HFHR Letterhead - Helsińska Fundacja Praw Człowieka

SPRAWA ROZPATRYWANA PRZEZ EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA
(skarga nr 77765/01)
POMIĘDZY
LUCYNA LASKOWSKA PRZECIWKO POLSCE
PISEMNE UWAGI
EUROPEJSKIEJ FUNDACJI PRAW CZŁOWIEKA
28 grudzień 2005 r.
SPIS TREŚCI
1.
2.
3.
Wstęp…….. ....................................................................2
Interes Europejskiej Fundacji Praw Człowieka… ........2
Pomoc prawna jako podstawowy element prawa dostępu
do sądów w Polsce...............................................................3
3.1
3.2
3.3
Podstawy prawne........ ...........................................................3
Praktyczna realizacja prawa do pomocy prawnej...................5
Potencjalne konsekwencje wyroku Trybunału.........................8
4.
Kwestie prawne wynikające z Konwencji.......................8
4.1
4.2
Ogólny zarys
................................................. .................8
Zakres zastosowania art. 6 Konwencji do pomocy prawnej.
Specjalne okoliczności uzasadniające udzielenie bezpłatnej
pomocy
prawnej
w
świetle
Konwencji............................................................................... .9
5.
Wnioski
..........................................................................12
1.
WSTĘP
1.
Niniejsze pisemne uwagi zostały przedłożone przez Helsińską Fundację Praw Człowieka
(„HFPCz”) z siedzibą w Polce, Warszawa, ul. Zgody 11, na podstawie zezwolenia udzielonego w
dniu 28 listopada 2005 przez Michaela O’Boylea, kanclerza sekcji Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości („Trybunał”), na podstawie art. 44 § 2 Regulaminu Trybunału. Dotyczą on
kwestii, czy na podstawie Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności („Konwencja”),
zapewnienie osobom niezamożnym pomocy pełnomocnika z urzędu prawnej stanowi warunek
zagwarantowania równego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Przedstawiliśmy kompleksową
analizę sytuacji w Polsce, obejmującą zarówno opis środowiska prawnego, jak i praktyk
stosowanych obecnie przez sędziów i prawników w ramach systemu udzielania pomocy prawnej.
Oprócz tego skoncentrowaliśmy się na próbie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle Konwencji
ramy legislacyjne obowiązujące obecnie w Polsce w odpowiedni sposób zabezpieczają prawo do
pomocy prawnej. Nasze uwagi nie obejmują komentarzy na temat faktów istotnych dla sprawy ani
jej przedmiotu, koncentrujemy się natomiast na omówieniu podstawowych zasad mających
1
znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Równocześnie, uwzględniając fakt, że przedmiotem obecnej
sprawy jest kwestia pomocy prawnej w sprawach cywilnych, ograniczyliśmy zakres naszych uwag
do tego rodzaju spraw.
2.
INTERES EUROPEJSKIEJ FUNDACJI PRAW CZŁOWIEKA
2.
HFPCz jest pozarządową organizacją założoną w 1989 r. przez członków Komitetu
Helsińskiego w Polsce, w celu promowania praw człowieka i państwa prawnego, jak również
przyczyniania się do rozwoju otwartego społeczeństwa w Polsce. Jednym z obszarów działalności
HFPCz są działania prawne podejmowane w interesie publicznym, w tym reprezentowanie stron
oraz sporządzanie pism procesowych w krajowych i międzynarodowych sądach i trybunałach, w
szczególności w ramach
programu strategicznej litygacji. Celem składanych pism jest
przyczynienie się do zmiany przepisów i praktyk, które uznajemy za sprzeczne z prawami
człowieka.
3.
Od czasu swego ustanowienia HFPCz propagowała standardy przewidziane w Europejskiej
Konwencji Praw Człowieka wśród sędziów i prawników praktykujących w Polsce. Dotyczy to w
szczególności gwarancji sprawiedliwego procesu wynikających z art. 6 Konwencji, w tym prawa do
pomocy prawnej. W szczególności, HFPCz przeprowadziła w ostatnich latach w ramach projektu
„Działania na rzecz poprawy dostępu do wymiaru sprawiedliwości w Europie Środkowej i
Wschodniej”, szeroko zakrojone badanie dotyczące dostępu do pomocy prawnej, Samo badanie
obejmowało przegląd przepisów prawnych, analizę orzecznictwa sądów polskich i
międzynarodowych, studium przypadku, analizę danych statystycznych oraz badanie empiryczne w
sądach i zakładach karnych. Jego ostatecznym wynikiem było opracowania kompleksowego raportu
z monitoringu pt. „Dostępność nieodpłatnej pomocy prawnej w Polsce”1 (zwanego dalej
„Raportem”) oraz publiczna debata z udziałem sędziów i przedstawicieli organów ścigania, jak
również adwokatów, radców prawnych oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych. W
Raporcie wykazano liczne ograniczenia w dostępie osób niezamożnych do pomocy prawnej oraz
potrzebę dokonania istotnych zmian w systemie jej udzielania. Oprócz tego, HFPCz w dalszym
ciągu monitoruje działalność adwokatów i radców prawnych. W szczególności, dzięki opiniom
przedkładanym prezydentowi Rzeczpospolitej Polskiej oraz wyrażanym zastrzeżeniom donośnie
dostępu do zawodów prawniczych, z powodzeniem przyczyniliśmy się do procesu otwierania
zawodów prawniczych, który nabrał tempa w ostatnim okresie. Uczestniczymy także aktywnie w
pracach nad nową ustawą o dostępie do nieodpłatnej pomocy prawnej przyznawanej przez państwo
osobom fizycznym, która przypuszczalnie trafi wkrótce pod obrady polskiego parlamentu.
4.
Wyrażamy nadzieję, że nasze pisemne uwagi okażą się dla Wysokiego Trybunału pomocne
przy rozstrzyganiu kwestii będących przedmiotem sprawy. Uważamy, że przedłożenie Trybunałowi
opinii dotyczącej przepisów i praktyk obowiązujących obecnie w Polsce może doprowadzić do
zwrócenia uwagi na ewentualne niedociągnięcia proceduralne oraz wywołać dalszą dyskusję
publiczną na temat tej kwestii, o tak istotnym znaczeniu z perspektywy ochrony praw człowieka.
Uzyskanie stanowiska Wysokiego Trybunału w tej sprawie ma szczególne znaczenie właśnie teraz,
kiedy to do polskiego parlamentu trafił wspomniany powyżej projekt nowej ustawy w sprawie
dostępu do bezpłatnej pomocy prawnej. Projekt przewiduje ustanowienie mechanizmu
przyznawania pomocy prawnej przez niezależny organ oraz może doprowadzić do określonej
standaryzacji procedur przyznawania tej pomocy. Stanowić to będzie z pewnością, obok
niedawnych reform, które doprowadziły do otwarcia zawodów prawniczych, kolejny pozytywny
wkład w poprawę środowiska prawnego oraz może przyczynić się do lepszej ochrony praw
człowieka w Polsce.
1
Dostępność pomocy prawnej w Polsce – raport z monitoringu, Łukasz Bojarski, HFPCz, Warszawa 2003.
2
3.
POMOC PRAWNA JAKO PODSTAWOWY ELEMENT PRAWA DOSTĘPU DO
SĄDÓW CYWILNYCH W POLSCE
3.1
Podstawy prawne
5.
