Czym są uprawnienia do emisji CO2

Czym są uprawnienia do emisji CO2 – więcej pytań niż odpowiedzi
Autor: Michał Głowacki radca prawny
W analizach prowadzonych w krajach Unii Europejskiej istotny – i dotychczas
nierozstrzygnięty definitywnie i jednolicie wątek – dotyczy zakwalifikowania uprawnień jako
prawa na dobrach niematerialnych albo jako instrument finansowy. Wątpliwości te występują
także na gruncie polskiego systemu prawnego nawet w zakresie tak podstawowych kwestii,
jak kwalifikacja, czy uprawnienia do emisji są prawem czy też po prostu towarem.
W dostępnych publikacjach zwraca się uwagę, iż w ogólniejszych kategoriach uprawnienia
mogą być klasyfikowane jako m.in. forma licencji, emanacji prawa do zanieczyszczania, czy
też forma własności. Dyrektywa 2003/87/EC definiując uprawnienia do emisji CO2, nie
rozstrzygnęła jednak ich charakteru prawnego, pozostawiając te kwestie ustawodawstwu,
orzecznictwu oraz doktrynie państw członkowskich.
Jakie są możliwości
W Finlandii uprawnienia są traktowane przez prawo jako „wartości niematerialne podobne do
patentów, licencji i innej własności intelektualnej” natomiast w Szwecji zakwalifikowano
uprawnienia jako instrument finansowy (bazując na takiej właśnie historycznej kwalifikacji
certyfikatów dotyczących energii elektrycznej i kierując się potrzebą spójności podejścia). Te
dwa rozbieżne stanowiska dominują w zasadzie w Unii Europejskiej a podejście dotychczas
nie zostało ujednolicone. Wg niemieckiego prawa przeniesienie uprawnień na ogół jest
kwalifikowane jako zakup praw a przepis odpowiedniej niemieckiej ustawy jednoznacznie
stwierdza, iż uprawnienia nie są instrumentem finansowym.
Right to pollute?
Nie będzie jednak uzasadnione konstruowanie tzw. „prawa do zanieczyszczania” (right to
pollute) w oparciu o ustrojowe (konstytucyjne) akty prawne państw członkowskich Unii
Europejskiej czy też samej Uniii Europejskiej
W judykaturze niemieckiej rozstrzygnięto już kwestię, czy z konstytucji tego kraju można
wywodzić „prawo do zanieczyszczania” i czy wprowadzenie europejskiego systemu handlu
emisjami (EUETS) – sankcjonujące de facto opłaty za dozwoloną emisję – jest sprzeczne z
konstytucyjnymi gwarancjami wolności obywatelskich. Podmiot gospodarczy, który podnosił
takie zarzuty przegrał jednak spór sądowy (orzeczenie Bundesverwaltungsgericht z dnia 30
czerwca 2005 - BVerwG 7 C 26.04).
Argumenty konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony własności oraz wolności wyboru
zawodu w konflikcie za zasadami wprowadzonymi systemem handlu emisjami nie uzyskały
ochrony sądowej. Sąd podniósł, iż powietrze nie może należeć do sfery prywatnej własności
i z natury rzeczy nie może w tym zakresie nastąpić „wywłaszczenie” skutkujące obowiązkiem
zapłaty odszkodowania.
Podniesiono, iż przepisy o handlu emisjami regulują używanie własności w sposób, który jest
konieczny dla ochrony ogólnego interesu społecznego. W tym względzie sąd zajął
stanowisko, iż system handlu emisjami jest właściwym, koniecznym i proporcjonalnym
środkiem ochrony światowego klimatu mieszczącym się w zakresie art. 17 ust. 2 Karty Praw
Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 1 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i
podstawowych wolności. W konkluzji orzeczenia wyprowadzono wniosek, iż system handlu
emisjami prowadzi do reorganizacji niektórych instytucji prawnych i nie narusza praw
nabytych – zarówno na szczeblu prawa krajowego, jak i unijnego.
