Zgromadzenia spontaniczne w Niemczech

Zgromadzenia spontaniczne w Niemczech
Rekomendacje:
1. Objęcie zgromadzeń spontanicznych regulacją ustawową oraz zróżnicowanie ich ze względu na
istnienie lub brak przewodniczącego zgromadzenia.
2. Wprowadzenie obowiązku niezwłocznego
organizowaniu zgromadzenia spontanicznego.
zawiadamiania
przez
przewodniczącego
o
3. Utworzenie elastycznego i łatwego instrumentu umożliwiającego zgłaszanie spontanicznych
zgromadzeń, np. poprzez dopuszczenie korzystania z numeru alarmowego Policji.
4. Zmiana przepisów karnych, które penalizują przewodniczenie niezgłoszonemu zgromadzeniu, tak
aby nie uwzględniały one przewodniczenie zgromadzeniu spontanicznemu.
5. Wprowadzenie w przepisach karnych wyraźnego stwierdzenia wskazującego, iż uczestniczenie w
niezgłoszonym zgromadzeniu (w tym w zgromadzeniu spontanicznym), nie wypełnia znamion udziału
w zbiegowisku publicznym.
Wolność zgromadzeń gwarantowana jest przez art. 8 Ustawy Zasadniczej, który przewiduje, iż
wszyscy Niemcy mają prawo, bez uprzedniego zawiadomienia lub zgody w pokojowy sposób i bez
broni gromadzić się (art. 8 ust. 1), natomiast w przypadku zgromadzeń przeprowadzanych w
miejscach publicznie dostępnych prawo to może podlegać ustawowym ograniczeniom (Art. 8 ust. 2).
Każde zgromadzenie organizowane w miejscach publicznie dostępnych podlega obowiązkowi
zgłoszenia najpóźniej 48 godzin przed rozpoczęciem. Od obowiązku przewidzianego w § 14 Prawa o
zgromadzeniach i pochodach z 24 lipca 1953 r.1 inne przepisy federalne nie przewidują wyjątków. Ten
został ustanowiony dla wszystkich zgromadzeń spontanicznych przez Federalny Trybunał
Konstytucyjny wyrokiem z 1985 r., który dotyczył zakazu demonstracji przeciwko budowie elektrowni
atomowej Brokdorf2. Dopuszczalność zgromadzeń spontanicznych realizowana jest poprzez
powszechnie stosowaną, prokonstytucyjną wykładnię § 14 Prawa o zgromadzeniach i pochodach w
kształcie przewidzianym przez Trybunał3. Wytyczne Trybunału nie zostały wprowadzone do
ustawodawstwa federalnego, a jedynie w tych krajach związkowych (landach), które samodzielnie
1
Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz) vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 648) in der
Bekanntmachung vom 15. November 1978 (BGBl. I S. 1789). W niektórych krajach związkowych przyjęte zostały
regulacje prawa o zgromadzeniach na poziomie landu, wyłączające tę federalną regulację.
2
Wyrok z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt 1 BvR 233, 341/81, publ. BVerfGE 69, 315 [Zbiór Orzecznictwa FTK tom
69, s. 315 i n.].
3
H. Brenneisen, M. Wilksen Versammlunsrecht, 2011 s. 82-83.
uregulowały problematykę zgromadzeń. Tożsamość regulacji zgromadzeń spontanicznych na
poziomie landów potwierdza bezdyskusyjną i jednolitą praktykę stosowaną wobec zgromadzeń
spontanicznych (art. 13 ust. 3 i 4 Bawarskiego prawa o zgromadzeniach4; § 12 ust. 1 zd. 2 Prawa o
zgromadzeniach Saksonii-Anhalt5; § 5 ust. 4 i 5 Prawa o zgromadzeniach Dolnej Saksonii6).
Pod pojęciem zgromadzeń spontanicznych rozumiane są zgromadzenia, które nie były z góry
planowane, lecz dochodzi do nich pod wpływem aktualnej wydarzeń lub sytuacji. Do tej kategorii
zaliczane są również nowe formy spontanicznych spotkań organizowanych przez Internet lub inne
4
Art. 13 ust. 3: „Zawiadomienie o zgromadzeniu, które zostało zaplanowane z nagłej przyczyny (pilne
zgromadzenie), należy dostarczyć do właściwego urzędu pisemnie, elektronicznie lub zgłosić do protokołu
najpóźniej w chwili podania do wiadomości informacji o zgromadzeniu oraz powiadomić Policję.” [Art. 13 Abs.
