Pełny tekst

Gender mainstreaming w ministerstwach finansów
Gita Sen
Ministerstwa finansów w dużym stopniu uniknęły starannej kontroli, której celem byłoby
uwrażliwienie różnych rządowych departamentów na problemy związane z płcią. W artykule
wskazuję na trzy możliwe drogi włączenia perspektywy równości płci w działania ministerstw
finansów: na poziomie bieżącego zarządzania makroekonomicznego, obejmującego m.in.
coroczny budżet państwa i jego ewentualny deficyt, dług wewnętrzny i zagraniczny, a także bilans
płatniczy; na poziomie reform strukturalnych – zwłaszcza dotyczących deregulacji, liberalizacji
i prywatyzacji – mających na celu poprawę efektywności wykorzystania zasobów i zwalczanie
ubóstwa; a także w szczegółowym kontekście liberalizacji zasad przyznawania kredytów
i mikropożyczek.
1. Wstęp
Ministerstwa finansów w dużym stopniu uniknęły starannej kontroli, której celem byłoby
uwrażliwienie różnych rządowych departamentów na problemy związane z płcią. Jeśli chodzi
o kwestie równości płci, ministerstwa finansów zazwyczaj pozostają jedynymi strukturami
rządowymi nietkniętymi przez nurt zmian, który dotarł już do innych ministerstw1. Organizacje
kobiece najczęściej nie domagają się poważnego traktowania zagadnień związanych z równością
płci przez ministerstwa finansów. Jakkolwiek podczas IV ONZ-owskiej Konferencji w sprawach
Kobiet w Pekinie w 1995 roku i przy różnych okazjach na szczeblu krajowym niejednokrotnie
wyrażały poważne zaniepokojenie skutkami transformacji ustrojowej dla kobiet, adresatem
krytycznych uwag były zazwyczaj agendy rządowe lub rządy w ogólności, a nie ministerstwa
finansów2. Działo się tak, mimo iż organizacje kobiece mają świadomość, że to właśnie
ministerstwa finansów kierują reformami strukturalnymi w poszczególnych krajach. Powodem takiej
luki w próbach wprowadzenia zagadnień związanych z płcią do planów strategicznych jest zakres
zadań ministerstw finansów, obowiązujący tam etos i nastawienie, a także stosunkowo niewielkie
kompetencje organizacji kobiecych w dziedzinie debat o strategiach makroekonomicznych. Jeśli
chodzi o włączanie perspektywy równościowej do strategii i działań ministerstw finansów, pojawiają
się ograniczenia nieodłącznie związane z merytorycznym charakterem zadań wykonywanych
1
Przebadanie szeregu ministerstw finansów krajów Wspólnoty Brytyjskiej ujawniło brak jakichkolwiek prób
włączenia zagadnień równościowych na poziomie strategicznym, z wyjątkiem inicjatyw budżetowych
uwzględniających perspektywę równości płci, jakie pojawiły się w Australii, Kanadzie, a ostatnio także
w Republice Południowej Afryki i na Sri Lance.
2
Por.: Markers on the way: the DAWN debates on alternative development, DAWN, Platforma dla
IV Światowej Konferencji na rzecz Kobiet, Pekin 1995.
1
przez te struktury rządowe. Nie mają one bezpośredniego kontaktu z ludźmi, lecz mają do
czynienia wyłącznie ze zmiennymi finansowymi – przychodami i wydatkami, podatkami
i subwencjami, przydzielanymi i asygnowanymi funduszami. Do kwestii budżetu czy zbiorczej
podaży pieniądza w gospodarce podchodzą z perspektywy zagregowanych danych
makroekonomicznych.
Wpływ działań podejmowanych przez ministerstwo finansów na równość/ na sytuację kobiet (czy
też, ogólnie rzecz biorąc, na jednostki) odczuwalny jest jedynie pośrednio, poprzez wpływ strategii
i zmiennych makroekonomicznych. Taka sytuacja różni się znacznie od panującej w edukacji,
ochronie zdrowia, w sektorze rozwoju obszarów wiejskich, a nawet w tak zwanych resortach
gospodarczych, na przykład w ministerstwie rolnictwa czy przemysłu, których strategie, programy
i działania mają bezpośredni wpływ na dobrobyt ludzi. Włączenie analizy relacji między płciami
w pracę tych ministerstw, choć oczywiście stanowi wyzwanie, w pewnym sensie jest prostsze niż
równościowa reorientacja pracy ministerstw finansów. Być może właśnie z tego powodu tylko
nieliczne ministerstwa finansów podjęły znaczący wysiłek, żeby włączyć perspektywę równościową
do swojej pracy.
Zakres zadań ministerstw finansów ma także wpływ na etos wyznawany przez pracujących tam
ludzi i na otaczającą ich atmosferę. Makroekonomia, nawet w swojej najprostszej formie, jest mało
zrozumiała dla nie-ekonomistów i osób, które nie specjalizują się w finansach; otacza ją aura
technologicznej biegłości i tajemniczości. Sami ludzie pracujący w ministerstwach finansów często
czują, że mają większą władzę dzięki swojej wyjątkowej wiedzy i rzadkim umiejętnościom, dlatego
są mniej skłonni przyjmować krytykę od osób spoza swojej dziedziny.
Z instytucjonalnego punktu widzenia ministerstwo finansów, zwłaszcza w dzisiejszych czasach,
znajduje się wysoko w rządowej hierarchii. Praca tam wiąże się z prestiżem i autorytetem, do
których ministerstwa zajmujące się rozwojem społecznym rzadko mogą aspirować. Dla kontrastu,
rządowe instytucje (czy to ministerstwa, departamenty, wydziały specjalne, czy inne)
odpowiedzialne za kwestie równości płci często stoją na przegranej pozycji z powodu małej
liczebności zatrudnionych w nich osób, krótkiego czasu funkcjonowania, niepewnej przyszłości
i braku dostępu do środków. Choć w skład ich zadań może wchodzić doradzanie innym
ministerstwom (w tym ministerstwu finansów) lub kontrolowanie ich pracy, rzadko jednak mają
wystarczającą władzą instytucjonalną, by robić to skutecznie.
Wśród barier, na jakie napotyka wprowadzanie zasady włączania kwestii równości płci do
głównego nurtu działań w ministerstwach finansów, można wymienić:
- niedostateczną jasność analityczną w pracy ministerstw finansów, a zwłaszcza ich zmieniającą
się rolę w ostatnim okresie globalizacji i liberalizacji gospodarek;
- brak teoretycznego rozeznania, w jaki sposób rola ta powiązana jest z płcią;
- niesprzyjające struktury instytucjonalne i etos, w ramach których funkcjonują ministerstwa
finansów;
- słabą wiedzę na temat nastawienia osób pracujących w ministerstwach finansów i tego, jak te
postawy zmieniają się w czasie;
- niedostateczną wiedzę i umiejętności organizacji kobiecych, co nie pozwala im angażować się
skutecznie w makroekonomiczne debaty strategiczne.
Odpowiedzialność za zarządzanie strategią makroekonomiczną i ustalanie poziomu takich
instrumentów, jak kursy walutowe, czy stopy procentowe, różni się w zależności od kraju. W wielu
wypadkach w dużej mierze ta odpowiedzialność spoczywa nie w gestii samego ministerstwa
finansów, ale banku centralnego. Na potrzeby niniejszego artykułu dyskusja o ministerstwach
2
finansów odnosi się także do banków centralnych, rozwiązania proponowane dla wprowadzenia
równości w ministerstwach finansów mogą być również skuteczne w banku centralnym danego
kraju.
2. Zmieniająca się rola ministerstw finansów
Przez większość XX wieku przed latami osiemdziesiątymi rola ministerstwa finansów, choć istotna,
w żadnym wypadku nie była kluczowa w procesie tworzenia strategii. Od ministerstwa finansów
oczekiwano, że będzie zarządzać funduszami rządowymi w postaci rocznego budżetu (podatki,
wydatki i transfery), tak by zapewnić finansową wykonalność decyzjom gospodarczym
podejmowanym w ramach planowania przez inne resorty. Rolą ministerstwa finansów było zatem
głównie wspieranie, co odbywało się poprzez coroczny rytuał przygotowania budżetu państwa,
bieżące zatwierdzanie finansowe programów szczegółowych i monitorowanie zmiennych
finansowych i pieniężnych3.