Uwzględniając złożony charakter ram prawnych związanych z prawem dostępu do sądów,
oraz wynikającego z nich prawa do pomocy prawnej, a zwłaszcza szczegółowy charakter tych
norm, skoncentrujemy się przede wszystkim na wybranych przepisach polskiego kodeksu
postępowania cywilnego (zwanego dalej „Kodeksem”), mających największe znaczenie w świetle
omawianego problemu. Należy jednak równocześnie zaznaczyć, że przepisy dotyczące prawa
dostępu do sądu zawarte są także w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej 2 , jak również polskim
kodeksie postępowania karnego oraz Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
6.
Kodeks nie przewiduje obligatoryjnej reprezentacji w żadnego rodzaju sprawach.
Obowiązkowy udział adwokata lub radcy prawnego przewidziany jest jedynie w przypadku
postępowania przez Sądem Najwyższym (przy czym istnieje w tym zakresie szereg wyjątków).
Korzystania z pomocy prawnika wymaga w szczególności wniesienie kasacji do Sądu
Najwyższego. W art. 212 Kodeksu ustanowiono wymóg, zgodnie z którym: „Przewodniczący (…)
w razie uzasadnionej potrzeby może udzielić stronom niezbędnych pouczeń, a stosownie do
okoliczności zwraca im uwagę na celowość ustanowienia pełnomocnika procesowego.". Jednakże
sam Kodeks nie nakłada na sędziego expressis verbis obowiązku poinformowania stron o
możliwości wystąpienia o przyznanie pomocnika procesowego z urzędu. Należy również
zaznaczyć, że istnieje dodatkowy wymóg w tym zakresie, mianowicie adwokat (lub radca prawny)
z urzędu może być przyznany jedynie tym osobom, które zostały w całości lub w części zwolnione
z kosztów sądowych W związku z tym należy stwierdzić, że w Kodeksie połączono dwie odrębne
instytucje, całkowicie uzależniając uzyskanie pomocy prawnej od innej niezależnej kwestii, co
prowadzi faktycznie do ograniczenia możliwości występowania o jej udzielenie. Należy również
zaznaczyć, że obowiązkowe połączenie dwóch wyżej wymienionych kwestii działa tylko w jednym
kierunku, co oznacza, że można ubiegać się bezpłatną pomoc prawną jedynie po zwolnieniu z
kosztów sądowych, natomiast zwolnienie to nie zawsze musi prowadzić do przyznania prawa do
pomocy prawnej.
7.
Kodeks przewiduje szereg przypadków, w których zwolnienie z kosztów sądowych
następuje z mocy prawa. Dotyczy to stron dochodzących ustalenia ojcostwa i roszczeń z tym
związanych, stron dochodzących roszczeń alimentacyjnych oraz niektórych roszczeń
konsumenckich, stron w których przedmiotem jest ochrona zdrowia psychicznego, jak również
pracowników w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednakże, jak
wyjaśniono w poprzednim punkcie, strona powodowa w powyższych postępowaniach, chociaż
zwolniona ex lege z kosztów sądowych, nie korzysta z żadnych specjalnych uprawnień w zakresie
pomocy prawnej i musi zwrócić się do sądu o przyznanie takiej pomocy bezpłatnie.
8.
W zależności od rodzaju przedmiotowej sprawy cywilnej, bezpłatnej pomocy prawnej mogą
udzielać adwokaci lub radcy prawni. Zgodnie z art. 117 § 1 Kodeksu, wniosek o ustanowienie
adwokata lub radcy prawnego z urzędu należy zgłosić na piśmie lub ustnie do protokołu w sądzie,
w którym sprawa ma być wytoczona lub już się toczy. Decyzja o przyznaniu prawa do pomocy
sądowej podejmowana jest przez sąd, w praktyce najczęściej decyduje o tym przewodniczący
składu sędziowskiego. Sąd uwzględnia wniosek, jeżeli udział adwokata lub radcy prawnego w
danej sprawie uzna za potrzebny. Przepisy nie określają wyraźnych kryteriów obiektywnej oceny
„potrzeby” posiadania prawnej reprezentacji przed sądem.
2
Art. 45 ust. 1 Konstytucji przewiduje: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez
nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.” W Konstytucji brakuje dalszych
przepisów na ten temat, co w praktyce oznacza, że przewiduje ona wprawdzie prawo do rozpatrzenia sprawy przez
sąd, ale nie zawiera żądnych szczegółowych przepisów odnośnie prawa do pomocy prawnej w sprawach
cywilnych.
3
9.
Jak podkreślono w Raporcie, do kryteriów tych należy oceniana przez sąd zawiłość sprawy
pod względem prawnym lub faktycznym, jak też nieporadność wnioskującego3. W Raporcie
zwrócono również uwagę na fakt, że „potrzeba” udziału pełnomocnika może wynikać także z
zasady kontradyktoryjności, gdy przeciwnik procesowy strony niezamożnej korzysta z pomocy
pełnomocnika lub pełnomocników – profesjonalistów, natomiast ona sama jest tej pomocy
pozbawiona 4. Za udziałem adwokatów (radców prawnych) z urzędu może również przemawiać
fakt, że strona postępowania jest nieporadna lub sprawa jest złożona pod względem faktycznym lub
prawnym albo też dana osoba doświadcza innych trudności, takich jak problemy z
komunikowaniem się z sądem w toku postępowania. Jednakże w każdym przypadku ostateczna
decyzja w tym zakresie zależy od opinii sądu, dlatego w praktyce decyzje te mają charakter bardzo
uznaniowy, co może często skutkować traktowaniem mało obiektywnym.
10.
Ze względu na bliską zależność między decyzją o zwolnieniu kosztów sądowych a prawem
do pomocy prawnej wskazane wydaje się przedstawienie kilka na temat obowiązujących i
przyszłych ram prawnych dotyczących kosztów sądowych. Obecnie w Polsce koszty sądowe w
sprawach cywilnych i gospodarczych uznawane są powszechnie za wysokie lub nawet nadmierne i
mogą często uniemożliwić jednostkom równy dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Wynika to
faktu, że wielu osób nie stać na zapłatę z góry istotnych kwot pieniędzy, a następnie oczekiwanie
latami na ewentualne uzyskanie korzystnego wyroku. Równocześnie należy zaznaczyć, że w dniu 1
marca 2006 r. wejdzie w życie nowa ustawa o kosztach sądowych w sprawach cywilnych
wprowadzająca szereg zmian w tych kosztów, w wielu wypadkach wprowadzając stałe lub
maksymalne opłaty. HFPCz zamierza śledzić wyniki stosowanie nowej ustawy, sprawdzając
równocześnie, czy sądy, opierając się na uproszczonej i bardziej dogodnej dla strony powodowej
regulacji, będą równie chętnie co dzisiaj zwalniać osoby niezamożne z obowiązku ponoszenia
kosztów sądowych. W przeciwnym bowiem wypadku, sądy mogą faktycznie pozbawić takie osoby
prawa do pomocy prawnej, którego przyznanie zależy całkowicie od uprzedniego zwolnienia z
kosztów sądowych.
11.
