WSTĘP

WSTĘP
Kobiety na całym świecie, w tym także w Polsce, mają – w porównaniu z mężczyznami – nierówne możliwości rozwoju przejawiające się m.in. w utrudnionym dostępie do
edukacji (szczególnie kierunków technicznych, dających szansę na lepiej płatną pracę zawodową)1, technologii informatycznych i innych ważnych zasobów. Jak wynika z różnych
danych statystycznych, to one częściej doświadczają przemocy i ubóstwa2 oraz są ofiarami
handlu ludźmi. To matki, wielokrotnie częściej niż ojcowie, samotnie wychowują dzieci, szczególnie te, dotknięte niepełnosprawnościami, córki i synowe częściej niż synowie
sprawują opiekę nad zależnymi osobami starszymi w rodzinach. Z powodu większego
obciążenia obowiązkami rodzinnymi mają gorszą pozycję zawodową3, a co za tym idzie –
zarabiają mniej4 i częściej borykają się z problemem bezrobocia. Dyskryminacja ze względu na płeć, dotykająca przede wszystkim kobiety, ściśle łączy się z ich wiekiem, pochodzeniem etnicznym, poziomem wykształcenia, statusem społeczno-ekonomicznym oraz
miejscem zamieszkania (miasto – wieś). Stereotypy dotyczące płci są głęboko i trwale
zakorzenione w większości społeczeństw. Dodatkowym czynnikiem, który pogłębia nierówność kobiet i mężczyzn, jest niedoreprezentowanie tych pierwszych w politycznych
gremiach decyzyjnych właściwie każdego szczebla, a także w biznesie.5
Nie oznacza to, że nie ma także obszarów, w których to mężczyźni byliby grupą defaworyzowaną. Takie obszary życia istnieją i wiążą się poniekąd ze stereotypami o tym, jacy
powinni być mężczyźni, a jakie kobiety. Chodzi przede wszystkim o rolę jednych i drugich
w procesie opieki i wychowywania potomstwa (urlop „tacierzyński” i wychowawczy oraz
„Mimo że kobiety stanowią obecnie większość nowych absolwentów studiów wyższych (59%), kierunki
studiów pozostają w przeważającej mierze stereotypowe. Prawie połowa kobiet z wykształceniem wyższym
ukończyła kierunki pedagogiczne, humanistyczne, artystyczne lub ochronę zdrowia. (…). Na przeciwnym
biegunie znajdują się studia techniczne, które ukończyła co dziesiąta absolwentka, wobec czterech na dziesięciu absolwentów płci męskiej.” Źródło: KOM(2007)49, Sprawozdanie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów na temat równości kobiet
i mężczyzn – 2007, Bruksela, dnia 7.2.2007, s. 6.
2
„Zagrożenie ubóstwem wśród kobiet w wieku powyżej 65 lat wynosi 20%, czyli o 5 punktów procentowych
więcej niż w stosunku do mężczyzn, podczas gdy dla rodzin rodziców 18%. Względna różnica średniego wynagrodzenia godzinowego brutto między mężczyznami a kobietami samotnie wychowujących dzieci wynosi
ono 34%. (…) długotrwałe bezrobocie dotyka 4,5% kobiet, czyli o 1% więcej niż w przypadku mężczyzn.
Kobiety stanowią również większość osób nieaktywnych zawodowo.” Źródło: ibidem, s. 6-7.
3
„Kobiety mają nadal trudności z godzeniem życia zawodowego z życiem prywatnym, a także z nierównym
podziałem obowiązków domowych i rodzinnych. (…) stopa zatrudnienia kobiet pomiędzy 20 a 49 r. ż., mających dzieci, spada o 15%, podczas gdy porównywalna stopa zatrudnienia mężczyzn wzrasta o 6%.” Źródło:
ibidem, s. 6.
4
„Kobiety zarabiają średnio 15% mniej niż mężczyźni za każdą przepracowaną godzinę.” Źródło: ibidem.
