materiały dla posłów - Naczelna Rada Adwokacka

Warszawa, 22 czerwca 2007 roku
Pan Poseł
Cezary Grabarczyk
Przewodniczący
Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej
W najbliŜszym czasie Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka zajmie się projektem
Ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody
prawnicze (druk sejmowy nr 970). W imieniu Naczelnej Rady Adwokackiej chciałbym
przekazać materiały informacyjne na temat sądownictwa dyscyplinarnego:
– opis modelu funkcjonującego w Polsce,
– dane na temat orzecznictwa sądów dyscyplinarnych polskiej adwokatury,
– porównanie modelu polskiego ze standardami stosowanymi w krajach Unii
Europejskiej.
Projekt ten w radykalny sposób zmienia model sądownictwa dyscyplinarnego, gdyŜ odbiera je
samorządowi i przenosi do sądów powszechnych. Rozwiązanie to jest nie tylko
niespotykane w krajach Unii Europejskiej, ale przede wszystkim moŜe być uznane za
niezgodne z Konstytucją, która oddaje w kompetencje samorządu sprawowanie pieczy
nad naleŜytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1).
Posiadając prawo zaskarŜania orzeczeń samorządowych organów dyscyplinarnych, Minister
Sprawiedliwości praktycznie z niego nie korzystał: w latach 2005 – 2007 ani razu nie wniósł
kasacji od ostatecznych rozstrzygnięć organów adwokackich. Nie ma więc podstawy do
wyraŜania krytycznych opinii o niezawisłości i bezstronności sądów dyscyplinarnych i
podejmowania próby odebrania samorządowi adwokackiemu podstawowego narzędzia do
sprawowania konstytucyjnej pieczy nad wykonywaniem zawodu adwokata. Samorząd
pozbawiony sądownictwa dyscyplinarnego stanie się po prostu urzędem prowadzącym spisy
adwokatów.
Pragnę przypomnieć, Ŝe palestra aktywnie uczestniczyła w pracach nad reformą sądów
dyscyplinarnych (druk sejmowy nr 884), szukając rozwiązań spełniających oczekiwania obu
stron. To na nasz wniosek została między innymi wprowadzona jawność rozpraw. ŚwieŜa,
obowiązująca od 9 czerwca 2007 roku, nowelizacja ustawy Prawo adwokaturze jest przecieŜ
wynikiem kompromisu osiągniętego po wielu miesiącach prac Wysokiej Izby. Nowelizacja
znacznie zwiększyła kontrolę Ministra Sprawiedliwości nad działalnością samorządu
adwokackiego, zachowując przy tym równowagę pomiędzy kontrolą resortu a
zagwarantowaną konstytucyjnie niezaleŜnością samorządu. Zasadne zatem byłoby pozwolić
przyjętym rozwiązaniom sprawdzić się w praktyce.
Jednocześnie chciałbym mocno podkreślić, Ŝe organy adwokatury są otwarte na dyskusję.
Dlatego poza apelem o czas na sprawdzenie praktycznych efektów wprowadzonej właśnie
nowelizacji przekazuję Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka projekt zmian w ustawie
Prawo o adwokaturze, przygotowany w lipcu 2006 roku przez Ośrodek Badawczy
Adwokatury przy Naczelnej Radzie Adwokackiej. Propozycje te były przedkładane
Ministrowi Sprawiedliwości juŜ w zeszłym roku, podczas prac nad drukiem sejmowym nr
884, a kilka z nich zostało włączonych do nowelizowanej ustawy.
Mam nadzieję na osiągnięcie porozumienia. Wierzę, Ŝe jeśli strony zaangaŜowane w prace
nad ustawą nawiąŜą dialog, moŜliwe będzie wypracowanie rozwiązania satysfakcjonującego
zarówno projektodawcę, jak i przedstawicieli samorządu.
adw. Stanisław Rymar
prezes Naczelnej Rady Adwokackiej
MODEL SĄDOWNICTWA DYSCYPLINARNEGO POLSKIEJ ADWOKATURY
29 marca 2007 roku Sejm Rzeczpospolitej Polskiej uchwalił ustawę o zmianie ustawy Prawo o
adwokaturze i niektórych innych ustaw. Nowelizacja ta, która weszła w Ŝycie 9 czerwca 2007 roku
(Dziennik Ustaw nr 80 poz. 540), znacznie zwiększyła kontrolę Ministra Sprawiedliwości nad
działalnością samorządu adwokackiego: Minister otrzymuje odpis kaŜdej uchwały organów samorządu
w ciągu 21 dni od jej uchwalenia i ma prawo kaŜdą z nich zaskarŜyć do Sądu NajwyŜszego. Ustawa
zaostrzyła równieŜ zasady prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec adwokatów i aplikantów
adwokackich.