Uwzględniając wniosek o przyznanie pomocy prawnej, sąd wydaje postanowienie o
wyznaczeniu pełnomocnika prawnego (adwokata lub radcy prawnego, w zależności od rodzaju
sprawy), co jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa procesowego w danej sprawie.
Następnie sąd przesyła wydane postanowienie do okręgowej izby adwokackiej lub okręgowej izby
radców prawnych, zwracając się o wyznaczenie odpowiednio konkretnego adwokata lub radcy, w
celu udzielania z urzędu pomocy prawnej w danej sprawie.
12.
Zwolnienie z kosztów sądowych, a więc także wyznaczenie pełnomocnika z urzędu, może,
zasadniczo nastąpić na wszystkich etapach postępowania, włączając postępowanie odwoławcze
oraz złożenie skargi kasacyjnej. Od postanowienia o odmowie zwolnienia strony z kosztów
sądowych, jak również o odmowie przyznania pełnomocnika z urzędu przysługuje zażalenie. Sąd
może w dowolnym momencie cofnąć zwolnienie z kosztów sądowych. Jeżeli okaże się, że
okoliczności, na podstawie których przyznano zwolnienie, nie istniały lub przestały istnieć, sąd
może cofnąć ustanowienie pełnomocnika prawnego, jak również nakazać pokrycie kosztów. Jak
wskazano w Raporcie 5, zastrzeżenia budzi jeden z elementów procedury przyznawania pomocy
prawnej. Chodzi o sposób w jaki wyznaczony ex officio adwokat (lub radca prawny) może uzyskać
przysługujące mu wynagrodzenie po rozprawie. Analiza tych procedur pozwoliła na ustalenie, że
zadanie to jest faktycznie dużo łatwiejsze, jeżeli pełnomocnik przegra sprawę. Jeżeli bowiem osoba,
wspomagana przez takiego pełnomocnika wygra sprawę, może on domagać się zapłaty
wynagrodzenia od strony przeciwnej, co w wielu przypadkach okazuje się trudne lub niemożliwe.
Jedynie w przypadku, gdy pełnomocnik nie jest w stanie wyegzekwować swego wynagrodzenia i
poniesionych kosztów od strony przegrywającej, może zwrócić się z roszczeniem do sądu. Jeżeli
3
4
5
Dostępność pomocy prawnej w Polsce – raport z monitoringu, Łukasz Bojarski, HFPCz, Warszawa 2003, s.110.
Dostępność pomocy prawnej w Polsce – raport z monitoringu, Łukasz Bojarski, HFPCz, Warszawa 2003, s.110.
Ibidem. s. 113
4
natomiast strona reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu przegra sprawę, jego wynagrodzenie
zostaje pokryte bezpośrednio ze Skarbu Państwa.
3.2
Praktyczna realizacja prawa do pomocy prawnej
13.
System pomocy prawnej obowiązujący w Polsce może być niekiedy postrzegany jako
obarczony wadami wynikającymi z mylącemu pojmowania potrzeb w zakresie pomocy prawnej
oraz skoncentrowania się wyłącznie na systemie obligatoryjnej obrony w sprawach karnych z
zaniedbaniem kwestii nie należących do tego zakresu. Takie opinie powoli ulegają zmianie dzięki
intensywnym działaniom międzynarodowych instytucji, takich jak Rada Europy, w szczególności
zaś samego Trybunału, jak również sektora organizacji pozarządowych, które łącznie przyczyniają
się do opracowania określonych standardów w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w
całej Europie oraz do pobudzania pozytywnych przemian w państwach, w których występują liczne
utrudnienia w takim dostępie. Jednakże proponowane reformy wprowadzane są często
zdecydowanie zbyt powolnie.
14.
W świetle przedstawionych uwag na temat obowiązujących praktyk i faktycznego
stosowania regulacji dotyczących prawa do pomocy prawnej w perspektywie długoterminowej,
wydaje się, że jego realizacja może napotykać na określone problemy. Bez wątpienia w sprawach
cywilnych brak pomocy prawnej może stanowić przeszkodę przy rozstrzyganiu spraw mających
istotne konsekwencje dla prywatnoprawnych zobowiązań i praw obywateli. Mając na uwadze
szeroki zakres spraw uznawanych za „cywilne” oraz ich znaczenie dla obywateli, należy stwierdzić,
że pomoc prawna jest bardzo potrzebna w postępowaniu sądowym. Równocześnie, na podstawie
wyników badań opisanych w Raporcie daje się zauważyć, że faktyczny zakres świadczenia pomocy
prawnej w sprawach cywilnych ma bardzo ograniczony charakter 6. Chociaż dane w Raporcie
pochodzą sprzed 2-3 lat, to wskazują one na istnienie ewidentnej tendencji. Jak stwierdzono w
Raporcie na podstawie danych dostarczonych przez Naczelną Radę Adwokacką oraz Krajową Izbę
Radców Prawnych, pomoc prawna została przyznana jedynie w 13 000 (2001 r.) i 12 000 (2002 r.)
spraw niekarnych, podczas gdy liczba spraw cywilnych wnoszonych corocznie do sądów wynosi
ponad 4 mln , nie wspominając już o sprawach z dziedziny prawa rodzinnego, pracy i
zabezpieczenia społecznego oraz sprawach gospodarczych (kolejne 2,8 mln). Oznacza to, że pomoc
prawna przyznawana jest wyłącznie w 0,17-0,18% spraw niekarnych 7.
15.
Wyżej opisana sytuacja może być skutkiem wielu czynników. W skali ogólnej w Polsce nie
korzysta się powszechnie z pomocy prawnej. Zjawisko to jest widoczne także na szczeblu
międzynarodowym, w szczególności przy składaniu skarg do Trybunału. Zgodnie z danymi
przedstawionymi przez Magdalenę Krzyżanowską-Mierzewską podczas „Forum pomocy prawnej”
w 2002 r., jedynie ok. 5% skarżących z Polski wnoszących skargę do Trybunału reprezentowanych
jest przez adwokata lub radcę prawnego. Dla porównania, reprezentację prawnika posiada 40-50%
skarżących z Wielkiej Brytanii.
15.
Większości ludzi w Polsce nie stać na opłacenie nadmiernych kosztów wynajęcia prawnika,
bądź też nie ma łatwego dostępu do pomocy prawnej ze względu na niedostateczną liczbę tych
prawników. Zjawisko to jest konsekwencją długotrwałego ograniczania dostępu do zawodów
prawniczych, które doprowadziło do dysproporcji między wzrostem liczby spraw wpływających do
sądów a liczbą prawników uprawnionych do reprezentowania stron w sądzie 8. Tymczasem jednak
weszły w życie przyjęte przez Parlament nowe poprawki do ustawy Prawo o adwokaturze oraz
ustawy o radcach prawnych 9., których rezultatem będzie poszerzenie dostępu do zawodu adwokata
i radcy prawnego, zarówno dla prawników-praktyków (np. osoby, które zdały egzamin sędziowski,
ale nie należą do rady adwokackiej ani izby radców prawnych), jak również dla absolwentów
6
7
8
9
Dostępność pomocy prawnej w Polsce – raport z monitoringu, Łukasz Bojarski, HFPCz, Warszawa 2003, s.114.
Ibidem.
Dostępność pomocy prawnej w Polsce – raport z monitoringu, Łukasz Bojarski, HFPCz, Warszawa 2003, s. 58.
