Rada Europy a program Partnerstwa Wschodniego Unii

[w:] Dyplomacja w życiu, Życie w dyplomacji. Księga dedykowana Profesorowi
Ryszardowi M. Czarnemu w czterdziestolecie pracy naukowej, red. Jerzy Jaskiernia,
Wojciech Saletra, Perpetuum Mobile, Kielce 2014, s. 201-212. ISBN 978-83-64436-031.
Jerzy Jaskiernia
Rada Europy a program Partnerstwa Wschodniego Unii Europejskiej
1. Uwagi wprowadzające
Program Partnerstwa Wschodniego (dalej: PW) ze zrozumiałych względów wzbudza
zainteresowanie analityków stosunków międzynarodowych1. Jest to bowiem ważna
inicjatywa w obszarze działania Unii Europejskiej2. W Polsce to zainteresowanie jest
wzmocnione tym, że to Polska inicjowała, z poparciem Szwecji, podjęcie tego programu. W
dniach 29-30 września 2011 r. odbył się w Warszawie Szczyt Partnerstwa Wschodniego, co
uważane jest za najważniejszy moment polskiej prezydencji.
1
Zob. W. Tiede, J. Schirmer, The EU’s Eastern Partnership: Objectives and Legal Basis, “The European Legal
Forum: Forum iuris communis Europae” 2009, nr 3, s. 169.; E.S. Stratenschulte, Planquard Osteuropa: die
Östliche Partnerschaft der Europäischen Union, “Osteuropa” 2009, nr 5, s. 31; Ch. Hilton, A. Mayhew, The
Eastern Partnership: Something New or Window-Dressing, Sussex European Institute, Brighton 2009, s. 12; The
Eastern Partnership, The Advisory Council on International Affairs, The Hague 2009, s. 4.
2
Por. A. Missiroli, The EU and its Changing Neighbourhood : Stabilization, Integration and Partnership [w:]
European Union and Security Policy: Towards a Neighbourhood Strategy, red. R. Dannreuther, Rotledge,
London 2004.
1
PW może być analizowane z różnych perspektyw3. Jedną z nich może być postrzegania
tego programu przez inne organizacje międzynarodowe4. Godnym analizy powinno być
w szczególności spojrzenie Rady Europy. Ta najstarsza organizacja międzynarodowa,
koncentrująca się na upowszechnianiu demokracji, rządów prawa i ochronie praw człowieka,
postrzegana jest jako szczególnie ważna platforma w zakresie procesu umacniania
współpracy w wymiarze paneuropejskim5. Niewątpliwie problematyka programu PW dotyczy
istotnych obszarów zainteresowania Rady Europy. Stąd warto się zapoznać z ocenami
formułowanymi przez gremia Rady Europy, a zwłaszcza jej Zgromadzenie Parlamentarne 6,
określane mianem „sumienia Europy”, w kwestii tego programu.
2. Ogólna charakterystyka Partnerstwa Wschodniego
Ważne znaczenie ma identyfikacja celów, które doprowadziły do powstania programu
PW7. Program PW powinien być postrzegany w ramach szerszej kategorii Programu
3
Por. Stan przestrzegania praw i wolności człowieka w państwach objętych programem Partnerstwa
Wschodniego: analiza sytuacji i próba wskazania najważniejszych problemów z punktu widzenia urzędu
ombudsmana – warsztaty dla przedstawicieli ombudsmanów Państw Partnerstwa Wschodniego, Biuletyn
Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa – listopad 2009; Wymiar sprawiedliwości w Unii Europejskiej i w
krajach Partnerstwa Wschodniego, red. Ł. Piebiak, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012..
4
Partnerstwo Wschodnie w kontekście Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Agendy Grupy Wyszehradzkiej,
Visegrad Group, The Kościuszko Institute, Kraków-Bruxelles 2009, s. 3; M. Dangerfield, The Contribution of the
Visegrad Group to European Union’s „Eastern” Policy: Rhetoric Or Reality? [w:] The European Union, Russia and
the Shared Neigbourhood, red. J. Gower, G. Timmins, „Europa-Asia Studies” 2009, nr 10, s. 1736.
5
Zob. J. Jaskiernia, Wpływ Rady Europy na jednolitość aksjologiczną systemu prawa w rozwijających się
państwach demokratycznych Europy [w:] Jedność aksjologiczna systemu prawa w rozwijających się państwach
demokratycznych Europy, red. S. L. Stadniczeńko, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2011, s. 87.
6
Zob. J. Jaskiernia, Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, Centrum Europejskie Uniwersytetu
Warszawskiego, Warszawa 2000, s. 45.
7
Zob. B. Böttger, The Osten nichts Neues? Ziele, Inhalte und erste Ergebnisse der Östlichen Partnerschaft,
“Integration” 2009, nr 4, s. 374.
2
Wschodniego polityki Unii Europejskiej8. Wiąże się on z kształtowaniem linii politycznej UE
w stosunku do swych sąsiadów9. Nawiązuje też do światowych aspiracji Unii Europejskiej,
realizowanych m.in. za pomocą partnerstw regionalnych10. Mają one służyć upowszechnianiu
aksjologii UE11, a w szczególności liberalnych wartości, co ma szczególne znaczenie
wśród celów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE12. Jest to możliwe poprzez politykę
warunków, określanych dla uczestników programów przez UE13. PW postrzegane też było
jako przeciwwaga dla śródziemnomorskiego programu UE14.
PW nawiązuje do strategii przedakcesyjnej UE. Partnerstwo dla członkostwa zostało
sformułowane w rozporządzeniu Rady (622/98) z 16 marca 1998 r. Było ono oparte na art.
