Czy istnieje możliwość odzyskania opłaty sądowej

PRAWO
Mikołaj Zdyb
Czy istnieje możliwość
odzyskania opłaty sądowej
od skargi na orzeczenie KIO?
Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, przepis dotyczący kosztów sądowych
w sprawach cywilnych z zakresu zamówień publicznych jest niezgodny z Konstytucją RP.
Tym samym pojawiają się szanse na otrzymanie zwrotu „nadpłaconej” części opłaty sądowej.
W
dniu 15 kwietnia 2014 r.
Trybunał Konstytucyjny wydał głośny wyrok
w sprawie SK 12/13,
w którym orzekł, iż art. 34
ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych jest
niezgodny z Konstytucją RP.
Przypomnijmy, że zakwestionowany przepis
dotyczył wysokości opłaty sądowej od skargi
na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej.
Przewidywał on, że jeżeli skarga dotyczy
czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego podjętych po otwarciu
ofert, wówczas opłata sądowa wynosi 5%
wartości przedmiotu zamówienia, jednak
nie więcej niż 5 000 000 zł. Przedmiotowy
przepis, który został wprowadzony do polskiego porządku prawnego na mocy ustawy
z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy
– Prawo zamówień publicznych oraz ustawy
o kosztach sądowych w sprawach cywilnych,
obowiązywał w okresie od 22 grudnia 2009 r.
do dnia wejścia w życie powyższego wyroku
TK w dniu 28 kwietnia 2014 r.
Jak wynika z uzasadnienia do wyroku, Trybunał uznał, że sam stosunkowy mechanizm
obliczania wysokości opłaty sądowej od
32
ZAMAWIAJĄCY Wrzesień-Październik 2014
skargi na orzeczenie KIO jest co do zasady akceptowalny, niemniej jednak podzielił
zastrzeżenia skarżących co do maksymalnej wysokości opłaty ustalonej na poziomie
5 000 000 zł, którą uznał za arbitralną i wygórowaną. Zdaniem Trybunału, tak wysoki
maksymalny limit opłaty sądowej jest przejawem nadmiernego fiskalizmu i może skutkować nieproporcjonalnym ograniczeniem
prawa do sądu, niekiedy nawet całkowicie eliminując możliwość uzyskania przez uczestnika postępowania ochrony jego słusznych
praw naruszonych przez zamawiającego.
W związku z powyższym orzeczeniem, począwszy od 28 kwietnia 2014 r. aż do czasu
ewentualnego wprowadzenia przez ustawodawcę nowych regulacji, wysokość opłaty
sądowej od wszystkich skarg wnoszonych
na orzeczenia KIO powinna być określana
w oparciu o pozostający w mocy art. 34 ust.
1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych. Powyższy przepis przewiduje,
że od skargi na orzeczenie KIO pobiera się
opłatę stałą w wysokości pięciokrotności
wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga. Wysokość wpisu
od odwołania jest uzależniona od rodzaju
i przedmiotu postępowania. Wpis od odwołania wynosi odpowiednio dla dostaw i usług
Mikołaj Zdyb
Radca prawny w kancelarii
prawnej D. Dobkowski sp.k. stowarzyszonej z KPMG w Polsce.
7 500 zł w postępowaniach o wartości poniżej
progów unijnych i 15 000 zł w tzw. postępowaniach unijnych (tj. takich, w których
zachodzi obowiązek przekazywania ogłoszeń
o zamówieniach Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich). Wartość ta jest
wyższa w przypadku postępowań na roboty
budowlane i wynosi odpowiednio 10 000 zł
i 20 000 zł1. Zważywszy na fakt, że wysokość
opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO
stanowi równowartość pięciokrotności wysokości wpisu od odwołania, będzie ona wynosiła odpowiednio 37 500 zł lub 75 000 zł dla
§ 1 ust. 1-2 Rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie
wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U.
2010.41.238) w zw. z art. 198 pkt 2 ustawy z dnia
29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych
(Dz. U. 2013.907 t. j. z późn. zm.).
1 dostaw i usług oraz 50 000 zł lub 100 000 zł
dla robót budowlanych. Kwota 100 000 zł
stanowi zatem obecnie maksymalny limit
opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO.
Nasuwa się pytanie: czy w związku z wyrokiem TK stronom, które wniosły opłatę od
skargi w wysokości określonej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny,
przysługuje roszczenie o zwrot części opłaty sądowej przekraczającej opłatę określoną na podstawie obecnie obowiązującego
przepisu?
Odpowiedź na powyższe pytanie wymaga
przeprowadzenia głębokiej analizy przepisów
prawa zamówień publicznych, prawa konstytucyjnego oraz przepisów postępowania cywilnego i niestety, nie jest ona jednoznaczna.