Na podstawie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw
(Dz.U. nr 136, poz. 1361).
5
studiów prawniczych. Wydaje się, że konsekwencją zmian było ustanowienie bardziej
obiektywnych kryteriów oraz zapewnienie większej przejrzystości i standaryzacji systemu przyjęć.
Dlatego uważamy, że w najbliższych latach sytuacja na rynku pomocy prawnej ulegnie znaczącej
poprawie. Będzie więcej dostępnych prawników, gotowych udzielać pomocy prawnej za niższym
wynagrodzeniem.
16.
Niezależnie od tego jesteśmy przekonani, że wciąż pozostaje spore pole do działania w
odniesieniu do praktyk stosowanych przez sędziów. Zapewnienie pomocy prawnej dla osób
niezamożnych odgrywa w Polsce kluczową rolę w procesie orzeczniczym. Chcielibyśmy w
związku z tym ponownie przywołać wnioski zawarte w Raporcie. Niektóre z nich mogą wydawać
się nawet szokujące, ponieważ ujawniają skalę nieprawidłowości w praktyce polskich sądów.
Spośród sędziów, z którymi odbyto rozmowy podczas gromadzenia danych na potrzeby Raportu,
wielu przyznało, że jest im niezręcznie podejmować decyzję o przyznaniu lub nieprzyznaniu
pełnomocnika 10. Z jednej strony dostrzegają potrzebę profesjonalnej reprezentacji strony, ale z
drugiej zdają sobie sprawę z trudności budżetowych sądów 11.
Jak dalej stwierdzono w Raporcie 12, prezesi sądów przyznają, że regularnie przypominają
sędziom, żeby bardzo ostrożnie ustanawiali pełnomocników z urzędu (adwokatów i radców
prawnych). HFPCz odnotowała również pewne sytuacje, które mogą wydawać się absurdalne.
Zdaniem jednego z sędziów, w pewnym sądzie rejonowym prezes sądu wezwał wszystkich sędziów
i przedstawił im następującą alternatywę: albo będziecie przyznawać pełnomocników z urzędu i
orzekać w zimie w płaszczach i w zimnych salach, albo kupimy węgiel na zimę, ale to oznacza, że
każdy sędzia może tylko raz w miesiącu przyznać pełnomocnika z urzędu.
17.
Należy również zwrócić uwagę, że w Polsce prawo do zwolnienia z kosztów sądowych i
przyznania bezpłatnej pomocy prawnej może być faktycznie wykonywane dopiero po wszczęciu
postępowania przed sądem. Powoduje to, że osoby niezamożne mogą nie mieć możliwości
wystąpienia z odpowiednimi wnioskami lub żądaniami na początkowym etapie postępowania w
celu zabezpieczenia roszczeń cywilnoprawnych, ponieważ rzadko dysponują dostateczną wiedzą
prawniczą. W takich okolicznościach uzyskanie pomocy prawnej na dalszym etapie może już nie
zapewnić rozwiązania problemu.
18.
Zaobserwowaliśmy również, że sądy nie stosują jednolitych wymogów odnośnie dowodów
niezbędnych do wykazania braku możliwości poniesienia kosztów wynagrodzenia pełnomocnika
bez uszczerbku utrzymania siebie i swojej rodziny. Ponadto, jak stwierdzono w orzecznictwie
Trybunału13 , w niektórych sytuacjach sądy wyższej instancji nie podtrzymują decyzji sądów
niższej instancji o zwolnieniu z kosztów sądowych, a tym samym decyzji o przyznaniu pomocy
prawnej. Dzieje się tak nie w wyniku weryfikacji decyzji sądu niższej instancji, lecz ponownej
oceny przedmiotowych okoliczności. Jak wskazał Trybunał, decyzje te nie zawsze są prawidłowe
lub też podejmowane po upływie na tyle długiego okresu, który uzasadniałby odmienną ocenę
dowodów. Zgodnie z treścią Raportu, w dalszym ciągu aktualna pozostaje wielokrotnie
przywoływana przez sądy teza z dawnego wyroku Sądu Najwyższego14 , w myśl której strona
zamierzająca wnieść sprawę do sądu powinna liczyć się z koniecznością poniesienia określonych
wydatków i na ten cel oszczędzać, ograniczając zaspokajanie bieżących potrzeb. „Dopiero
wówczas, gdy poczynienie tych oszczędności prowadziłoby do wyraźnego uszczerbku utrzymania
koniecznego strony i rodziny można mówić o istnieniu podstawy do przyznania zwolnienia”. Już od
ponad 40 lat sądy w Polsce powołują się na to rozstrzygnięcie, podejmując decyzje o odmowie
zwolnienia z kosztów15. Choć stanowisko to zostało już poddane gruntownej krytyce przez
10
Ibidem. s. 114
Ibidem.
12
Ibidem.
13
Sprawa R.D. przeciwko Polsce, skargi nr 29692/96 i 34612/97. Wyrok z dnia 18 grudnia 2001 r.
14
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 1959, 4CZ25/59 Nowe Prawo 1960 nr 7–8.
15
Dostępność pomocy prawnej w Polsce – raport z monitoringu, Łukasz Bojarski, HFPCz, Warszawa 2003, s.115.
11
6
Trybunał w orzeczeniu w sprawie Kreuz przeciwko Polsce16, nadal przyjmowane jest w
postępowaniach przed sądami krajowymi w Polsce 17. Przypuszczalnie jest już obecnie rzadziej
oficjalnie przywoływane, jednak faktycznie zakorzenione w praktyce stosowanej przez sędziów, w
dalszym ciągu podlega zastosowaniu, na co często skarżą się osoby ubiegające się o pomoc prawną
w HFPCz.
19.
Kolejnym problemem utrudniającym prawidłowe funkcjonowanie systemu pomocy prawnej
w Polsce jest zwyczajnie brak przejrzystości przy ustalaniu wysokości środków przeznaczanych na
taką pomoc. W trakcie prowadzenia swoich badań HFPCz uświadomiła sobie, że ani Ministerstwo
Sprawiedliwości, korporacje prawnicze, ani instytucje naukowe nie gromadzą dostatecznych
informacji i danych statystycznych, by możliwe było dokładne rozpoznanie problemów oraz stałe
ocenianie efektywności funkcjonującego systemu18. Jednakże, jak wykazano w dalszej części
Raportu, fundusze przeznaczone na pomoc prawną należą do budżetu Ministerstwa
Sprawiedliwości. Środki te stanowią element wspólnej puli przeznaczonej na koszty postępowań
sądowych i prokuratorskich. W praktyce rozwiązanie to uniemożliwia często ustalenie dokładnej
kwoty środków wydatkowanych na pomoc prawną oraz utrudnia racjonalizację planowania
wydatków.
20.
Ustaliliśmy również poważne niedostatki w informowaniu stron postępowania cywilnego o
możliwości uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej. Prowadzi to do jeszcze większego ograniczenia
korzystania z systemu pomocy prawnej. Jak wyjaśniono powyżej w pkt. 7, sądy w Polsce nie mają
obowiązku informowania stron o możliwości uzyskania pomocy prawnej. Dlatego ich decyzja o
tym, czy zalecą stronom wynajęcie pełnomocnika prawnego ma charakter w pełni uznaniowy.
