Reżimy regulacyjne — czy nowy kontekst tworzenia polityki

Transkrypt

PONOWOCZESNY SYSTEM TWORZENIA
POLITYKI PUBLICZNEJ
Ryszard Herbut
Uniwersytet Wrocławski
Reżimy regulacyjne — czy nowy kontekst tworzenia
polityki publicznej?
Słowa kluczowe: współrządzenie, rządzenie, agencja, agencyzacja, rozliczalność polityczna, reżim regulacyjny,
polityka regulacyjna, proces decyzyjny, polityka publiczna
Wprowadzenie
Niniejszy artykuł stanowi próbę analizy zmian, które dotykają funkcjonalnych i organizacyjnych właściwości współczesnego państwa, co oddziałuje na sposób wypełniania
przez nie określonych ról. Instrumentem służącym analizie jest kategoria governance.
W pracy dokonano oceny jej ewentualnego znaczenia w interpretacji dynamiki zmian
w nowym układzie relacji między państwem a społeczeństwem. Procesy analizowane
poprzez pryzmat koncepcji governance dotykają różnych aspektów funkcjonowania
państwa, jądrem rozważań w tym opracowaniu są jednak polityka regulacyjna (państwa) i układ instytucji oraz procedur, które mają służyć wykonywaniu przez państwo nowej roli. Ta funkcjonalna rola interwencyjnych regulacji jest ściśle powiązana
ze zmianami o szerszym charakterze (kontekst działań regulacyjnych), na przykład
z procesami prywatyzacji, decentralizacją czy instytucją kontraktów. Należy pamiętać,
że reżimy regulacyjne są z reguły traktowane jako niehierarchiczne systemy podziału
pracy, co sugeruje, że skupiono się na procesie funkcjonalnego zróżnicowania w procesie podejmowania decyzji przez agencje. Agencje stanowią więc rodzaj organizacji,
które powstają w wyniku aktu delegacji, co w konsekwencji oznacza, że zostało im
przekazane prawo podejmowania decyzji publicznych, a jednocześnie wykreowano
nową kategorię podmiotów zaliczanych do tak zwanych non-majoritarian instytucji.
W strukturze państwa funkcjonują dwa rodzaje organizacji — te powiązane z klasycznym łańcuchem reprezentacji i odpowiedzialności (np. parlament czy rząd) oraz
instytucje w pewnym stopniu niezależne od tych pierwszych, przynajmniej jeżeli chodzi o merytoryczną treść rozstrzygnięć. Trudno jest stwierdzić, czy procesy kojarzone
z governance zastępują dotychczasowy model zarządzania państwem. Może oba obszary się uzupełniają? Jedna kwestia jest oczywista — ocena dynamiki zmian wymaga
WROCŁAWSKIE STUDIA POLITOLOGICZNE 17/2014
Wrocławskie Studia Politologiczne 17, 2014
© for this edition by CNS
WSP17_07-Herbut.indd 94
2015-03-06 14:53:48
Reżimy regulacyjne — czy nowy kontekst tworzenia polityki publicznej?  95
stworzenia nowych instrumentów i modeli interpretacyjnych. Nie należy jednocześnie
zapominać o tych, które są już dostępne.
Pierwszą kwestią, która wymaga wyjaśnienia (ale chyba nie zdefiniowania), skoro to ona
ukierunkowuje niniejsze rozważania, wydaje się koncepcja governance. Jest to kategoria
bez wątpienia wielce dyskusyjna i przez to bardzo pojemna, co oznacza między innymi,
że różni autorzy traktują ją w sposób odmienny, prezentując w jej ramach dość różnorodne treści. Pojawia się pytanie, dlaczego nie stosuje się konwencjonalnej kategorii
government czy governing, skoro są one bliskie znaczeniowo. Prawdopodobnie chodzi
o wskazanie na pewne specyficzne przeobrażenia, które ujawniły się w procesie rządzenia, a tradycyjna kategoria (government) nie jest na tyle pojemna, by mogła je „pomieścić” czy ułatwić ich interpretację. Mowa o mechanizmach i procedurach, które ujawniły
swą obecność nie tak dawno i wywołały efekt w postaci poszukiwania przez badaczy
terminu pojemnego i zapewniającego elastyczność interpretacyjną nowych jakościowo
elementów w procesie rządzenia. Termin governance stanowi więc nowy „punkt odniesienia” i pozwala zakwestionować wiele tradycyjnych założeń dotyczących na przykład
administracji publicznej czy procesu podejmowania decyzji. Większość badaczy przyjmuje więc, że termin government dobrze oddawał dynamikę procesu tworzenia polityki
na określonym etapie ewolucji państwa, ale współcześnie tak wiele się zmieniło zarówno
w jego otoczeniu, jak i w nim samym, iż potrzebna jest nowa kategoria (nowy „punkt
odniesienia”), która pozwoli uwzględnić nowe mechanizmy i relacje — odmienną od
poprzedniej dynamikę procesu rządzenia. W ten sposób do dyskusji akademickiej został
wprowadzony termin governance.
Dotyczy on, jak zasugerowano powyżej, (nowego) stylu rządzenia i kierowania społeczeństwem, a więc nacisk położony jest na zmianę charakteru procesu rządzenia i sposób definiowania samego rządu i roli, jaką w tym procesie ma odgrywać („stary »tradycyjny« styl rządzenia” [government] oraz „nowy »postmodernistyczny« styl rządzenia”
[governance]). Czynniki zarówno o charakterze zewnętrznym (np. procesy kojarzone
z globalizacją i europeizacją), jak i wewnętrznym (np. fragmentaryzacja procesu decyzyjnego kojarzona przykładowo z decentralizacją, zacieranie granic między sektorem
prywatnym i publicznym, problemy związane z koordynacją działań wielu podmiotów
na różnych arenach procesu decydowania, powstawanie niezależnych agencji) wpłynęły
na zmianę sposobu, w jaki funkcjonuje państwo, a zwłaszcza — jak sugerują niektórzy
badacze — ograniczyły jego możliwość sterowania społeczeństwem. W naturalny sposób nowy kontekst rządzenia (governing) procesami społecznymi „upomniał się” więc
o nowe rozwiązania dotyczące zarówno „sterowania” procesami społecznymi (wyznaczanie celów polityki, w tym również rozstrzygnięć programowych [policy goals]), jak
i wprowadzania w życie konkretnych już rozstrzygnięć ucieleśniających te cele (nowe
procedury i instrumenty, reżimy regulacyjne). Podział na stare i nowe formy rządzenia
POLITYKI PUBLICZNEJ
Kategoria governance
WSP17_07-Herbut.indd 95
2015-03-06 14:53:49
POLITYKI PUBLICZNEJ
96  Ryszard Herbut
musi być jednak osadzony w ramach konkretnego założenia badawczego, bliskiego na
przykład rzecznikom teorii polityki porównawczej (comparative politics), że oto występują nie tyle dwie odrębne jakości (government oraz governance), ile tworzą one dwa pola
w ramach kontinuum typów rządzenia. Można wówczas mówić o „ciągłym” procesie
rządzenia, podlegającym jednak określonym kontekstualnym przeobrażeniom, zwłaszcza w sferze relacji między państwem a społeczeństwem. Rzecz jednak komplikuje się
w przypadku, gdy badacz traktuje governance jako całkowicie odmienną jakość i sugeruje zerwanie w łańcuchu rządzenia. Wówczas zachowanie terminu governance wydaje się
wskazane, a śledząc argumentację rzeczników takiego stanowiska, trudno mówić jedynie o nowym stylu rządzenia. Za tego rodzaju rozwiązaniem przemawia również zwrot,
jaki dokonał się w sposobie postrzegania procesu integracji europejskiej, a można chyba
przyjąć założenie, że procesy europeizacji w znacznym stopniu wpłynęły na „eksplozję”
zainteresowania badaczy problemem governance. Europejski model governance to proces budowania konsensu między administracjami narodowymi i relewantnymi interesami społecznymi, którego celem pozostaje tworzenie wspólnych polityk (policies). Skoro
tak, to wykorzystanie dość typowego dla państwa narodowego hierarchicznego mechanizmu kierowania i kontroli nie wchodziło w rachubę. Formuła governance, oparta na
zjawisku funkcjonalnego różnicowania procesu decyzyjnego i „zamykania” go w ramach
poszczególnych sektorów problemowych oraz technokratycznym stylu uprawiania polityki, okazała się jedyną metodą umożliwiającą proces integracji europejskiej.
