docKonstytucja Unii Europejskiej
download 
Reklamacja Transkrypt
Konstytucja Unii Europejskiej
Analyses & Opinions Analizy i Opinie Nr 21 INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH T H E I N S T I T U T E O F P U B L I C A F FA I R S Konstytucja Unii Europejskiej – polityczne próby wyjścia z sytuacji patowej Michał Czaplicki 2 Konstytucja Unii Europejskiej - polityczne próby wyjścia z sytuacji patowej Konstytucja Unii Europejskiej – polityczne próby wyjścia z sytuacji patowej Michał Czaplicki • W interesie Polski leży jak najszybsze uchwalenie Traktatu Konstytucyjnego. Umożliwi to skupienie się na problemach kluczowych dla Unii: przygotowaniu budżetu na lata 20072013, reformie polityki rolnej, zwalczaniu terroryzmu oraz zmniejszaniu różnic w rozwoju poszczególnych członków UE. Jest to możliwe, istnieje bowiem szerokie pole kompromisu w sprawie systemu podziału głosów. Patrzenie na ten problem tylko i wyłącznie z perspektywy: system konstytucyjny kontra system nicejski, jest szkodliwe dla interesu Polski. • Polska powinna wyjść z inicjatywą nie ograniczającą się do systemu ważenia głosów.. Rząd polski powinien zaproponować „pakiet europejski” – pakiet postulatów korzystnych zarówno dla Polski jak i całej Unii. Do pakietu takiego można zaliczyć m.in.: pozostawienie pułapu wysokości składek do unijnego budżetu na poziomie 1,27 procent PKB, wzmocnienie Komisji Europejskiej, zwiększenie udziału procentowego wydatków na politykę regionalną, sprowadzenie Agencji do Spraw Ochrony Granic do Polski oraz ustalenie harmonogramu rozszerzenia strefy Schengen. • Dyskusja nad całym pakietem spraw europejskich i pozytywne zmiany z punktu widzenia Polski i całej UE uczyniłyby konstytucyjną propozycję Konwentu łatwiejszą do zaakceptowana przez polskie społeczeństwo. Pole negocjacji stanie się szersze, a zgoda na przyjęcie Konstytucji bardziej prawdopodobna. W interesie Polski leży przyjęcie Traktatu Konstytucyjnego Unii Europejskiej. Dokument ten, pomimo kilku spornych zapisów, jest dokumentem dobrym i jego wejście w życie będzie korzystne zarówno dla integracji europejskiej jak i dla naszego kraju. Największym problemem dla Polski pozostaje sposób ważenia głosów podczas głosowania w Radzie UE metodą kwalifikowaną znaną jako QMV (Qualified Majority Voting). Kwestii tej jednak nie należy widzieć w charakterze „zerojedynkowym”, na zasadzie: system nicejski kontra Instytut Spraw Publicznych system zaproponowany przez Konwent. Pole możliwych płaszczyzn kompromisu jest znacznie szersze. Nie powinno się też widzieć tych negocjacji w charakterze wygrany-przegrany (jeżeli delegacja polska wygra, przegrają negocjatorzy francuscy i niemieccy, lub na odwrót). W chwili obecnej mamy sytuację przegrany-przegrany – gdyż żadna ze stron nie osiągnęła oczekiwanego rezultatu. Jest oczywiste, że Unia bez Konstytucji może nadal istnieć, niemniej jednak brak tak Analizy i Opinie, 21 3 Konstytucja Unii Europejskiej - polityczne próby wyjścia z sytuacji patowej ważnego dokumentu istotnie utrudni proces integracji i odbije się negatywnym echem w kolejnych latach. Brak Konstytucji będzie niekorzystny również dla Polski. Negatywny obraz naszego kraju jako „euro-hamulcowego” (twardszego nawet, niż Wielka Brytania) utrudni pracę polskich przedstawicieli w różnych gremiach UE: zarówno