21.
Istnieją co prawda organizacje aktywnie działające na rzecz zapewnienia pomocy prawnej
osobom niezamożnym, takiej jak HFPCz, Fundacja Uniwersyteckich Poradni Prawnych, czy też
Fundacja Academia Iris. Jednakże na ogół ich działalność napotyka na szereg przeszkód. Po
pierwsze, działają one w myśl zasady pro bono i zasadniczo nie korzystają z usług zawodowych
prawników, lecz opierają swoje działalność na pracy studentów nadzorowanych przez praktyków.
Po drugie, liczba poradni prawnych w Polsce nie wystarcza, by zaspokoić potrzeby osób
niezamożnych. W praktyce ich działalność koncentruje się w największych miastach i dużych
ośrodkach uniwersyteckich i nie mogą one w pełni zaspokoić zwiększonego zapotrzebowania na
pomoc prawną na szerszą skalę.
3.3
Potencjalne konsekwencje wyroku Trybunału.
22.
Jak już wskazano powyżej (pkt. 4), ramy prawne w Polsce zostały niedawno poddane
szerokiemu zakresowi zmian, a w przyszłości oczekuje je przypuszczalnie nawet jeszcze szerszy
zakres zmian. Wskazuje to na korzystną tendencję ukształtowaną w ostatnich latach oraz
prawidłowy kierunek realizowanej transformacji. Jednakże do wykonania pozostało nadal wiele
działań, a nawet jeszcze więcej kwestii należy wyjaśnić i przeanalizować. Naszym zdaniem dotyczy
Sprawa Kreuz przeciwko Polsce. Skarga nr 28249/95. Wyrok z dnia 19 czerwca 2001 r.
W sprawie Jedamski i Jedamska przeciwko Polsce, skarga nr 73547/01, wyrok z dnia 26 lipca 2005 r., Trybunał
poddał gruntownej krytyce przyjmowanie przez sądy założenia, że fakt prowadzenia wielu postępowań przesądza sam
w sobie o konieczności ponoszenia kosztów sądowych, jak również stanowisko sądów, zgodnie z którym skarżący
powinni byli uwzględnić potrzebę uprzedniego zgromadzenia dostatecznych środków na pokrycie takich kosztów.
Trybunał jeszcze raz potwierdził, że polskie sądy opierają swoje ustalenia na ocenie hipotetycznych możliwości
zarobkowych powodów, nie zaś wykazanych przez nich faktów. Ponadto, w sprawie Kniat przeciwko Polsce, skarga nr
71731/01, wyrok z dnia 26 lipca 2005 r., Trybunał uznał, że organa wymiaru sprawiedliwości nie zapewniły
odpowiedniej równowagi między interesem państwa związanym z pobraniem nadmiernych kosztów sądowych z tytułu
rozstrzygania roszczeń a interesem skarżącego związanym z wniesieniem apelacji. W sprawie Podbielski i P.P.U.
Polpure przeciwko Polsce, skarga nr 39199/98, wyrok z dnia 26 lipca 2005 r., Trybunał odrzucił przyjęte przez sądy
założenie, że określone zdarzenia pozwalają na „retrospektywne” udowodnienie zdolności skarżącego do poniesienia
kosztów w przedmiotowym okresie.
18
Dostępność pomocy prawnej w Polsce – raport z monitoringu, Łukasz Bojarski, HFPCz, Warszawa 2003, s. 12.
16
17
7
to także systemu pomocy prawnej w Polsce, dziedziny, w której dają się zaobserwować określone
niedociągnięcia i nieprawidłowe praktyki.
23.
Można oczekiwać, że polski parlament zajmie się wkrótce nową ustawą o dostępie do
nieodpłatnej pomocy prawnej przyznawanej przez państwo osobom fizycznym. Czynnik ten
naszym zdaniem sprawie jednak, że orzeczenie Trybunału nabiera tym większego znaczenia,
bardziej użyteczne wydaje się bowiem określenie pożądanego kierunku zmian już na etapie
początkowym, niż ewentualna krytyka ex-post w przypadku, gdy nowa regulacja nie spełni
wymogów lub nie będzie odpowiadać potrzebom. Uważamy, że ustalenie przez Wysoki Trybunał
potencjalnych „luk” w obecnie obowiązujących ramach prawnych pozwoli na prawidłową ocenę
istniejących przeszkód oraz przyczyni się do opracowania środków pozwalających na
rozstrzygnięcie problemów. W szczególności, ujawnienie nieprawidłowych praktyk i mylnego
pojmowania roli władz publicznych w zapewnianiu pomocy prawnej w Polsce może sprowokować
szeroką debatę na temat kierunku niezbędnych zmian oraz stanowić czynnik motywujący do
przyśpieszenia prac nad nową ustawą o bezpłatnej pomocy prawnej. W praktyce, ustalenie
potencjalnego źródła nieprawidłowości w systemie pomocy prawnej obowiązującym w Polsce
może naszym zdaniem doprowadzić także do ustalenia przyczyn jego nieskuteczności oraz
pozwolić na zastosowanie w przyszłości racjonalnych rozwiązań. Warto również zaznaczyć, że
wyrok, który ma zostać wydane w przedmiotowej sprawie będzie miał charakter precedensowy,
ponieważ Trybunał, jakkolwiek rozpatrywał uprzednio wiele kwestii dotyczących pomocy prawnej,
nigdy dotąd nie orzekał na temat ogólnych zasad systemu pomocy prawnej w Polsce. Sprawia to, że
kwestia nabiera jeszcze bardziej kluczowego charakteru oraz zwiększa jej znaczenie dla procesu
budowy i wzmocnienia demokratycznego społeczeństwa.
4.
KWESTIE PRAWNE WYNIKAJĄCE Z KONWENCJI
4.1
Ogólny zarys
24.
Po przedstawieniu ram pomocy prawnej i właściwej praktyki w tym zakresie w Polsce
pragniemy przedstawić kilka uwag na temat pomocy prawnej w świetle prawa dostępu do sądu
zagwarantowanego w art. 6 Konwencji. Ponieważ nie będziemy się odnosić bezpośrednio do
sprawy rozpatrywanej obecnie przez Wysoki Trybunał, ograniczymy się do przywołania, w
uzasadnionych przypadkach, wybranych orzeczeń i ogólnych uwag na temat zakresu zastosowania
art. 6 Konwencji w ocenie systemu pomocy prawnej w Polsce. Pragniemy przy tym zwrócić uwagę
na fakt, że niektóre elementy polskich ram prawnych i praktyk mogą zostać uznane za niezgodne ze
standardami i gwarancjami przewidzianymi w art. 6 Konwencji oraz ich wykładnią ustanowioną
przez Trybunał.
4.2
Zakres zastosowania art. 6 Konwencji do pomocy prawnej. Specjalne okoliczności
uzasadniające udzielenie bezpłatnej pomocy prawnej w świetle Konwencji
25.