Obecny stan prawny zapewnia Ministrowi Sprawiedliwości pełny nadzór nad
postępowaniem dyscyplinarnym. Minister jest informowany o wszczęciu kaŜdego
postępowania i o wydaniu orzeczenia, ma teŜ prawo wszcząć postępowanie i w nim
uczestniczyć. Ponadto kaŜde orzeczenie kończące postępowanie moŜe zaskarŜyć do Sądu
NajwyŜszego.
Uprawnienia Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu dyscyplinarnym:
rzecznik dyscyplinarny informuje Ministra Sprawiedliwości o wszczęciu kaŜdego postępowania,
Minister Sprawiedliwości moŜe polecić wszczęcie postępowania dyscyplinarnego lub złoŜyć akt
oskarŜenia do sądu dyscyplinarnego,
zarówno strony postępowania, jak i Minister Sprawiedliwości mają prawo odwołać się od
orzeczenia,
rozprawa przed sądem dyscyplinarnym jest jawna, a wyłączenia jawności są takie jak w
kaŜdym procesie karnym.
Ponadto znowelizowany kodeks postępowania karnego (druk sejmowy nr 483) nadał Ministrowi
Sprawiedliwości prawa strony, a więc najpełniejsze z moŜliwych uprawnień w postępowaniu
sądowym.
Odpowiedzialność dyscyplinarna adwokatów i aplikantów adwokackich obejmuje:
postępowanie sprzeczne z prawem,
naruszenie obowiązków zawodowych,
postępowanie sprzeczne z zasadami etyki lub godności zawodu.
Postępowanie dyscyplinarne leŜy w kompetencjach samorządu (sąd dyscyplinarny). MoŜe być
wszczęte na wniosek rzecznika dyscyplinarnego lub Ministra Sprawiedliwości.
Instancje:
I instancja to sąd dyscyplinarny (przy kaŜdej izbie adwokackiej),
II instancja to WyŜszy Sąd Dyscyplinarny (przy Naczelnej Radzie Adwokackiej),
Sąd NajwyŜszy – jako instancja kasacyjna.
Kary dyscyplinarne:
upomnienie,
nagana,
kara pienięŜna,
zawieszenie w czynnościach zawodowych (od 3 miesięcy do 5 lat) – pociąga za sobą równieŜ
zakaz wykonywania patronatu (od dwóch do dziesięciu lat),
wydalenie z adwokatury – oznacza to skreślenie z listy adwokatów bez prawa ubiegania się o
ponowny wpis, w przypadku aplikantów adwokackich o ponowny wpis moŜna ubiegać się po
10 latach,
ponadto w przypadku nagany i kary pienięŜnej moŜna orzec dodatkowo zakaz wykonywania
patronatu (od roku do pięciu lat),
w przypadku tymczasowego aresztowania adwokata lub aplikanta sąd dyscyplinarny ma
obowiązek orzeczenia tymczasowego zawieszenia w czynnościach zawodowych,
sąd dyscyplinarny moŜe podjąć decyzję o podaniu treści swego orzeczenia do publicznej
wiadomości środowiska adwokackiego (publikacja w czasopiśmie wydawanym przez
adwokaturę).
Przed nowelizacją z 29 marca Minister Sprawiedliwości praktycznie nie korzystał z prawa zaskarŜania
orzeczeń, co dobrze świadczy o sposobie funkcjonowania obecnego modelu. W latach 2005 – 2007
Minister ani razu nie wniósł kasacji od ostatecznych rozstrzygnięć organów adwokackich. System
postępowania dyscyplinarnego w Polsce jest zatem efektywny i nie odbiega od norm
europejskich. Potwierdzają to takŜe dane z raportów wydawanych przez Radę Europy „Europejskie
Systemy Prawne” (2005 i 2006 rok). W porównaniu z Hiszpanią - najbardziej zbliŜoną do Polski pod
względem liczby mieszkańców i miejsca zajmowanego w Unii Europejskiej - mamy dwa i pół raza
więcej postępowań dyscyplinarnych i dwa razy więcej sankcji. W porównaniu z Estonią, o podobnej
liczbie prawników przypadającej na 10 000 osób (Estonia - 6,8, Polska - 6,9) mamy blisko 4 razy
więcej postępowań dyscyplinarnych i 6 razy więcej sankcji.
POLSKIE SĄDOWNICTWO DYSCYPLINARNE NA TLE UNII EUROPEJSKIEJ
Ze studium porównawczego systemów adwokatury w 13 wybranych krajach członkowskich Unii
Europejskiej, którą opracowali eksperci Naczelnej Rady Adwokackiej, wynika, Ŝe model adwokatury w
Polsce wpisuje się w tradycję europejską i jest zgodny z powszechnie obowiązującymi standardami.