5
„Istnieje wyraźna nierównowaga między kobietami a mężczyznami dotycząca ich obecności na stanowiskach decyzyjnych, zarówno politycznych, jak i gospodarczych. Kobiety stanowią mniej niż jedną trzecią
pracowników wyższego szczebla, a w zarządach 50 największych przedsiębiorstw europejskich notowanych
na giełdach zasiadała w roku 2005 jedna kobieta na dziesięciu mężczyzn. W parlamentach krajowych zasiada
średnio jedynie 24% kobiet. Proporcja ta wynosi 33% w Parlamencie Europejskim.” Źródło: ibidem.
1
10
Joanna Podgórska-Rykała
prawo do opieki nad dzieckiem w przypadku rozwodu rodziców) czy wybór hobby lub
ścieżki zawodowej. Wybory życiowe, zarówno mężczyzn, jak i kobiet są surowo oceniane
przez społeczeństwo i w przypadku łamania schematów krytykowane i wyśmiewane.
Termin równość płci często występuje w dyskursie naukowym i politycznym, co skutkuje wielością definicji tego pojęcia. Najprościej równość płci definiuje UNICEF, wskazując, iż jest to jednakowa możliwość rozwoju zarówno kobiet, jak i mężczyzn6. Jak czytamy
w jednym z europejskich dokumentów, a mianowicie w Sprawozdaniu Komisji dla Rady,
Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z 2010 r., równość płci nie jest wyłącznie kwestią różnorodności i sprawiedliwości społecznej, ale również istotnym warunkiem osiągnięcia trwałego wzrostu
gospodarczego kraju, stabilizacji zatrudnienia oraz ochrony i wzmacniania konkurencyjności. Europejscy decydenci podkreślają niejednokrotnie, że inwestowanie w politykę na
rzecz równości płci przyczynia się do podwyższenia wskaźnika stopy zatrudnienia kobiet,
co z kolei przekłada się na większy udział kobiet w PKB, wyższe dochody podatkowe
i trwałe wskaźniki dzietności. Niewątpliwie więc „politykę na rzecz równości płci należy
postrzegać jako długoterminową inwestycję, a nie jako krótkoterminowy koszt”.7
W państwach demokratycznych świadomość potrzeby zagwarantowania przedstawicielom obu płci równych praw i obowiązków jest silnie zakorzeniona. Skuteczna ochrona praw człowieka wymaga jednak gwarancji i ochrony przed dyskryminacją. Równość
kobiet i mężczyzn jest jednym z fundamentów prawa międzynarodowego i polityki najważniejszych organizacji o zasięgu światowym i europejskim: Organizacji Narodów Zjednoczonych, Rady Europy i Unii Europejskiej. Ta ostatnia, już w traktacie rzymskim wprowadziła zasadę, że kobiety i mężczyźni powinni otrzymywać równą płacę za równą pracę.
W traktacie amsterdamskim natomiast znalazł się wyraźny zapis o równości kobiet i mężczyzn, traktowanej jako jedno z priorytetowych zadań podejmowanych przez Wspólnotę.
Określono je mianem gender mainstreaming i polega przede wszystkim na pokazaniu, do
jakiego stopnia życie społeczne organizują stereotypy i tradycyjny podział zadań (eksponujący rolę kobiety w domu i rodzinie, a mężczyzny w pracy i w życiu publicznym) oraz
wyliczeniu kosztów takiego konstruowania świata. Celem gender mainstreaming ma być
przełamanie schematu, dlatego we wszystkich swoich działaniach Unia Europejska dąży
do trwałej zmiany w świadomości Europejek i Europejczyków w kwestii podejścia do
tradycyjnych ról kobiet i mężczyzn w życiu społeczno-gospodarczym. Podczas gdy do
tej pory ciężar walki o równość między płciami spoczywał na kobietach, wprowadzana
w życie strategia gender mainstreaming postuluje zmianę punktu ciężkości – zgodnie z nią
zarówno kobiety, jak i mężczyźni muszą podejmować działania na rzecz zniesienia istniejących nierówności i spróbować się odnaleźć w nowych rolach.
