znosi:
1) organy podatkowe - naczelników urzędów skarbowych, naczelników
urzędów celnych, dyrektorów izb skarbowych, dyrektorów izb celnych,
2) organy celne – naczelników urzędów celnych i dyrektorów izb celnych,
oraz likwiduje :
1) izby skarbowe - urzędy obsługujące dyrektora izby skarbowej,
2) izby celne - urzędy obsługujące dyrektora izby celnej,
3) urzędy skarbowe – urzędy obsługujące naczelnika urzędu skarbowego,
4) urzędy celne – urzędy obsługujące naczelnika urzędu celnego,
Dotychczasowe zadania i kompetencje organów podatkowych i celnych
przechodzą do zakresu działania organów KAS, z wyjątkiem zadań w zakresie
określonym w niniejszej ustawie.
Ustawa zawiera także upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw
finansów publicznych do określenia w drodze obwieszczenia zakres właściwości
miejscowej organów KAS z uwzględnieniem właściwości likwidowanych
organów - co pozwoli podmiotom korzystającym z usług organów odnalezienie
się w nowej rzeczywistości ukształtowanej uregulowaniem właściwości
organów załatwiających sprawy podatkowe i celne w ustawie o KAS.
Stworzenie nowej administracji skarbowej na bazie zlikwidowanych
administracji podatkowej i celnej, jest wyzwaniem wymagającym ustanowienie
przez Ministra właściwego do spraw Finansów publicznych (dalej ,,Minister”)
Pełnomocnika do spraw utworzenia KAS (dalej ,,Pełnomocnik”), którego
zadaniem będzie podjęcie wszelkich niezbędnych działań związanych z
likwidacją dotychczasowych jednostek organizacyjnych znoszonych organów
podatkowych i celnych i utworzenie KAS.
W szczególności Pełnomocnik podejmuje działania w kierunku:
1) zatrudniania urzędników skarbowych i pracowników,
2) przygotowania projektu budżetu KAS,
3) opracowania statutu oraz zorganizowanie Wyższej Szkoły Skarbowości,
4) zorganizowanie Centrum Informatyki z zabezpieczeniem obsługi
informatycznej Ministerstwa Finansów,
5) zorganizowanie Krajowej Informacji Skarbowej.
Wsparciem dla realizacji zadań Pełnomocnika będzie wyodrębniona komórka
organizacyjna Ministerstwa Finansów, wskazana przez Ministra w akcie
powołania Pełnomocnika.
Nadzór nad działalnością Pełnomocnika sprawuje Minister właściwy do spraw
finansów publicznych, co oznacza, że może on oceniać stan realizacji zadań
3
przez Pełnomocnika, udzielać mu wskazówek i poleceń co do konieczności
podejmowania pewnych działań.
Zapewnienie środków finansowych niezbędnych do utworzenia KAS spoczywa
na Ministrze, który zobowiązany jest do dokonania, w drodze rozporządzenia,
przeniesienia planowanych wydatków budżetowych między częściami, działami
i rozdziałami budżetu państwa dotyczących dotychczasowego finansowania
likwidowanych jednostek organizacyjnych administracji podatkowej i celnej
oraz określić limity zatrudnienia i kwoty wynagrodzeń. Przeniesienie wydatków
nastąpi do wyodrębnionej części budżetowej.
Państwowe jednostki budżetowe mogą od dnia wejścia w życie ustawy,
nieodpłatnie przekazywać jednostkom organizacyjnym KAS, za zgodą Ministra
właściwego do spraw finansów publicznych, mienie pozostające w ich
władaniu.
Istotną częścią ustawy jest uregulowania spraw pracowniczych urzędników
KAS. Co ważne nowopowstająca Krajowa Administracja Skarbowa przejmie
zarówno pracowników izb i urzędów skarbowych, jak i funkcjonariuszy celnych
pełniących służbę w ramach Służby Celnej. Wymaga to stworzenia odrębnego
korpusu urzędników służby skarbowej, przejmującego tradycje oraz wyższe
pragmatyki dotychczasowych administracji.
Podstawowym założeniem w tym zakresie jest przyjęcie, że stosunki pracy i
stosunki służbowe osób zatrudnionych w likwidowanych urzędach wygasają z
mocy prawa w dniu wejścia w życie ustawy o KAS. Pozwoli to na bezpieczne i
płynne przejście tych osób do nowej administracji, przy jednoczesnym nadaniu
im odrębnego od dotychczasowego statusu pracowniczego – urzędnika
skarbowego.
Osoby te w terminie do 3 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy, mogą otrzymać
od Pełnomocnika pisemną propozycję zatrudnienia w jednostkach
organizacyjnych KAS.
Propozycja ta określa warunki zatrudnienia, w szczególności: miejsce pracy,
datę zatrudnienia, stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz
pouczenie o konsekwencjach odmowy przyjęcia propozycji. Osoba, której
przedstawiono propozycję, może w terminie 10 dni od dnia jej doręczenia
(następującego zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania
administracyjnego) złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie
przyjęcia propozycji. Nie złożenie oświadczenia w tym terminie jest
równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W terminie 10 dni
od dnia przyjęcia propozycji zatrudnienia osoba otrzymuje na piśmie
potwierdzenie warunków zatrudnienia.