Czynniki „odpowiedzialne” za pojawienie się nowego stylu interpretacji
— governance w perspektywie teoriopoznawczej
Należy podkreślić, że różne dyscypliny czy też „opcje” metodologiczne w odmienny
sposób próbują analizować erozję klasycznego modelu postrzegania relacji między
państwem a społeczeństwem, na przykład rolę biurokracji publicznej czy charakter powiązań między legislatywą a egzekutywa, i prezentują odmienne sposoby interpretacji interesujących nas zmian. W pracy zostanie dokonana próba wskazania niektórych
z tych punktów widzenia w kontekście zmian na poziomie relacji rządowo-administracyjnych1.
Po pierwsze, ekonomiczna wersja zmiany czyni punktem odniesienia procesy globalizacji i ich wpływ na zmianę roli państwa w obszarze zarządzania ekonomią. Sektor
publiczny wypełnia regulacyjne funkcje, choć ich spora część została przekazana (delegowana) tak zwanym niezależnym agencjom regulacyjnym i to zarówno na poziomie
państwa, jak i międzynarodowym. Chodzi o pojawienie się instytucji (agencji), które
stały się współczesną formą regulacji rynku.
Po drugie, menadżerska wersja zmiany oscyluje wokół koncepcji NPM (new public
management) i wskazuje na wprowadzenie określonych zmian w strukturze samych
1 K. Goetz, European integration and national executives: a cause in search of an effect?, „West European
Politics” 23, 2000, nr 4, s. 225−226.
WSP17_Ksiega.indb 96
2015-02-27 14:50:11
2
POLITYKI PUBLICZNEJ
agencji i w układzie ich powiązań z otoczeniem. Chodzi przede wszystkim o ekonomizację sektora publicznego, w ramach którego agencje funkcjonują zgodnie z rynkową
racjonalnością (np. fragmentaryzacja struktury sektoralnej, kontrola efektów, rywalizacyjność w sektorze publicznym).
Po trzecie, technologiczna wersja zmiany wskazuje na przeobrażenia w obszarze
przepływu informacji, stosowania zaawansowanych technologii komunikacyjnych. Jest
to poważne wyzwanie dla tradycyjnych metod zarządzania sektorem publicznym (hierarchiczna struktura organizacyjna) i rodzi konieczność tworzenia nowych formuł komunikowania się rządu ze społeczeństwem.
Po czwarte, postmodernistyczna interpretacja zmiany, która „korzysta” z elementów prezentowanych powyżej wersji zmiany. Nowy model biurokratycznej administracji charakteryzuje się debiurokratyzacją i dehierarchizacją powiązań między państwem
i jego otoczeniem.
Po piąte, polityczna interpretacja zmiany ogniskuje się na zmianie roli współczesnego państwa. W jej ramach pojawiają się różnorodne wątki, choć łączy je wspólny mianownik — ograniczanie w takiej czy innej formie tradycyjnych funkcji państwa i stopniowe przekazywanie ich podmiotom „zewnętrznym”. W tym kontekście analizowane są
takie kategorie, jak między innymi: decentralizacja, regionalizacja, europeizacja, prywatyzacja czy deregulacja. W świetle niniejszych dociekań warto zwrócić uwagę chociażby
na proces wewnętrznego zróżnicowania tradycyjnego aparatu państwa (funkcjonalny
i instytucjonalny aspekt), fragmentaryzację struktur administracyjno-biurokratycznych,
i to zarówno w układzie wertykalnym (tworzenie niezależnych agencji), jak i horyzontalnym (organizacje jednego celu), konieczność odmiennego spojrzenia na funkcje egzekutywy i formy ich realizacji.
Celem tej krótkiej prezentacji jest zwrócenie uwagi nie tyle na źródła zmian w obszarze relacji polityczno-administracyjnych, co raczej na ujawniane w tym kontekście
metody interpretacji obiektywnie rejestrowanych zjawisk i procesów oraz przesuwanie
punktu ciężkości, jeżeli chodzi o sposób na przykład definiowania governance czy też
polityki regulacyjnej.
Można pokusić się o wskazanie pewnych uniwersalnych cech czy też właściwości fenomenu zwanego governance, a przynajmniej takich, które dość powszechnie w środowisku badaczy kojarzone są z „nową wartością” przez niego niesioną.
Badacze wiążą pojawienie się nowego stylu rządzenia z procesem ograniczania zdolności państwa i rządu centralnego w zakresie kierowania społeczeństwem i efektywnego
rozwiązywania problemów społecznych. W sposób dość ogólny, badacze deklarują, że
oto granice między sektorem publicznym i prywatnym ulegają „zamazaniu”. W sposób
dość obrazowy wyrazili tę ideę J. Migdal, A. Kohli i V. Shue, sugerując, że należy odrzucić tradycyjną dychotomię między państwem a społeczeństwem i zastąpić ją formułą
„państwo-w-społeczeństwie”2. Pojawiają się również sugestie, iż oto kształtuje się rodzaj
społecznych powiązań, wiążących państwo ze społeczeństwem, które umożliwiają stworzenie mniej lub bardziej zinstytucjonalizowanych form ciągłego negocjowania celów
State power and social forces, red. J. Migdal, A. Kohli, V. Shue, Cambridge 1994.
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
i założeń polityki publicznej. Nie ma jednak zgody, co do oceny poziomu zaawansowania procesu erozji funkcji państwa. Jak już wspomniano, niektórzy badacze deklarują
całkowite zerwanie z „przeszłością” i wówczas governance zastępuje tradycyjne metody
rządzenia. Inni są ostrożniejsi i sugerują występowanie obok siebie zarówno tradycyjnych mechanizmów i relacji, jak i tych nowych.
Efektem przedstawionego procesu stają się poważne problemy organizacyjne, związane zwłaszcza z koniecznością stworzenia efektywnego systemu koordynacji (wewnątrzi międzyorganizacyjnej). W dość przekonujący sposób wyrażają to badacze odwołujący
się do koncepcji governance w ujęciu wielopoziomowego rządzenia. Y. Papadopoulos
wprost stwierdza, że obserwujemy kształtowanie się stylu decydowania o treści polityki, „zdominowanego przez kooperację między poziomami administracji rządowej oraz
między publicznymi i niepublicznymi podmiotami”3. Dla J. Pierre governance jako styl
rządzenia to w istocie rzeczy „trwała koordynacja i spójność między różnymi podmiotami, które mają odmienne cele, takimi jak polityczni aktorzy i instytucje, korporacyjne
interesy, społeczeństwo obywatelskie i transnarodowe rządy”4. Od tego rodzaju założenia już tylko krok do stwierdzenia, iż koordynacja działań tych podmiotów na pewno
nie może opierać się na zasadzie centralnego sterowania. Zwolennicy sieciowej interpretacji przyjmują, że tego rodzaju strukturę oraz styl rządzenia należy postrzegać jako
reakcję na przeobrażenia w rzeczywistości politycznej, którą charakteryzują następujące zjawiska: kształtowanie się zorganizowanego społeczeństwa, daleko idące funkcjonalne zróżnicowanie i specjalizacja, poszerzenie zakresu problemów, które rząd musi
rozstrzygnąć, decentralizacja i fragmentaryzacja państwa, transnacjonalizacja polityki,
zacieranie się granicy między sektorem publicznym a prywatnym. Skupiając się tylko na
funkcjonowaniu sektora publicznego, można chyba przyjąć, że na przykład prywatyzacja usług publicznych, decentralizacja kompetencji, liberalizacja rynków, w tym „negatywna integracja” europejskiego rynku to czynniki, które sprzyjały pojawieniu się specyficznej formy nowego stylu rządzenia, określanego mianem „regulacyjnego państwa.