3 Bayerisches Versammlungsgesetzes: Entsteht der Anlass für die geplante Versammlung kurzfristig
(Eilversammlung), ist die Versammlung spätestens mit der Bekanntgabe schriftlich, elektronisch oder zur
Niederschrift bei der zuständigen Behörde und bei der Polizei anzuzeigen.]
Art. 13 ust. 4: „Obowiązek zawiadomienia nie dotyczy zgromadzeń, które powstały bezpośrednio w związku z
jakąś sytuacją, w nieplanowany sposób i bez ogranizatora (zgromadzenie spontaniczne)” [Art. 13 Abs. 4
Bayerisches Versammlungsgesetzes: Die Anzeigepflicht entfällt, wenn sich die Versammlung aus einem
unmittelbaren Anlass ungeplant und ohne Veranstalter entwickelt (Spontanversammlung)]
5
§ 12 ust. 1: „Kto organizuje zgromadzenie w miejscu dostępnym publicznie albo pochód, zawiadamia właściwy
organ miejsca zgromadzenia lub pochodu najpóźniej 48 godzin przed podaniem do wiadomości publicznej
informacji o tym. Obowiązek ten nie dotyczy zgromadzeń, które sformowały się natychmiast w związku z
aktualną sytuacją i bez organizatora (zgromadzenia spontaniczne) oraz zgromadzeń, przy których zachowanie
terminu zawiadomienia uniemożliwiałoby osiągnięcie zamierzonego zgromadzeniem celu (pilne
zgromadzenia).” [§ 12 Abs. 1 des Gesetzes des Landes Sachsen-Anhalt über Versammlungen und Auzüge: Wer
die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug zu veranstalten, hat dies
spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde unter Angabe des Gegenstandes der
Versammlung oder des Aufzuges anzumelden. Dies gilt nicht für Versammlungen, die sich aus aktuellen Anlass
augenblicklich und ohne Veranstalter bilden (Spontanversammlungen), und für Versammlungen, bei denen der
mit der Versammlung verfolgte Zweck bei Einhaltung der Anmeldefrist nicht erreicht werden kann
(Eilversammlungen).]
6
§ 5 ust. 1 zd. 1: „Kto ma zamiar przeprowadzić zgromadzenie w miejscu publicznie dostępnym, ma obowiązek
zawiadomić o tym właściwe organy najpóźniej 48 godzin przed podaniem do informacji publicznej wiadomości
o zgromadzeniu.”. (§ 5 Abs. 1 Niedersächsisches Versammlungsgesetzes: Wer eine Versammlung unter freiem
Himmel durchführen will, hat dies der zuständigen Behörde spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der
Versammlung anzuzeigen.).
§ 5 ust. 4: „ Termin określony w ust. 1 zd. 1 nie obowiązuje, gdy przy jego zachowaniu cele związane ze
zgromadzeniem nie zostałyby osiągnięte (pilne zgromadzenie). W tym przypadku należy niezwłocznie
zawiadomić o zgromadzeniu.“.(§ 5 Abs. 4: Die in Absatz 1 Satz 1 genannte Frist gilt nicht, wenn bei ihrer
Einhaltung der mit der Versammlung verfolgte Zweck nicht erreicht werden kann (Eilversammlung). In diesem
Fall ist die Versammlung unverzüglich anzuzeigen.).
§ 5 ust. 5: „Obowiązek zawiadomienia nie dotyczy zgromadzeń, których początek zbiega się z momentem
podania do wiadomości publicznej informacji o zgromadzeniu (zgromadzenie spontaniczne).“. (§ 5 Abs. 5: Fällt
der Bekanntgabe der Versammlung mit deren Beginn zusammen (Spontanversammlung), so entfällt die
Anzeigepflicht.).
nowoczesne środki komunikacji w ramach koncepcji tzw. „smart mob”. Zgromadzenia spontaniczne
mogą tworzyć się również ze względu na odłączenie się od trwającego zgromadzenia (np. na znak
protestu przeciwko występującym mówcom) albo tworzą się w związku z aktualną sytuacją związaną
z trwającym (niespontanicznym) zgromadzeniem (np. z powodu użytych konkretnych środków
policyjnych)7.