235 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej15. UE brała pod uwagę to, że droga
do demokracji i gospodarki rynkowej pełna jest niebezpieczeństw. Bez efektywnej pomocy
zagranicznej reformy mogłyby być zagrożone, a program „wielkiej modernizacji” nie
zostałby w państwach Europy Środkowej i Wschodniej zrealizowany16.
8
Zob. B. Piskorska, Wymiar Wschodni polityki Unii Europejskiej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2008, s.
45.
9
A. Hinz, M. Sadowska, P. Świeboda, The European Union and its neighbourhood in a changing World. Defining
a new strategic relationship with the Eastern and Southern neighbours, Warsaw 2008, s. 14.
10
Zob. K. Kik, Światowe aspiracje Unii Europejskiej. Główne motywy i podstawowe kierunki działania, Wyższa
Szkoła Ekonomii i Prawa im. Prof. Edwarda Lipińskiego, Kielce 2008, s. 153.
11
Zob. F. van der Beghe, For Better and Worse: the EU Embrace of European Partnership [w:] The EU’s Eastern
Neighbourhood, “Studia diplomatica” 2006, nr 2, s. 5.
12
Zob. S. Kahraman, The European Neighbourhood Policy: the European Union’s New Engagement towards
Wider Europe, “Perspectives: Journal of International Affairs” 2005, nr 4, s. 4.
13
Zob. O. Mocanu, Brief Overview on the Conditionality in the European Union Neighbourhood Policy,
“Romanian Journal of European Affairs” 2010, nr 4, s. 44.
14
Zob. O. Mocanu, The Eastern Partnership: a Promise for an Enhanced EU-Eastern Neighbours Cooperation
Relationship, “Romanian Journal of European Affairs” 2009, nr 4, s. 51.
15
Zob. Partnerstwo dla członkostwa Unii Europejskiej. Studium porównawcze, Kolegium Europejskie, Natolin
1999, s. 8.
16
Zob. A. Kupich, Partnerstwo dla transformacji. Udział Polski i państw Grupy Wyszehradzkiej w realizacji
zachodniej pomocy dla Rosji i WNP, PISM, Warszawa 19954, s. 3.
3
Terminem „wymiar wschodni” posłużył się minister spraw zagranicznych, Bronisław
Geremek w 1998 r. W 2001 r. propozycję polską doprecyzowano w dokumencie „Polityka
Wschodnia Unii Europejskiej w perspektywie jej rozszerzenia o państwa Europy
Środkowo-Wschodniej. Polski punkt widzenia”. U jej przesłanek leżało przeświadczenie,
że zignorowanie kierunku wschodniego oznaczałoby przyzwolenie na objęcie rosyjską
strefą wpływów takich państw jak Białoruś i Ukraina17. Miało by to istotne konsekwencje
negatywne dla polskiej racji stanu18.
Program PW zakłada zacieśnienie współpracy Unii Europejskiej z Białorusią 19, Ukrainą20,
Mołdową21, Gruzją, Azerbejdżanem22 i Armenią. Określa on wymiar wschodni polityki
Unii Europejskiej w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa23.Wysunięta przez Polskę24,
z poparciem Szwecji, inicjatywa zakładała wprowadzenie preferencji handlowych, ułatwień
17
Zob. M. Mizerska-Wrotkowska, Geneza i instytucjonalizacja Partnerstwa Wschodniego [w:] Miedzy
sąsiedztwem a integracją. Założenia, perspektywy i funkcjonowanie Partnerstwa Wschodniego, red. A.
Szeptycki, Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa 2011, s. 45 i 52.
18
Zob. J. Ruszkowski, Wschodni Wymiar Polityki Europejskiej. Implikacje dla Polski, „Studia Europejskie” 2003,
nr 2, s. 39.
19
Zob. D. Rotman, N. Veremeeva, Belarus in the Context of the Neighbourhood Policy: Between EU and Russia
[w:] The Eastern Partnership Initiative, red. E. Korosteleva, “The Journal of Communist Studies and Transition
Politics” 2011, nr 1, s. 74. Por. Changing Belarus? The Limits of EU Governance in Eastern Europe and the
Promise of Partnership, “Cooperation and Conflict” 2009, nr 2, s. 145.
20
Zob. A. Shapovalova, Political Implications of the Estern Partnership for Ukraine: a Basis for Rapprochement
or Deepening the Rift in Europe, “Romanian Journal of European Affairs” 2010, nr 3, s. 71; Ukraine, between
Integration and Partnership, red. G. Rouet, P. Terem, Bruylant, Bruxelles 2010, s. 4; G. Pridham, Ukraine, the
European Union and the Democracy Question, “Romanian Journal of European Affairs” 2011, nr 4, s. 21.
21
Zob. I. Gotişan, Is the Eastern Partnership a Development Incentive for Moldova?, “The International Issues
& Slovak Foreign Policy Affairs” 2010, nr 3, s. 59; G. Bosee, The EU’s Relations with Moldova: Governance,
Partnership or Ignorance, “Europe-Asia Studies” 2010, nr 8, s. 1294..
22
Por. The Eastern Partnership, the Geopolitical Stakes and Azerbaijan [w:] O. Védrine, Idea for a United
Europe, Libertas-Europäisches Institut, Rangendingen 2010.
23
Por. E. Lannon, P. Van Elsuwege, The Eastern Partnership. Prospects of New Regional Dimension within the
European Neighbourhood Policy [w:] The European Neighbourhood Policy’s Challenges, P. Lang, Frankfurt
am Main 2012. Por. Wymiar wschodni” UE – szansa czy idée fixe polskiej polityki, red. P. Kowal, Centrum
Stosunków Międzynarodowych, Warszawa 2002.
24
Por. Partnerstwo Wschodnie – Polska promotorem realnej integracji: raport, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR,
Warszawa 2010.