Ministerstwa finansów funkcjonowały zatem w stosunkowo krótkim horyzoncie czasowym i nie
zajmowały się średnio- i długoterminowym planowaniem gospodarczym, które należało do
ministerstwa lub komisji planowania. To ich zadaniem było podejmowanie długoterminowych
decyzji strategicznych dotyczących tempa wzrostu gospodarczego, jego struktury i wzorców,
dystrybucji dochodów i bezrobocia, tworzenia fizycznej infrastruktury, rozwoju zasobów ludzkich
i walki z ubóstwem.
Role te i podział pracy między ministerstwami finansów i planowania zmieniły się w obecnym
okresie reform gospodarczych nastawionych na zmiany strukturalne. Trzy czynniki – koniec ery
wzrostu gospodarczego lat pięćdziesiątych, sześćdziesiątych i początku siedemdziesiątych4;
wielka rewolucja technologiczna, której rezultatem były ważne zmiany w strukturze produkcji
i zatrudnienia, odchodzenie od produkcji materialnej w kierunku usług w krajach OECD, wreszcie
gwałtowny wzrost i dywersyfikacja globalnych transakcji finansowych – wywołały liczne efekty.
Między innymi zaczęto kłaść nacisk na większą dyscyplinę budżetową, na dodatni bilans płatniczy,
pozwalający krajom konkurować w skali światowej przy równoczesnym utrzymaniu pod kontrolą
presji inflacyjnej, a także na zarządzanie długiem wewnętrznym i zagranicznym. Zaowocowało to
znaczącą zmianą w relatywnym wpływie i ekonomicznej sile przebicia ministerstw finansów
w większości krajów. W epoce znacznych ograniczeń podatkowych rola ministerstw finansów
zmieniła się ze wspierającej na dyscyplinującą. Ministrowie planowania muszą obecnie przykrawać
ambicje do dostępnych środków, ale to właśnie ministerstwo finansów określa, jak duże są to
fundusze.
Zmieniona rola ministerstwa finansów w relacji z innymi resortami, szczególnie wobec ministerstwa
planowania i banku centralnego, odzwierciedla także wielką zmianę, jaka się dokonała na całym
świecie w odniesieniu do znaczenia i parametrów zarządzania makroekonomicznego. Między
zakończeniem drugiej wojny światowej a końcem lat sześćdziesiątych podstawowym celem
krótkookresowego zarządzania makroekonomicznego (przynajmniej w krajach Północy) była
minimalizacja bezrobocia i zapobieganie recesji poprzez staranne operowanie wydatkami rządu
i podatkami. Od końca lat siedemdziesiątych w skutecznym zarządzaniu makroekonomicznym
3
Inna sprawa, że banki centralne często wcześniej nie odgrywały takiej roli, pozwalając rządom na
finansowanie deficytu budżetowego poprzez niekontrolowane zaciąganie kredytów wewnętrznych lub po
prostu drukowanie pieniędzy, co napędzało inflację i pozwalało rządom na „rozmiękczanie” ograniczeń
wydatków.
4
C. Howes, A. Singh, Long-term trends in the world economy: the gender dimension, [w:] „World
Development”, 1995, nr 23 (1).
3
chodziło już jednak w mniejszym stopniu o ograniczanie bezrobocia, a w znacznie większym
o stopę inflacji i kursy walutowe.
Stabilizowanie gospodarki narodowej w ramach zliberalizowanej gospodarki światowej oznaczało,
że należy zapewnić niską stopę inflacji i kursy walutowe na stałym poziomie; wolność
manewrowania wydatkami rządu w celu obniżenia bezrobocia albo wyciągnięcia gospodarki
z recesji została wyraźnie ograniczona. To właśnie w tym kontekście musimy rozpatrywać nową
rolę ministerstw finansów w odniesieniu do zarządzania makroekonomicznego. Utrzymywanie
dyscypliny budżetowej i poprawa bilansu są dziś kluczowe dla zarządzania makroekonomicznego,
w którym główną rolę odgrywa ministerstwo finansów.
Relatywne znaczenie ministerstw finansów zmieniło się w jeszcze innym, ważnym sensie.
Wzmożoną potrzebę zachowania dyscypliny budżetowej postrzega się nie jako tymczasowy wynik
szoków zewnętrznych, ale jako efekt złego zarządzania gospodarką przez rządy. Niektórzy
uważają, że rezultatem jest słaby wzrost gospodarczy, nadmierna kontrola nad prywatną
aktywnością gospodarczą, ograniczenie bodźców ekonomicznych, a zatem także słaba zdolność
rządów do mobilizowania środków.
Utrzymywanie dyscypliny budżetowej i monetarnej stało się zatem częścią szerszego procesu
reformy strukturalnej obejmującego m.in. liberalizację rynków, ograniczenie aktywności
gospodarczej państwa i wspieranie sektora prywatnego. Ministerstwom finansów przypadła
kluczowa rola w ustalaniu nowych kierunków strategicznych dla długoterminowego wzrostu
gospodarczego. Rola ministerstw planowania ogranicza się dziś zazwyczaj do planowania
infrastruktury długookresowej – zarówno materialnej, jak i związanej z zasobami ludzkimi. Wraz z
prywatyzacją sektora publicznego i usług publicznych liberalizacja rynków i deregulacja prywatnej
działalności gospodarczej stały się kluczowymi składnikami aktualnych strukturalnych reform
gospodarczych wspieranych przez większość ministerstw finansów. Ich celem jest zmiana
nastawienia związanego z alokacją zasobów (które miało, jak się dowodzi, wynikać z nadmiernego
interwencjonizmu rządu), a tym samym położenie podwalin pod budżetowo zdrowy wzorzec
wzrostu gospodarczego i wydatków rządowych średnio- i długookresowych.
3. Wprowadzanie kwestii równości płci do głównego nurtu polityki i działań
w ministerstwach finansów
Najnowsze badania pokazują, że jeśli nie wprowadzi się perspektywy równości płci do reform
gospodarczych, ich potencjalne pozytywne efekty zostaną osłabione, pojawią się również
nieoczekiwane i nieplanowane skutki negatywne5. Wprowadzanie perspektywy równości płci do
pracy poszczególnych ministerstw wymaga zrozumienia:
- związanych z płcią relacji władzy i sposobu, w jaki relacje te oddziałują na pracę ministerstwa,
jego instytucje i struktury, a także na proponowane zmiany strategii i programów;
- implikacji bieżących i przyszłych strategii i programów dotyczących posiadania dzieci w wymiarze
codziennym i pokoleniowym, czyli czegoś, co nazwano „ekonomią opieki”6, a także osób, które
w tym sektorze pracują – głównie kobiet;
5
Zob. np.: N. Cagatay, D. Elson, C. Grown, Gender, adjustment and macroeconomics [w:] „World
Development”, 1995, nr 23 [wydanie specjalne]; I. Bakker, The strategic silence: gender and economic
policy, Zed Books, Londyn 1994; G. Sen, Gender, markets and states: a selective review and research
agenda, [w:] „World Development”, 1996, nr 24 (5).
6
D. Elson, Gender-aware analysis and development Economics [w:] „Journal of International Development”,
1993, nr 5 (2).
4
- wpływu bieżących strategii i programów, a także wszelkich proponowanych zmian w tych
strategiach i programach na sytuację różnych grup kobiet (i mężczyzn) w kontekście dostępu do
rozwiązań, efektów itd.
Zrozumienie takie można osiągnąć poprzez proces analizy równościowej z wykorzystaniem
wskaźników uwzględniających płeć i analiz jakościowych relatywnej sytuacji kobiet i mężczyzn,
zarówno w gospodarce narodowej, jak też w ramach rządowych struktur i instytucji.
Wprowadzanie zasady włączania kwestii równości płci do głównego nurtu polityki i działań
w ministerstwach finansów (gender mainstreaming) można rozpocząć z trzech różnych punktów:
- na poziomie bieżącego zarządzania makroekonomicznego, obejmującego odpowiedzialność za
coroczny budżet państwa i deficyt budżetowy, dług wewnętrzny i zagraniczny, a także bilans
płatniczy (zwłaszcza, choć nie tylko, stronę kapitałową);
- na poziomie reform strukturalnych, mających poprawić efektywność wykorzystania zasobów
i wspierać walkę z biedą, zwłaszcza w wymiarze podejścia do deregulacji, liberalizacji
i prywatyzacji;
- w szczególnym kontekście liberalizacji kredytów i dostępu do mikropożyczek.