w łonie samej Rady, lecz również w Komisji, Parlamencie Europejskim oraz w instytucjach delegowanych. Utrudni to tworzenie jakiejkolwiek koalicji forsującej zapisy unijne korzystne dla Polski. Unia Europejska jest szkołą kompromisów. Jeśli więc Polska nie wykaże woli współpracy w tak ważnej kwestii jak Konstytucja, dlaczego pozostałe państwa miałyby w przyszłości chętnie odnosić się ze zrozumieniem do jej stanowiska w innych kwestiach? Brak Konstytucji będzie oznaczał, iż struktura Unii pozostanie skomplikowana, a jej działalność mniej skuteczna. Dla kraju takiego jak Polska, który potrzebuje silnej Unii z dobrze funkcjonującą Komisją, nie są to dobre wieści. Europa przechodziła już w latach siedemdziesiątych okres „eurosklerozy” i widać wyraźnie, że okres ten nie był zbyt korzystny również dla uboższych jej członków, a takim członkiem jeszcze przez długi czas będzie Polska. Polska opinia publiczna za przyjęciem Konstytucji O pinia publiczna w Polsce rozumie, iż Traktat Konstytucyjny nie został napisany przeciwko Polsce, lecz jest to dokument ułatwiający funkcjonowanie naszego kraju w Unii Europejskiej. W badaniach Eurobarometru pięćdziesiąt sześć procent Polaków stwierdzało, iż brak Konstytucji może doprowadzić do paraliżu Unii. w sprawie Konstytucji Unii Europejskiej. Społeczeństwo, choć dobrze ocenia postawę polskich negocjatorów, uważa jednak, iż potrzebne jest wyjście z sytuacji patowej. Według badań Eurobarometru przeprowadzonych w styczniu 2004 aż siedemdziesiąt dwa procent Polaków opowiada się za przyjęciem Konstytucji. Jest to o dziesięć procent więcej niż przed rozpoczęciem Szczytu Po porażce szczytu w Brukseli, w polskiej opinii publicznej zaczęło się otwierać pole kompromisu Międzyrządowego. Analizy i Opinie, 21 Instytut Spraw Publicznych 4 Konstytucja Unii Europejskiej - polityczne próby wyjścia z sytuacji patowej Politycy łagodzą stanowisko W ygrana socjalistów w wyborach parlamentarnych w Hiszpanii stawia pod znakiem zapytania koalicję polsko-hiszpańską w sprawie systemu podziału głosów. W ostatnich dniach słychać też głosy ze strony przedstawicieli SLD, że gotowi są zaakceptować system podwójnej większości. Sugeruje się pewną modyfikację stanowiska Polski. Można usłyszeć, iż Polska powinna przejść do ofensywy i zacząć proponować konstruktywne rozwiązania. Nawet komentatorzy, którzy popierali stanowisko Polski podczas Szczytu Międzyrządowego uważają, że należy teraz „odejść od opłotków Nicei”. Trzeba szukać kompromisu B ardzo nikłe są szanse, iż na stanowisko prezentowane przez Polskę podczas Szczytu Międzyrządowego i bronienie systemu podziału głosów przyjętego w Nicei, zgodzą się pozostałe dwadzieścia trzy państwa rozszerzonej Unii Europejskiej, a przede wszystkim Niemcy i Francja. Naszego stanowiska nie popierają ani państwa Grupy Wyszehradzkiej, ani państwa bałtyckie. Polsce nie udało się do niego przekonać żadnego innego państwa, które nominalnie na zmianie systemu traci. Nie dopuszczanie myśli o kompromisie przez Polaków oznaczać będzie obstrukcję prac nad Traktatem Konstytucyjnym a w konsekwencji nie przyjęcie tego dokumentu. Trzeba więc tego kompromisu szukać. Poniżej przedstawiono możliwe scenariusze rozwiązań dotyczących systemu ważenia głosów wraz z zaletami i wadami każdego rozwiązania. Scenariusze te można podzielić na