4
wizowych i programów pomocowych. Chodziło w założeniu o to, by przygotować te kraje w
przyszłości do akcesji do Unii Europejskiej.
W dniu 3 grudnia 2008 r. projekt został przyjęty przez Komisję Europejską25, która
zaproponowała jednocześnie m.in. utworzenie strefy wolnego handlu, podpisanie układów
o stowarzyszeniu, ułatwień wizowych dla obywateli państw uczestniczących w PW oraz
zwiększenie finansowania programu do 600 mln euro, w tym 250 mln pochodzić miało
z instrumentu finansowego Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (ENPI), a kolejne 350 mln
stanowiły środki dodatkowe26. W dniu 20 marca 2009 r., w czasie szczytu w Brukseli, unijni
przywódcy zatwierdzili projekt przedstawiony przez Komisję Europejską.
Ocenia się, że program PW jest najważniejszą inicjatywą od czasu utworzenia Europejskiego
Programu Sąsiedztwa (EPS). W obliczu wojny w Gruzji i kryzysu gazowego uznano, że
UE musi mieć bardziej wyrazistą politykę w odniesieniu do Europy Wschodniej. Wskazuje
się jednak, że EPS i PW oparte są na pewnych przeciwnościach. Oferują bowiem tylko
mgliste perspektywy osiągnięcia członkostwa w UE, a zarazem aplikują model warunków,
nawiązujących do Kryteriów Kopenhaskich, które państwom tym obiektywnie trudno będzie
zrealizować. W tej sytuacji celem tej polityki jest nie tyle doprowadzenie do uzyskania
członkostwa tych państw w UE, a raczej wzmocnienie ich suwerenności, w obliczu
wzrastająco asertywnej polityki sąsiedztwa, prowadzonej przez Rosję27. Choć UE postrzegana
była dotychczas jako modelowa instytucja integracji europejskiej, to jednak wśród jej
priorytetów znajduje się też współpraca regionalna28.
25
Zob. Eastern Partnership: Communication from the Commission to the European Parliament and the Coucil,
EUR-OP, Luxembourg 2008.
26
Zob. I. Kempe, The EU and its Neighbours: in Search for a New Forms of Partnership [w:] European
Neigbourhood Policy: Introducing New Visions, “International Issues & Slovak Foreign Policy Affairs” 2008, nr 4,
s. 3.
27
Zob. N. Popescu, A. Wilson, The „Sovereign Neighbourhood”: Weak Statehood Strategies in Eastern Europe,
“The International Spectator” 2009, nr 1, s. 8.
28
Zob. L. Delcour, Shaping the Post-Soviet Space? EU Policies and Approaches to Region-Building, Ashgate,
Farnham 2011, s. 23.
5
W dniu 7 maja 2009 r. odbył się w Pradze szczyt szefów państw i rządów UE oraz państw
objętych programem, w trakcie którego oficjalnie zainicjowano PW29.
W maju 2011 r. Komisja Europejska przygotowała dokument: „Nowa odpowiedź na
zmieniające się sąsiedztwo”30. Wzbogacił on inicjatywy składające się na program
Europejskiej Polityki Sąsiedztwa31.
W dniu 3 maja 2011 r. odbyło się pierwsze posiedzenie Euro-Nest - zgromadzenia
przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i parlamentów państw PW.
Kolejny szczyt PW miał się odbyć w Budapeszcie, w maju 2011 r., podczas węgierskiej
prezydencji. Z powodu jednak bliskości innych ważnych wydarzeń (szczytu grupy G8 i
50-tej rocznicy powstania OECD), spotkanie przełożono na okres prezydencji polskiej.
Odbyło się ono w dniach 29-30 września 2011 r. w Warszawie, stając się najbardziej
spektakularnym elementem polskiej prezydencji w UE32. Sprecyzowany został program
inicjatyw składających się na perspektywę PW33.
We wrześniu 2011 r. odbyło się pierwsze spotkanie Kongresu Władz Lokalnych i
Regionalnych PW.
Powstanie PW, w pół roku po utworzeniu Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego,
zrodziło pytanie o kierunek polityki Unii: czy UE odchodzi od kompleksowego podejścia
do najbliższego otoczenia na rzecz polityki rozróżniającej „Europejską Politykę Sąsiedztwa
Południe” i „Europejską Politykę Sąsiedztwa Wschód”?34.
29
Zob. E. Tulmets, Preparing the EU Presidency: the Czech Contribution to the Project of „Eastern Partnership”,
“The Polish Quarterly of International Affairs” 2008, nr 4, s. 81.
30
European Commission, A New Response to a Changing Neighbourhood, Bruxelles 2011.
31
Zob. K. Longhurst, Appraising the European Neighbourhood Policy: Background, Implementation and
Recommendation, “Romanian Journal of European Affairs” 2011, nr 3, s. 22.
32
Zob. M. Dowgielewicz, Effective and Complex-Free Presidency, “The Polish Quarterly of International Affairs”
2009, nr 1, s. 7.
33
Zob. K. Longhurst, B. Wojna, Beyond the Warsaw Summit: Proposals for the Eastern Partnership, “The Polish
Quarterly of International Affairs” 2011, nr 2, s. 7.
34
Zob. K. Longhurst, Partnerstwo Wschodnie i co z niego wynika dla Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej [w:]
Kształtowanie się nowej polityki wschodniej – ocena Partnerstwa Wschodniego, red. T. Longhurst, Collegium
Civitas, Warszawa 2009, s. 9
6
PW jest wyrazem głębszego zainteresowania się UE współpracą z jej wschodnimi
sąsiadami35. Uzupełnia współpracę w ramach w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa
o wiele nowych rozwiązań, a mianowicie przewiduje szerokie, elastyczne i wielostronne
ramy partnerstwa, zwiększa budżet pomocowy na finansowanie wspólnych działań, stara
się bezpośrednio zaangażować krąg podmiotów, w tym podmioty prywatne, w realizację
przedsięwzięć36. Ma to sprzyjać osiągnięciu stabilizacji, partnerstwu i pogłębieniu
integracji37. Świadczy o realizacji polityki regionalizmu przez UE38. Choć PW nie
gwarantuje, ani nie wyklucza członkostwa państw uczestniczących w UE, to jednak bywa
niekiedy postrzegana jako alternatywne rozwiązanie dla członkostwa w UE39.