Zgromadzenia spontaniczne dzielone są w Niemczech na zgromadzenia spontanicznym w
węższym znaczeniu (Spontanversammlungen) oraz na tzw. pilne zgromadzenia (Eilversammlungen),
określane również jako zgromadzenia zwołane w trybie przyspieszonym. Ustalenie, do której
kategorii dane zgromadzenie należy, następuje poprzez zbadanie czy pomiędzy spontaniczną decyzją
o demonstracji a jej realizacją istnieje okres umożliwiający (nawet telefoniczne) zawiadomienie o
zgromadzeniu oraz czy istnieje osoba przewodniczącego zgromadzenia. Każdy z typów zgromadzeń
spontanicznych podlega odmiennej regulacji.
Zgromadzenia spontaniczne w wąskim rozumieniu nie podlegają obowiązkowi ich uprzedniej
rejestracji. Z jednej strony charakteryzuje je – z reguły - brak organizatora, który mógłby i byłby
zobowiązany spełnić ustawowy obowiązek. Decyzja o zgromadzeniu zbiega się bezpośrednio z
przeprowadzeniem zgromadzenia i nie następuje etap uprzedniego zapraszania lub publicznego
ogłaszania o planowanym zgromadzeniu. Naturalnie, dopełnienie obowiązku rejestracji wiązałoby się
z koniecznością przesunięcia zgromadzenia, co niweczyłoby sens jego przeprowadzenia.
Dopuszczalność tych zgromadzeń nie zależy od tego czy to zgromadzenie, z tym samym poziomem
oddziaływania, mogłoby zostać przeprowadzone przy przepisowym zawiadomieniu oraz dotrzymaniu
terminu zawiadomienia w późniejszym momencie, gdyż takie kryterium jest nieodpowiednie dla
oceny dopuszczalności zgromadzenia i prowadziłoby do nadmiernej niepewności prawnej.
Zgromadzenia zwoływane w trybie przyspieszonym podlegają obowiązkowi zawiadomienia
właściwego organu. Decyzja o organizacji zgromadzenia nie została podjęta wraz z rzeczywistym
rozpoczęciem zgromadzenia i pozostaje jeszcze czas na przeprowadzenie działań poprzedzających
samo zgromadzenie i przygotowujących do niego (np. sporządzenie transparentów). Dla
przeprowadzenia pilnego zgromadzenia konieczne jest istnienie osoby organizatora, który dopełni
obowiązku zawiadomienia. Zmianie ulega jedynie termin zawiadomienia, gdyż 48-godzinny termin
podlega odpowiedniemu skróceniu (w zależności od przypadku). Przewodniczący jest zobowiązany,
jak tylko zostanie podjęta decyzja o przeprowadzeniu zgromadzenia, do niezwłocznego
zawiadomienia właściwego organu. Najpóźniej musi to nastąpić z podaniem do informacji publicznej
wiadomości o organizowanym zgromadzeniu. Może to nastąpić telefonicznie, poprzez faks lub E-mail.
7
H. Brenneisen, M. Wilksen Versammlunsrecht, 2011, s. 82.
Dla landu Berlin dopuszczalne jest w nagłych przypadkach zgłaszanie pilnych zgromadzeń również
poprzez policyjny telefon alarmowy.
Organem właściwym do zawiadomienia o zgromadzeniu jest - zgodnie z § 3 ust. 1 Nr 1 Prawa
o zgromadzeniach i pochodach – organ, w którego właściwości miejscowej ma się odbyć
zgromadzenie. O właściwości organów decyduje ustawodawstwo każdego z krajów związkowych. Dla
landu Berlin jest to Prezydent Policji landu Berlin, dla Bawarii powiatowe władze administracyjne, a
np. dla Badenii-Wirtembergii powiatowe władze policji landu Badenia-Wirtembergia.