We wszystkich badanych krajach samorząd adwokacki jest autonomiczny. NiezaleŜność adwokatury
ma fundamentalne znaczenie, bo jest gwarancją wolności wykonywania zawodu i ochrony interesów
obywateli, którzy pomocy adwokata potrzebują. Pomiędzy organami samorządu adwokackiego a
instytucjami państwowymi zachowana jest równowaga. Wpisuje się to równieŜ w ideę subsydiarności,
według której kompetencje władz ograniczają się do tego, co niezbędne.
Samorządy adwokackie mają za zadanie reprezentować interesy swoich członków, promować
doskonalenie zawodowe, dbać o zachowanie najwyŜszych standardów profesjonalych, w tym
etycznych. Bardzo istotnym elementem ich działalności jest zapewnienie wysokiego poziomu szkoleń
po to, by do zawodu adwokata przychodziły osoby z doskonałą znajomością prawa i przestrzegające
zasad etyki zawodowej.
We wszystkich badanych krajach sądownictwo dyscyplinarne leŜy w kompetencjach samorządu
adwokackiego. Powszechnie przyjęta jest dwuinstancyjność sądów dyscyplinarnych oraz moŜliwość
zaskarŜania orzeczeń drugiej instancji do krajowych sądów najwyŜszych. Sądy dyscyplinarne składają
się wyłącznie lub w większości z adwokatów.
Kierując się danymi, które przedstawiła w swoich raportach Rada Europy („Europejskie Systemy
Prawne”, publikacja w roku 2005 i 2006) moŜna stwierdzić, Ŝe dotychczasowy system postępowania
dyscyplinarnego w Polsce mieści się w normach europejskich. Badanie z 2005 roku objęło 32 kraje, w
tym 18 członków Unii Europejskiej. Według wyników Polska plasuje się na 16. miejscu (a wśród
krajów UE na 11), jeśli chodzi o liczbę wszczynanych postępowań dyscyplinarnych oraz na 21. miejscu
(13. wśród krajów UE), jeśli porównamy liczbę zastosowanych sankcji.
W 2005 roku w Polsce nastąpiło 8 prawomocnych dyscyplinarnych wydaleń z adwokatury, w sądach
dyscyplinarnych złoŜono 197 spraw, z których rozpoznano 157. Średni czas trwania postępowania
wyniósł 4,5 miesiąca.
W 2006 roku miało miejsce 10 prawomocnych i 2 nieprawomocne dyscyplinarne wydalenia z
adwokatury. Do sądów dyscyplinarnych wpłynęło 166 spraw, z których rozpoznano 103.
Kraj
Andora
Armenia
AzerbejdŜan
Bułgaria
Chorwacja
Czechy
Dania
Estonia
Finlandia
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Islandia
Lichtenstein
Litwa
Macedonia
Mołdawia
Niemcy
Norwegia
POLSKA
Portugalia
Rosja
Rumunia
Słowacja
Słowenia
Szwecja
Turcja
UK-Anglia i Walia
UK-Irlandia Północna
Ukraina
UK-Szkocja
Węgry
Włochy
Postępowanie dyscyplinarne
(na 1000 prawników)
84.1
21.1
brak danych
10.6
21.4
18
193.4
10.9
217.6
43.9
16.1
42.1
8
22.2
49
82.1
92.1
140.6
4.1
37.8
38.9
97.4
0.1
7.1
27.1
61.3
131.3
26.3
1.9
39.9
89.3
brak danych
47.3
2.3
Sankcje
(na 1000 prawników)
93.5
10.6
12.2
9.2
9.5
25.9
38.9
1.1
51.2
2.9
3.4
15.3
6
brak danych
0
63.9
4
3.9
brak danych
21.3
5.9
13.2
4.8
2.1
20.8
16.4
16.8
7.8
2.1
25.4
64.3
4.5
37.6
1.1
Zaczerpnięte z Raportu Rady Europy 2005, dane za 2002 rok
KIERUNKI ZMIAN W SĄDOWNICTWIE DYSCYPLINARNYM ADWOKATURY
Podstawowym zadaniem adwokatury jest zapewnienie obywatelom najwyŜszych standardów
świadczenia pomocy prawnej. SłuŜy temu dbałość samorządu adwokackiego o naleŜyte wykonywanie
zawodu zaufania publicznego, w tym jak najlepsze przygotowanie kandydatów do zawodu, stałe
doskonalenie profesjonalne oraz przestrzeganie zasad etycznych.