Zjawiskiem niepokojącym może być zauważalna dywersyfikacja państw partnerskich
przez sama Unię. Nie można bowiem nie zauważyć, że UE różnicuje swoją politykę wobec
partnerów w zależności od znaczenia danego państwa z punktu widzenia realizacji jej
interesów. Szczególnie widoczne jest to w relacjach z Ukrainą, a także z Azerbejdżanem 40.
Inauguracja PW spotkała się z chłodnym przyjęciem ze strony Federacji Rosyjskiej 41.
Stanowisko tego państwa w odniesieniu do PW zostało zaprezentowane przez prezydenta
35
Nt. uwarunkowań tej współpracy zob.: A. Jagiełło, Partnerstwo dla przyszłości. Szkice o polityce wschodniej i
mniejszościach narodowych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 33.
36
Zob. M. Podbielski, Ramy instytucjonalne oraz cele Partnerstwa Wschodniego [w:] Partnerstwo Wschodnie.
Wymiar realnej integracji, red. M. Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR,
Warszawa 2010, s. 104.
37
Por. The European Union and its Neighbours: a Legal Appraisal of the EU’s Policies of Stabilisation,
Partnership and Integration, red. S. Blockmans, A. Łazowski, T.M.C. Asser Press, The Hague 2006.
38
Zob. A. Ágh, Regionalisation as a Driving Force of EU Widening: Recovering from the EU “Carrot Crisis” in the
“East”, “Europe-Asia Studies” 2010, nr 8, s. 1241.
39
Zob. A. Barbec, Reassessing European Union Limits: What Role for the New Regional Policy, “Romanian
Journal of Foreign Affairs” 2010, nr 2, s. 76.
40
Zob. J. Starzyk-Sulejowska, Partnerstwo Wschodnie jako element stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej
[w:] Polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej. Wybrane zagadnienia w perspektywie politologicznej i
medialnej, red. C. Żołędowski, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2012, s. 92.
41
Por. EU-Russian Relations and the Eastern European Partnership: Central-East European Member-States
Interests and Positions, red. G. Fóti, Z. Ludvig, Institute for World Economics, Hungarian Academy of Sciences,
Budapest 2009.
7
Dmitrija Miedwiediewa w trakcie szczytu UE-Rosja w Chabarowsku w dniu 22 maja 2009
r. Powiedział on wówczas: „Każde partnerstwo jest lepsze od konfliktu, jednak martwi
nas, że ze strony niektórych państw podejmowane są próby wykorzystania tej struktury
jako partnerstwa przeciwko Rosji”42. W styczniu Chłodne stanowisko Rosji nawiązuje do
poszukiwania przez UE wpływu na obszarze od Morza Kaspijskiego do Morza Czarnego,
w dawnych republikach radzieckich. Rosja nie określa tych obszarów, ze względu na
poprawność polityczną, mianem „bliskiej zagranicy”, ale są one postrzegane jako adresaci
polityki „specjalnych względów”43. W tym więc kontekście śledzi się, jak Rosja będzie ona
oddziaływała na realizację PW44.
Za sukces Polski uznaje się podniesienie znaczenia regionu wschodniego, pomimo
utrzymującej się nierównowagi z kierunkiem południowym. Nie oznacza to jednak, ze idea
PW nie wolna jest od problemów i potencjalnych zagrożeń. W jej zamierzeniach pominięto
kwestię zamrożonych konfliktów, jakie wciąż destabilizują obszar Zakaukazia i Mołdowy.
Niepewne jest tez to, na ile polityka ta okaże się skuteczna dla Białorusi. Nie można też
lekceważyć faktu, że Rosja widzi w unijnej polityce wschodnie zagrożenie dla swoich
interesów na obszarze poradzieckim45.
Należy też uwzględnić, że w odniesieniu do Południowego Kaukazu (Gruzja, Armenia,
Azerbejdżan) polskie interesy kształtują się nieco inaczej niż wobec bezpośrednich sąsiadów
takich jak Ukraina i Białoruś. Choć interesy Polski i UE są tu zbieżne, jednak stratygrafia ich
ważności może kształtować się nieco inaczej46.
42
„Rzeczpospolita”, 23 maja 2009. Por. J. DeBardeleben, Revising the EU’s European Neighbourhood Policy:
The Eastern Partnership and Russia [w:] Russian Foreign Policy in the 21st Century, red. R.E. Kanet, Palgrave
Macmillan, Basingstoke 2011.
43
Zob. P.K. Baer, Nieuniknione, lecz niepożądane czyli Rosja a Partnerstwo Wschodnie [w:] Kształtowanie się
nowej po0lityki wschodniej…, s. 73.
44
Zob. J. Ćwiek-Karpowicz, Russia’s Soft Power Influence on the Eastern Partnership Countries: Threat Or
Opportunity for the European Union?, “The Polish Quarterly of International Affairs” 2011, nr 2, s. 23.
45
Zob. L. Osińska, Partnerstwo Wschodnie na tle innych regionalnych mechanizmów Europejskiej Polityki
Sąsiedztwa – wskazania dla polskiej prezydencji [w:] Prezydencja Polski w Unii Europejskiej, red. J. Nadolska,
K.A. Wojtaszczyk, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2010, s. 237.