dwie kategorie: kompromis oparty na Traktacie z Nicei i kompromis oparty na formule Konwentu. Każdy z tych modeli bazowych można oczywiście modyfikować. Scenariusz pierwszy: kompromis na bazie Traktatu z Nicei O pcja modyfikacji systemu nicejskiego warta jest rozważenia. Faktem bezspornym jest to, iż Niemcy po zjednoczeniu posiadają o dwadzieścia milionów obywateli więcej niż Francja, Wielka Instytut Spraw Publicznych Brytania czy Włochy. Zrozumiałe byłoby więc przydzielenie im odpowiedniego parytetu głosów, który odzwierciedlałby tę różnicę. Doszłoby wówczas do zarzucenia niepisanej zasady datującej się od czasów de Gaulle’a Analizy i Opinie, 21 5 Konstytucja Unii Europejskiej - polityczne próby wyjścia z sytuacji patowej i Adenauera, stanowiącej, iż Francja i Niemcy mają identyczną ilość głosów w Radzie UE. Zmiany mogłyby dotyczyć również innych państw. System nicejski bowiem już raz uległ zmianie – liczba miejsc w Parlamencie Europejskim dla Czech oraz Węgier została podwyższona. Rozważyć można również zmianę wielkości mniejszości blokującej oraz ilości głosów potrzebnych do zaakceptowania danego aktu prawnego. Jedną z ciekawszych propozycji w tym duchu przedstawili naukowcy z Uniwersytetu Jagiellońskiego – Wojciech Słomczyński i Karol Życzkowski. Według ich propozycji należy zwiększyć ilość głosów w Radzie dla Niemiec do trzydziestu trzech, a zmniejszyć po jednym ilość głosów, jakimi będą dysponowały Francja, Wielka Brytania i Włochy. Ilość głosów Hiszpanii oraz Polski powinna wynosić dwadzieścia trzy. Wydaje się, że opcja modyfikacji systemu nicejskiego byłaby dość łatwa do zaakceptowania przez nasze społeczeństwo, a polskie władze mogłyby ogłosić zwycięstwo. Do zalet rozwiązania tego typu należy to, że nawet przy dość daleko idącej modyfikacji systemu nicejskiego nie będzie sytuacji tak dużej różnicy głosów między największymi a najmniejszymi państwami Unii, jak to ma miejsce w zapisach Konwentu. Ponadto, Polska nadal byłaby wśród sześciu państw posiadających największą ilość głosów w Radzie. Z europejskiego punktu widzenia, patrząc na historyczną ewolucję systemu głosowania w Radzie, byłoby to możliwe do przyjęcia. Państwa Unii Europejskiej są już od dziesięcioleci przyzwyczajone do parytetów głosów. Jednak z drugiej strony zachowanie systemu ważenia głosów utrzymuje zasady nieprzejrzyste i złożone. Ponadto, patrząc z punktu widzenia bieżącej polityki europejskiej, a w szczególności obecnego stanowiska Francji i Niemiec, jak również stosunku państw Unii Europejskiej do dorobku Konwentu i zaproponowanego przez niego nowego systemu podziału głosów, prawdopodobieństwo uzyskania pełnego poparcia tej opcji nie jest zbyt duże. Scenariusz drugi: kompromis na bazie zapisów Konwentu Z czysto prawnego punktu widzenia przyjęcie zapisów Konwentu Europejskiego bez jakichkolwiek modyfikacji byłoby rozwiązaniem najprostszym. Jeżeli Warszawa i Madryt zgodzą się na przyjęcie systemu ważenia głosów proponowanych przez Konwent Europejski, zniknie wówczas największa przeszkoda do uchwalenia Traktatu Konstytucyjnego. Istnieje wówczas duża szansa na przyjęcie Traktatu jeszcze przed 1 maja 2004. Analizy i Opinie, 21 Mogłoby się to odbyć na specjalnym posiedzeniu Rady Europejskiej wiosną tego roku. Politycznie byłoby to jednak bardzo trudne. Z punktu widzenia polskiej