Od kilku lat adwokatura przeprowadza reformy wewnętrzne, mające na celu unowocześnienie i
usprawnienie działania organów samorządowych. AngaŜuje się ponadto w prace nad inicjatywami
legislacyjnymi władz państwowych, które dotyczą zawodów prawniczych.
W ciągu ostatnich dwóch lat samorząd adwokacki podjął między innymi następujące działania:
nowelizacja Kodeksu Etyki Adwokackiej, rozszerzająca adwokatom prawo do publicznego
informowania o świadczonej pomocy prawnej,
uchwalenie nowego regulaminu aplikacji adwokackiej, który uszczegółowił zasady odbywania
aplikacji adwokackiej i ujednolicił kryteria oceny wiedzy aplikantów,
wprowadzenie obowiązku doskonalenia zawodowego swoich członków (jako pierwszy
samorząd w Polsce) - adwokaci przez całą karierę zawodową muszą podnosić swoje
kwalifikacje zarówno poprzez samokształcenie, jak i udział w róŜnych formach szkolenia
(studia podyplomowe, seminaria, konferencje, kursy),
zaangaŜowanie przedstawicieli samorządu adwokackiego w prace legislacyjne nad ustawami
waŜnymi ze społecznego punktu widzenia, jak na przykład kodeks rodzinny czy karny,
udział przedstawicieli samorządu adwokackiego w pracach nad nowelizacją ustawy Prawo o
adwokaturze w zakresie dostępu do zawodu, obejmującej między innymi zmiany w zasadach
przeprowadzania egzaminów na aplikacje i egzaminów zawodowych,
przygotowanie przez Ośrodek Badawczy Adwokatury kompleksowego projektu zmian w
sądownictwie dyscyplinarnym i aktywny udział w pracach nad drukiem sejmowym nr 884,
wprowadzającym zmiany w funkcjonowaniu samorządu adwokackiego, wzmacniającym
nadzór Ministra Sprawiedliwości nad samorządem i sądownictwem dyscyplinarnym.
Sądownictwo dyscyplinarne jest dla samorządu jednym z najwaŜniejszych narzędzi sprawowania
pieczy nad naleŜytym wykonywaniem zawodu. Skuteczne ściganie i nieuchronne karanie adwokatów i
aplikantów adwokackich za zachowania przynoszące ujmę palestrze leŜy przede wszystkim w interesie
samej adwokatury. Dlatego adwokatura od samego początku bardzo aktywnie uczestniczy w pracach
nad reformą sądownictwa dyscyplinarnego. W lipcu 2006 roku Ośrodek Badawczy Adwokatury przy
Naczelnej Radzie Adwokackiej opracował kompleksowy projekt zmian, prezentowany zarówno
Ministerstwu Sprawiedliwości, jak i Wysokiej Izbie podczas zeszłorocznych prac nad nowelizacją.
Kilka z przedłoŜonych propozycji zostało zaakceptowanych i włączonych do druku sejmowego nr 884:
jawność rozpraw w postępowaniu dyscyplinarnym, z wyłączeniem jawności na zasadach
regulowanych przez kodeks postępowania karnego,
nadanie Ministrowi Sprawiedliwości prawa strony w postępowaniu - zmiana przyjęta w
ramach toczących się równolegle prac nad nowelizacją kodeksu postępowania karnego (druk
nr 483),
obowiązek orzeczenia tymczasowego zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata lub
aplikanta w przypadku tymczasowego aresztowania,
moŜliwość podjęcia przez sąd dyscyplinarny decyzji o podaniu treści swego orzeczenia do
publicznej wiadomości środowiska adwokackiego (publikacja w czasopiśmie wydawanym
przez adwokaturę).
Projekt Ośrodka Badawczego Adwokatury przewiduje takŜe inne zmiany sprzyjające sprawności
postępowania dyscyplinarnego, na przykład:
wprowadzenie silnych pod względem organizacyjnym i liczbowym samorządowych sądów
dyscyplinarnych, których właściwość nie musi być toŜsama z właściwością danej izby
adwokackiej,
zapewnienie odrębności instytucjonalnej sądów dyscyplinarnych obu instancji,
wprowadzenie niezaleŜnego, wybieranego przez Zjazd Adwokatury Naczelnego Rzecznika
Dyscyplinarnego, który byłby wyposaŜony w silne prerogatywy, w tym nadzorcze nad
postępowaniami prowadzonymi przez rzeczników dyscyplinarnych.
Naczelna Rada Adwokacka przedstawia powyŜsze propozycje w przekonaniu, Ŝe ich wdroŜenie pozwoli
na ukształtowanie postępowania dyscyplinarnego adwokatów i aplikantów adwokackich według
najwyŜszych standardów nowoczesnego demokratycznego państwa.