46
Zob. A. Dudek, Partnerstwo Wschodnie a polski interes narodowy [w:] Prezydencja Polski…, s. 261-262.
8
3. Postrzeganie Partnerstwa Wschodniego przez Radę Europy
Rada Europy, co zrozumiałe, wykazała zainteresowanie dla nowej inicjatywy Unii
Europejskiej. Dotyczy ona bowiem państw wchodzących w skład tej organizacji
międzynarodowej. W uchwale przyjętej w dniu 27 maja 2011 roku47 Zgromadzenie
Parlamentarne gorąco powitało tę inicjatywę, która „stanowi ambitny i wyzywający cel
dla stworzenia niezbędnych warunków dla zrównoważonego rozwoju gospodarczego,
uwzględniającego stabilność, poprawę zarządzania i przestrzegania zasad praworządności w
państwach objętych jej zasięgiem, a także do większej społeczno-ekonomicznej spójności na
całym kontynencie” (par. 1).
Zgromadzenie podkreśliło, że wzrost gospodarczy i rozwój demokratyczny powinny iść
w parze, pomagając w przeprowadzeniu transformacji społecznej. Stwierdziło ponadto,
że postrzega PW jako „żywy projekt”, z licznymi udziałowcami, wśród których powinna
znaleźć się Rada Europy, będąca głosicielem koncepcji „Europy bez dzielących granic”,
opierającej się na wspólnie wyznawanych wartościach i tworzonych standardach dotyczących
ludzkiej godności. Stąd cel w postaci wzrostu gospodarczego w tych państwach powinien być
ściśle powiązany z takimi przesłankami, jak stabilna demokracja i rządy prawa oraz dobre
zarządzanie (par. 2)48.
Zgromadzenie wyraziło jednak troskę o to, że pomimo odnotowanej poprawy, przestępczość
gospodarcza i korupcja w tych państwach w dalszym ciągu się utrzymują, tworząc przepaść
pomiędzy elitami politycznymi i ekonomicznymi a społeczeństwem. W konsekwencji
utrzymuje się szerokie publiczne niezadowolenie w związku z występowanie „politycznych
pieniędzy”, korupcji i szarej strefy w gospodarce. Ponadto, światowy kryzys ekonomiczny, a
także szereg nierozwiązanych konfliktów lokalnych utrudnił osiągnięcie przełomu w zakresie
47
Zob. Resolution 1812, The impact of the Eastern Partnership of the European Union on governance
development in eastern Europe. Text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly,
on 27 May 2011 (Doc. 1251, report of the Committee on Economic Affairs and Development, rapporteur: Mr
Rigoni).
48
Por. European Neighbourhood and Partnership Policy (ENPI): Working Together 2010, EUR-OP, Luxembourg
2010.
9
reformowania państw i rozwoju współpracy regionalnej49. W tej sytuacji niezbędne jest
budowanie środków zaufania, poszerzenie dyplomacji parlamentarnej, a także kontaktów
międzyludzkich, by w pełni wykorzysta potencjał, jaki reprezentuje Europa Wschodnia (par.
3).
Pięć z sześciu uczestników programu PW (wyjątkiem jest Białoruś) jest członkami Rady
Europy, w związku z czym obowiązane są one do wypełnienia zobowiązań wynikających
z członkostwa w RE. Synergia działań pomiędzy Unią Europejską, Radą Europy i innymi
organizacjami monitorującymi rozwój sytuacji w tych państwach może mieć dla powodzenia
PW istotne znaczenie. Może stworzyć bodziec do przyspieszenia reform strukturalnych
w zakresie zarządzania i gospodarki. Powinny temu zwłaszcza sprzyjać wspólne
przedsięwzięcia pomiędzy Unią Europejską i Radą Europy w ramach realizacji PW. Ich celem
jest zbliżenie państw uczestniczących w PW do standardów, jakie reprezentują te organizacje
w zakresie prawa wyborczego, zwalczania cyberprzestępczości i korupcji (par. 4).
Zgromadzenie z zadowoleniem powitało fakt, że PW przewiduje podpisywanie
indywidualnych porozumień o stowarzyszeniu pomiędzy krajami biorącymi udział w
programie, które mogą się przyczynić do tworzenia lepszej współpracy i szerokich stref
wolnego handlu. Te porozumienia, wraz ze zobowiązaniami państw europejskich do
udzielenia pomocy finansowej i technicznej, stanowią poważny bodziec do zwiększenia
tempa reform i przyspieszają proces integrowania się tych państw z UE. Pomimo, że
motywacje państw uczestniczących w PW różnią się od siebie, to jednak wspólnym
mianownikiem jest chęć osiągnięcia lepszego przepływu ludzi, towarów, usług i kapitału
z państwami członkowskimi UE. Może to prowadzić do osiągnięcia postępu w zakresie
inwestycji i poziomu zatrudnienia (par. 5).
Zgromadzenie poparło też międzypaństwową współpracę w zakresie tworzenia bardziej
elastycznych procedur wizowych pomiędzy uczestnikami PW a państwami członkowskimi
UE. Z uznaniem odniosło się też do jednostronnych inicjatyw w zakresie ruchu bezwizowego
takich uczestników PW, jak Gruzja, Ukraina i Mołdowa i zachęciło innych uczestników PW,
by poszły tą drogą (par. 6).
49
Por. Partnerstwo i współpraca a kryzys gospodarczo-społeczny w Europie środkowej i Wschodniej, red. S.
Partycki, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II, Państwowa Szkoła Wyższa im. Papieża Jana Pawła II w
Białej Podlaskiej, t. 1-2, Lublin 2010.
10
Zgromadzenie stwierdziło, że w sytuacji, gdy większość państw europejskich boryka się
z problemami gospodarczymi, pomoc finansowa UE nabiera szczególnego znaczenia.