Sam wyrok TK nie określa trybu odzyskania
„nadpłaconych” opłat sądowych, jak również
nie zawiera wskazówek, z których mogłoby
wynikać, czy taka możliwość istnieje oraz,
ewentualnie, na podstawie jakich przepisów.
Wydaje się, że z praktycznego punktu widzenia możliwość wnoszenia roszczeń odszkodowawczych o zwrot „nadpłaconej” opłaty
sądowej będzie miała znaczenie wyłącznie
dla strony przegrywającej sprawę ze skargi na
orzeczenie KIO, ponieważ to ona ostatecznie
ponosi koszty opłaty sądowej.
Podstawa prawna oraz przesłanki
odpowiedzialności
Przepisem, który należy w pierwszej kolejności rozważyć jako ewentualną podstawę dla
dochodzenia roszczeń odszkodowawczych,
jest art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego. Przewiduje on odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego za tzw. delikt normatywny.
Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli
szkoda została wyrządzona przez wydanie
aktu normatywnego, jej naprawienia można
żądać po stwierdzeniu niezgodności tego aktu
z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Przekładając powyższą normę na okoliczności rozważanej sprawy należy stwierdzić, że
powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej jest uzależnione od łącznego wystąpienia
następujących przesłanek:
1. w ydanie aktu normatywnego niezgodnego
z Konstytucją;
2. powstanie szkody;
3. adekwatny związek przyczynowy między
wydaniem aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją a powstaniem szkody.
Zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego ciężar dowodu, czyli wykazania
wszystkich przesłanek odpowiedzialności,
spoczywa na powodzie (poszkodowanym).
W zakresie przesłanki w postaci wydania
aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, w przedmiotowej sprawie jest
ona spełniona, ponieważ zakwestionowany
przepis stanowi część aktu normatywnego,
którego niezgodność z Konstytucją została stwierdzona we właściwym trybie, czyli
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (tzw.
prejudykatem).
Przesłankę dotyczącą powstania szkody należy badać indywidualnie dla każdego przypadku. Przez szkodę należy rozumieć nie tylko
poniesione straty, ale również utracone korzyści2. W rozpatrywanej sprawie wykazanie
szkody obejmującej utracone korzyści byłoby jednak niezwykle trudne, ze względów
dowodowych. Strona postępowania odwoławczego przed KIO, która nie zdecydowała
się na wniesienie skargi na orzeczenie KIO
ze względu na nadmiernie wysoką opłatę
sądową, może teoretycznie twierdzić, że na
skutek braku wniesienia skargi utraciła korzyści o określonej wartości. Jednak, żeby
to udowodnić musiałaby wykazać w sposób
graniczący z pewnością, że skarga wniesiona
na orzeczenie KIO zostałaby uwzględniona.
Przeprowadzenie takiego dowodu wydaje
się bardzo trudne, zwłaszcza, że nawet dysponowanie bardzo poważnymi argumentami merytorycznymi na poparcie skargi nie
oznacza automatycznie wygrania sprawy
sądowej (można ją np. przegrać ze względów formalnych). Z powyższych względów
należy uznać, że ewentualne roszczenia odszkodowawcze związane z przedmiotowym
wyrokiem TK dotyczyłyby przede wszystkim
szkód obejmujących poniesione straty, czyli
koszt „nadpłaconej” części opłaty sądowej od
skargi na orzeczenie KIO poniesiony przez
stronę przegrywającą sprawę.
W zakresie przesłanki w postaci adekwatnego związku przyczynowego kontrowersyjne
Art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.
Kodeks cywilny (Dz. U. 2014.121 t. j.).
2 jest, czy samo wejście w życie niezgodnego z prawem aktu normatywnego może być
traktowane jako wystarczająca przesłanka
ustalenia związku pomiędzy wydaniem aktu
normatywnego niezgodnego z Konstytucją
a powstaniem szkody. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, iż pomiędzy wydaniem
aktu normatywnego a powstaniem szkody
konieczne jest jeszcze zaistnienie zdarzenia sprawczego w postaci aktu stosowania
prawa3.
W tym miejscu należy zauważyć, że wskazanie takiego zdarzenia jest możliwe w przypadku uczestnika postępowania skargowego,
który nie wnosił skargi, lecz przegrał sprawę.
W tej sytuacji podstawą poniesienia kosztów
opłaty sądowej jest konkretne orzeczenie sądowe, zawierające rozstrzygnięcie dotyczące kosztów procesu nakazujące poniesienie
kosztów opłaty sądowej stronie przegrywającej. Sytuacja jest bardziej problematyczna w przypadku skarżącego, który przegrał
sprawę, ponieważ w jego wypadku opłata
została uiszczona bezpośrednio na podstawie
ustawy, bez wystąpienia odrębnego zdarzenia
sprawczego w postaci orzeczenia sądu.