W tym obszarze pojawiają się również problemy związane z koordynacją działań różnych podmiotów, aktywnych zarówno na etapie kształtowania polityki publicznej, jak
i jej implementacji. Wystarczy wspomnieć o mnogości niezależnych agencji rządowych,
działających w „cieniu” struktur hierarchicznych czy niezależnych agencjach europejskich, wykonawczych czy regulacyjnych.
Kształtujące się sieci organizacyjne związane z procesami opisanymi w dwóch wcześniejszych akapitach stanowią dla zdecydowanej większości badaczy zasadnicze „znamię”
nowego stylu rządzenia (network governance). Sugerują przy tym, że jest to odmienna
(i alternatywna), wobec „państwowego” oraz rynkowego, struktura i mechanizm koordynacji. Pozostaje jedynie pytanie, czy ten nowy styl koordynacji „uzupełnia” już istniejące, czy je zastępuje. Większość badaczy skłania się do opcji „uzupełniania” i deklaruje,
3
Y. Papadopoulos, Cooperative forms of governance: problems of democratic accountability in complex
environments, „European Journal of Political Research” 42, 2003, s. 473.
4 J. Pierre, Introduction: understanding governance, [w:] Debating governance: authority, steering, and
democracy, red. idem, Oxford 2000, s. 3–4.
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
iż wszystkie 3 style koordynacji ujawniają swą obecność w procesie rządzenia. Mówi
się o dwóch odmiennych typach rządzenia (government i governance), ale w ramach
kontinuum. Pojawiają się więc trzy tryby governance i warto wskazać przede wszystkim na występujące między nimi różnice. Sieciowy tryb rządzenia występuje w układzie
policentrycznym, w którym funkcjonuje wiele podmiotów, wzajemnie ze sobą powiązanych, które muszą współpracować w celu realizacji określonych celów. Ch. Ansell,
wykorzystując ustalenia innych badaczy, stwierdza że układ sieciowy charakteryzuje
się „organiczną” formą organizacji (jako alternatywna wobec „mechanistycznej”) oraz
heterarchicznością5. Organiczność układu sieciowego oznacza, że proces decyzyjny ulega decentralizacji i rozproszeniu, a koordynacja opiera się na założeniu o wzajemnym
dostosowywaniu działań występujących podmiotów. Relacje między uczestnikami sieci
charakteryzują się symetrią oraz wysokim poziomem „wzajemnego związania”. Heterarchiczność z kolei oznacza, że agregacja działań występuje w warunkach istnienia wielu
strategicznych „centrów”, w relacji „wielu-do-wielu” (many-to-many). Podejmowanie
decyzji następuje poprzez negocjacje czy przetargi pomiędzy autonomicznymi podmiotami, ale wzajemnie ze sobą powiązanymi. E. Sorensen i J. Torfing nazywają to „racjonalnością negocjacyjną”6. Hierarchiczny tryb rządzenia, kojarzony z tradycyjną organizacją
państwa, opiera się na układzie unicentrycznym (państwo i jego instytucje), w którym
dominuje typ kontroli hierarchicznej. Hierarchia sugeruje więc, że koordynacja następuje poprzez wertykalny mechanizm kierowania i kontroli (mechanistyczna forma organizacji), a strukturalną agregację definiuje formuła „wielu-do-jednego” (many-to-one).
W przypadku tego trybu rządzenia mamy do czynienia z organizacją „mechanistyczną”.
W modelu rynkowym natomiast ujawnia się układ multicentryczny, a podmioty na nim
aktywne oferują strategie wymiany. Alokacja dóbr i usług następuje w warunkach wolnej
konkurencji, a przynajmniej dąży się do jej zapewnienia.
Tradycyjny proces rządzenia jest kojarzony z instrumentami przymusu, hierarchicznego kierowania i kontroli. Zwraca uwagę sugestia, że proces ten ma pasywny charakter
(np. jeżeli chodzi o podmioty niepaństwowe). Odwołując się do aspektu normatywnego,
sugeruje się, że ten styl rządzenia „pasował” do reprezentacyjnej formuły demokracji,
opartej na prostej agregacji interesów i głosów. Wskazując na poziom procesu podejmowania decyzji, ma on służyć tylko agregacji interesów społecznych, czyli wypełnia funkcję „maszyny” do podejmowania kwestii problemowych. Z kolei nowy styl rządzenia
jest traktowany jako proaktywny, a badacze z reguły akcentują jego negocjacyjny i kooperacyjny charakter. W tym kontekście dość często pojawia się idea, że oto postępuje
proces instytucjonalizacji stylu rządzenia, który sprzyja ujawnianiu się form demokracji
społecznej (np. nurt demokracji deliberacyjnej).
Można również spróbować spojrzeć na relacje między government a governance
w bardziej „sformalizowany” i definicyjny sposób. Rząd i instytucje związane ze stylem
5
Ch. Ansell, The networked polity: regional development in Western Europe, „Governance: An International Journal of Policy and Administration” 13, 2000, nr 3, s. 306–307.
6 E. Sørensen, J. Torfing, The democratic anchorage of governance networks, „Scandinavian Political Studies” 28, 2005, nr 3, s. 197.
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
government można zdefiniować jako podmioty mające swe źródło w państwie, tworzone
przez państwo, finansowane z podatków i zatrudniające funkcjonariuszy publicznych
(np. urzędnicy służby cywilnej). Pojawienie się podmiotów niespełniających tych warunków (tzw. pozarządowe organizacje czy organizacje quasi-rządowe, np. agencje regulacyjne) oznacza, że rząd ewoluuje w kierunku nowego stylu rządzenia, w kierunku
governance. Jeżeli jednak „poszerzyć” definicję rządu i uwzględnić współczesne realia
kształtowania i wprowadzania w życie polityk sektoralnych, a więc i inne podmioty oraz
zasoby konieczne w tym zakresie — wspomniany kierunek interpretacji nie jest już tak
oczywisty. M. Micheletti — trzymając się tej pierwszej interpretacji — podaje swoją definicję governance i stwierdza, że „może zostać zdefiniowana jako włączenie innych niż
czysto rządowe jednostek w proces zapewnienia dobrobytu społeczeństwom i ekonomiom”7.
Państwo — erozja funkcji czy też transformacja?
Pojawia się, również w literaturze politologicznej, przekonanie, że zmiany, o których
mowa w niniejszej pracy, wywołały efekt w postaci erozji tradycyjnych funkcji państwa
i zostało ono włączone w proces governance, ale w drastycznie zmienionych warunkach,
co z kolei ujawnia potrzebę zdefiniowania na nowo jego roli. Opinie badaczy są podzielone. Część stwierdza, że presja globalizacyjna, a zwłaszcza procesy urynkowienia,
w istocie nie wyrządziły krzywdy państwu narodowemu. Inni, nazywani hiperglobalistami, deklarują, iż kształtuje się nowy (międzynarodowy) porządek, i to kosztem państwa suwerennego. Jak zazwyczaj bywa, pojawiło się stanowisko „pośrednie”, którego
rzecznicy twierdzą, że należy docenić znaczenie presji czynników „zewnętrznych” i „wewnętrznych”, i choć państwo w dalszym ciągu odgrywa ważną rolę, następują w nim jednak poważne przeobrażenia jakościowe. Pojawia się oczywiście pytanie o charakter tych
zmian. Na początku należy jednak spróbować przedstawić schemat toczącej się „walki”
na argumenty.
