Legalizacja to prawo, a nie obowiązek inwestora

Legalizacja to prawo, a nie obowiązek inwestora
Rzeczpospolita, komentarz Tomasza Duchniaka
NSA Wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje
koniecznością przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art.
48 Prawa budowlanego, tj. tzw. postępowania legalizacyjnego.
W ramach tego postępowania inwestor może być zobowiązany do przedstawienia dokumentów
umożliwiających legalizację obiektu. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu określonych
warunków, w tym w szczególności po ustaleniu zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi.
W celu przedstawienia ww. dokumentów organ wyznacza inwestorowi odpowiedni termin. Nieprzedstawienie
wymaganej dokumentacji w wyznaczonym terminie powinien skutkować wydaniem przez organ nakazu
rozbiórki nielegalnej inwestycji. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2016 r. (II
OSK 2947/14), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Poznaniu z 27 marca 2014 r. (IV SA/Po 1229/13).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Na terenie własnej nieruchomości inwestorzy
wybudowali wiatę o konstrukcji stalowej, krytą blachą, o wymiarach 3,10m x 9,0m i wysokości 2,7m. Przed
wykonaniem wiaty inwestorzy nie dokonali żadnej czynności urzędowej, w tym nie uzyskali stosownego
pozwolenia na budowę.
Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej
przez inwestorów wiaty. Organ ustalił, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wykonania wiaty, tj.
zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ówczesnym brzemieniu, pozwolenia na budowę nie
wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych
oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy łącznej liczbie tych obiektów na działce
nieprzekraczającej dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa każdej innej wiaty, zgodnie z art. 28
ust. 1 tej ustawy, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestorzy wybudowali bez pozwolenia
wiatę o powierzchni 27,9 m(2), to dopuścili się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa
budowlanego. W konsekwencji, w toku postępowania PINB postanowieniem nałożył na inwestorów obowiązek
przedłożenia: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz
oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te
należało przedstawić w terminie 60 dni do daty doręczenia inwestorom postanowienia PINB. Inwestorzy
uzyskali ww. decyzję o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna, a przedłożyli ją do PINB po upływie
terminu wyznaczonego przez organ. Inwestorzy nie przedłożyli jednak pozostałej dokumentacji, w tym w
szczególności nie przedstawili projektu budowlanego. W rezultacie, PINB wydał decyzję nakazującą
inwestorom rozbiórkę ww. wiaty.
Od decyzji PINB inwestorzy złożyli odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (WINB). A
ten utrzymał w całości w mocy decyzję PINB. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy – pomimo uzyskania
i przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy – nie uczynili żadnych dalszych kroków w celu zalegalizowania
wiaty, co czyniło koniecznym wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Na decyzję WINB inwestorzy złożyli skargę
do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA). Ten jednak oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko
organów, że budowa wiaty, w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wykonania, wymagała pozwolenia
na budowę, którego to pozwolenia inwestorzy nie uzyskali.
Sąd wskazał, że PINB wyznaczył inwestorom odpowiedni, 60-dniowy termin na przedstawienie dokumentacji
umożliwiającej legalizację inwestycji. Jak zaznaczył WSA, ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie
sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakująca
dokumentację. Zdaniem WSA, z przepisów wynika, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu,
który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy.
Termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią
obowiązków. Skarżący przedłożyli jedynie, i to po upływie terminu wyznaczonego przez organ, stosowną
decyzję o warunkach zabudowy, natomiast pozostałej dokumentacji do dnia wydania decyzji organu I instancji
nie dostarczyli. Zdaniem WSA okoliczności te potwierdzają, że decyzje organów były prawidłowe. Od wyroku
WSA inwestorzy złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), który ją oddalił. NSA
wskazał, że inwestorzy mieli dużo czasu na wywiązanie się z obowiązków nałożonych na nich przez PINB.
Jednak z obowiązków tych wywiązali się jedynie częściowo, a i to z przekroczeniem wyznaczonego pierwotnie
terminu. Inwestorzy nie wykazali też, aby podjęli jakiekolwiek starania w celu sporządzenia projektu
budowlanego dla ww. inwestycji, nie zwracali się również do organu o przedłużenie terminu do przedstawienia
tego projektu. Wobec powyższego organ I instancji był obowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę
tego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem
NSA, sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji są zgodne z
prawem. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2947/14.
KOMENTARZ: Tomasz Duchniak radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak Budowa obiektu
budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę należy do najpoważniejszych naruszeń przepisów Prawa
budowlanego. Stanowi przypadek tzw. samowoli budowlanej. Za naruszenie obowiązku uzyskania pozwolenia
na budowę ustawodawca przewidział bardzo surową sankcję – obowiązek rozbiórki nielegalnie wykonanego
obiektu budowlanego. Jednak nawet w przypadku samowoli budowlanej przepisy przyznają inwestorowi
możliwość uniknięcia rozbiórki. Jest to możliwe w ramach tzw. postępowania legalizacyjnego, określonego w
art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Warunkiem legalizacji jest jednak m.in. przedłożenie w wyznaczonym przez
organ nadzoru budowlanego terminie określonej dokumentacji. Jej przedłożenie pozwala organowi m.in. na
ocenę zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami
technicznobudowlanymi. Komentowany wyrok NSA uważam za słuszny. W realiach omawianej sprawy, pomimo
upływu wyznaczonego przez PINB terminu na przedłożenie wymaganej dokumentacji, kompletna
dokumentacja nie została przedstawiona. To zaś w świetle przepisów zmuszało organ nadzoru budowlanego do
wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Warto zaznaczyć, że legalizacja samowolnie
wykonanego obiektu budowlanego stanowi uprawienie, lecz nie obowiązek inwestora (takie stanowisko
potwierdzono także w orzecznictwie sądów administracyjnych). Może on skorzystać z tego uprawnienia
poprzez spełnienie określonych wymogów (w tym przedstawienie wymaganej dokumentacji) oraz zapłatę tzw.
opłaty legalizacyjnej. W niektórych przypadkach legalizacja inwestycji może się jednak wiązać z bardzo
wysokimi kosztami (np. sporządzenia dokumentacji, opłaty legalizacyjnej), co może powodować, że
doprowadzenie do zalegalizowania obiektu budowlanego nie będzie dla inwestora rozwiązaniem opłacalnym.