Punkty te są ze sobą powiązane, tak aby próby wprowadzenia zasady gender mainstreaming
w jednym obszarze musiały w sposób nieunikniony oddziaływać na inne. Na przykład budżet
państwa jest kluczowym instrumentem nie tylko w krótkookresowym zarządzaniu
makroekonomicznym, ale też w procesie strategicznych reform.
(a) Wprowadzanie perspektywy równości płci w zarządzaniu makroekonomicznym
Ze względu na krytyczne powiązania pomiędzy krótkoterminowym zarządzaniem
makroekonomicznym a bardziej długoterminowymi strukturalnymi zmianami gospodarczymi jest
istotne, aby ministerstwo finansów nie patrzyło z zawężonej, krótkoterminowej perspektywy na
stabilizację makroekonomiczną. Choć dyscyplina budżetowa i monetarna jest ważnym priorytetem,
nie może być ważniejsza od krytycznych wymagań dotyczących ścieżki zrównoważonego,
długoterminowego wzrostu gospodarczego. Podstawowym zarzutem wobec reform
stabilizacyjnych jest to, że w niektórych przypadkach zaprzepaszczają podstawowe warunki
procesu wzrostu, zarówno w odniesieniu do inwestycji materialnych, jak też rozwoju człowieka.
Wprowadzenie zasady gender mainstreaming do procesu stabilizowania gospodarki oznacza nie
tylko badanie wpływu strategii na dobrobyt kobiet i dziewcząt i porównywanie go z wpływem na
sytuację mężczyzn i chłopców, ale też mierzenie ich zwrotnego wpływu na wzrost.
Kluczowym etapem we wprowadzaniu kwestii równości płci do głównego nurtu zarządzania
makroekonomicznego jest przeprowadzenie przez ministerstwo symulacji porównujących
alternatywne scenariusze redukowania deficytu budżetowego, przy równoczesnym wzmacnianiu
zdolności rządu do wspierania potrzeb obywateli i obywatelek, związanych z posiadaniem dzieci7.
7
Biorąc pod uwagę, jak niewiele wiadomo w większości krajów na temat tego, że płeć ma ogromne
znaczenie w zarządzaniu makroekonomicznym, zadanie tego typu należałoby prawdopodobnie podzielić na
etapy. Zob. D. Budlender, R. Sharp, K. Allen, How to do a gender-sensitive budget analysis: contemporary
research and practice, Australian Agency for International Development i Commonwealth Secretariat,
Canberra i Londyn 1980; D. Elson, Integrating gender issues into national budgetary policies and procedures
within the context of economic reform: some policy options, raport przygotowany dla Commonwealth
Secretariat z okazji piątego posiedzenia ministrów Wspólnoty Brytyjskiej odpowiedzialnych za sprawy kobiet,
Port of Spain, Trynidad i Tobago 1996.
5
Wśród potrzeb tych należy uwzględnić aspekty prokreacji, które zazwyczaj pomija się podczas
dyskusji o zrównoważonym rozwoju społecznym, koncentrujących się głównie na edukacji
i zdrowiu, czyli opiekę nad dziećmi, wspieranie macierzyństwa i ojcostwa, bezpieczną wodę i opał,
by wymienić zaledwie kilka. W ramach takiej symulacji ministerstwo powinno oszacować korzyści
utracone w wyniku potencjalnych kompromisów pomiędzy redukcją deficytu budżetowego
a redukcją potencjalnej średnioterminowej stopy wzrostu gospodarczego oraz stopniem
ograniczenia ubóstwa.
Symulacje ograniczania deficytu w warunkach stabilizacji zmian strukturalnych są zazwyczaj
prowadzone na własnych warunkach, czyli koncentrują się na implikacjach rozmaitych kombinacji
ograniczania subsydiów dla samego deficytu, a nie w kontekście ich wpływu na wzrost
ekonomiczny lub demograficzny. Zazwyczaj zakłada się, że ograniczenie wydatków państwa samo
w sobie odblokuje prywatne wydatki i inwestycje. Obecne doświadczenie jasno pokazuje, że
prywatne inwestycje i rynki nie wypełniają automatycznie luki po sektorze publicznym, który się
wycofał lub ograniczył wydatki.
Co więcej, faktyczne cięcia budżetowe często dyktowane są doraźnymi korzyściami politycznymi,
a nie systematyczną analizą. Obszary odnoszące się do prokreacji i walki z nędzą, które nie są
wspierane przez wystarczająco głośne lub potężne grupy interesu, są poszkodowane z powodu
nieproporcjonalnie wysokich cięć. Obszary te wpływają szczególnie na sytuację kobiet i relacje
między płciami, ponieważ dotyczą kluczowej części kobiecych obowiązków. Na przykład są
dowody, że rosnący nacisk na to, by dorosłe kobiety zarabiały, w połączeniu z podniesieniem
czesnego w szkołach, prowadzi do wycofywania dziewczynek z systemu edukacji. Nie sposób
przecenić wagi wprowadzania równościowej perspektywy w symulacjach budżetowych8.
(b) Wprowadzanie perspektywy równości płci w reformach strukturalnych
Jako ministerstwo odgrywające kluczową rolę w ustalaniu tempa i wzorca strukturalnych reform
gospodarczych resort finansów pełni kluczową funkcję w liberalizowaniu i deregulacji, nawet jeśli
decyzje szczegółowe podejmowane są przez inne ministerstwa. Równościowe implikacje
liberalizacji widać jaśniej, kiedy przebada się ich funkcjonowanie w praktyce. Teoria liberalizacji
wskazuje na jej potencjał pozytywny, jednak istnieją zastrzeżenia, o których trzeba pamiętać przy
wprowadzaniu do niej aspektu równościowego.
Po pierwsze, argumentując, że przestawienie się na produkcję dóbr wymienialnych doprowadzi do
efektywniejszego wykorzystania zasobów, teoria przyjmuje założenie, że rynki międzynarodowe
dla większości dóbr są rzeczywiście konkurencyjne, a zatem efektywne. Choć jest to z pewnością
prawda w odniesieniu do niektórych rynków, są też znaczące dowody na to, że na wielu
międzynarodowych rynkach panuje niedoskonała konkurencja i struktury oligopolistyczne.
Jak dobrze wiadomo, na światowe rynki składają się nie małe, doskonale konkurencyjne firmy
znane z teorii ekonomii, ale wielkie, międzynarodowe przedsiębiorstwa często działające na
bardzo niedoskonałych rynkach. W takim środowisku wejście na rynek eksportowy przez małego
lub średniego producenta wymaga zastosowania jednego z trzech alternatywnych sposobów
– znalezienia wybranej niszy rynkowej, zaakceptowania niskich cen oferowanych przez
międzynarodowych nabywców, albo podłączenia się w charakterze podwykonawcy pod
producenta międzynarodowego. Wielu małych producentów odnoszących sukcesy eksportowe
8
Więcej na temat budżetów uwzględniających perspektywę równości płci zob.: D. Budlender, The political
economy of women's budgets, [w:] „World Development”, 2000, nr 28.
6
należy do tej ostatniej kategorii, szczególnie w przypadku pracochłonnych produktów,
uzależnionych od wykorzystania kobiecej siły roboczej. Istnieje tu znaczna presja na utrzymanie
niskich płac, minimalizowanie przywilejów i wykorzystywanie nierównowagi między płciami do
kontrolowania pracownic. Co więcej, dostępność zdrowej i wykształconej kobiecej siły roboczej nie
gwarantuje, że nie zostanie ona wyparta z firm outsourcingowych przez tańszą alternatywę 9. Aby
małe firmy zatrudniające kobiety mogły konkurować na rynku międzynarodowym, być może
należałoby wprowadzić wachlarz mechanizmów wspierających, na przykład zwiększających
efektywność pracownic, a także szkoleń, żłobków, ochrony macierzyństwa i pomieszczeń
sanitarnych/socjalnych.
Po drugie, teoria koncentruje się na statycznej efektywności wykorzystania zasobów, tj. odwołuje
się do zasady głoszącej, że przy danych zasobach pewnego czynnika najbardziej efektywnym
sposobem wykorzystania tych zasobów jest takie pokierowanie produkcją, by wyspecjalizować się
w dobrach wykorzystujących relatywnie więcej czynnika, którego jest pod dostatkiem. Tym samym
byłoby najlepiej, gdyby gospodarki obfitujące w stosunkowo bogate zasoby niewykwalifikowanej
siły roboczej specjalizowały się w pracochłonnym eksporcie. Tymczasem specjalizacja zgodnie ze
statyczną przewagą komparatywną nie jest ani konieczna, ani wystarczająca do wydźwignięcia
gospodarki na ścieżkę wysokiego wzrostu i zmian strukturalnych, jak to widać na przykładzie
niedawnych doświadczeń wielu gospodarek Azji Wschodniej i Południowo-Wschodniej. Statyczna
efektywność nie przekłada się automatycznie na dynamiczną przewagę konkurencyjną na
międzynarodowych rynkach10.