Prawo dostępu do sądu zostało zapisane w art. 6 Konwencji. Chociaż wspomniany artykuł
nie mówi bezpośrednio o tym prawie, daje się ono łatwo wywnioskować z jego treści. Jak
zaznaczono w sprawie Golder przeciwko Zjednoczonemu Królestwu – art. 6 powinien zawierać
szczegółowy opis gwarancji procesowych przyznanych stronom w toczącym się procesie, nie zaś
służyć ochronie przede wszystkim ochronie prawa, które w samo sobie faktycznie umożliwia
korzystanie z takich gwarancji, tj. prawa dostępu do sądu. Takie czynniki jak sprawiedliwy,
publiczny i sprawny charakter postępowania sądowego nie mają żadnego znaczenia, jeżeli do
samego postępowania nie dochodzi. Dlatego samo prawo dostępu do sądu jest w swej istocie jasne i
niepodważalne. Ponadto, jak stwierdzono w orzeczeniu w sprawie Del Sol przeciwko Francji 19,
prawo dostępu do sądu gwarantowane w art. 6 § 1 musi być „praktyczne i efektywne”, nie zaś
„teoretyczne lub iluzoryczne”.
19
Sprawa Del Sol przeciwko Francji. Skarga nr 46800/99. Wyrok z dnia 26 lutego 2002 r.
8
26.
Z drugiej strony prawo to podlegać może pewnym ograniczeniom. W szczególności
Trybunał orzekł20, że to do Układających się Państw należy decyzja odnośnie metod wypełnienia
zobowiązań wynikających z Konwencji. W takiej sytuacji Trybunał musi upewnić się, że metody
obrane przez władze krajowe w konkretnym przypadku pozostają w zgodzie z Konwencją21. W
praktyce oznacza to, że Państwo-Strona dysponuje pewnym zakresem swobody w zakresie wyboru
metod służących zagwarantowaniu stronom procesu efektywnego dostępu do sądu22, zasadniczo
jednak zobowiązane jest do ustanowienia takiego systemu, który zdoła zapewnić osobom
podlegającym jurysdykcji danego państwa korzystanie z wymienionych podstawowych gwarancji.
27.
Jak potwierdza późniejsze orzeczenie Trybunału23, budowa sytemu zgodnego z wymogami
ustanowionymi w art. 6 może niekiedy wiązać się z obowiązkiem zapewnienia przez dane państwo
pomocy pełnomocnika, jeżeli okazuje się ona niezbędna dla zagwarantowania efektywnego dostępu
do sądu, w przypadku gdy taka pomoc ma charakter obligatoryjny, bądź też ze względu na złożony
charakter przedmiotowej procedury lub sprawy. Dlatego, rozstrzygając wspomnianą sprawę,
Trybunał określił dalej idące obowiązki, co umożliwia, mimo braku podobnej klauzuli odnośnie
postępowania cywilnego, zastosowanie w tym przypadku art. 6. Przesądza to definitywnie o tym, że
w określonych przypadkach podstawowe znaczenie dla oceny, czy prawo dostępu do sądu zostało
należycie zagwarantowane, będzie miało zapewnienie lub brak zapewnienia pełnomocnika z urzędu
w sprawach cywilnych.
28.
Należy z drugiej strony zaznaczyć, nie ma obowiązku przyznawania pomocy prawnej
wszystkim osobom uczestniczącym w sporze przed sądami cywilnymi. W sprawie Del Sol
przeciwko Francji, Trybunał wskazał, że Konwencja nie nakłada obowiązku zapewnienia pomocy
prawnej w przypadku wszystkich sporów w postępowaniach cywilnych, ponieważ istnieje ścisłe
rozróżnienie między treścią art. 6 § 3 lit. c), w którym zagwarantowano, na pewnych warunkach,
prawo do bezpłatnej pomocy prawnej w postępowaniu karnym oraz art. 6 § 1, w którym brakuje
odniesienia do takiej pomocy24.
29.
Jednakże, w sprawie R.D. przeciwko Polsce ustalono, że chociaż sposób, w jaki art. 6 ma być
zastosowany w sądach apelacyjnych i kasacyjnych zależy od szczególnych cech danego postępowania,
nie może być wątpliwości, że państwo, które ustanowiło takie sądy jest obowiązane zapewnić osobom
podlegającym prawu korzystanie przed nimi z fundamentalnych gwarancji sprawiedliwego procesu
zawartych w tym artykule, włączając prawo do bezpłatnej pomocy prawnej25. Wywiązując się z tego
obowiązku, Państwo-Strona musi ponadto wykazać staranność w zapewnieniu, aby te osoby
autentycznie i skutecznie korzystały z praw zagwarantowanych na podstawie art. 6 26.
30
W szczególności, w sprawie McVicar przeciwko Zjednoczonemu Królestwu 27 Trybunał
potwierdził, że decyzja odnośnie tego, czy w świetle art. 6 niezbędne jest zapewnienie reprezentacji
prawnej dla danej strony postępowania zależeć będzie od konkretnych okoliczności danej sprawy, a
zwłaszcza od tego, czy strona ta będzie zdolna do odpowiedniej i zadowalającej obrony swego
stanowiska bez pomocy prawnika. Wcześniej, w sprawie Aires przeciwko Irlandii, Trybunał
wymienił szereg okoliczności, które łącznie mogą doprowadzić do ustalenia, że danej osobie nie
zapewniono w sposób efektywny prawa dostępu do sądu poprzez odmowę przyznania pomocy
prawnej przez państwo28. Obejmuje to sytuacje, w których pomoc prawna nie została przyznana
mimo, że przedmiotowe postępowanie rozpoczęło się i toczyło w sądzie odwoławczym, w którym
20
21
22
23
24
25
26
27
28
Ibidem.
Ibidem.
Ibidem.
Sprawa Aires przeciwko Irlandii. Skarga nr 6289/73. Wyrok z dnia 9 września 1979 r.
Sprawa Del Sol przeciwko Francji. Skarga nr 46800/99. Wyrok z dnia 26 lutego 2002 r.
Sprawa R.D. przeciwko Polsce, nr 29692/96 i 34612/97. Wyrok z dnia 18 grudnia 2001 r.
Sprawa Vacher przeciwko Francji. Skarga nr 20368/92. Wyrok z dnia 17 grudnia 1996 r.
Mc Vicar przeciwko Zjednoczonemu Królestwu. Skarga nr 46311/99. Wyrok z dnia 7 maja 2002 r.
Sprawa Aires przeciwko Irlandii. Skarga nr 6289/73. Wyrok z dnia 9 września 1979 r.
9
obowiązują skomplikowane procedury. W związku z tym należy odnotować, że polskie prawo nie
daje stron postępowania prawa do wyboru między wyznaczeniem adwokata (lub radcy prawnego, w
zależności od rodzaju sprawy), a samodzielnym sporządzeniem skargi kasacyjnej. Faktycznie
muszą być oni reprezentowani przez adwokata (lub radcę prawnego), który musi przygotować
skargę kasacyjną oraz złożyć ją w Sądzie Najwyższym, bowiem skarga kasacyjna przygotowana i
złożona przez samą stronę zostanie odrzucona29. Trybunał potwierdził wyżej opisane stanowisko w
kolejnej sprawie, orzekając, że ze względu na skomplikowany charakter procedury kasacyjnej,
interes wymiaru sprawiedliwości może wymagać zapewnienia skarżącemu bezpłatnej pomocy
prawnej30. Pomoc pełnomocnika z urzędu może okazać się niezbędna w sporach, w których
wymagane jest przedstawienie skomplikowanego materiału dowodowego, w tym powołanie
biegłych oraz wezwanie i przesłuchanie świadków. To samo dotyczy przypadków, w których
skarżący musi przedstawić odpowiednie argumenty w skomplikowanych kwestiach prawnych31.