Możliwość rozwiązania zgromadzenia spontanicznego jest bardzo ograniczona, co wynika
wprost z przepisów konstytucyjnych. Ochrona art. 8 Ustawy Zasadniczej nie zależy od tego czy
zgodnie z § 14 Prawa o zgromadzeniach i pochodach dane zgromadzenie podlega obowiązkowi
zawiadomienia. Prawnokarna ochrona zgromadzeń przysługuje wszystkim zgromadzeniom za
wyjątkiem tych, które zostały zakazane. Z prokonstytucyjnej wykładni § 14 wynika, iż od obowiązku
zawiadomienia istnieją wyjątki, a jego naruszenie nie uprawnia właściwych organów do
automatycznego zakazania lub rozwiązania zgromadzenia8. W tym zakresie konieczna jest gotowość
kooperacji ze strony organów administracyjnych, jak i organizatorów9.
Tak samo każde zgromadzenie, które nie zostało prawidłowo zameldowane, może zostać
jedynie wówczas zakazane lub rozwiązane, jeżeli może być ono znoszone jako zgromadzenie
spontaniczne. Niezgłoszone zgromadzenie lub zgromadzenie spontaniczne może zostać rozwiązane
lub zakazane jedynie wówczas, gdy spełnione są przesłanki § 15 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach i
pochodach10. Jeżeli zatem zgromadzenie w miejscu dostępnym publicznie odbywa się bez
uprzedniego zawiadomienia, właściwy organ zobowiązany jest do ciągłego sprawdzania:
- czy dane zgromadzenie ze względu na brak zawiadomienia wywołuje bezpośrednie
zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porzadku publicznego, oraz
- czy rozwiązanie zgromadzenia konieczne jest dla ochrony ważniejszy dóbr wspólnych, albo
- czy inne środki, jak nałożenie na organizatorów dodatkowych
obowiązków lub
wprowadzenie dodatkowych sił policyjnych.
Ocena zagrożenia musi zostać przeprowadzona w ramach uznania administracyjnego, któremu
przypisać należy zachowanie poziomu należytej staranności. Błędnym użyciem
8
Tak wprost FTK w Brokdorf, s. 350.
9
Zob. Brokdorf, s. 358.
10
uznania
§ 15 ust. 1: „Właściwy organ może zakazać zgromadzenie lub pochód albo uzależnić jego kontynuowanie od
spełnienia sformułowanych wytycznych, jeżeli w chwili wydania zarządzenia z widocznych okoliczności wynikało
bezpośrednie zagrożenia dla bezpieczeństwa lub porządku przy przebiegu zgromadzeniu lub pochodu”.
administracyjnego będzie sytuacja, w której możliwość znoszenia wadliwego zgromadzenia nie
zostałaby sprawdzona.
Od zgromadzeń spontanicznych odróżniane są „wydarzenia z elementami zaskoczenia”, które
charakteryzuje umyślne niedochowanie terminu zawiadomienia właściwego organu. Kryterium
odróżniającym te wydarzenia od zgromadzeń spontanicznych jest sama spontaniczność powstania
zgromadzenia, której brakuje w przypadku wcześniejszego dłuższego przygotowywania wydarzenia.
Nawet spontaniczne dołączanie się innych, niczego nieświadomych, osób nie powoduje swoistej
konwalidacji tego wydarzenia w zgromadzenie spontaniczne.
Jednocześnie rozwiązanie
zgromadzenia nie stanowi instrumentu poprzez który osiągane miałoby być spełnianie obowiązku
zawiadomienia właściwego organu. Dlatego jeżeli nawet takie wydarzenie nie stanowi zgromadzenia
spontanicznego, to przy jego pokojowym charakterze, nienaruszaniu praw innych osób w stopniu
większym niż przy innych zgromadzeniach, przestrzeganiu zakazu broni, oraz niewywoływaniu
zagrożenia dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, musi być ono tolerowane tak jak
zgromadzenia spontaniczne.