Teoria liberalizacji zakłada, że przeniesienie zasobów z dóbr niepodlegających wymianie na
wymienialne może się dokonać relatywnie gładko i szybko. W rzeczywistości mogą istnieć
rozmaite ograniczenia zaopatrzenia, od słabej dostępności i jakości infrastruktury materialnej
(transportowej, telekomunikacyjnej, usług dla przedsiębiorstw), po niedostępność doświadczonej
klasy przedsiębiorców i niską jakość siły roboczej. Kwestie związane z równością płci mogą
ograniczać dostępne zasoby na wiele sposobów. W wielu krajach z powodu uprzedzeń wobec płci
brak dostępu do podstawowej edukacji lub opieki zdrowotnej dotyka dziewczynki i kobiety w
większym stopniu niż chłopców i mężczyzn, co utrudnia tym pierwszym skorzystanie z możliwości
zatrudnienia, jeśli taka się pojawi. Najnowsze doświadczenia w dziedzinie globalnego tworzenia
miejsc pracy pokazują, że kobiety mają większy potencjał znajdowania pracy w pracochłonnych
zakładach produkcyjnych i usługach, pod warunkiem jednak, że kandydatki spełniają podstawowe
standardy zdrowotne i edukacyjne. Tego potencjału nie można wykorzystać, jeśli w ochronie
zdrowia i edukacji panują uprzedzenia wobec kobiet11.
Podział pracy ze względu na płeć w małych gospodarstwach rolnych także ogranicza dostęp do
siły roboczej12. Tam, gdzie kobiety wykonują większość prac polowych, a mężczyźni kontrolują
9
Po ratyfikacji porozumień, na mocy których powstała Światowa Organizacja Handlu, wiele rządów krajów
uprzemysłowionych, pod naciskiem własnych organizacji pracowniczych, wywiera presję na tworzenie
klauzul społecznych i ekologicznych, które pozwalałyby krajom zakazywać importu towarów produkowanych
w warunkach niezgodnych z normami warunków pracy lub ochrony środowiska. Choć większość klauzuli
społecznych koncentruje się obecnie na kwestii pracy dzieci i/lub więźniów, mogą one również dotyczyć
produktów tworzonych przy wykorzystaniu taniej siły roboczej kobiet.
10
Zamiast ograniczać przywileje pracownicze w celu przyciągnięcia międzynarodowego kapitału, co często
ma nieproporcjonalnie duży negatywny wpływ na pracujące kobiety, rządy powinny wziąć przykład z
odnoszących sukcesy gospodarek, takich jak singapurska, która skoncentrowała się na podnoszeniu
wydajności pracy (zamiast na cięciu kosztów) poprzez podnoszenie umiejętności, zapewnianie przywilejów,
a tym samym tworzenie wysokiej jakości, konkurencyjnej siły roboczej, zarówno męskiej, jak i kobiecej.
11
Z. Tzannatos, Potential gains from the elimination of gender differentials in the labor market, [w:] Women's
Employment and Pay in Latin America, red. George Psacharopoulos, Zafiris Tzannatos, Raport nr 10, Latin
America and Caribbean Technical Department, Bank Światowy, Waszyngton 1991.
12
S. S. Darity, The formal structure of a gender-segregated low-income economy [w:] „World Development”,
7
handel płodami rolnymi i przychody z niego, i gdzie dostęp do kredytu jest ograniczony,
zwiększenie produkcji towaru na sprzedaż oznacza, że kobiety muszą wykonać dodatkową pracę
w kontrolowanej przez mężczyzn hodowli, a oprócz tego nadal wkładają wysiłek w produkowanie
żywności. Jeśli dochody z produkcji na sprzedaż nie przypadają w udziale kobietom, nie mogą one
skorzystać z tych pieniędzy, żeby kupić żywność, tym samym ograniczają swój wysiłek na rzecz
produkcji pożywienia. W rezultacie kobiety niechętnie zwiększają nakłady pracy w dziedzinie
upraw komercyjnych13.
W krajach, gdzie w przeszłości rząd bardziej kontrolował gospodarkę, korzyści z liberalizacji mogą
być bardziej odczuwalne w niektórych jej sektorach. Zazwyczaj są to duże gospodarki
sformalizowane, w których działają wielkie firmy i wielcy producenci rolni. System „jednego
okienka” przy zakładaniu firm i uproszczone procedury nie przynoszą korzyści producentom
i handlowcom z sektora nieformalnego. To właśnie w tym sektorze kobiety są licznie
reprezentowane. Ich wydajność nadal jest ograniczana przez wyzysk ze strony drobnych
urzędników, a także przez tradycyjne bariery niedopuszczające kobiet do środków produkcji
i kontroli nad nimi. Prawo do lasu/ ziemi, dostęp do wspólnych zasobów, obsługi technicznej
w rolnictwie i sektorze samozatrudnieniowym, a także państwowa strategia wspierająca
rodzicielstwo mogą się okazać kluczowe14.
Analizowane razem, dyskutowane powyżej zastrzeżenia każą wątpić w ekonomiczną efektywność
rezultatów przewidywanych w teorii liberalizacji. Rzeczywiste skutki liberalizacji okazały się
niejednoznaczne. Niewielu krajom udało się znacząco podnieść dochody z eksportu, pomimo
zniesienia barier ograniczających produkcję towarów wymienialnych. Nieobecność w wielu krajach
instytucji regulujących charakterystyczna dla uwolnionych rynków – na przykład urzędów
antymonopolowych, systemów prawnych, czy skutecznie alarmującej o nieprawidłowościach prasy
– oznacza raczej wzrost niż spadek korzyści czerpanych przez polityków. W wielu krajach nie ma
prawie trwałego wzrostu, nawet w perspektywie średnioterminowej.
Pojawiło się także wiele niezamierzonych skutków wątpliwej wartości. Uwolnienie kursów walut
i rynku, wraz z towarzyszącym mu przesunięciem w kierunku cen światowych, doprowadziło do
gwałtownego wzrostu kosztów utrzymania (w zależności od zasięgu reperkusji cenowokosztowych dla gospodarki wewnętrznej). Obecnie nagradzane są zawody zapewniające dostęp
do globalnych dochodów, profesjonaliści i osoby z klasy średniej walczą o te zajęcia, przyśpiesza
się drenaż mózgów. W miarę, jak gospodarki „przystosowują się” do globalizacji, zarobki na drugim
końcu dochodowego spektrum stały się mniej pewne, poza tym zwiększyła się presja, wywierana
zwłaszcza na kobiety, żeby pracować zawodowo. Finansowa liberalizacja oznaczała także
usunięcie niektórych rodzajów pozytywnej dyskryminacji, na przykład niskooprocentowanych
pożyczek dla ubogich15. W dodatku są dowody na to, że ograniczanie sektora publicznego
1995, nr 23; D. Elson, Gender-aware analysis and development Economics [w:] „Journal of International
Development”, 1993, nr 5(2); J. M. Warner, A. Campbell, Supply response in an agrarian economy with nonsymmetric gender relations [w:] „World Development”, 1995, nr 28 (7).
13
L. Brown, Gender and the implementation of structural adjustment in Africa: examining the micro-mesomacro linkages, International Food Policy Research Institute, Waszyngton 1995; A. Tibaijuka, The cost of
differential gender roles in African agriculture: a case study of smallholder banana-coffee farms in the Kagera
region, Tanzania, [w:] „Journal of Agricultural Economics”, 1994, nr 45 (1).
14
C. D. Deere, M. Leon, Women and land rights in the Latin American neo-liberal counter reforms, dokument
roboczy Women in International Development nr 264, Michigan State University, East Lansing 1997; S.
Devereux, Conceptualising anti-poverty programmes and targeting women in sub-Saharan Africa, dokument
roboczy Poverty Research Programme, Institute of Development Studies, Brighton 1998.