Cechy uprawnień
Poszukując cech charakteryzujących uprawnienia można zauważyć, iż:
1) są denominowane we wspólnej jednostce (1 tona CO2),
2) nie mają formy materialnej – funkcjonują wyłącznie w formie elektronicznego zapisu w
rejestrze UE i Państw Członkowskich,
3) są zbywalne – z zastrzeżeniem jedynie wymagań określonych danym systemem
prawnym,
4) posiadają zdolność do bycia kupowaną, zbywaną i posiadaną przez jakikolwiek podmiot w
ramach UE, z zastrzeżeniem, iż każde przedsiębiorstwo objęte systemem i każda jednostka
zainteresowana zakupem lub sprzedażą uprawnień musi otworzyć rachunek w rejestrze
danego kraju.
„Narodowość” CO2
Funkcjonowanie odrębnych rejestrów w poszczególnych Państwach Członkowskich
wywołuje dalsze problemy prawne a mianowicie istotną staje się kwestia, czy można mówić
o „narodowości” uprawnień? Czy „narodowość” rejestru, w którym znajdują się uprawnienia
posiada znaczenie prawne? Warianty faktyczne mogą być bowiem bardzo różne np.
uprawnienia wydane przez Francję mogą być przechowywane w brytyjskim rejestrze.
Pojawia się pytanie ogólniejsze - czy przepisy implementujące EUETS w jednym kraju mogą
nadać uprawnieniom wydanym przez to państwo odrębną prawną charakterystykę, która
może „podążać” za tymi uprawnieniami do innego państwa? Problemy związane z wyżej
wskazaną np. odmiennością reżimu prawnego kwalifikacji uprawnień, nieodległych przecież
geograficznie i kulturowo państw, jak Szwecja i Finlandia, mogą być istotne.
Zagrożenia wynikające z niejednolitości orzecznictwa w takich – nader skomplikowanych pod
względem prawnym – sprawach, wywołały zapewne konieczność zmian instytucjonalnych w
organizacji rejestrów, w których przechowywane są uprawnienia. Zmienione zapisy w tym
względzie, wprowadzone w nowym pakiecie klimatycznym, przewidują, iż uprawnienia do
emisji wydane od dnia 1 stycznia 2013 r. będą przechowywane w rejestrze unijnym a nie w
rejestrach krajowych – jak dotychczas.
Forma własności
Istotne jest także pytanie, czy można mówić o „własności uprawnień”. Kwalifikując
uprawnienia jako okresowo wydawaną własność regulacyjną należy zastrzec, iż nie jest to
własność stała (trwała) i jest związana ze specyficznym rozkładem ryzyka.
Charakterystyczna w odniesieniu do szczególnej kategorii własności uprawnień do emisji
CO2 jest legitymowana kompetencja Państwa do kontroli sposobu używania tej własności,
sprawowana w ogólnym interesie społecznym. Kontrola ta wyraża się w licznych środkach o
charakterze administracyjno – prawnym, ingerującym istotnie w sferę tej własności (poprzez
np. ograniczenia w zakresie dysponowania uprawnieniami, redukcje, umorzenia), nie
naruszającym jednak w sposób zasadniczy konstrukcji prawa własności.
Zbliżone rozstrzygnięcia zapadły na gruncie brytyjskiej judykatury, gdzie w zasadzie
ugruntowane jest podejście uznające (pod pewnymi warunkami) zezwolenia administracyjne,
jako formę własności (property), dla celów różnych aktów prawnych.
W sprawie In Re Celtic Extraction zakwalifikowano licencję na zagospodarowanie odpadów
jako formę „własności” dla celów przepisów o niewypłacalności. Angielski sąd zauważył, iż
licencja taka jest wyjątkiem od ustawowego zakazu składowania odpadów i może ona nabyć
cechę „własności” w przypadku łącznego spełnienia trzech warunków: (1) istnienia
ustawowego systemu nadającego odpowiednie uprawnienia podmiotom spełniającym
ustalone warunki, (2) nadane zwolnienie od ustawowego zakazu musi mieć cechę
zbywalności, (3) zwolnienie to musi mieć wartość.
Łatwo zauważyć, iż wszystkie te warunki są spełnione w przypadku wspólnotowego systemu
handlu emisjami.
Czym są uprawnienia do emisji CO2 – więcej pytań niż odpowiedzi © by Michał Głowacki www.ochronaklimatu.com
Ten dokument może być używany, kopiowany i rozpowszechniany bez ograniczeń, pod warunkiem, że każda kopia będzie zawierać tę notę o prawach
autorskich. This document may be freely used, copied and distributed on the condition, that each copy shall contain this copyright notice.