Rozróżnienie pomiędzy zgromadzeniami spontanicznymi oraz zgromadzeniami, którym
brakuje spontaniczności, ma znaczenie przy ocenie prawnokarnej. Udział w zgromadzeniu, które nie
zostało zarejestrowane nie jest w żaden sposób karalny. Odpowiedzialność prawnokarna wchodzi w
rachubę jedynie w przypadku organizatora lub przewodniczącego zgromadzenia. Organizacja lub
przewodniczenie niezgłoszonemu w prawidłowy sposób zgromadzeniu stanowi czyn zagrożony karą
do roku pozbawienia wolności lub grzywną11. Ze względu na brak możliwości dopełnienia tego
obowiązku administracyjnego w przypadku zgromadzeń spontanicznych w wąskim znaczeniu,
karalność organizowania lub przewodniczenia zgromadzeniu spontanicznemu naruszałaby art. 8
Ustawy Zasadniczej12. Ponieważ w przypadku tzw. pilnych zgromadzeń niemożliwe jest jedynie
dochowanie 48-godzinnego terminu, a nie w ogóle zgłoszenie zgromadzenia, to przewodniczący lub
organizator zgromadzenia zobowiązani są do dopełnienia tego obowiązku wówczas, gdy jest to
możliwe13. Używane przez Trybunał pojęcie „możliwości” zgłoszenia oznacza, iż w określonych
przypadkach zgłoszenie nie będzie w ogóle możliwe, co zupełnie wyłącza możliwość podlegania
odpowiedzialności karnej. Powoduje to konieczność każdorazowego ustalenia „spontaniczności”
zgromadzenia oraz czy istniała możliwość zgłoszenia zgromadzenia. Tym samym § 26 Nr 2 Prawa o
zgromadzeniach i pochodach odczytany poprzez pryzmat wyroku BverfGE 86, 69 penalizuje
11
§ 26 Nr 2 Prawa o zgromadzeniach i pochodach.
12
Tak FTK w wyroku z dnia 23 października 1991 r., sygn. akt 1 BvR 850/88, publ. BverfGE 85, 69.
13
Zob. BverfGE 85, 69, s. 75.
przewodniczenie lub organizowanie niezgłoszonego w prawidłowy sposób zgromadzenia, które nie
jest jednocześnie ani zgromadzeniem spontanicznym w wąskim znaczeniu ani też tzw. pilnym
zgromadzeniem. Takie rozwiązanie, w którym to sądy karne muszą dokonywać prokonstytucyjnej
wykładni ze względu na bezczynność ustawodawcy, podlega krytyce w niemieckiej literaturze14.
Odpowiedzialności karnej podlega przewodniczący zgromadzenia lub jego organizator
jedynie wówczas, gdy dane zgromadzenie faktycznie się odbyło. O ile obowiązkowi zgłoszenia
podlegają kontrdemonstracje, o tyle ustalenie granicy pomiędzy krytycznym udziałem w istniejącym
zgromadzeniu a organizowaniem kontr-zgromadzenia może być w niektórych przypadkach trudne. O
ile spontaniczne wyrażanie opinii np. przez przechodniów przeciwnych tym wyrażanym w
demonstracji, będzie przy ich pokojowym charakterze i nienaruszaniu zgromadzeniu, podlegało
ochronie jako zgromadzenie spontaniczne, o tyle wcześniejsze przygotowanie np. plakatów
komplikuje ocenę prawną ze względu na brak spontaniczności. Zasadniczy charakter ma jednak to czy
dane osoby biorą udział wprost w zgromadzeniu – jeżeli tak, to wówczas nie ma mowy o
kontrdemonstracji, gdyż uczestnicy zgromadzenia mają prawo wyrażać odmienne zdanie w stosunku
do własnego zgromadzenia15. Udział w zgromadzeniu nie zakłada z góry aprobaty celów czy
prezentowanych opinii. Ochronie art. 8 Ustawy Zasadniczej podlegają również te osoby, które
wyrażają krytyczne lub odmienne opinie wobec tych ogłaszanych podczas zgromadzenia i wyrażają to
w czasie zgromadzenia za pomocą odpowiednich środków.
14
Zob. A. Dietel, K. Gintzel, M. Kniesel Versammlungsgesetz. Kommentar zum Gesetz über Versammlungen und
Aufzüge, 2011, s. 416 i wskazani tam autorzy.
15
Tak FTK w wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r., sygn. akt 1 BvR 772/90, publ. BVerfGE 84, 203.