15
W Indiach, na przykład, wśród rozwiązań liberalizacyjnych po roku 1991 znalazło się ograniczenie
zobowiązań rządu do tak zwanych pożyczek dla sektorów priorytetowych, udzielanych za pośrednictwem
banków sektora publicznego. Por. S. Baden, Gender issues in financial liberalisation and financial sector
reform, opracowanie przygotowane dla Dyrektoriatu Generalnego ds. Rozwoju (DG VIII) Komisji
8
– będącego tradycyjnie źródłem najlepiej płatnych i najbezpieczniejszych miejsc pracy dla kobiet
– przynosi właśnie im najwięcej szkód.
Trzeba się odnieść do związanych z płcią wymiarów ograniczeń podaży siły roboczej, selektywnej
deregulacji, niedoskonałej konkurencji i protekcjonizmu krajów uprzemysłowionych, jeśli wzrost ma
się opierać na bardziej pewnych podstawach. Główne ograniczenia podaży siły roboczej, na
przykład zła sytuacja zdrowotna i edukacyjna kobiet, a także brak opieki nad dziećmi, muszą być
rozwiązane w pierwszej kolejności. Trzeba również wziąć pod uwagę ograniczenia potencjału
kobiet jako przedsiębiorczyń, tj. braku praw do ziemi lub dostatecznego dostępu do technologii,
kredytu lub innych usług. Trzeba się uporać z problemami, które dotykają kobiety
produkujące/handlujące w ramach sektora nieformalnego – barierami biurokratycznymi, korupcją i
wyzyskiem – żeby uwolnić zasoby czasu i wydajności kobiet.
Wiele z tych problemów nie leży bezpośrednio w gestii ministrów finansów w krajach rozwijających
się, ale ministerstwa te mogą odegrać kluczową rolę we wprowadzaniu środków zaradczych. Mogą
tworzyć stałe i skuteczne mechanizmy współpracy z innymi resortami, w których gestii takie
działania zwykle się znajdują. Jednak ministerstwo finansów musi pokazać, że angażuje się na
poważnie, stając się węzłowym resortem, który pokieruje koniecznymi działaniami. Jak dobrze
wiadomo, działania mające zwalczać uprzedzenia płciowe często są bezowocne z powodu
niskiego autorytetu instytucjonalnego ciał, które są odpowiedzialne za ich wdrażanie.
Debaty o plusach i minusach liberalizacji i deregulacji mogą i powinny poświęcać więcej uwagi
kwestii społeczno-kulturowych uwarunkowań płciowych i relacji władzy między płciami, niż miało to
miejsce do tej pory w większości krajów. Niektóre inne podstawy gospodarczej tożsamości, czyli
rozróżnienie na pracę zorganizowaną i niezorganizowaną, małych i wielkich producentów,
produkcję na rynek wewnętrzny lub zagraniczny, zostały uznane za podstawę do określania
potencjalnych zwycięzców i przegranych w miarę realokacji zasobów z rynku wewnętrznego ku
dobrom wymienialnym. Tymczasem potencjalne dla kobiet, jako twórczyń i zarządczyń ludzkiej
prokreacji, następstwa liberalizacji muszą być lepiej rozpoznane na poziomie oficjalnym
i uwzględnione w krajowej strategii demograficznej i rozwoju społecznego. Istnieje już pokaźna
literatura analizująca skutki liberalizacji dla kobiet, i to w rozmaitych kontekstach. Można z niej
czerpać, tworząc kryteria oceny z perspektywy równości płci proponowanych rozwiązań.
Nie wszystkie rozwiązania będą miały tę samą siłę oddziaływania, a nawet niekoniecznie przybiorą
tę samą formę w różnych krajach. Ewaluacja z perspektywy równości płci obejmowałaby
sprawdzenie w przypadku poszczególnych rozwiązań, w jaki sposób bezpośrednio i pośrednio
wpływają one na sytuację różnych grup kobiet; jakie będą miały one skutki dla innych grup,
zwłaszcza dzieci płci żeńskiej; a wreszcie jaki będzie ich średnio- i długookresowy wpływ na stopę
i wzorzec wzrostu gospodarczego.
W tym celu być może konieczne będzie przeprowadzenie ewaluacji na miejscu w instytucji lub
z użyciem sondaży partycypacyjnych16. W większości przypadków konieczne będzie stworzenie
komórki kontroli z perspektywy równości płci, obsadzonej kompetentnymi ludźmi i z bezpośrednim
dostępem do ministra finansów. Proces audytu powinien być nieprzerwany, tak aby wpływ nowych
rozwiązań strategicznych na równość płci mógł być zbadany przed podjęciem ostatecznych
decyzji. Także rozwiązania korygujące powinny być inicjowane na tej podstawie.
Europejskiej, 1996.
16
Można tu z powodzeniem wykorzystać część metodologii opracowanych w ramach współpracy między
Bankiem Światowym, a organizacjami pozarządowymi (SAPRI) do studiowania wpływu reform
strukturalnych.
9
4. Problemy instytucjonalne oraz związane z postawami
(a) Promowanie zmiany nastawienia
Utrzymanie dyscypliny budżetowej i monetarnej jest głównym celem ministerstw finansów,
a liberalizacja i prywatyzacja są kluczowymi mechanizmami służącymi osiągnięciu tego celu. Ta
koncentracja wyłącznie na krótkoterminowej stabilizacji w skali makroekonomicznych wskaźników
zagregowanych, poprzez zarządzanie budżetem, zdaje się chronić ministerstwo finansów przed
koniecznością oceny jego działań z punktu widzenia rozwoju czynnika ludzkiego w perspektywie
średnio- i długoterminowej. W istocie jednak rola ministerstwa finansów nie ogranicza się
wyłącznie do stabilizowania gospodarki w krótkim terminie. Stało się ono kluczowym
ministerstwem, które podejmuje strategiczne decyzje dotyczące długoterminowego wzrostu
gospodarczego. Urzędnicy ministerialni niechętnie to przyznają – i nietrudno zrozumieć dlaczego.
Długoterminowy wzrost jest przedmiotem większej troski niż oszczędności, inwestycje i inne
zagregowane wskaźniki makroekonomiczne; wszystko zależy też od sposobu, w jaki siła robocza
i jej możliwości, umiejętności i wiedza są w stanie sprostać wymaganiom procesu wzrostu.
Uznanie strategicznej roli ministerstwa wymaga zatem, aby zaczęło ono dostrzegać efekty swoich
działań makroekonomicznych dla potencjalnej i obecnej siły roboczej, a także zwrotne skutki dla
potencjału wzrostowego gospodarki. Z punktu widzenia celu ministerstwa finansów, jakim jest
dyscyplina budżetowa, ma to dwie ważne implikacje: (i) sposób wprowadzania dyscypliny
budżetowej może być dla gospodarki i perspektyw jej długotrwałego wzrostu równie ważny, jak to,
czy uda się ją wprowadzić; niektóre metody bilansowania przychodów i wydatków budżetowych
mogą być mniej niż inne szkodliwe z punktu widzenia ludzkiego rozwoju; (ii) mogą się okazać
konieczne kompromisy pomiędzy krótkoterminową równowagą budżetową a długoterminowymi
możliwościami wzrostu; zbytni nacisk na dyscyplinę budżetową może poważnie zaszkodzić
perspektywom wzrostu gospodarczego.
Pierwszą zmianą potrzebną w nastawieniu urzędników ministerstwa finansów jest zatem przyjęcie
do wiadomości, że ich działania wpływają nie tylko na krótkoterminowe zarządzanie
makroekonomiczne, ale także na zasoby ludzkie konieczne do utrzymania zrównoważonego
rozwoju. Druga ważna zmiana w nastawieniu dotyczy kwestii równości płci. Jak już o tym pisano
powyżej, urzędnicy ministerstwa finansów, przywykli do myślenia w kategoriach finansowych
zmiennych makroekonomicznych; są bezradni, kiedy wymaga się od nich włączenia w ich pracę
perspektywy równości płci. Zmiana takiego nastawienia powinna być możliwa dzięki współpracy z
zewnętrznymi ekspertami nad całościowym programem wprowadzania kwestii równości płci
(gender mainstreaming) w działania ministerstwa.
Będzie to zapewne skuteczniejszy sposób na uwrażliwienie urzędników ministerstwa finansów na
kwestie równości płci niż szkolenia teoretyczne bez komponentu praktycznego. Doświadczenie
wielu krajów pokazuje, że próby uwrażliwienia departamentów rządowych, które mają dużą
władzę, na kwestie równości płci poprzez szkolenia nie zawsze kończą się sukcesem. Uczestnicy
i uczestniczki mogą traktować takie szkolenia jako zajęcia w czasie wolnym i niemające większego
wpływu na ich bieżącą pracę. Z tego powodu szkolenia równościowe w ministerstwie finansów
powinny, o ile to możliwe, być częścią praktycznego procesu opracowywania programu
równościowego, tak aby urzędnicy i urzędniczki mogli bezpośrednio przekonać się o istotności
zagadnień dotyczących równości płci dla ich pracy; mogą też sami twórczo włączyć się
w określanie wpływu równości na ich strategie, programy i plany pracy.