polityki europejskiej byłoby to rozwiązanie niefortunne, ponieważ ukazywałoby Polskę jako partnera o bardzo niestałych poglądach – przez pierwsze sześć miesięcy stoi twardo na stanowisku „Nicea albo śmierć”, grozi wetem wobec Konstytucji, oraz dość istotnie przyczynia się do porażki szczytu brukselskiego, by po dwóch Instytut Spraw Publicznych 6 Konstytucja Unii Europejskiej - polityczne próby wyjścia z sytuacji patowej miesiącach złagodnieć i zgodzić się bez zastrzeżeń na zaproponowane warunki. Jeszcze bardziej nie do przyjęcia wygląda to rozwiązanie z punktu widzenia polskiej polityki wewnętrznej. Wszystkie liczące się partie popierają zapisy nicejskie, Sejm przyjął rezolucję wzywającą de facto do obrony Nicei. Jeżeli w tym kontekście umieścić również problemy rządu zarówno z uzyskaniem społecznego poparcia, jak i uzyskiwaniem większości w Sejmie, wówczas wprowadzenie tego rozwiązania wydaje się z polskiego punktu widzenia mało prawdopodobne. Trzeba mieć jednak na uwadze, że zapisy proponowane przez Konwent mogą podlegać modyfikacjom. Jeżeli dwadzieścia trzy państwa rozszerzonej Unii Europejskiej uważają, że system podziału głosów zaproponowany przez Konwent jest dobry, warto się nad nim zastanowić. Nie należy jednak traktować tego systemu jako nienaruszalnej całości – istnieje przecież wiele możliwości modyfikacji tej propozycji, przy utrzymaniu systemu podwójnej większości jako filozofii głosowania w Radzie. Pierwszą możliwością zmiany jest podwyższenie progu ludnościowego potrzebnego do przyjęcia danego aktu prawnego. Zaproponowany przez Konwent próg sześćdziesięciu procent można podwyższyć o dwa, cztery, sześć czy nawet o dziesięć punktów procentowych. Podwyższenie progu po pierwsze oznaczać będzie, że siła Polski, jako państwa reprezentującego osiem procent ludności UE, istotnie wzrośnie, po drugie, że waga głosów państw nowoprzyjętych (jako całości) będzie rosła. Oczywistym jest, że waga największych państw Unii, w tym Niemiec (do których bardzo lubią porównywać Polskę politycy i media) również się zwiększy. Instytut Spraw Publicznych Drugą możliwością jest podwyższenie progu liczby wymaganych państw do zaakceptowania aktu prawnego. Konwent proponuje w tym zakresie zwykłą większość pięćdziesięcioprocentową. Można ją podwyższyć do pięćdziesięciu pięciu czy sześćdziesięciu procent. Na znaczeniu zyskują wówczas wszystkie państwa członkowskie – w tym przypadku wszyscy po równo, ponieważ każde państwo dysponuje jednym głosem. Nie jest to więc rozwiązanie wyjątkowo korzystne dla Polski. W tym kierunku idzie zaproponowana ostatnio przez Niemcy modyfikacja systemu podwójnej większości, która zakłada podwyższenie progu państw do pięćdziesięciu pięciu procent przy równoczesnym obniżeniu progu ludnościowego również do pięćdziesięciu pięciu procent. Jest to ewidentne ustępstwo Niemiec, które na tej zmianie najbardziej stracą. Podczas modyfikacji systemu podwójnej większości można również wpisać do nowego systemu klauzule wyłączające, które byłyby transpozycją zapisów ugody luksemburskiej czy porozumienia z Ioanniny. Umożliwiałyby one blokowanie decyzji o strategicznym znaczeniu dla Polski. Podwyższenie progów oraz stworzenie klauzul wyłączających jest jednak z punktu widzenia integracji europejskiej niezbyt sprzyjające. Oznacza spadek efektywności nowego