Wyznaczenia obrońcy (lub radcy prawnego) z urzędu mogą wreszcie wymagać sprawy związane z
zaangażowaniem emocjonalnym stron (sprawy o rozwód, podział majątku wspólnego byłych
małżonków, przyznanie alimentów), zwłaszcza, gdy w postępowaniu niezbędne jest zachowanie
dużego obiektywizmu32. Inne czynniki, które mogą powodować konieczność skorzystania z pomocy
pełnomocnika z urzędu mogą być związane ze środowiskiem rodzinnym lub zawodowym strony
postępowania, jeżeli powodują, łącznie lub indywidualnie, że strona postępowania jest zbyt
pokorna, nieporadna lub też zwyczajnie nie dysponuje dostateczną wiedzą, by móc bronić swej
sprawy przed sądem33.
31.
W pewnych przypadkach wniosek strony o wyznaczenie pełnomocnika z urzędu może
zostać oddalony na tej podstawie, że nie przedstawiła ona podstaw mogących uzasadniać złożenie
apelacji. Wynika to z faktu, że w dziedzinie związanej z wydawaniem środków publicznych,
właściwe władze publiczne dysponują pewnym marginesem swobody w ocenie, czy wydatki można
uznać za uzasadnione34. Dlatego Państwo-Strona może ograniczyć zapewniania pomocy prawnej
jedynie do tych stron, których skargi odwoławcze do sądu wyższej instancji mają racjonalne szanse
powodzenia. W związku z tym sądy krajowe mogą także odrzucać wnioski o przyznanie pomocy
prawnej w przypadku stwierdzenia, że możliwość wnoszenia dalszych środków odwoławczych jest
ograniczona lub wykluczona z mocy samego prawa. Większą staranność przy podejmowaniu
decyzji odnośnie przyznania pomocy prawnej sądy powinny natomiast zachować w sytuacji, w
której możliwość wniesienia środków odwoławczych jest kwestią sporną, ze względu na
niejednoznaczne lub mało precyzyjne przepisy. Obowiązek zachowania szczególnej staranności
dotyczy zwłaszcza przypadków, w których odmowa przyznania bezpłatnej pomocy prawnej
doprowadzi najprawdopodobniej do całkowitego zamknięcia możliwości dalszego prowadzenia
sprawy.
32.
W Polsce stanowią idealnym przykładem postępowań, w których niezbędne jest szczególnie
staranne rozważenie wniosków o przyznanie pomocy prawnej są sprawy alimentacyjne. Po
pierwsze alimenty mogą być uznawane za podstawowe wsparcie finansowe, głównie dla samotnych
rodziców i ich dzieci. Przyznanie alimentów przez sąd ma często dla takich osób decydujące
znaczenie dla uzyskania środków zapewniających minimalny poziom życia. Po drugie, już
zwolnienie osób występujących z roszczeniami alimentacyjnymi ex lege z obowiązku pokrywania
kosztów sądowych stanowiło wyraz uznania przez państwo szczególnej sytuacji osób, które
niejednokrotnie muszą walczyć o pieniądze pozwalające na przeżycie. Wreszcie, odmowa
przyznania przez sąd pomocy prawnej w powyższym postępowaniu może spowodować
29
30
31
32
33
34
Art. 393³ kodeksu postępowania cywilnego stanowi, że „Kasacja powinna być sporządzona przez pełnomocnika
będącego adwokatem lub radcą prawnym”.
Sprawa Twalib przeciwko Grecji. Skarga nr 24294/94. Wyrok z dnia 9 czerwca 1998 r.
Sprawa Pham Hoang przeciwko Francji. Skarga nr 13191/87. Wyrok z dnia 25 września 1992 r.
Sprawa Aires przeciwko Irlandii. Skarga nr 6289/73. Wyrok z dnia 9 września 1979 r.
Sprawa Aires przeciwko Irlandii. Skarga nr 6289/73. Wyrok z dnia 9 września 1979 r.
Sprawa Del Sol przeciwko Francji. Skarga nr 46800/99. Wyrok z dnia 26 lutego 2002 r.
10
zablokowanie takim osobom dostępu do sądu. Biorąc pod uwagę, że często występują one o z
roszczeniem o przyznanie alimentów zwyczajnie dlatego, że już w danym okresie borykają się z
problemami finansowymi, mało prawdopodobne wydaje się, by były zdolne do zapłaty
wynagrodzenia prawnikowi, który pomógłby im w skutecznym dochodzeniu roszczeń przed sądem
lub też przygotowaniu i złożeniu środków odwoławczych. Dlatego, jeżeli sądy w Polsce nie
wykazują większej staranności badając potrzebę udzielenia pomocy prawnej w postępowaniach
alimentacyjnych lub podobnych rodzajach postępowań, lub też nie biorą pod uwagę niemożności
pokrycia przez osoby niezamożne dalszych kosztów postępowania, naszym zdaniem realizacja
gwarancji przewidzianych w art. 6 może być poważanie zagrożona.
33.
Należy również uwzględnić fakt, że w Polsce strony postępowania muszą przestrzegać
określonych, często bardzo krótkich terminów na przygotowanie i złożenia skargi kasacyjnej w
Sądzie Najwyższym. Dlatego sądy niższej instancji, które odrzucają wnioski stron postępowania o
przyznanie pełnomocnika z urzędu na potrzeby sporządzenia i złożenia skargi kasacyjnej w Sądzie
Najwyższym, powinny zwracać szczególną uwagę na fakt, czy wnioskodawcom pozostawiono
dostateczną ilość czasu na znalezienie pełnomocnika z wyboru oraz sporządzenie i złożenie przez
niego skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego. W przeciwnym przypadku można bowiem uznać, że
ograniczają one przysługujące stronom prawo dostępu do sądu, jak miało to miejsce w sprawie R.D.
przeciwko Polsce 35 , w której Trybunał uznał, że ze względu na krótki okres czasu pozostawiony
wnioskodawcy na wyznaczenie pełnomocnika z wyboru oraz sporządzenie zamierzonej skargi
kasacyjnej, nie zapewniono mu realistycznej możliwości wniesienia i obrony swojej sprawy w
sądzie kasacyjnym w sposób „konkretny i efektywny”.
34.
Wreszcie, procedura ubiegania się przez strony o przyznanie pełnomocnika z urzędu musi
przewidywać istotne gwarancje chroniące strony przed arbitralnością decyzji. W sprawie Del Sol
przeciwko Francji 36 Trybunał stwierdził, że biuro pomocy prawnej przy Trybunale Kasacyjnym
funkcjonuje na zasadach zapewniających dostateczną ochroną przed arbitralnością, ponieważ jego
pracom przewodniczy sędzia Trybunału Kasacyjnego, a w składzie biura zasiadają również starszy
kanclerz tego sądu, dwóch członków wybranych przez Trybunał Kasacyjny, dwóch urzędników
cywilnych, dwóch członków Rady Stanu oraz Rady Trybunału Kasacyjnego, jak również
przedstawiciel społeczny. Ponadto, od decyzji o odrzuceniu wniosku o przyznanie pomocy prawnej
przysługuje odwołanie do prezesa Trybunału Kasacyjnego. Na podstawie powyższego wyroku
można wywnioskować, że obowiązkiem państwa jest ustanowienie takich procedur decyzyjnych i
odwoławczych w systemie pomocy prawnej, które zagwarantują, że ostateczne decyzje odnośnie
wyznaczenia pełnomocnika z urzędu podejmowane będą w sposób obiektywny.