W przypadku nie przedstawienia propozycji zatrudnienia w KAS albo odmowy
jej przyjęcia następuje:
1) rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem, liczonym od dnia 30
września 2007 r. – dla osób, którym nie przedstawiono propozycji lub
4
2) zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby z dniem 31 grudnia 2007 r.
Przedstawione zasady nawiązywania stosunku pracy w KAS dotyczą także
pracowników i funkcjonariuszy zatrudnionych w wyodrębnionych komórkach
organizacyjnych urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów
publicznych, które obsługują lub nadzorują likwidowane organy lub jednostki
organizacyjne administracji podatkowej lub celnej.
Nie mniej ważnym od uregulowania spraw pracowniczych, jest wyraźne
unormowanie zagadnień związanych ze sprawami majątkowymi – stworzeniem
bazy materialnej funkcjonowania KAS oraz przejęcia praw i obowiązków po
likwidowanych jednostkach organizacyjnych dotychczasowych administracji
podatkowej i celnej.
Podstawowym założeniem w tym zakresie jest przyjęcie, że jednostki
organizacyjne KAS wchodzą z mocy prawa, zgodnie ze swoją właściwością w
zakres praw i obowiązków likwidowanych jednostek organizacyjnych.
Nieruchomości, a także inne składniki mienia, pozostające w trwałym zarządzie
i używaniu likwidowanych jednostek organizacyjnych, przechodzą z mocy
prawa nieodpłatnie w trwały zarząd właściwych jednostek organizacyjnych
KAS.
Utworzenie KAS nie może zdezorganizować zadań realizowanych przez
administracje podatkową i celną, które stanowią znaczący element zapewnienia
sprawnego funkcjonowania Państwa. Stąd też przyjęto, że . Postępowania (w
tym kontrole i czynności sprawdzające) prowadzone przez znoszone organy,
wszczęte i niezakończone ostatecznym rozstrzygnięciem w danym trybie do
dnia wejścia w życie ustawy o KAS, przejmują do dalszego prowadzenia
właściwe organy KAS. Wszystkie już podjęte w postępowaniu czynności
pozostają w mocy. Ustawa zakłada stosowanie nowych przepisów
proceduralnych do takich niezakończonych postępowań – są one prowadzone na
zasadach określonych w przepisach ustawy o KAS i przepisach ustawy
Ordynacja Podatkowa.
W sprawach wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną,
stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany takiej decyzji, właściwe są
organy KAS właściwe w takich sprawach po dniu wejścia w życie ustawy o
KAS, przy czym wszystkie już podjęte w postępowaniu czynności przez
znoszone organy pozostają w mocy.
Wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o KAS
postępowania w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy
Służby Celnej i członków korpusu służby cywilnej poprzednio zatrudnionych w
likwidowanych urzędach, przejmują do prowadzenia odpowiednio rzecznicy
dyscyplinarni
albo
komisje
dyscyplinarne
właściwych
jednostek
organizacyjnych KAS. Wszystkie już podjęte w postępowaniach czynności
pozostają w mocy.
5
Ustawa zawiera także normy odnoszące do zmian w obowiązujących
przepisach, związanych z wejściem w życie ustawy o KAS, w szczególności zaś
określenia kompetencji organów KAS.
W sposób generalny ustawa reguluje zmianę rozumienia pojęcia ,,organ
podatkowy” i ,,organ celny” (podobnie - izba urząd skarbowy, izba urząd celny)
dostosowując je do nowoutworzonych jednostek organizacyjnych KAS i ich
kompetencji. Dlatego też:
• ilekroć w przepisach pozostałych aktów prawnych mówi się o organach
podatkowych i celnych należy przez to rozumieć odpowiedni organ
Krajowej Administracji Skarbowej,
• ilekroć w przepisach mówi się o izbie skarbowej, urzędzie skarbowym,
izbie celnej lub urzędzie celnym jako jednostce obsługującej dyrektora
lub naczelnika, należy rozumieć przez ten organ odpowiednio: izbę
administracji skarbowej lub urząd administracji skarbowej,
• ilekroć w przepisach prawa odsyła się do czynności sprawdzających albo
kontroli podatkowej, o których mowa w dziale V i VI ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, rozumie się przez to odpowiednio:
kontrolę i czynności sprawdzające dokonywane na podstawie przepisów
działu III ustawy o KAS.
Zmiany szczegółowe dotyczą ustawy – Ordynacja podatkowa oraz ustawy Prawo celne i odnoszą się do przejęcia przez organy KAS dotychczasowych
kompetencji organów podatkowych (z wyłączeniem wójtów, burmistrzów –
prezydentów miast, starostów, marszałków województw, samorządowych
kolegiów odwoławczych) oraz organów celnych. Dostosowana została zasada
sporów o właściwość.