Podtrzymanie reform wymaga silniejszego zaangażowania się Międzynarodowego Funduszu
Walutowego (IMF), Europejskiego Banku Rozwoju (EIB) oraz Europejskiego Banku
Przebudowy i Rozwoju (EBRD), zwłaszcza w przypadku Białorusi i Ukrainy. Tak długo,
jak efekty kryzysu są odczuwalne, zakres warunków wysuwanych przez te organizacje
jest duży i powinien być wykorzystany, by asystować procesowi budowania zdolności i
przeprowadzeniu reform w państwach PW (par. 7)50.
Zgromadzenie dostrzegło, że PW oferuje unikatową szansę włączenia się licznych państw
i instytucji europejskich do budowania stosunków opartych na większej solidarności,
paneuropejskiej współpracy gospodarczej i postępu cywilizacyjnego. Zgromadzenie wyraziło
w związku z tym przekonanie, że państwa członkowskie UE powinny bardziej ściśle
koordynować krajowe programy pomocowe w odniesieniu do Europy Wschodniej oraz
podejmować wspólne działania tam, gdzie mogą pojawić się konsekwencje cięć budżetowych
(par. 8)51.
Zgromadzenie zauważyło, że spośród 6 uczestników PW, tylko Gruzja i Mołdowa są
członkami Europejskiego Banku Rozwoju Rady Europy (CEB). Pomimo, że oba kraje należą
do najbardziej potrzebujących, to Gruzja do tej pory nie skorzystała z pomocy tego Banku,
a Mołdawia skorzystała jedynie w bardzo umiarkowanym zakresie. Dlatego Zgromadzenie
zachęciło ten bank do większego zaangażowania, w ścisłej współpracy z EBRD, EIB,
Bankiem Światowym i Komisją Europejską. Zgromadzenie powtórzyło apel skierowany do
Armenii, Azerbejdżanu i Ukrainy, uprzednio wystosowany52, by rozważyły przyłączenie się
do CEB w możliwie najkrótszym terminie (par. 9).
Zgromadzenie zauważyło, że wszystkie państwa uczestniczące w PW powinny osiągnąć
poważne korzyści w zakresie wzrostu konkurencyjności, zatrudnienia i bezpieczeństwa
energetycznego oraz infrastruktury transportowej. Unia Europejska i władze krajowe PW
50
Por. J. Essinger, Eaastern European Banking, Chapman & Hall, London 1994.
51
Por. Coming Closer: EU Assistance to its Neighbours and Beyond, EUR-OP, Luxembourg 2010.
52
Recommendation 1937 (2010) on the strategy, governance and functioning of the Council of Europe
Development Bank.
11
powinny podjąć serię projektów i inwestycji, a także zainicjować ulgi podatkowe, by
zwiększyć moce energetyczne i usprawnić komunikację pomiędzy nimi, co powinno stać się
priorytetem działań (par. 10).
Zgromadzenie zwróciło też uwagę na potrzebę eliminowania dyskryminacji ze względu na
płeć53, a także otwierania dla kobiet możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.
Zachęciło EBRD do kontynuowania Biznesowych Usług Doradczych w ramach programu
Kobiety w Biznesie, a także do rozszerzenia jego zasięgi na regiony słabo rozwinięte.
W podjętym zaleceniu54 Zgromadzenie Parlamentarne zwróciło się do Komitetu Ministrów
Rady Europy, by: 1) przygotował pakiet propozycji związany z wkładem Rady Europy do
PW – po to, by zaprezentować go na szczycie państw uczestniczących w PW; 2) włączył
Radę Europy do prac Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD i doprowadził do włączenia
Rady Europy do listy organizacji międzynarodowych uprawnionych do otrzymywania
Oficjalnej Pomocy Rozwojowej (Official Development Assistance - ODA) w formie
nieoznaczonych wpłat wolontariuszy, które mogłyby być skierowane przez RE do
wspierania programu pomocowych w państwach uczestniczących w PW; 3) zapewnił, że
Konferencja Organizacji Pozarządowych Rady Europy wniesie istotny wkład do prac Forum
Społeczeństwa Obywatelskiego i innych platform PW, tam, gdzie jest to potrzebne i obejmuje
szeroką gamę organizacji społecznych z państw uczestniczących w PW; 4) zachęcił Białoruś,
by stała się stroną Karnej55 i Cywilnej Konwencji o zwalczaniu korupcji56 oraz Konwencji
o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i konfiskowaniu dochodów pochodzących z przestępstwa
oraz o finansowaniu terroryzmu57 oraz do większego korzystania ze statusu członka
stowarzyszonego w Europejskiej Komisji Demokracja przez Prawo (Komisji Weneckiej); 5)
zachęcił Azerbejdżan i Gruzję, by podpisały Konwencję o praniu, ujawnianiu, zajmowaniu i
konfiskowaniu dochodów pochodzących z przestępstwa oraz o finansowaniu terroryzmu .
53
Zob. J. Jaskiernia, Prawa kobiet w systemie aksjologicznym Rady Europy [w:] Prawa kobiet we współczesnym
świecie, red. L. Kondratiewa-Bryzik, W. Sokolewicz, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011, s. 73.
54
Recommendation 1971 (2011) The Impact of the Eastern Partnership of the European Union on governance
and economic development in eastern Europe. Text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of
the Assembly, on 27 May 2011 (Por. Doc. 12521, report of the Committee on Economic Affairs and
55
ETS No. 173.
56
ETS No. 174.