10
(b) Łagodzenie ograniczeń instytucjonalnych
Zmiana nastawienia to tylko jeden ze sposobów promowania zmiany w ramach struktury
organizacyjnej. Inną ważną metodą jest tworzenie lub wspieranie reformy systemu podejmowania
decyzji i systemów motywacyjnych w ramach organizacji, dzięki czemu pracownicy mogą się
przekonać, że nowy kierunek leży w ich osobistym interesie.
Ważną lekcją wyniesioną z poprzednich prób wprowadzania zasady gender mainstreaming jest
świadomość, że skuteczność nowo tworzonych instytucji zależy w dużym stopniu od woli
politycznej lub wsparcia z góry, a także od umiejętności zamiany tego wsparcia na współpracę
oddolną. Jeśli brakuje politycznego zaangażowania, to często nie ma znaczenia, jakiego rodzaju
rozwiązanie instytucjonalne zostanie przyjęte, ponieważ raczej nie będzie ono skuteczne.
Przyjmując, iż kierownictwo ministerstwa finansów na serio wspiera politykę wprowadzania kwestii
równości płci do działań tej instytucji, można zastosować następujące rozwiązania instytucjonalne:

Powołać jedną lub dwie osoby odpowiedzialne za wdrażanie polityki równościowej w
ministerstwie (tzw. gender focal point) albo specjalny wydział ds. polityki równościowej (złożony z
grupy pracowników/pracownic), ulokowany bezpośrednio w gabinecie ministra finansów lub
urzędnika wysokiego szczebla (w zależności od potrzeb) – ich zadaniem będzie zapewnienie
technicznego wsparcia przy wprowadzaniu perspektywy równości płci do polityki i działań
ministerstwa. Ich kompetencje powinny obejmować: nadzorowanie tworzenia ogólnych założeń
polityki gender mainstreaming dla ministerstwa; wspieranie wdrażania tych założeń w strategii,
programach i planach pracy; identyfikowanie i inicjowanie szczegółowych badań nad
równościowymi aspektami pracy ministerstwa. Jeśli w ministerstwie finansów kwestie równości płci
wprowadza się w ramach ogólnorządowego systemu zarządzania polityką gender mainstreaming
(Gender Management System – GMS), to wówczas osoby odpowiedzialne za wdrażanie polityki
równościowej w ministerstwie lub specjalnie w tym celu powołany wydział powinny być
reprezentowane w międzyresortowym komitecie kierującym GMS17.

Można powołać międzydepartamentowy wysoki komitet ds. polityki równościowej, do
którego zostaną oddelegowani wysocy rangą urzędnicy i urzędniczki ze wszystkich
departamentów ministerstwa; zadaniem komitetu będzie opracowanie ogólnego planu
terminowego wprowadzania polityki gender mainstreaming w różne aspekty pracy ministerstwa,
a także monitorowanie i kontrolowanie postępów. Najlepiej, aby w skład komitetu weszły
zewnętrzne ekspertki i eksperci oraz doradczynie/doradcy techniczni, którzy wspieraliby proces.
Oprócz zmian instytucjonalnych potrzebny jest system motywacyjny, który zachęcałby personel do
poważnego traktowania polityki gender mainstreaming. Można wypróbować innowacyjne metody
motywowania, na przykład program nagród z udziałem zewnętrznego jury (oferujący odpowiednie
korzyści finansowe i prestiżowe) dla departamentu, który w danym roku poczyni największe
postępy we wdrażaniu polityki gender mainstreaming. Może to być dodatek do ilościowych ankiet
kontrolnych, których zamierzenia, jak pokazuje doświadczenie, zbyt łatwo można obejść. Można
też wypróbować inne systemy motywacyjne. Na przykład GMS zaleca włączanie uwzględniających
perspektywę równości płci wskaźników do wszelkich funkcjonujących w ministerstwie systemów
oceny wyników działań. Dotyczy to także regulacji umożliwiających ocenę wyników pracownic i
pracowników w wypełnianiu celów i wymagań dotyczących równości płci.
17
Gender mainstreaming: Commonwealth strategies on politics, macroeconomics and human rights,
Commonwealth Secretariat, Londyn 1998; Gender management systems handbook, Commonwealth
Secretariat, Londyn 1999.
11
5. Zalecane działania
Przy wprowadzaniu polityki gender mainstreaming w ministerstwach finansów określono szereg
strategicznych obszarów działania, a w każdym z nich szczegółowe punkty odniesienia. Punkty te
nie wymagają określonej kolejności w czasie; niektóre z nich można realizować równolegle.
Rzeczywisty czas realizacji będzie wyglądał różnie, w zależności od kontekstu krajowego.
Efektywność podjętych działań będzie ostatecznie zależeć od tego, na ile kierownictwo
ministerstwa finansów lub nawet cała rada ministrów będzie wspierało proces wprowadzania
kwestii równości płci do polityki ministerstwa. Tego typu wsparcie jest niezbędne, jeśli chcemy
uzyskać zmiany instytucjonalne i zmienić nastawienie urzędników i urzędniczek, co jest warunkiem
procesu wdrażania polityki gender mainstreaming.
Wymiary
wprowadzania polityki
gender mainstreaming
→
Zróżnicowany wpływ
na dobrostan
mężczyzn i kobiet
Posiadanie dzieci/
„ekonomia opieki”
Relacje władzy między
płciami
Rola ministerstwa
finansów
↓
Krótkoterminowe
zarządzanie
makroekonomiczne
Reformy strukturalne
Reformy/liberalizacja
sektora finansowego
Rys. 1. Matryca analityczna interakcji między kwestią równości płci a rolą ministerstwa finansów
(a) Strategiczne obszary działania
(i)
Opracowanie uwzględniających kwestie równości płci makroekonomicznych ram interakcji
dla całej gospodarki, ze szczególnym uwzględnieniem roli ministerstwa finansów
Ramowe założenia makroekonomiczne, uwzględniające kwestie równości płci, dostarczają bazy
analitycznej dla zrozumienia interakcji między sytuacją kobiet i mężczyzn w kontekście krajowym.
Włączają one kwestię równości w trzech wymiarach: (a) relacji władzy między płciami (ponieważ
rzutują one na podział zasobów, pracy, norm i instytucji, w zależności od płci); (b) prokreacji, czyli
tego, co można by określić mianem „ekonomii opieki”; (c) różnego wpływu strategii i programów na
sytuację kobiet/ dziewczynek oraz sytuację mężczyzn/ chłopców. Analiza ramowa koncentruje się
na trzech zasadniczych aspektach roli ministerstwa finansów: krótkoterminowym zarządzaniu
makroekonomicznym; ustalaniu kierunków i podejmowaniu kluczowych decyzji odnośnie reform
strukturalnych oraz na reformie/liberalizacji sektora finansowego.
12
(ii)
Punkt działań nr 1: stworzenie matrycy analitycznej
Punktem wyjścia do tworzenia ram makroekonomicznych uwzględniających kwestie równości płci
jest zbudowanie matrycy analitycznej ukazującej dwukierunkowe interakcje pomiędzy różnymi
wymiarami zróżnicowania z perspektywy równości płci a pracą ministerstwa finansów, tak jak to
pokazano na rys. 1. Matrycę należy opracować w miarę możliwość bardzo szczegółowo – powinni
to zrobić wysocy urzędnicy/urzędniczki ministerstwa finansów z pomocą ekspertek i ekspertów
zajmujących się problematyką równością płci. Można to przeprowadzić w ramach szkolenia
równościowego, co dostarczy uczestniczkom i uczestnikom cennego doświadczenia praktycznego.
Liczba wierszy i kolumn będzie się zwiększać, w miarę dopisywania do listy nowych punktów. Na
przykład w komórce dotyczącej interakcji pomiędzy krótkoterminowym zarządzaniem
makroekonomicznym a prokreacją, do podkomórkek tabeli można wpisać interakcje pomiędzy
szczegółowymi elementami budżetu i takimi aspektami posiadania dzieci, jak opieka nad nimi
i ochrona zdrowia. Szczegółowa treść interakcji w poszczególnych komórkach i podkomórkach
będzie się zmieniać, w zależności od kontekstu kraju, jednak szerokie kategorie matrycy
pozostaną te same.