Ustawa w chodzi w życie 14 dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów art. 4, 13,
14 które wchodzą w życie z dniem wejścia w życie ustawy o KAS. Przyjęcie
powyższych wyjątków dotyczy sytuacji zniesienia organów i urzędów je
obsługujących, które muszą zostać zastąpione odpowiednimi organami
(urzędami) KAS oraz przejęciem przez organy KAS wskazanych wyraźnie
kompetencji organów podatkowych albo celnych – z chwilą ich powstania – tj.
wejściem w życie ustawy o KAS.
6
II Charakterystyka i ocena przewidywanych skutków regulacji (OSR)
1. Podmioty, na które oddziałuje projekt ustawy o KAS.
Projekt oddziaływuje bezpośrednio na podmioty, których te zmiany dotyczą.
2. Wyniki przeprowadzonych konsultacji.
Projekt wymaga szerokich konsultacji społecznych.
3. Wpływ projektu ustawy o KAS na:
a) sektor finansów publicznych.
Znacznie polepszy się mechanizm realizacji dochodów budżetu państwa.
Utworzenie Służby Skarbowej spowoduje znaczne podniesienie poziomu
merytorycznego pracowników KAS, co spowoduje zmniejszenie liczby
wydawanych wadliwych decyzji.
b) wpływ projektu na rynek pracy.
Nie zakłada się wpływu projektu na rynek pracy. Niemniej trzeba założyć,
iż część pracowników skorzysta z uprawnień do wcześniejszych emerytur.
c) wpływ projektu na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość.
Projektowane rozwiązania wyeliminują dualizm kontroli podatkowej i
celnej, co wpłynie na poprawę konkurencyjności gospodarki oraz na
poprawę przedsiębiorczości. Polepszy się jakość pracy administracji,
przez co zmniejszy się poziom korupcji co wpłynie na wzrost zaufania do
administracji skarbowej.
d) wpływ projektu na rozwój regionalny.
Utworzenie KAS wpłynie pozytywnie na sytuację i rozwój regionalny.
Wdrożenie jednolitych zasad tworzenia izb administracji skarbowej oraz
urzędów administracji skarbowej spowoduje równomierne rozmieszczenie
siedzib izb oraz urzędów w stosunku do racjonalnych przesłanek
ekonomicznych, a nie politycznych. W ten sposób siedziby firm lokowane
będą nie tylko w dużych aglomeracjach gdzie istnieje duża anonimowość,
ale także w mniejszych ośrodkach, co spowoduje zwiększenie
intensywności i równomierności rozwoju regionalnego oraz poprawi
rozwój obszarów wiejskich i otoczenia rolnictwa, gdzie dotychczas firmy
były przez zbyt częste kontrole często paraliżowane.
4. Źródła finansowania.
Nie zakłada się iż projektowane zmiany spowodują zasadnicze skutki dla
budżetu państwa. Należy założyć, że dokonywane zmiany będą
realizowane w ramach zasobów materialnych i środków finansowych
pozostających w dyspozycji właściwych organów i jednostek
organizacyjnych, których zmiany dotyczą.
7
Na moment konsolidacji, trzeba jednak założyć wydatki :
1) w związku z przewidywaniami przechodzenia na emeryturę (ostatni rok
takiej możliwości dla mianowanych urzędników państwowych) ok. 10%
pracowników należy przewidzieć w budżecie półroczne odprawy
emerytalne:
a) w przypadku izb skarbowych ( ok. 400 pracowników) wynosi ok.
9, 6 mln zł,
b) w przypadku urzędów skarbowych (ok. 4000 pracowników) wynosi
ok. 83,8 mln zł.
2) w związku ze wzrostem wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę w
Krajowej Służbie Skarbowej do kwoty trzykrotnego minimalnego
wynagrodzenia za pracę, które od 1 stycznia 2007 roku zostało ustalone
na kwotę 936 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2006
roku , Dz. U. z dnia 27 września 2006 roku):
a) w przypadku izb i urzędów skarbowych należy założyć:
i. ok. 5000 pracowników zarabiających poniżej 2000 zł
implikuje wydatki w kwocie ok. 72 mln zł,
ii. ok. 27 000 pracowników zarabiających pomiędzy 2000 –
3000 będzie wymagało wydatków w kwocie ok. 155,5 mln.
zł.
b) w przypadku izb i urzędów celnych należy założyć:
i. ok. 1500 pracowników zarabiających poniżej 2000 zł
implikuje wydatki w kwocie ok. 21 mln zł,
ii. ok. 7 000 pracowników zarabiających pomiędzy 2000 – 3000
będzie wymagało wydatków w kwocie ok. 40,3 mln. zł.
3) w związku potrzebą poniesienia kosztów ogólnotechnicznych i
organizacyjne (zmiana pieczątek, zmiana tablic, znaków, papierów
firmowych, itp.) ok. 430 nowych jednostek organizacyjnych (izb i
urzędów administracji skarbowej) x 5 000 zł/jednostkę tj. ok. 2,15 mln. zł.
Warszawa 28 luty 2007 r.
Departament Administracji Podatkowej
Wydział Rozwoju Administracji Skarbowej
Radca ministra
Anna Skibińska
tel. 3851