57
CETS No. 198
12
Ponadto Zgromadzenie Parlamentarne zaleciło Komitetowi Ministrów, by zwrócił się do
Unii Europejskiej i jej państw członkowskich o: 1) zapewnienie odpowiednich środków na
finansowanie PW i odpowiedniej pomocy dla władz państw uczestniczących w PW przy
wdrażaniu reform, a także pełniejszej współpracy regionalnej i multilateralnej przy wdrażaniu
programów pomocowych dla Europy Wschodniej; 2) podjął dialog ukierunkowany na pełne
zniesienie wiz pomiędzy państwami Unii Europejskiej i partnerami z Europy Wschodniej;
3) zapewnił obecność medialną w państwach uczestniczących PW, by zwiększyć rozeznanie
opinii publicznej w zakresie celów programu; 4) zapewnił włączenie się Rady Europy i jej
Państw Członkowskich do realizacji PW.
Komitet Ministrów uznał, w odpowiedzi na to zalecenie Zgromadzenia58, że „Rola Rady
Europy we wdrażaniu Partnerstwa Wschodniego […] powinna być dostrzegana w szerszym
zestawie kroków zakładających zwiększenie współpracy pomiędzy Radą Europy a Unią
Europejską, opartym na Memorandum od Współpracy podpisanym w 2007 r. pomiędzy tymi
dwiema organizacjami i na odpowiednich postanowieniach Traktatu z Lizbony”.
4. Realizacja Partnerstwa Wschodniego w świetle ocen Zgromadzenia Parlamentarnego
Rady Europy
Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy dokonało analizy realizacji programu PW i
podjęło w tej sprawie uchwałę, przyjętą w dniu 9 marca 2012 r.59.
Zgromadzenie stwierdziło, że: 1) głęboko wierzy, że najlepszą drogą dla osiągnięcia celów
PW jest osiągnięcie postępu w zakresie demokracji, respektowania praw człowieka i rządów
prawa, co wiąże się z potrzebą pełnej realizacji zobowiązań, podjętych wraz z uzyskaniem
członkostwa w Radzie Europy; 2) wita z zadowoleniem odczucie, występujące w państwach
uczestniczących w PW, że standardy, które muszą być osiągnięte, są równoznaczne z tymi,
które reprezentuje Rada Europy, a w tej sytuacji żadne dodatkowe standardy nie powinny być
formułowane; 3) uważa, że w tej sytuacji zasadnicze znaczenie mają ustalenia wynikające
58
Reply to Recommendation 1971 (2011).
59
Resolution 1865 (2012), The Council of Europe and the Eastern Partnership of the European Union. Text
adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 9 May 2012. Por. Doc. 12871, report
of the Committee on Political Affairs, rapporteur: Mr von Sydow.
13
z procedury monitoringowej Rady Europy, m.in. tej, która prowadzi Zgromadzenie
Parlamentarne; 4) przypomina, że „Program Sztokholmski – Otwarta i bezpieczna
Europa służąca i ochraniająca obywateli”60 Unii Europejskiej jest „duplikowaniem
mechanizmów, czego powinno się unikać, a dążyć do synergii i współpracy w ramach działań
podejmowanych przez Radę Europy” (par. 5).
W tym kontekście Zgromadzenie z ubolewaniem stwierdziło, że dorobek Rady Europy
w zakresie tworzenia standardów, doradztwa i monitoringu nie został odpowiednio
odzwierciedlony przy tworzeniu dokumentów politycznych PW i w publicznych
oświadczeniach dotyczących PW. Zgromadzenie wyraziło stanowisko, że dorobek Rady
Europy powinien być bardziej widoczny i odpowiednio doceniony w programie PW.
Zgromadzenie wyraziło też ubolewanie, że Rada Europy nie została w żaden sposób włączona
do przygotowań szczytu PW, który odbył się w Warszawie (par. 6).
Zgromadzenie z zadowoleniem przyjęło wkład Rady Europy do bilateralnych i
multilateralnych działań, zwłaszcza na forum Platformy 1 dotyczącym demokracji,
dobrego zarządzania i stabilizacji, gdzie cztery obszary współpracy uzyskały status
priorytetowy (standardy wyborcze, pomoc dla sądownictwa, walka z korupcją oraz walka
z cyberprzestępczością). Zgromadzenie z zadowoleniem powitało też porozumienie Rady
Europy z Komisją Europejską w zakresie przekazania 4 milionów euro jako pomoc finansową
niezbędną do wdrażania konkretnych instrumentów w zakresie programów pomocowych (par.
7).
Zgromadzenie z uznaniem powitało też fakt, że PW zmierza do poszerzenia związków
między społecznościami i ludźmi, włączając w to kontakty parlamentarne, lokalne i na
szczeblu społeczeństwa obywatelskiego i wezwało do bardziej efektywnej synergii wysiłków
między tymi inicjatywami i innymi formami, podejmowanymi w tej sferze przez Radę
Europy. Z uznaniem odniosło się też do zwiększającej się współpracy pomiędzy Konferencją
Organizacji Pozarządowych Rady Europy oraz Forum Społeczeństwa Obywatelskiego,
ustanowionego w ramach PW (par. 8).
Zgromadzenie odnotowało ustanowienie Zgromadzenia Parlamentarnego Unii Europejskiej
i Wschodnich Krajów Sąsiedzkich (Euronest), którego celem będzie wspomaganie,
60
The Stockholm Programme – An open and secure Europe serving and protecting the citizen.
14
promowanie i konsolidowanie procesu PW na szczeblu parlamentarnym. Zgromadzenie
wyraziło gotowość współpracy z Euronestem, by w ten sposób poszukiwać synergii i
komplementarności działań i zapobiegania duplikowaniu się inicjatyw oraz wysyłania
sprzecznych sygnałów (par. 9).