Oto zwolennicy podejścia globalistycznego przyjmują, że światowy system ekonomiczny w coraz mniejszym stopniu opiera się na terytorium, jako przestrzeni ograniczającej formy aktywności, granice narodowe tracą więc znaczenie, jako sposób wyznaczania jurysdykcji państwa. Mówiąc prościej, państwo traci suwerenne, zwierzchnie
kompetencje w ramach politycznego terytorium, przynajmniej w pewnych sferach,
istotnych dla bezpieczeństwa ekonomicznego i socjalnego społeczeństwa (np. kontrola ekonomicznej aktywności). Rzecznicy transformacyjnego podejścia kwestionują taki
scenariusz. Nie chodzi o to, że nic się nie dzieje z państwem — ono się zmienia, ale te
zmiany nie oznaczają procesu jego marginalizacji, jeżeli chodzi na przykład o kształtowanie polityk publicznych. Jak sugeruje de Vries, państwo nie może już działać jako pri7 M. Micheletti, End of Big Government: is it happening in the Nordic Countries?, „Governance: An International Journal of Policy and Administration” 13, 2000, nr 2, s. 269.
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
mus inter pares, ale wciąż jest koniecznym podmiotem w polityce8. Wskazując na istotę
podejścia transformacyjnego, którego zwolennikiem de Vries wcale nie jest, stwierdza,
że „państwo winno reagować na zmianę warunków wywołanych procesami globalizacji
poprzez zmianę sposobów działania. Zalecenia, to więcej powiązań z otoczeniem, mniej
bezpośredniego kierowania i więcej skoordynowanej współpracy […]. To implikuje zarówno zmianę priorytetów i zmianę instrumentów”9. Cytat ten wyraźnie sugeruje, że
kwintesencją transformacyjnej interpretacji staje się „umiarkowana” koncepcja governance, oparta na kumulacji różnego rodzaju instrumentów, zarówno państwowych, rynkowych, jak i sieciowych.
Autor niniejszego opracowania skłania się w kierunku transformacyjnej interpretacji
współczesnego państwa i, chociażby z tego powodu, uważa za celowe zwrócenie uwagi
na argumenty podnoszone przez rzeczników tej opcji, tym bardziej że, w jego przekonaniu, pozwolą one na uchwycenie aspektu nowego stylu rządzenia z punktu widzenia
odbiegającego od menedżerskiej czy też „ekonomizującej” interpretacji, a osadzonego
w kanonach polityki porównawczej czy na przykład podejścia instytucjonalnego (socjologicznego). Część badaczy zwraca uwagę, że w postrzeganiu zjawisk i procesów kojarzonych z globalizacją zbyt często nie dostrzega się, czy też nie chce się dostrzec, roli
polityki i decyzji politycznej. Panuje fascynacja rewolucją technologiczną czy też autonomią globalnych działań biznesu, ale procesy globalizacyjne mają również podtekst polityczny czy też stwarzają szansę na dokonanie wyboru politycznego. W tym momencie
pojawia się miejsce dla państwa i w tym kontekście należy, zdaje się, postrzegać samą
koncepcję nowej roli państwa w globalizującym się czy też „powiązanym” świecie. Istnieje przynajmniej kilka aspektów tego problemu, ale szczególna uwaga zostanie zwrócona na jeden — dotyczący dynamiki zmian w ramach reżimów regulacyjnych.
Reżimy regulacyjne — procesy tworzenia agencji
Jak wspomniano, pojawienie się mechanizmów regulacyjnych można traktować jako jeden z aspektów kształtowania nowego stylu rządzenia (np. forma governance). A. Sbragia
określa ten nowy rodzaj podmiotów mianem „budowniczych rynków”10, posługując się
zaś mniej kwiecistym określeniem, a powszechnie przyjętym przez badaczy, chodzi o tak
zwane non-majoritarian instytucje. Tłumacząc w sposób dosłowny, należałoby mówić
o „niewiększościowych” instytucjach, co brzmi zdecydowanie dziwnie. W określeniu
tym znajduje się „ukierunkowanie” normatywne, skoro sugeruje występowanie instytucji o znacznym zakresie niezależności (autonomii), jeżeli chodzi o proces podejmowania
decyzji publicznych, a więc w sposób bezpośredni dotykających sfery publicznej, ale nie
8 M. de Vries, The attack on the state: a comparison of the arguments, „International Review of Administrative Sciences” 67, 2001, s. 405.
9 Ibidem, s. 406.
10 A. Sbragia, Governance, the state, and the market: what is going on?, „Governance: An International
Journal of Policy and Administration” 13, 2000, nr 2, s. 247.
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
odpowiedzialnych przed elektoratem i przed instytucjami, stanowiącymi emanację jego
woli (bezpośrednia czy pośrednią).
Proces tworzenia różnorodnych agencji można spróbować przedstawić w ramach
„trójkąta” kwestii problemowych (ujęcie genetyczne, funkcjonalne i instytucjonalne),
co oznacza, że punktem odniesienia będą trzy grupy kwestii — governance, polityka
regulacyjna i polityka publiczna. Governance jako kategorialne ujęcie nowej czy też odmiennej od dotychczasowej perspektywy interpretacji relacji między państwem a społeczeństwem zaprezentowano w dotychczasowych rozważaniach. Poniżej zostaną przedstawione dwie pozostałe kategorie.
Powstaje relatywnie nowa kategoria podmiotów (przynajmniej jeżeli chodzi o „natężenie” tego procesu), kształtowanych przez tradycyjne instytucje, ale bardzo często
funkcjonalnie od nich niezależnych. Fenomen ten, kojarzony ze zjawiskiem fragmentaryzacji procesu decyzyjnego, bywa również określany mianem niezależnych agencji
regulacyjnych czy agencji publicznych. Wśród spektrum agencji, o bardzo zróżnicowanych uprawnieniach, znajduje się między innymi kategoria agencji regulujących funkcjonowanie rynków (np. agencje finansowe czy w sferze regulacji konkurencji). Wiadomo już, jak jest określany ten nowy genus podmiotów publicznych, a teraz należałoby
go zdefiniować, wskazując na aspekt przedmiotowy, ale przede wszystkim podmiotowy.
Zanim jednak zostanie to uczynione, warto wskazać na pewne tendencje widoczne w obszarze polityki publicznej, które można skojarzyć z interesującym procesem. F. Scharpf
stwierdza, że dwa rodzaje czynników odpowiadają za zmianę kontekstu, w którym przebiega współcześnie proces podejmowania decyzji (policy decisions) — wspomniana już
wcześniej globalizacja ekonomiczna, co oznacza wzrost roli transnarodowego czynnika
mobilności, oraz regulacyjna rywalizacja, co z kolei powoduje dość istotne ograniczenie
zdolności państwa, jeżeli chodzi o rozwiązywanie pojawiających się kwestii problemowych11. W tym momencie interesujący jest drugi z czynników, gdyż wydaje się, że to on
ma bezpośredni związek z powstawaniem agencji publicznych.