Problem skutków czasowych
wyroku TK
Zgodnie z przepisem art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, orzeczenie TK wchodzi w życie
z dniem jego ogłoszenia. Trybunał może
określić w orzeczeniu inny termin utraty
mocy obowiązującej aktu normatywnego,
przy czym, w przypadku ustawy termin ten
nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy.
W przedmiotowej sprawie TK nie wskazał
innego terminu utraty mocy obowiązującej
zakwestionowanego przepisu, więc orzeczenie TK weszło w życie z dniem ogłoszenia,
czyli 28 kwietnia 2014 r.
Od kwestii daty wejścia w życie wyroku TK
należy rozróżnić zagadnienie jego skuteczności czasowej, czyli ustalenia. czy wyrok
wywiera skutek wstecznie (jest retrospektywny), czy jedynie na przyszłość (jest prospektywny). Ma to fundamentalne znaczenie
dla rozważań dotyczących możliwości odzyskania „nadpłaconej” części opłaty sądowej.
Wyłącznie jeżeli uznamy, że przedmiotowy
wyrok TK działa wstecz, a więc obejmuA. Rzetecka-Gil, Kodeks cywilny. Komentarz.
Zobowiązania – część ogólna, Lex nr 159725.
3 ZAMAWIAJĄCY Wrzesień-Październik 2014
33
PRAWO
je swą skutecznością okres poprzedzający
jego wejście w życie, istnieje podstawa do
przyjęcia, że pobranie opłaty sądowej w tej
wysokości było niezgodne z prawem, a tym
samym może być podstawą roszczenia odszkodowawczego.
Zagadnienie skuteczności czasowej
wyroków TK pozostaje sporne
w doktrynie i orzecznictwie
W doktrynie reprezentowany jest pogląd,
iż wyroki Trybunału wywierają skutki
wsteczne, chyba, że co innego wynika z ich
treści, np. poprzez stwierdzenie, że „wyrok
nie daje prawa zwrotu świadczeń”, albo „nie
daje prawa do wznowienia postępowania4”.
Argumentem przytaczanym na poparcie tego
stanowiska jest m.in. norma art. 190 ust. 4
Konstytucji RP, która przewiduje, że orzeczenie TK o niezgodności aktu normatywnego
z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a więc ma skutek wsteczny.
Ponadto przyjmuje się, że nie można żądać
odszkodowania w przypadku, gdy TK odroczył w wyroku termin utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny
z konstytucją5. W świetle powyższego należy
uznać, że skoro TK nie stwierdził w treści
wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., iż nie
ma on skutku wstecznego, jak również nie
odroczył terminu utraty mocy obowiązującej
zakwestionowanego przepisu art. 34 ust. 2
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, to przedmiotowy wyrok ma skutek
wsteczny. W związku z tym może stanowić
on podstawę do podnoszenia roszczeń odszkodowawczych.
Z drugiej strony, w doktrynie wyrażany jest
również całkowicie przeciwny pogląd, zgodnie z którym, jeżeli Trybunał nie postanowił
inaczej w swym orzeczeniu, to nie ma ono
skutku wstecznego, ponieważ utrata mocy
obowiązującej danego aktu normatywnego
następuje w dniu wejścia w życie wyroku
TK, przy czym nie wyklucza to możliwości
żądania wznowienia postępowania oraz żą-
dania odszkodowania, z tym, że nie na podstawie art. 4171 § 1 k.c., lecz na podstawie
art. 4171 § 2 k.c.6.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się ponadto pogląd, zgodnie z którym,
jeżeli niekonstytucyjność stwierdzona przez
TK dotyczy przepisów o charakterze materialnym, wówczas orzeczenia TK są skuteczne wstecz7, natomiast, jeżeli niekonstytucyjność dotyczy przepisów o charakterze
proceduralnym, wówczas wyrok TK ma moc
wyłącznie na przyszłość8. W ocenie autora
przedmiotowy przepis dotyczący wysokości
opłaty sądowej ma charakter proceduralny.
Oznacza to, że zgodnie z powyższym podejściem należałoby uznać, że wyrok z dnia 15
kwietnia 2014 r. nie ma mocy wstecznej, a co
za tym idzie nie może być podstawą roszczeń
odszkodowawczych.
Odpowiedzialność odszkodowawcza
Pozwanym w procesie odszkodowawczym
na podstawie art. 4171 § 1 k.c. będzie ten
podmiot, który wydał niekonstytucyjny akt
normatywny. Ponieważ w rozważanym przypadku akt normatywny został wydany przez
organ państwowy, podmiotem zobowiązanym do zapłaty powinien być Skarb Państwa.