systemu. Zbliża więc nowy system do używanego obecnie (nicejskiego), powielając jednocześnie jego wady. Z punktu widzenia większości państw Unii Europejskiej, przyjęcie zmodyfikowanego systemu podwójnej większości, zapewne byłoby do przyjęcia. Wszystko zależy jednak od form modyfikacji systemu. Rozwiązanie to miało być zaproponowane jako wyjście z sytuacji patowej podczas trwania szczytu w Brukseli, jednak w rzeczywistości Analizy i Opinie, 21 7 Konstytucja Unii Europejskiej - polityczne próby wyjścia z sytuacji patowej negocjacje w sprawie podziału głosów nie zaszły tak daleko. Z punktu widzenia Polski, system podwójnej większości nie będzie zbyt łatwy do zaakceptowania w naszym kraju. Ugrupowania zdecydowanie opozycjne wobec zapisów Konstytucji, szczególnie w swej części anty-europejskiej, zapewne nazwą to zdradą narodową. Wszystko zależy jednak od nastawienia pro-europejskiej opozycji oraz mediów. Scenariusz trzeci, najlepszy: pakiet europejski N ie należy jednak zamykać się w sztywnych ramach: albo Nicea albo Konstytucja. Pole negocjacji jest szersze i w polskim interesie jest poznanie i przeanalizowanie jak największej ilości możliwych opcji. Kwestii systemu podziału głosów w Radzie nie należy rozpatrywać w oderwaniu od innych problemów. W chwili obecnej widać wyraźnie, że zmianie ulega wiele kwestii, które jeszcze rok temu uważaliśmy za pewne. Kolejne państwa postanawiają zamknąć swój rynek pracy przed przybyszami ze nowych państw członkowskich; debatuje się nad reformą paktu stabilności; zagrożona jest implementacja Agendy Lizbońskiej. poparcie Komisji w sporze z największymi składkodawcami do budżetu unijnego. Oznacza również wyższy budżet Unii na lata 2007-2013, z którego Polska, jako największy beneficjant, może bardzo dużo skorzystać. • Wzmocnienie Komisji Europejskiej. Polsce powinno zależeć na silnej i sprawnie działającej Komisji Europejskiej, ponieważ to właśnie ta instytucja stoi na straży traktatów. Silna Komisja oznacza również lepiej zarządzaną Unię, co jest wymogiem sine qua non dla naszego sukcesu w Unii. • Zwiększenie udziału procentowego wydatków na politykę regionalną w ramach budżetu unijnego w latach 2007-2013. Wsparcie rozwoju regionów, szczególnie objętych celem pierwszym, będzie jednym z najistotniejszych sposobów rozwoju Konieczne jest zatem przeszeregowanie celów Polski. Trzeba wynegocjować szerszy nowy ład, którego system podziału głosów będzie tylko jednym z elementów. Należy wysunąć pakiet rządowy, w którym zawarte byłyby najważniejsze postulaty Polski. Do takiego pakietu powinno się zaliczyć: • Pozostawienie pułapu wysokości składek do unijnego budżetu na obecnym poziomie (1,27 procent PKB). Rozwiązanie to oznacza Analizy i Opinie, 21 uboższych regionów naszego kraju. • Sprowadzenie unijnej Agencji do Spraw Ochrony Granic do Polski. Jest to sprawa nie tylko prestiżowa (byłaby to jedyna agencja z siedzibą w nowych państwach UE), lecz również wzmocniłaby wizerunek Polski jako państwa nastawionego pro-integracyjnie oraz dałaby pewien wpływ na unijną politykę objętą obecnym trzecim filarem UE. Instytut Spraw Publicznych 8 Konstytucja Unii Europejskiej - polityczne próby wyjścia z sytuacji patowej • • Ustalenie priorytetów dotyczących polityki obronnej. Jest to sprawa bardzo istotna nie tylko dla Polski, lecz również