Opracowanie uwzględniających kwestie równości płci założeń ramowych jest zatem krokiem
pierwszym i najważniejszym; skuteczność następnych kroków we wdrażaniu polityki gender
mainstreaming zależy od właściwego przygotowania podstaw analizy. Im bardziej urzędniczki
i urzędnicy ministerstwa zaangażują się w tę czynność, tym bardziej rozbudowana będzie matryca,
tym większe zrozumienie i akceptacja polityki równości płci.
Opracowanie ram analitycznych nie jest jednorazowym zadaniem, wykonywanym przed innymi
etapami wprowadzania polityki gender mainstreaming do działań ministerstwa finansów, lecz
nieustającym procesem, który pomaga urzędnikom i urzędniczkom lepiej zrozumieć długofalowe
następstwa analizy równościowej – na przykład w ciągu dwóch lub trzech lat. Ten proces
budowania ram staje się także mechanizmem podtrzymującym pracę merytoryczną
i zainteresowanie kwestiami równości płci w ministerstwie. Jest istotne, aby proces budowy ram
analitycznych był ulokowany w ministerstwie finansów, ze względu na centralną i silną pozycję
tego ministerstwa w obecnych procesach reform strukturalnych.
Skuteczne założenia ramowe nie muszą być kompletne, tzn. nie muszą szczegółowo opisywać
wszystkich relacji. Powinny być jednak opracowane co najmniej na dwóch poziomach – całej
gospodarki i szczegółowej pracy ministerstwa/departamentu – powinny zawierać wszystkie trzy
aspekty wprowadzania kwestii równości płci do głównego nurtu polityki i działań. Celem
przygotowania założeń ramowych powinno być opracowanie zestawu wytycznych szczegółowo
wyjaśniających, w jaki sposób elementy założeń ramowych mogą zostać zastosowane w bieżącej
pracy ministerstwa.
13
Tabela 1. Strategiczne obszary działań i proponowane punkty działań
1. Opracowanie ram makroekonomicznych
interakcji dla całej gospodarki,
uwzględniających perspektywę równości płci i
rolę ministerstwa finansów
- Opracowanie matrycy analitycznej
dwukierunkowych interakcji pomiędzy kwestiami
równości płci a pracą ministerstwa finansów
2. Włączenie perspektywy równości płci w
plany, strategie i programy ministerstwa
finansów
- Przeprowadzenie audytu planów, strategii i
programów ministerstwa finansów z
perspektywy równości płci
- Dalsze prowadzenie symulacji
kompromisowych rozwiązań i innych działań
mających na celu uwzględnianie zasad gender
mainstreaming przy tworzeniu budżetu państwa
- Wspieranie narodowej strategii demograficznej
i rozwoju społecznego
- Przyjęcie szerokiego podejścia do wspierania
dostępu kobiet do zasobów i dochodów
3. Uwzględnienie barier instytucjonalnych i
wynikających z nastawienia
- Praktyczny charakter szkoleń w dziedzinie
równości płci
- Powołanie na poziomie instytucjonalnym (a)
osób i departamentów odpowiedzialnych za
politykę równości płci w ramach ministerstwa
finansów; (b) międzydepartamentowego
wysokiego komitetu ds. równości płci w ramach
ministerstwa finansów; (c) międzyresortowego
komitetu sterującego ds. równości płci
- Stworzenie systemu motywacji i demotywacji
dla wysokich urzędników i personelu
ministerstwa finansów
Kiedy założenia ramowe zostaną już opracowane, należy je włączyć w strategie, programy i plany
pracy ministerstwa. Dlatego istniejące strategie, programy i plany pracy trzeba przeanalizować pod
kątem założeń ramowych, a niezgodności – zidentyfikować. W miarę możliwości obowiązujące
programy należy unowocześnić, żeby dopasować je do założeń ramowych. Być może nie uda się
tego wykonać w przypadku wszystkich wcześniej ustalonych planów i programów ministerstwa,
dlatego można wybrać niektóre, przykładowe, i unowocześnić je, traktując jako lekcję na
przyszłość.
(iii)
Punkt działań nr 2: symulacje kompromisowych rozwiązań
Symulacje kompromisowych rozwiązań pozwalają sprawdzić alternatywne scenariusze
redukowania deficytu budżetowego przy równoczesnym wspieraniu potrzeb prokreacyjnych
obywateli i obywatelek oraz ograniczaniu nierówności ze względu na płeć. Tradycyjne symulacje
budżetowe rzadko uwzględniają kwestie równości płci przy opracowywaniu alternatywnych
przychodów i wydatków. Wprowadzanie zasad gender mainstreaming do tych symulacji będzie
wymagało przeanalizowania tego, jaką rolę odgrywa płeć przy tworzeniu rocznych budżetów
14
i w jaki sposób budżety uwzględniające kwestie równości płci wpływają na wzrost średnioi długookresowy. Co oczywiste, symulacje budżetowe pomogą zarówno rozbudować matrycę, jak
i będą mogły z niej korzystać, jakkolwiek należy potraktować je jako działalność odrębną, choć
mającą związek z innymi czynnościami.
(b) Włączenie perspektywy równości płci do planów, strategii i programów ministerstwa
finansów
(i)
Punkt działań nr 3: audyt z perspektywy równości płci
Audyt z perspektywy równości płci różni się od budowania założeń ramowych, ponieważ to
ostatnie jest działaniem na poziomie makro, odnoszącym się do całej gospodarki, podczas gdy
audyt równościowy odbywa się na poziomie pośrednim i koncentruje się na poszczególnych
planach, strategiach i programach. W audycie z perspektywy równości płci bada się, w jaki sposób
poszczególne strategie i programy wpływają na różne wymiary społeczno-kulturowych
uwarunkowań płci (patrz: rys. 1). Następnie określa się pozytywne kroki, które należy podjąć w
celu wprowadzenia zasad gender mainstreaming do strategii i programów. Audyt ma za zadanie
sprawdzić, w jaki sposób najlepiej zacząć uwzględniać kwestie równości płci w rutynowej
działalności ministerstwa finansów. Bieżące programy i plany można tak unowocześnić, żeby
przynajmniej częściowo włączyć w nie podejście uwzględniające perspektywę równości płci.
(ii)
Punkt działań nr 4: krajowa strategia demograficzna i na rzecz rozwoju społecznego
Ministerstwo finansów powinno odgrywać kluczową rolę w tworzeniu krajowej strategii
demograficznej i na rzecz rozwoju społecznego (a przynajmniej sprzyjać), która powinna
uwzględniać modalne i finansowe implikacje wynikające z zapewnienia skutecznego wsparcia
„ekonomii opieki”. Zadaniem ministerstwa finansów jest zarówno rozpoznanie finansowych
implikacji rozmaitych rozwiązań, jak również wspieranie procesu tworzenia strategii i późniejsze jej
promowanie.
(iii) Punkt działań nr 5: szerokie podejście do wspierania dostępu kobiet do zasobów i dochodów
Ważne jest, aby wysiłki te były wspierane przez ministerstwo finansów, ze względu na jego pozycję
i wiedzę. Kluczowym aspektem takiego wsparcia jest zapewnienie kobietom dostępu do kredytów
w ramach reformy sektora finansowego. Wśród innych aspektów należy wymienić
zagwarantowanie kobietom skutecznego prawa do ziemi, lasów i innych wspólnych zasobów;
promowanie dostępności technologii i szkolenie kobiet, zwłaszcza w sektorze rolnictwa, drobnego
biznesu i samozatrudnienia w usługach; likwidację niesprawiedliwych praktyk na rynku pracy
(nierównych płac, segregacji zawodowej, molestowania seksualnego i przemocy); wreszcie
usuwanie barier utrudniających kobietom samozatrudnienie. Choć wiele z tych rozwiązań leży w
gestii innych ministerstw, resort finansów może pomóc, analizując, jakie mogą być koszty
finansowe tych rozwiązań dla całej gospodarki, a także zapewnić wsparcie ministerstwom
niemającym takiej władzy.