Reżimy regulacyjne — próba konceptualizacji kategorii
Wiele zjawisk czy też procesów, które umieszcza się pod szyldem governance znajduje
odbicie czy też odwzorowanie na poziomie współczesnego państwa. Oznacza to między
innymi, że samego państwa nie można traktować jako spójnego układu hierarchicznych
powiązań. Władcze działania podmiotów w obszarze polityki publicznej są rozgrywane w układach zdecentralizowanych, a sama władza operuje w ramach rozproszonego
kompleksu zależności i powiązań. Zmienia się więc rola państwa, a presja czynników
funkcjonalnych wywołuje między innymi efekt w postaci zmian o charakterze instytucjonalnym. Można więc przyjąć, że impulsy zewnętrzne oraz wewnętrzne wobec państwa w określony sposób fragmentaryzują jego zunifikowaną strukturę decyzyjną. Jak
11
F. Scharpf, Governing in Europe: effective and democratic?, Oxford 1999.
2015-02-27 14:50:11
12
POLITYKI PUBLICZNEJ
na razie, wystarczy przyjąć, że współczesne państwo podlega zmianom, a dotyczy to
zwłaszcza jego funkcji egzekutywnej (wykonawczej).
Można ostrożnie sformułować hipotezę (mając na względzie pewną grupę odbiorców), że oto obserwujemy proces erozji tradycyjnego pozytywnego państwa (państwo
jako dostarczyciel korzyści — provider of benefits), posługującego się instrumentami redystrybucji i makroekonomicznej stabilności, i pojawianie się regulacyjnego państwa
(regulacyjne reżimy), którego zasadniczym zadaniem jest budowanie rynków (builder
of markets) oraz oczywiście ich regulowanie. Jak podkreśla M. Thatcher, „hipoteza państwa regulacyjnego sugeruje, iż jedną z głównych funkcji państwa stało się korygowanie rynkowych defektów poprzez tworzenie regulacji. Główna arena politycznego konfliktu przeniosła się z budżetowej alokacji na kontrolę tworzenia regulacji”12. Wpisując
się w taki sposób argumentacji, A. Sbragia stwierdza, że „państwo ma dwie twarze”, co
oznacza na przykład, że w obu sferach funkcjonują inne podmioty, a i mechanizmy mają
odmienny charakter13. Można więc zaryzykować stwierdzenie, że podmioty w ramach
państwa regulacyjnego muszą przejawiać silniejszą orientację w kierunku implementacji policies (programowe ukierunkowanie decyzji) i dążą do stworzenia określonych
mechanizmów i procedur, które umożliwią decydentom osiągnięcie ich programowych
specyficznych celów poprzez „zdystansowanie się” od sfery wpływów politycznych. Na
czym oparto takie założenie? Otóż nowe reżimy regulacyjne są kształtowane przez określone rodzaje aktywności, a wśród nich warto wskazać między innymi na: procesy prywatyzacji, delegację uprawnień i w konsekwencji zapewnienie szerszej instytucjonalnej
samoregulacji, judykalizację obszaru aktywności ekonomicznej, technokratyczny charakter procesu podejmowania decyzji, co wiąże się z wzrostem roli na przykład grup
eksperckich i oderwaniem tego procesu od normalnej, demokratycznej odpowiedzialności (political accountability). Reżim regulacyjny ma więc konsolidować rynek, „utrzymywać” go, a nie zastępować, i w określony sposób reagować na impulsy z niego pochodzące. Reżim regulacyjny dotyczy więc określonego sektora instytucji, reguł i norm
dotyczących jego funkcjonowania, co w ostatecznym rozrachunku ma mieć wpływ na
charakter publicznych regulacji (proces i efekt/wynik) w tym konkretnym obszarze. Patrząc na rolę państwa, można przyjąć, że przynajmniej w pewnych obszarach nie jest ono
efektywnym bezpośrednim dostarczycielem określonych dóbr publicznych, choć jako
podmiot regulacyjny jest wciąż odpowiedzialne za ich dostarczanie. Aktywność określana mianem regulacyjnej jawi się więc jako specyficzny typ działalności publicznej, która
została osadzona w ramach prawa i procedur legislacyjnych.
W czym tkwi więc istota działalności regulacyjnej? Z jednej strony, można przyjąć,
iż koncepcja reżimu regulacyjnego, jako jeden z wyznaczników governance, jest traktowana jako struktura interpretacyjna mająca zastąpić dotychczas obowiązującą formułę
państwa interweniującego. Działalność regulacyjna państwa nie jest więc niczym nowym, choć rzecznicy zmian określanych mianem governance sugerują, że novum kryje
M. Thatcher, Analysing regulatory reform in Europe, „Journal of European Public Policy” 9, 2002, nr 6,
s. 860.
13
M. Sbragia, op. cit., s. 247.
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
się przede wszystkim w pojawieniu się odmiennej konstelacji instytucji i procedur, które
mają służyć wykonywaniu przez państwo nowej roli. Przykładowo, przyjmuje się, że istnieje nowy układ funkcjonalnych powiązań w przestrzeni publicznej. Oznacza to, że za
bezpośrednie dostarczanie dóbr publicznych i świadczenie usług odpowiedzialny staje
się rynek i mechanizmy jego kształtowania, a państwo jedynie wyznacza zasady regulujące jego funkcjonowanie oraz powinno stwarzać zachęty dla podmiotów innych niż
administracyjne (np. prywatne czy quasi-publiczne). Z drugiej strony, działalność regulacyjną należy przynajmniej opisać, by w ten sposób dostrzec kryjące się w niej „nowe”
treści. Patrząc w sposób dość ogólny, można przyjąć, że jest to praktycznie każda forma
społecznej kontroli, a więc należy brać pod uwagę również mechanizmy niekojarzone
z państwem. Mowa jest jednak o obszarze działań publicznych, a wówczas regulacją
jest każda forma kontroli (interwencji) ze strony państwa nad obszarem ekonomii i sferę prywatną, mająca ułatwić sterowanie nimi w celu osiągnięcia celów publicznych14.
Konkretyzując ten punkt widzenia, można przyjąć, że istotą regulacji jest formułowanie
obowiązujących zasad (rules) i tworzenie określonych instytucji (np. agencji) i mechanizmów (np. monitorowania, kontroli, koordynacji), które mają zapewnić działania zgodne z tymi zasadami. Chodzi więc o działania, które służą między innymi formułowaniu
celów, tworzeniu zasad i standardów, monitorowaniu, gromadzeniu informacji, nadzorowaniu i kontroli, poddawaniu audytowi. Jak sugeruje Levi-Faur, regulacje stanowią
zarówno konstytutywny element kapitalizmu, skoro tworzą zarówno strukturalne ramy
umożliwiające funkcjonowanie rynków, jak i narzędzie, dzięki któremu staje się możliwe
powściąganie i socjalizacja kapitalizmu15. W ten sposób dotykamy jakby funkcjonalnej
istoty regulacji (państwa regulacyjnego). Oto „konstrukcja” nowego porządku regulacyjnego, w warstwie analitycznej, opiera się na fuzji trzech wymiarów: politycznego,
ekonomicznego i społecznego, i elementy każdego z nich służą konstrukcji procesu decydowania (np. motywów, instytucjonalnych cech) w obszarze polityki publicznej.
Agencje (publiczne) jako podmiot polityki regulacyjnej
Próba zdefiniowania kategorii podmiotów zwanych agencjami wydaje się dość karkołomna. Problem może polegać chociażby na tym, że systemy regulacyjne, obejmujące
agencje, są z reguły prezentowane — jak to sugeruje na przykład T. Gehring — jako niehierarchiczne systemy podziału pracy, co oznacza, że chodzi nie tylko o stopień ich niezależności, co raczej wskazuje się na proces funkcjonalnego zróżnicowania w procesie
podejmowania decyzji (dystrybucja funkcji)16. Ostateczny efekt w postaci decyzji jawi
14
P. Lǽgreid, P. Roness, K. Rubecksen, Controlling regulatory agencies, „Scandinavian Political Studies”
2008, nr 1, s. 4.