Zgromadzenie odnotowało, że Białoruś uczestniczy tylko w ograniczonym zakresie w PW,
a jej parlamentowi uniemożliwiono uczestnictwo w pracach Euronestu. W związku z tym
Zgromadzenie przypomniało swe apele kierowane do władz Białorusi, by włączyła się w
proces demokratyzacji, zapewnienia rządów prawa i ochrony praw człowieka, stosownie do
zobowiązań państw uczestniczących w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie
(OBWE) (par. 10).
Zgromadzenie zwróciło się do państw członkowskich Rady Europy, uczestniczących w
Partnerstwie Wschodnim, by: 1) wykorzystały, w ramach PW i kontaktów bilateralnych i
multilateralnych, możliwości, jakie w zakresie instrumentów i środków niesie członkostwo
Rady Europy, by przyspieszać realizację reform; 2) wykorzystały współpracę w ramach
PW jako dodatkowy środek dla zapewnienia realizacji zobowiązań podjętych przez państwa
uczestniczące w ramach członkostwa Rady Europy (par. 11). Zgromadzenie zwróciło się
też do parlamentów państw uczestniczących w Euronest, by zapewniły synergię działań,
współpracę i kontynuację z pracami podejmowanymi przez Zgromadzenie, poprzez
wyznaczanie delegatów, którzy są aktualnie bądź byli w przeszłości członkami Zgromadzenia
(par. 12).
Zgromadzenie zwróciło się też do Unii Europejskiej, jej państw członkowskich i organów
PW, by: 1) by bezpośrednio odnosiły się do faktu, że 5 państw uczestniczących w PW
jest jednocześnie członkami Rady Europy i wzięły one na siebie realizację zobowiązań
wynikających z członkostwa w Radzie Europy; 2) dostrzegały i czyniły bardziej widocznymi,
w swych dokumentach politycznych i publicznych oświadczeniach w ramach PW, rolę
Rady Europy w zakresie tworzenia standardów, doradztwa i monitoringu, jak też operacyjne
zdolności Rady Europy w zakresie wdrażania programu PW; 3) odnosiły się bezpośrednio
do ustaleń Rady Europy w procedurze monitoringowej, również tej, prowadzonej przez
Zgromadzenie (par. 13).
5. Uwagi końcowe
15
W świetle przeprowadzonej analizy nie ulega wątpliwości pozytywny stosunek Rady Europy
do programu Partnerstwa Wschodniego. RE z uznaniem powitała tę inicjatywę oraz wyraziła
gotowość uczestnictwa w niej. Sformułowała też, głosem jej Zgromadzenia Parlamentarnego,
szereg obserwacji, które powinny być pomocne w dalszym programowaniu i implementacji
PW. Jest to logicznie powiązane z faktem, że pięciu (spośród sześciu) uczestników tego
programu jest członkami RE. Organizacja ta czuje się więc współodpowiedzialna za
powodzenie tego programu. Ponadto cele PW nawiązują do systemu aksjologicznego tej
organizacji międzynarodowej61. Wsparcie dla PW można tez odnotować ze strony innych
organizacji międzynarodowych, m.in. Grupy Wyszehradzkiej62.
Troska Rady Europy wiąże się w szczególności z tym, by w realizacji tego programu
wykorzystać jej dorobek. Pierwszy okres realizacji PW pokazał bowiem, że nie uwzględniono
w odpowiednim zakresie efektów, jakie przyniosła procedura monitoringowa RE w
odniesieniu do państw uczestniczących w PW. Jeszcze raz dał tu o sobie znać brak synergii
działań Unii Europejskiej i Rady Europy, pomimo deklarowanych intencji szerszej
współpracy63.
W przypadku realizacji PW dał o sobie znać też inny wyznacznik słabości Rady Europy: brak
szerszej wiedzy o jej działalności w europejskiej opinii publicznej. Stąd nieprzypadkowo w
dokumentach tej organizacji mocny akcent kładzie się na podkreślenie roli, jaką organizacja
ta odgrywa w istotnych obszarach PW. Powinno to sprzyjać zwiększeniu jej „widoczności”.
Warto podkreślić, że Unia Europejska przekazała Radzie Europy środki umożliwiające
aktywne uczestnictwo w niektórych programach PW. Umożliwi to wykorzystanie potencjału
kadrowego i merytorycznego UE. Polityka „zerowego wzrostu budżetowego” powoduje
bowiem, że RE nie ma dodatkowych środków, by wspierać inicjatywy takie jak PW.
Gdy jednak takie dodatkowe środki się pojawiają, wkład RE do programu PW może być
znaczący. Niewątpliwie dysponuje ona bowiem niemałym doświadczeniem i potencjałem
doradczym, który może być wykorzystany w realizacji takich celów, jak postęp w zakresie
61
Zob. J. Jaskiernia, Rada Europy jako „organizacja wartości”[w:] Wyjaśnianie polityki, red. J. Błuszkowski, J.
Zaleśny, „Studia Politologiczne” , vol. 17, Warszawa 2010, s. 172.
62
Zob. K. Gawron, Współpraca Grupy Wyszehradzkiej w tworzeniu Partnerstwa Wschodniego [w:] Prezydencja
Polski w Unii Europejskiej, jw., s. 273.
63
Zob. J. Jaskiernia, Polska w Radzie Europy – 20 lat członkostwa, „Państwo i Prawo” 2011, z. 11, s. 14.
16
demokracji, rządów prawa i ochrony praw człowieka. Choć bowiem nie są to główne cele
PW, ukierunkowanego bardziej na postęp w sferze społeczno-gospodarczej, to jednak
aspektów tych nie można zlekceważyć. Dopiero bowiem kompleksowy postęp w państwach
PW umożliwi stwierdzenie, że jego cele zostały zrealizowane. Takie podejście otwiera istotne
pole dla aktywności Rady Europy w dążeniu do urzeczywistnienia celów PW.
17