Odrębnej analizy wymaga przypadek, w którym podmiot wnoszący skargę na orzeczenie
KIO wygrał sprawę i koszty opłaty sądowej obciążyły jego przeciwnika. Nasuwa
się pytanie, czy w takiej sytuacji strona
przegrywająca sprawę powinna wystąpić
o zwrot świadczenia/odszkodowanie przeciwko przeciwnikowi procesowemu, czy
G. Bieniek w: Kodeks cywilny. Komentarz. Księga trzecia. Zobowiązania; T. Bielska-Sobkowicz,
G. Bieniek, H. Ciepła, P. Drapała, J. Gudowski,
M. Sychowicz, P. Trzaskowski, T. Wiśniewski,
Cz. Żuławska, 2013, System Informacji Prawnej
LexPolonica, dostęp z dnia 12 VI 2014 r.; por.
również postanowienie SN z 20 czerwca 2007 r.,
V CNP 45/2007, Lex nr 347227.
6 Vide wyr. SN z 10.11.1999 r., I CKN 204/98,
OSN 2000, Nr 5, poz. 94; wyr. SN z 26.9.2000 r., III
CKN 1089/00, OSN 2001, Nr 3, poz. 37; uchw. SN
z 23.1.2001 r., III ZP 30/00, OSNAPiUS 2001, Nr
23, poz. 685; wyr. SN z 30.1.2003 r., CKN 1626/00,
OSN 2004, Nr 4, poz. 66; wyr. SN z 9.10.2003 r.,
I CK 150/02, OSN 2004, Nr 7-8, poz. 132.
7 L. Bosek w: System Prawa Administracyjnego
T. II. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania
administracji publicznej pod red. R. Hausnera, A.
Wróbla, Z. Niewiadomskiego, System Informacji
Prawnej Legalis, dostęp z dnia 12 VI 2014 r.
4 Tak uchwała Sądu Najwyższego – Izba Cywilna
z dnia 7 grudnia 2007 r. III CZP 125/07, Lex nr
322105.
5 34
ZAMAWIAJĄCY Wrzesień-Październik 2014
Por. uchw. SN z 23.1.2004 r., III CZP 112/03,
OSN 2005, Nr 4, poz. 61.
8 przeciwko Skarbowi Państwa. Wstępnie
nie można wykluczyć żadnego z tych rozwiązań. Teoretycznie poszkodowany może
wystąpić przeciwko przeciwnikowi procesowemu z powództwem o zwrot świadczenia
nienależnego na podstawie art. 410 § 1 k.c.
Wątpliwe jest jednak, czy powyższe świadczenie było faktycznie nienależne, skoro
zostało zasądzone orzeczeniem sądu. Wydaje się, że lepszym rozwiązaniem byłoby
zwrócenie się przez stronę przegrywającą
sprawę skargową, na którą nałożono obowiązek zwrotu kosztów opłaty sądowej na rzecz
przeciwnika procesowego, z roszczeniem
odszkodowawczym przeciwko Skarbowi
Państwa. W tym celu należałoby wystąpić
z żądaniem o wznowienie postępowania
skargowego w zakresie rozstrzygnięcia
o kosztach (na podstawie art. 4011 k.p.c.),
a po uchyleniu lub zmianie orzeczenia w tym
zakresie, wystąpić przeciwko Skarbowi Państwa z roszczeniem odszkodowawczym na
podstawie art. 4171 § 2 k.c.
Podsumowanie
Zważywszy na fundamentalne rozbieżności
w doktrynie i orzecznictwie w kwestii skuteczności czasowej orzeczeń TK, nie sposób
jednoznacznie stwierdzić, czy podmiotowi,
który wpłacił opłatę sądową w „nadmiernej”
wysokości, przysługuje roszczenie odszkodowawcze względem Skarbu Państwa.
Z jednej strony, w ocenie autora, należy
zgodzić się z poglądem o wstecznym skutku
orzeczeń TK (jeżeli z wyroku nie wynika co
innego lub nie przesunięto daty jego wejścia
w życie). Z drugiej zaś, w przypadku przedmiotowego orzeczenia dodatkowe ryzyko
prawne wiąże się z faktem, iż ma ono charakter proceduralny, co przemawiałoby jednak
za prospektywnym działaniem wyroku TK.
Pomimo powyższych poważnych wątpliwości, w ocenie autora istnieje szansa na
skuteczne wnoszenie roszczeń odszkodowawczych o zwrot „nadpłaconej” części
opłaty sądowej względem Skarbu Państwa,
w oparciu o art. 4171 § 1 k.c. (względnie art.
4171 § 2 k.c.). Jednocześnie, mając na uwadze istniejące rozbieżności w nauce prawa,
nie można wykluczyć, że w zależności od
doktrynalnego podejścia reprezentowanego
przez poszczególne składy orzekające, w podobnych sprawach mogą zapadać odmienne
wyroki. ■