15 D. Levi-Faur, The governance of competition; the interplay of technology, economics, and politics in
European Union electricity and telecom regimes, „Journal of Public Policy” 19, 1999, s. 176−177.
16 T. Gehring, The consequences of delegation to independent agencies: separation of powers, discursive
governance and the regulation of telecommunications in Germany, „European Journal of Political Research”
43, 2004, s. 679.
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
się jako wspólny produkt wielu podmiotów. Organizacyjne parametry tych podmiotów
schodzą na plan dalszy. Kolejny problem jest związany z tym, że instytucje określane
mianem agencji przybierają różnorodne formy strukturalne (w jakimś stopniu jest to
związane z funkcjonalną orientacją), poczynając od niezależnych agencji regulacyjnych,
wyspecjalizowanych sądów, komisji zajmujących się standaryzacją, a kończąc na bankach centralnych. Potrzebna jest więc definicja, która pozwoli uporządkować pewien
celowy bezład wynikający z przyjmowania funkcjonalnej orientacji. Warto również
nadmienić, że nie wszystkie agencje mają charakter regulacyjny. Zadaniem niektórych
jest gromadzenie informacji, wypełnianie menedżerskich usług czy służenie radą (np.
ekspertyzy). Jedna cecha łączy zdecydowaną większość tego rodzaju podmiotów, a mianowicie delegowanie uprawnień i zapewnienie im jakiegoś stopnia niezależności wobec organów (instytucji) określanych mianem większościowych, a więc wpisujących się
w ramy klasycznego łańcucha delegacji i odpowiedzialności.
Skoro powiązano w niniejszej pracy pojawienie się agencji regulacyjnych ze zmianami szerszej natury (np. decentralizacja czy autonomizacja polityk sektorowych), to
spróbuję potraktować je jako rodzaj podmiotów, wypełniających funkcje publiczne
w zakresie dostarczania określonych usług czy też zasobów. Trzymając się kwestii reżimu regulacyjnego, można przyjąć założenie, że widoczna jest tendencja w kierunku
specjalizacji egzekutywnego aparatu państwa. Interesujący jest wertykalny wymiar tych
zmian, ściśle powiązany — jak sugeruje M. Egeberg — z procesem separacji polityki
od sfery jej wykonywania (egzekucja)17. Mianem procesu agencyfikacji (agencification)
z reguły określa się właśnie sytuację, gdy zadania regulacyjne przechodzą ze struktur
ministerialnych do quasi-niezależnych agencji rządowych.
Porządkując dotychczasowe ustalenia co do podmiotowego aspektu omawianego
procesu, agencje dysponujące pewnym poziomem niezależności określa się zbiorczym
mianem „niewiększościowych” (pozostając w obszarze publicznej, a nie prywatnej aktywności), zaś niezależnymi agencjami rządowymi — podmioty, których aktywność skupia się w obszarach polityki regulacyjnej i na działaniach o charakterze egzekutywnym
(wykonawczym). X. Yataganas, definiując agencje administracyjne (ta druga, węższa
kategoria podmiotów), przyjmuje, że są to „niezależne administracyjne podmioty, działające w oparciu o przepisy prawa, mające osobowość prawną, wyposażone w uprawnienia do podejmowania decyzji natury regulacyjnej (rule-making) lub indywidualnej
(orzekającej) w specyficznych obszarach aktywności”18. Można więc przyjąć, że agencje (też regulacyjne) na ogół funkcjonują na podstawie przepisów prawa publicznego
i organizacyjnie zostają odseparowane od macierzystego ministerstwa. C. Pollitt et al.
definiują agencje regulacyjne jako „organizacje, które mają status określony głównie lub
wyłącznie przez prawo publiczne […] zostały funkcjonalnie wyodrębnione ze struktury
organizacyjnej ministerstwa lub departamentu, posiadają pewien zakres autonomii […]
17
M. Egeberg, European government(s): executive politics in transition?, „West European Politics” 31,
2008, nr 1−2, s. 236.
18 X. Yataganas, Delegation of regulatory authority in the European Union: the relevance of the American
model of independent agencies, „Jean Monnet Working Paper” 3, 2001, nr 1, s. 22.
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
jednak pozostają powiązane z ministerstwem/departamentem w stopniu, który umożliwia zmianę ich budżetu i zasadniczych celów operacyjnych, nie są przeto statutowo
w pełni niezależne, i nie są korporacjami handlowymi”19. Warto wskazać na właściwości
(przynajmniej te istotne) przypisywane niezależnym agencjom, ograniczając się do obszaru działań publicznych:
1) wypełniają one określone zadania publiczne (np. świadczenie usług, regulacja,
orzekanie w indywidualnych sprawach), a więc dysponują pewnym zakresem władzy
publicznej w ramach dość wyspecjalizowanych sfer aktywności;
2) nie tworzy się ich w wyniku decyzji wyborców (obywateli) i nie są w sposób bezpośredni zarządzane przez osoby mające mandat wyborczy;
3) nie są częścią „tradycyjnej” struktury biurokratycznej, nie wchodzą na przykład
w ramy struktur ministerialnych czy departamentalnych, pozostają w pewnej „odległości” od struktur hierarchicznych, ale jednak — jak sugerują badacze — w ich „cieniu”
czy na „odległość ramienia”. Pozostają więc formalnie i organizacyjnie odseparowane od
„macierzystych” podmiotów (ministerstw/departamentów/gabinetów);
4) fakt ich powołania do życia i funkcjonowania znajduje oparcie w prawie publicznym oraz procedurach legislacyjnych;
5) w zasadzie są finansowane z budżetu państwa, w praktyce jednak niektóre agencje mogą dysponować środkami, które były w stanie wygospodarować (w postaci np.
pobieranych opłat). Nawet jednak w tym drugim przypadku rezydualne uprawnienia
finansowe pozostają w ręku państwa20.
Są to więc organizacje powstające w wyniku aktu delegacji, który umożliwia im podejmowanie wiążących decyzji (mieści się to w obszarze prawa publicznego), co w konsekwencji oznacza, po pierwsze, przekazanie agencjom prawa podejmowania decyzji
publicznych (policy making), co oznacza odsunięcie ich od sfery decyzyjnej klasycznych
organów reprezentacyjnych, po drugie, ukształtowanie podmiotów zaliczanych do nowej kategorii non-majoritarian instytucji.
Dylematy i kwestie problemowe jako efekt interpretacji relacji
państwo−społeczeństwo w duchu governance i reżimu regulacyjnego
Warto spojrzeć na proces kształtowania agencji (i decentralizacji organizacyjnych i decyzyjnych struktur państwa, a zwłaszcza administracji publicznej) przez pryzmat pewnych
kwestii problemowych, które pojawiają się w momencie, gdy chce się odpowiedzieć na
pytanie o przyczyny tego rodzaju delegacji i wskazać ewentualne korzyści z niej płynące.
Nie jest to proste, gdyż ich oceny różnią się, chociażby dlatego że badacze prezentują niejednokrotnie odmienny sposób interpretacji analizowanych zjawisk i procesów (o czym
19
Ch. Pollitt, K. Bathgate, J. Caulfield, A. Smullen, C. Talbot, Agency fever? Analysis of the international
policy fashion, „Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice” 3, 2001, s. 275−280.
20 Zob. ibidem. s. 274, 275; M. Thatcher, A.S. Sweet, Theory and practice of delegation to non-majoritarian institutions, „West European Politics” 25, 2002, nr 1, s. 2.
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
już wspomniano). Selekcja tych kwestii to w dużej mierze wybór dokonany przez autora
niniejszej pracy.