Dlatego, jeżeli decyzję w tych kwestiach podejmowane są wyłącznie przez sędziów, odwołania
rozpatrywane są sąd obradujący w tym samym składzie, albo też z określonych przyczyn nie
podlegają przekazaniu do sądów wyższej instancji, co jest możliwe w Polsce, można ustalić, że
przedmiotowe procedury nie zapewniają w dostatecznym stopniu gwarancji przewidzianych w art.
6. W związku z tym niezbędne może okazać się szczegółowe zbadanie decyzji podjętych w takich
postępowaniach, w celu oceny, czy były one sprawiedliwe i zgodne z wymogami sprawiedliwego
procesu.
5.
WNIOSKI
35.
Uważamy, że wysokie koszty prawne nie powinny utrudniać dostępu do wymiaru
sprawiedliwości. Osobom niezamożnym należy zapewnić możliwość efektywnej realizacji
przysługujących im praw i nie można blokować im dostępu do sądów tylko dlatego, że nie są
zdolne do poniesienia kosztów. Dotyczy to w szczególności osób, które nie tylko mają trudności
finansowe, lecz także należą do osób nieporadnych lub z innych przyczyn nie mogą efektywnie
35
36
Sprawa R.D. przeciwko Polsce, skargi nr 29692/96 i 34612/97. Wyrok z dnia 18 grudnia 2001 r.
Sprawa Del Sol przeciwko Francji. Skarga nr 46800/99. Wyrok z dnia 26 lutego 2002 r.
11
dochodzić swych roszczeń. W związku z tym na Państwach-Stronach spoczywa obowiązek
zapewnienie odpowiedniego ustanowienia, rozwoju i wzmocnienia krajowego systemu pomocy
prawnej. Dlatego muszą one stale gromadzić informacje, analizować dane statystyczne, badać
złożone skargi i przyczyny stojące u ich źródeł, analizować opinie sędziów oraz przedstawicieli
zawód prawniczych i sektora organizacji pozarządowych. Jedynie na tej podstawie mogą zyskać
prawdziwy obraz sytuacji i ustalić, czy system pomocy prawnej funkcjonuje prawidłowo.
36.
W celu zapobieżenia sytuacjom, w których osoby niezamożne pozbawiane są nie tylko
równego, lecz w ogóle jakiegokolwiek dostępu do pomocy prawnej, Państwa-Strony powinny
uwzględnić minimalne wspólne standardy ustanowione w ugruntowanej linii orzecznictwa
Trybunału. Państwa-Strony mogą również wykorzystać efekty ostatnich prac w tej dziedzinie, tzn.
standardy ustanowione przez Radę Europy i instytucje UE. Nie można również zapomnieć o
działaniach na rzecz poprawy sytuacji podejmowanych przez organizacje pozarządowe. Lektura
raportów z monitoringu sporządzonych przez takie organizacje jak HFPCz, czy też Public Interest
Law Initiative, może nie tylko zwrócić uwagę na kwestie mające szczególnie istotne znaczenie dla
ochrony praw człowieka, lecz także zapewnić możliwość wielowymiarowej analizy
funkcjonowania krajowych systemów pomocy prawnej. Na tej podstawie Państwa-Strony mają
okazję przekonać się, że funkcjonowanie państwa prawnego może wciąż napotykać na realne
problemy. W szczególności możliwe jest ustalenie określonych nieprawidłowości w systemie
udzielania pomocy prawnej oraz ich negatywnego oddziaływania na najbardziej narażone grupy
społeczeństwa. W rezultacie niezbędne dla zapewnienie efektywnego stosowania gwarancji
proceduralnych w zakresie prawa do pomocy prawnej może okazać się przeprowadzenie szeroko
zakrojonej reformy na rzecz zapewnienia lepszego funkcjonowania reguł udzielania pomocy
prawnej w praktyce oraz poprawa zarządzania systemem pomocy prawnej jako całości.
37.
Ocena sytuacji panującej w Polsce doprowadziła w naszej opinii do ujawnieniu szeregu
problemów w systemie pomocy prawnej. Nie dotyczą one jedynie „doraźnych” nieprawidłowości
ze strony sądów lub pełnomocników z urzędu, niekiedy bowiem ich źródłem są poważne błędy w
interpretacji koncepcji pomocy prawnej jako takiej oraz jej znaczenia dla demokratycznego
społeczeństwa i państwa prawnego. W Polsce, konieczność dostosowania zakresu pomocy
udzielanej osobom niezamożnym do ograniczonych możliwości finansowych skarbu państwa
skutkuje często zaniedbaniem interesów tych osób. Sędziowie stają w obliczu sytuacji, w której nie
mogą dokonać swobodnej oceny sytuacji zainteresowanych osób, lecz w każdym przypadku muszą
mieć na względzie niedostatek środków finansowych. Ponadto, w systemie pomocy prawnej
brakuje odpowiedniego systemu środków odwoławczych, który pozwoliłby zapewnić odpowiednią
kontrolę procesu decyzyjnego ze strony sądów wyższej instancji. Jak się wydaje, żadna z
zainteresowanych polskich władz nie gromadzi, ani nie analizuje dostatecznej ilości danych by móc
ocenić lub stwierdzić, czy system pomocy prawnej istotnie funkcjonuje, spełniając wymagane
standardy i zaspokajając potrzeby osób niezamożnych. W świetle wyżej wyrażonych zastrzeżeń, z
nadzieją oczekujemy na stanowisko Wysokiego Trybunału.
Autorzy pisemnych uwag
Aleksandra Jeżowska-Minárik 37
Adam Bodnar38
12
Weryfikacja i akceptacja pisemnych uwag
prof. Andrzej Rzepliński39
37
mgr Aleksandra Jeżowska-Minárik absolwentka wydziału prawa Uniwersytetu Wrocławskiego i Podyplomowego
Studium Międzynarodowego Prawa Gospodarczego na Uniwersytecie Środkowoeuropejskim w Budapeszcie. Przez
szereg lat zatrudniona w warszawskim biurze kancelarii Baker & McKenzie and Norton Rose. W 2004 r. była
prawnikiem w Europejskim Trybunale Praw Człowieka.
38
mgr Adam Bodnar, absolwent wydziału prawa Uniwersytetu Warszawskiego i Podyplomowego Studium
Porównawczego Prawa Konstytucyjnego na Uniwersytecie Środkowoeuropejskim w Budapeszcie. Przez szereg lat
zatrudniony w warszawskim biurze kancelarii Weil, Gotshal & Manges. Od 2004 r. pełni funkcję koordynatora
programu strategicznej litygacji w HFPCz.
39
Andrzej Rzepliński, prof. nauk prawnych, członek Zarządu HFPCZ oraz dyrektor ds. programów prawnych
HFPCz, kierownik Ośrodka Badania Praw Człowieka przy Uniwersytecie Warszawskim.
13