15
(c)
Uwzględnienie barier instytucjonalnych i wynikających z nastawienia
(i)
Punkt działań nr 6: praktyczny charakter szkoleń w dziedzinie równości płci
Przeprowadzenie planu równościowego w ministerstwie tak silnym i skomplikowanym jak resort
finansów wymaga mocnej struktury organizacyjnej. Większość wymaganych zadań będzie
nowością dla wysokich rangą urzędników i urzędniczek ministerstwa, właściwa struktura
instytucjonalna musi rozsądnie korzystać z wiedzy zewnętrznych ekspertek i ekspertów, a także
zorientować się, jaką wiedzę mają ekspertki i eksperci z ministerstwa i zadbać o współpracę
z nimi. Proponowane powyżej punkty działań dają możliwość zastosowania praktycznego
podejścia do szkoleń równościowych, dzięki którym wyżsi rangą urzędnicy i urzędniczki
ministerstwa finansów zaangażują się w tworzenie założeń ramowych uwzględniających kwestie
równości płci, audytu z perspektywy równości płci oraz strategii wdrażania polityki równości płci.
(ii)
Punkt działań nr 7: ustanowienie rozwiązań instytucjonalnych
Powołanie technicznie kompetentnych osób lub wydziałów odpowiedzialnych za wdrażanie polityki
równości płci w ramach biura ministerstwa finansów bądź powierzenie tej funkcji któremuś
z wysokich rangą urzędników/ urzędniczek jest ważnym rozwiązaniem instytucjonalnym dla gender
mainstreaming. Osoba odpowiedzialna za wdrażanie polityki równościowej (tzw. gender focal
point) bądź wydział ds. równości płci, w którym powinny być zatrudnione osoby mające wiedzę
z zakresu makroekonomii, jak i problematyki równości płci, mają wspomagać działania
podejmowane w dwóch pierwszych obszarach strategicznych, inicjować badania, które pozwolą
wypełnić luki w wiedzy i uzupełnić dane, w miarę potrzeby korzystać z pomocy zewnętrznych
konsultantek i konsultantów oraz nawiązać współpracę z osobami pełniącymi podobne funkcje
w innych ministerstwach. Kompetencje, realizm i determinacja tych osób to klucz do skutecznego
wdrożenia strategii gender mainstreaming.
Ponieważ wiele z proponowanych rozwiązań i działań przekracza kompetencje poszczególnych
departamentów w ministerstwie finansów (np. przychodów, podatkowego itp.), może okazać się
konieczne powołanie wysokiego komitetu międzydepartamentowego. Jego zadaniem jest
ułatwianie komunikacji i koordynacji pomiędzy poszczególnymi departamentami. Ogólna strategia
rządu na rzecz równości płci może także wymagać powołania międzyresortowego komitetu na
wysokim szczeblu, który będzie opracowywał plany, a także monitorował i oceniał postępy.
W międzyresortowym komitecie sterującym poszczególne resorty powinny być reprezentowane
przez osoby odpowiedzialne za politykę równości płci (tzw. gender focal point) bądź szefową lub
szefa wydziału ds. równości płci
(iii)
Punkt działań nr 8: motywacja
Należy przeanalizować i zmodyfikować struktury motywacyjne i struktury władzy w ministerstwie/
departamencie, żeby zapewnić skuteczne wdrożenie zasad gender mainstreaming. Jest to
kluczowy krok pozwalający przełożyć teoretyczne założenia gender mainstreaming na
rzeczywistość. Obejmuje on szereg działań, które naruszają ustalone od dawna interesy i sposoby
postępowania w ramach samego ministerstwa/departamentu. Przeprowadzenie zmian wymaga
zatem jak najmocniejszego wsparcia ze strony najwyższych szczebli ministerialnych (a nawet
ponadministerialnych), aby pokonać ewentualną inercję, opór, czy nawet otwarty sprzeciw (patrz:
tab. 1).
16
Konieczne jest stworzenie systemu zachęt i kar, tak aby wysocy urzędnicy i urzędniczki oraz
personel ministerstwa dostrzegli, że polityka równości płci leży w ich interesie i poważnie ją
potraktowali. Należy opracować rozwiązania skuteczniejsze niż tradycyjne ankiety ewaluacyjne.
Na przykład systemy ewaluacji wydajności można tak unowocześnić, żeby odnosiły się do
ustalonych celów i osiągnięć w zakresie polityki równości płci oraz poziomu świadomości
równościowej pracowników i pracownic ministerstwa. Ponieważ środki takie będą przydatne nie
tylko w ministerstwie finansów, opracowanie ich może być jednym z pierwszych zadań
międzyresortowego komitetu sterującego, przy technicznym wsparciu wydziału ds. równości płci
ministerstwa finansów. System motywacyjny powinien być wprowadzony przez centralne biuro
kadr rządu lub komisję usług publicznych jako część całościowej strategii gender mainstreaming.
Tłumaczyła Katarzyna Nowakowska
Artykuł Gender Mainstreaming In Finance Ministries został opublikowany w „World Development”,
2000, nr 28 (7).
© Elsevier Science Ltd.
Gita Sen – ekonomistka, profesor w Indyjskim Instytucie Zarządzania w Bangalore oraz w Harvard
School of Public Health; ekspertka w indyjskim ministerstwie zdrowia i spraw rodziny, ekspertka
UNDP, Światowej Organizacji Zdrowia, pracę akademicką łączy z zaangażowaniem w działalność
organizacji pozarządowych, specjalizuje się w zagadnieniach polityki rozwojowej, globalizacji,
liberalizacji gospodarczej, polityki demograficznej z perspektywy równościowej.
17
Bibliografia
S. Baden, Gender issues in financial liberalisation and financial secotr reform, opracowanie
przygotowane dla Dyrektoriatu Generalnego ds. Rozwoju (DG VIII) Komisji Europejskiej, 1996.
I. Bakker, The strategic silence: gender and economic policy, Zed Books, Londyn 1994.
L. Brown, Gender and the implementation of structural adjustment in Africa: examining the micromeso-macro linkages, International Food Policy Research Institute, Waszyngton 1995.
D. Budlender, R. Sharp, K. Allen, How to do a gender-sensitive budget analysis: contemporary
research and practice, Australian Agency for International Development i Commonwealth
Secretariat, Canberra i Londyn 1980.
D. Budlender, The political economy of women's budgets, [w:] „World Development”, 2000, nr 28.
N. Cagatay, D. Elson, C. Grown, Gender, adjustment and macroeconomics, [w:] „World
Development”, 1995, nr 23 (wydanie specjalne).
Gender mainstreaming: Commonwealth strategies on politics, macroeconomics and human rights,
Commonwealth Secretariat, Londyn 1998.
Gender management systems handbook, Commonwealth Secretariat, Londyn 1999.
S. Darity, The formal structure of a gender-segregated low-income economy, [w:] „World
Development”, 1995, nr 23 (wydanie specjalne).
Markers on the way: the DAWN debates on alternative development, DAWN, Platforma dotycząca
IV Światowej Konferencji na rzecz Kobiet, Pekin 1995.
C.D. Deere, M. Leon, Women and land rights in the Latin American neo-liberal counter reforms,
dokument roboczy Women in International Development nr 264, Michigan State University, East
Lansing 1997.
S. Devereux, Conceptualising anti-poverty programmes and targeting women in sub-Saharan
Africa, dokument roboczy Poverty Research Programme, Institute of Development Studies,
Brighton 1998.
D. Elson, Gender-aware analysis and development Economics, [w:] „Journal of International
Development”, 1993, nr 5(2).
D. Elson, Integrating gender issues into national budgetary policies and procedures within the
context of economic reform: some policy options, raport przygotowany dla Commonwealth
Secretariat, z okazji V posiedzenia ministrów Wspólnoty Brytyjskiej odpowiedzialnych za sprawy
kobiet, Port of Spain, Trynidad i Tobago 1996.
C. Howes, A. Singh, Long-term trends in the world economy: the gender dimension, [w:] „World
Development”, 1995, nr 23(1).
G. Sen, Gender, markets and states: a selective review and research agenda, [w:] „World
Development”, 1996, nr 24(5).
A. Tibaijuka, The cost of differential gender roles in African agriculture: a case study of smallholder
banana-coffee farms in the Kagera region, Tanzania, [w:] „Journal of Agricultural Economics” 1994,
nr 45 (1).
Z. Tzannatos, Potential gains from the elimination of gender differentials in the labor market, [w:]
George Psacharopoulos, Zafiris Tzannatos, Women's Employment and Pay in Latin America,
raport nr 10, Latin America and Caribbean Technical Department, Bank Światowy, Waszyngton
1991.
18
J. M. Warner, A. Campbell, Supply response in an agrarian economy with non-symmetric gender
relations, [w:] „World Development”, 2000, nr 28 (7).
19