Pojawia się sugestia, że agencje są w stanie dystansować się od nacisków politycznych, co pozwala przyjmować im bardziej profesjonalną postawę, jeżeli chodzi o zarządzanie obszarem „oddanym” w ich gestię. W jakimś stopniu sugestia ta wychodzi
naprzeciw zwolennikom tezy, iż sfera publiczna i zarządzanie nią winny podlegać depolityzacji z racji chociażby odmiennych celów i metod kształtowania decyzji. Wikłamy się więc w sferę argumentacji, która zmierza do przeciwstawienia klasycznej
polityki interesów (politics) obszarowi charakteryzującemu się programowym rozstrzygnięciom w obszarze publicznym (public policies). Z różnych względów (o niektórych tu wspomniano) relacje między wspomnianymi obszarami ulegają osłabieniu,
przynajmniej jeżeli chodzi o charakter funkcjonalnych i instytucjonalnych powiązań. Nie jest tak, jak „niegdyś bywało”, ale czy zmiany są aż tak wyraźne, że mamy do
czynienia — dzięki agencjom — z autonomizacją (w sensie np. politycznym) polityk
publicznych i procesem ich „sektoryzacji”. Na pewno istnieje coś, co można nazwać
separacją polityki od sfery wykonawczej (egzekutywnej), czyli pierwszy krok został
wykonany i w jakimś stopniu mieszanie się polityków w obszary decyzji merytorycznych ograniczyło się. Warto jednak wziąć pod uwagę „polityczny ładunek” zawarty
w treści merytorycznych rozstrzygnięć. Są decyzje mające charakter „techniczny”
i wówczas to oddalenie od nacisków ministerialnych staje się oczywiste. Są jednak
kwestie otwierające publiczną debatę i generujące konflikty, a wówczas agencja przywiązuje wagę do działań sterujących.
W ten sposób pojawia się kolejny aspekt, a mianowicie poziom niezależności czy też
autonomii agencji (zakres działań dyskrecjonalnych). Biorąc pod uwagę szerokie ujęcie kategorii „agencje” (publiczne), warto podkreślić, że sądy konstytucyjne i niezależne
banki centralne poruszają się w obszarze bardzo szerokich działań dyskrecjonalnych.
Tego samego nie można powiedzieć o agencjach regulacyjnych. Mamy tu na ogół do
czynienia z jakimś poziomem decentralizacji, co obrazuje angielskie określenie, iż są
„na wyciągnięcie ręki”. Jeżeli nawet zostały wyposażone w formalną autonomię, to ich
decyzje mogą być w dość prosty sposób zakwestionowane — procedury legislacyjne czy
ministerialne. Biorąc pod uwagę porządek konstytucyjny czy „polityczną” siłę budżetu,
charakter i struktura takich agencji mogą zostać dość łatwo zmienione. Są to jednak
bardzo rzadkie przypadki, a proces delegacji uprawnień tego rodzaju instytucjom „przyrasta”. Musi być więc jakieś funkcjonalne (choć nie tylko) uzasadnienie, odpowiedzialne
za mnożenie się tego typu agencji. Obserwując funkcjonowanie agencji regulacyjnych,
można odnieść wrażenie, iż ich formalna autonomia nie koresponduje z ich realną autonomią. Ta druga może ulegać zmianom w zależności na przykład od politycznej wagi
kwestii, którymi zajmuje się agencja, ich potencjału wywoływania sytuacji konfliktowych (np. regulacje dotyczące państwa dobrobytu), przesunięcia punktu ciężkości w odbiorze publicznym konkretnych kwestii, poziomu zaangażowania w „zewnętrzne” sieci
decyzyjne, o określonej relewancji (np. europejskie sieci), charakteru zadań „przypisanych” agencji (np. agencje ds. regulacji konkurencji).
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
Nie można też tracić z oczu kolejnej racji (choć znów funkcjonalnej w charakterze)
uzasadniającej akt delegacji. Oto agencje pomagają przezwyciężyć to coś, co określa
się mianem „informacyjnej asymetrii w technicznych obszarach governance”. Chodzi
po prostu o zjawisko polegające na specjalizacji w gromadzeniu i „obróbce” informacji.
Zadania agencji są z reguły definiowane w bardzo wąski sposób i dotyczą bardzo wyspecjalizowanych, profesjonalnych kwestii problemowych. Mamy tu niejako do czynienia
z kolejnym „podziałem pracy” (nawiązując do problemu, zasygnalizowanego w punkcie
pierwszym). Agencje zajmują się specyficznym (technicznym) problemem i kwestiami
z nim związanymi, a politycy próbują te ustalenia wprowadzić w ramy bardziej generalnych założeń, dotyczących konkretnych programów publicznych. Wspomnianą asymetrię można potraktować jako kolejny czynnik sprzyjający wzmocnieniu realnej autonomii agencji regulacyjnych i ograniczający politykę przetargów interesów. Jeżeli przyjąć,
że polityki sektoralne (przynajmniej w kontekście procesu europeizacji) opierają się na
tworzeniu transnarodowych sieci i uwzględniają, poprzez stosowanie konsensualnego
trybu negocjowania, różnorodne racje, to zasadne wydaje się pytanie, kto jest realnym
zwierzchnikiem konkretnej agencji — czy jest nim wciąż szef ministerstwa, a może jest
ich kilku. Nie można jednak zapominać w tym kontekście o sporym ryzyku. Ta wąska
specjalizacja może bowiem oznaczać, iż agencja stanie się zakładnikiem konkretnej grupy interesu, która na przykład dysponuje potrzebnymi jej informacjami. Jeżeli nawet to
nie nastąpi, to wciąż istnieje ryzyko, że decyzja zostanie przygotowana przez myślących
w podobny sposób profesjonalistów, a politycy nie będą w stanie odczytać potencjalnego
zagrożenia. W dodatku, po drodze giną racje szerszej natury (jednowymiarowa oferta
z technokratycznym nachyleniem).
Istnienie organizacji typu agencja wpływa również na osłabienie procesu realizacji
(demokratycznej) odpowiedzialności (accountability). Wiele decyzji zostaje podjętych
przez organizacje, które nie mają demokratycznej legitymacji do wykonywania tego rodzaju rozstrzygnięć. Mamy do czynienia z czymś w rodzaju output legitimacy, co nie
wyklucza istnienia różnych form kontroli nad agencjami, wiąże się jednak z koniecznością stworzenia rozbudowanych systemów koordynacji i kontroli. Z jednej strony, typ
legitymacji opartej na ocenie efektów — jak już sugerowano — jest traktowany jako
efekt governance i sieciowego zarządzania, a to oznacza między innymi, że w konstrukcji autonomicznych agencji może się ujawnić cel (celowa konstrukcja), by uczynić je
mniej podatnymi na koniunkturalne polityczne naciski. Oznacza to jednak usytuowanie
ich w sporym oddaleniu od parlamentów i wyborców. Interesujący sposób patrzenia na
problem legitymacji nakazuje zaś ostrożność w posługiwaniu się kategorią demokratycznej odpowiedzialności (pozostaje przymiotnik „publiczna”) i patrzenia na procesy
decyzyjne poprzez pryzmat klasycznego łańcucha reprezentacji. Nasuwa się zresztą refleksja, że obserwowane procesy zmian społecznych winny skłonić do zastanowienia się
nad przydatnością klasycznej interpretacji procesu reprezentacji (też wyborczej) i powiązanej z nią odpowiedzialności. Już od dawna wiadomo, że polityczne „kompetencje”
legislatywy są co najmniej wątpliwe, jej kontrola nad egzekutywą pozostaje praktycznie
fikcją (silny rząd, dysponujący większością w parlamencie, ale też zdecydowanie lepiej
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
wyposażony, jeżeli chodzi o „użytkowe” dysponowanie informacją i wiedzą). Jeżeli tak
się dzieje, to należy w odmienny sposób spojrzeć na zasadę reprezentacji i zastanowić się
nad „przekonstruowaniem” legislacyjnych modeli odpowiedzialności (accountability).