dla innych państw, które mają bardzo dobre stosunki ze Stanami Zjednoczonymi i obawiają się, że polityka obronna Unii Europejskiej może być konkurencyjna wobec NATO. politycznej próżni, dopóty Polska postrzegana jest przez państwa Unii jako destabilizator integracji europejskiej. Przedłużenie debaty nad Traktatem Konstytucyjnym jest również niekorzystne z punktu widzenia polskiej polityki wewnętrznej. Rok 2005 jest rokiem wyborczym w Polsce, co oznacza, że wszelka debata konstytucyjna zostanie Zmiana Agendy Lizbońskiej poprzez podporządkowana bieżącym interesom wyborczym. przeformułowanie jej do potrzeb nie tylko Oznaczać to będzie radykalizację postaw wobec obecnych piętnastu państw Unii, lecz również Konstytucji i nie będzie sprzyjało chęci kompromisu. dziesięciu nowych państw wchodzących, Każda partia będzie się starała pokazać jako które posiadają całkiem inną strukturę obrońca interesów narodowych i odejście od linii gospodarczą i inne bodźcie są w stanie zmusić „Nicea albo śmierć” będzie w przyszłym roku mało je do przyspieszonego rozwoju i wzrostu prawdopodobne. efektywności. • Ustalenie harmonogramu rozszerzenia strefy Schengen o nowe państwa członkowskie, w szczególności o Polskę. Wejście Polski do strefy Schengen byłoby bardzo namacalnym dowodem przynależności naszego kraju do Unii Europejskiej i korzystania z jej dobrodziejstw. Równocześnie byłby to dobry bodziec dla naszej gospodarki. Dopiero w oparciu o wyżej wymienione, pozytywne dla Polski zmiany w Unii Europejskiej, zgoda na przyjęcie zapisów zaproponowanych przez Konwent ma sens i mogłaby zostać zaakceptowana przez społeczeństwo. Dopiero wówczas pole negocjacji staje się szersze, a zgoda na przyjęcie Konstytucji bardziej prawdopodobna. Nie oznacza to oczywiście, że należy ustąpić dopiero po uzyskaniu zgody na wszystkie wymienione postulaty, gdyż byłoby to ponowne zabrnięcie w ślepą uliczkę negocjacji. Po fiasku szczytu w Brukseli debata w Polsce musi nabrać nowego charakteru. Należy odejść od bieżących interesów politycznych oraz obrony Nicei i przejść do pozytywnej ofensywy i zacząć proponować konstruktywne rozwiązania, które byłyby do przyjęcia zarówno dla polskiej opinii publicznej, jak i dla naszych europejskich partnerów. Powinniśmy sobie uświadomić, że polska walka o głosy w Radzie nie jest, a przynajmniej nie powinna być, celem w samym sobie, lecz tylko środkiem do celu. Celem jest natomiast godne miejsce Polski w strukturach UE, długofalowy rozwój gospodarczy i cywilizacyjny naszego kraju oraz bezpieczeństwo państwa. Jest to jednak cel, do którego można dojść różnymi drogami i niekoniecznie obrona dwudziestu siedmiu głosów w Radzie jest tą najlepszą. W interesie Polski leży, by jak najszybciej podjęta została decyzja o formie dalszej pracy nad tekstem Konstytucji. Dopóki traktat wisi w Instytut Spraw Publicznych Analizy i Opinie, 21 MICHAŁ CZAPLICKI pracuje w Instytucie Spraw Publicznych. Zajmuje się problematyką przyszłości Unii Europejskiej. W czasie prac Konwentu, jako pracownik Kancelarii Senatu RP, uczestniczył w jego pracach. Analizy i Opinie Nr 21, marzec 2003 Redaktor: Mateusz Fałkowski Projekt graficzny: Andrzej Jasiocha e-mail: [email protected] Instytut Spraw Publicznych Adres: ul.Szpitalna 5 lok. 22 00-031 Warszawa, Polska e-mail: [email protected] www.isp.org.pl