Jak wspomniano, obserwowane są symptomy świadczące o odrywaniu sfery polityki gry
interesów, sfera zdominowana przez partie polityczne, od sfery „polityki programowej”,
zdominowanej z kolei przez procesy decydowania, których dysponentami stają się instytucje „tylnych rządów” (podmioty „zakulisowe”, jeżeli chodzi o klasyczny model reprezentacji, a więc między innymi agencje regulacyjne). Skoro da się zauważyć tego rodzaju
skłonność, to co najmniej wątpliwa staje się skuteczność mechanizmów i procedur odpowiedzialności (demokratycznej). Badacze wskazują na kilka powodów tego zjawiska
zwłaszcza w kontekście „usieciowienia” procesów podejmowania decyzji, z czym wiąże
się konstruowanie określonych rozwiązań instytucjonalnych. Wskazuje się przykładowo
na: brak reprezentacji obywateli w strukturach sieciowych, oderwanie samego procesu
decydowania od „demokratycznego układu odniesienia”, wielopoziomowość tego procesu czy tak zwane peer forms of accountability (nieformalne zależności w ramach samej
struktury). Czy w tej sytuacji nie powinno się przynajmniej rozszerzyć koncepcji accountability, uwzględniając procesy i mechanizmy niepowiązane w sposób bezpośredni
z wyborczymi procedurami, konstytuujące jednak pewną strukturę checks and balances
(np. administracyjna odpowiedzialność)?
Na koniec niniejszych rozważań zostanie podniesiony jeszcze jeden problem dotykający aspektu odpowiedzialności. Tradycyjny sposób patrzenia na zasadę reprezentacji (wyborczej) zakłada, że istnieje silna korelacja między przekazaniem władzy partii politycznej
(wyborczym) i stworzonemu przez nią rządowi a realizacją odpowiedzialności (account) na
podstawie oceny działań podejmowanych w trakcie rządzenia (ex-post kontrola)21. W obliczu procesów interpretowanych w stylu governance ten prosty układ staje się „skomplikowany”. Niegdyś charakter powiązań między partią a grupą społeczną (nie chodzi przy
tym tylko o fazę modelu partii masowej) dawał jej poczucie przywiązania do konkretnej
grupy haseł i postulatów i w ten sposób kształtował się faktyczny mechanizm reprezentacji.
Współcześnie trudno uznać partie za reprezentanta określonych interesów. Zarysowuje się
tendencja do posługiwania się nie tylko instrumentami wyborczymi jako metodą przyciągania uwagi opinii publicznej. W dodatku, łańcuch reprezentacji i odpowiedzialności ulega
„zerwaniu”, skoro partie polityczne stają się odpowiedzialne za sytuacje i rozstrzygnięcia,
nad którymi nie mają kontroli. I w tej sferze zaczyna dominować mechanizm odpowiedzialności ex-post, opartej na output legitimacy, a przynajmniej staje się ona zasadniczą
przesłanką udzielenia legitymacji w kolejnej elekcji (input legitimacy).
Bibliografia
Ansell Ch., The networked polity: regional development in Western Europe, „Governance: An International
Journal of Policy and Administration” 2000, nr 3.
21 D. Curtin, P. Mair, Y. Papadopoulos, Positioning accountability in European governance: an introduction, „West European Politics” 33, 2010, nr 5, s. 930.
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
Curtin D., Mair, P., Papadopoulos, Y., Positioning accountability in European governance: an introduction,
„West European Politics” 33, 2010, nr 5.
De Vries M., The attack on the state: a comparison of the arguments, „International Review of Administrative
Sciences” 67, 2001.
Gehring T., The consequences of delegation to independent agencies: separation of powers, discursive governance and the regulation of telecommunications in Germany, „European Journal of Political Research” 43,
2004.
Goetz K., European integration and national executives: a cause in search of an effect?, „West European Politics” 23, 2000, nr 4.
Egeberg M., European government(s): executive politics in transition?, „West European Politics” 31, 2008,
nr 1−2.
Lǽgreid P., Roness P., Rubecksen K., Controlling regulatory agencies, „Scandinavian Political Studies” 31,
2008, nr 1.
Levi-Faur D., The governance of competition; the interplay of technology, economics, and politics in European
Union electricity and telecom regimes, „Journal of Public Policy” 19, 1999.
Micheletti M., End of Big Government: is it happening in the Nordic Countries?, „Governance: An International Journal of Policy and Administration” 13, 2000, nr 2.
Papadopoulos Y., Cooperative forms of governance: Problems of democratic accountability in complex environments, „European Journal of Political Research” 42, 2003.
Pierre J., Introduction: understanding governance, [w:] Debating governance: authority, steering, and democracy, red. idem, Oxford 2000.
Pollitt Ch., Bathgate K., Caulfield J., Smullen A., Talbot C., Agency fever? Analysis of the international policy
fashion, „Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice” 3, 2001.
Sbragia A., Governance, the state, and the market: what is going on?, „Governance: An International Journal
of Policy and Administration” 13, 2000, nr 2.
Scharpf F., Governing in Europe: effective and democratic?, Oxford 1999.
Sørensen E., Torfing J., The democratic anchorage of governance networks, „Scandinavian Political Studies” 28,
2005, nr 3.
State power and social forces, red. J. Migdal, A. Kohli, V. Shue, Cambridge 1994.
Thatcher M., Analysing regulatory reform in Europe, „Journal of European Public Policy” 9, 2002, nr 6.
Thatcher M., Sweet A.S., Theory and practice of delegation to non-majoritarian institutions, „West European
Politics” 25, 2002, nr 1.
Yataganas X., Delegation of regulatory authority in the European Union: the relevance of the American model
of independent agencies, „Jean Monnet Working Paper” 3, 2001, nr 1.
Regulatory regimes — the new context of public policy making?
Keywords: governance, regulation, agency (public), regulatory agency, regulatory regime, regulatory policy,
non-majoritarian institutions, agencification, political accountability, policy making, public space (policy)
Summary
From the 1970s to the end of the 1990s analyses of state, government and society in Western Europe were
preoccupied with crisis of governability and legitimacy. Governance began to be regarded as the dominant
institutional response to problems of governability. Governance is a term in good currency, but there are
too few analyses of the precise extent to which it has or has not eclipsed government. This article explores
characteristics of the governance transition taking under consideration that governance often complements
and, on some occasion, even compete with government but there are some cases of fusion (policy instru-
2015-02-27 14:50:11
POLITYKI PUBLICZNEJ
ments). This paper offers a discussion on how to asses relations between government and governance. It
argues that key element of reforms of regulation in Western Europe was the creation of independent or
semi-independent regulatory agencies at the national and European levels. Various reasons have been put
forward to explain why governments decide to delegate authority in this way. Yet key questions about agency
autonomy and their influence on policy making remain unanswered. This paper critically reflects on claim
that the transfer of resources from departments to agencies created differing power-dependent relations
between minister, department and agency. It is not clear does the regulatory regime represent a stable arrangements or does it suffer from its own peculiar dilemmas which could affect nature of the states.
2015-02-27 14:50:11

Reżimy regulacyjne — czy nowy kontekst tworzenia polityki

Transkrypt

Podobne dokumenty

Pobierz konspekt szkolenia w formacie PDF

Współczesny rynek kapitałowy - nieustający proces zmian Wyniki III

Polityka miejska w Europie

Dylematy ponowoczesnej rzeczywistości na przykładzie środowiska

spis treści 2

Wartość w cyfrowym biznesie

Kolegium im. Carla Friedricha Goerdelera dla młodych kadr

spis treści 3 (11) 2007