Główna hipoteza niniejszej książki wskazuje, iż niewielkie zainteresowanie gmin tworzeniem, realizowaniem, monitorowaniem i ewaluowaniem gminnej polityki równości
http://www.unicef.org/gender/gender_57317.html, dostęp: 23.02.2013 r.
Sprawozdanie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Równość kobiet i mężczyzn – rok 2010, {sek (2009) 1706}.
6
7
Polityka równości płci na szczeblu samorządowym
11
płci wynika pośrednio z głęboko zakorzenionych w społeczeństwie tradycyjnych wartości
kulturowych i przekonań religijnych. Wśród bezpośrednich przyczyn zjawiska wyróżnić
można: niską świadomość problemu nierówności, niewystarczającą wiedzę decydentów
na temat zagadnienia równości płci, przekonanie o wysokich kosztach ekonomicznych
i społecznych wprowadzania równościowych rozwiązań na gruncie lokalnym, brak świadomości osiągnięcia wymiernych korzyści oraz brak równościowych narzędzi zarządzania publicznego, w tym systemowej i horyzontalnej polityki równości płci w skali kraju.
Wśród dodatkowych hipotez można wyróżnić przede wszystkim założenie, iż tylko
nieliczne polskie gminy tworzą, realizują, monitorują i ewaluują politykę równości płci
na swoim terytorium. Kolejne hipotezy pomocnicze autorka przyporządkowała do trzech
kategorii: oscylujących wokół zagadnień prawno-politycznych, instytucjonalnych oraz
finansowych. Po pierwsze, w większości gmin mamy do czynienia ze zjawiskiem znacznego niedoreprezentowania kobiet w organach władzy. Owo niedoreprezentowanie jest
większe w przypadku organów wykonawczych niż w przypadku organów stanowiących
i wpływa niekorzystnie na liczbę podejmowanych w gminie inicjatyw równościowych.
Co więcej, tylko nieliczne gminy korzystają z dostępnych instrumentów prawno-politycznych, tworząc dokument będący podstawą prowadzenia gminnej polityki równości płci
(strategię lub plan równościowy). Im większa jednostka, tym częściej tego typu działania są podejmowane. Jeśli w urzędach istnieją wewnętrzne zasady równościowe, to najczęściej dotyczą zakazu dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność ruchową, a nie
problematyki równości kobiet i mężczyzn. Po drugie, im większa gmina, tym większe
prawdopodobieństwo, że jej władze powołują specjalne organy (komórki organizacyjne, stanowiska pracy), których zadaniem jest planowanie, realizowanie i ewaluowanie
gminnej polityki równości płci. Najczęściej obszarami działania tych organów są kwestie
związane z równością szans i równym traktowaniem, w odniesieniu do wszystkich typów
dyskryminacji, między innymi ze względu na: płeć, stan cywilny, wiek, niepełnosprawność, pochodzenie etniczne lub narodowe, wyznanie i tożsamość płciową. Ich zadania
i obowiązki związane z wdrażaniem gminnej polityki równości płci stanowią mały wycinek w stosunku do wszystkich innych zadań i obowiązków. Ponadto pracownicy urzędów
i jednostek organizacyjnych gmin, bez względu na wielkość gminy, są szkoleni z zasady
równości płci. Po trzecie, władze gmin na ogół nie uwzględniają perspektywy płci w procesie konstruowania rocznego planu finansowego (budżetu gminy). Zdarzają się jednak
przypadki gmin, które biorą pod uwagę perspektywę płci, planując mniejsze wydatki budżetowe w konkretnych obszarach. Władze gmin, bez względu na wielkość, sporadycznie
podejmują działania zmierzające do likwidacji nierówności, wyrównania szans przedstawicieli obu płci oraz zapobiegania powstawaniu sytuacji dyskryminujących ze względu
na płeć. Jeśli takie działania są podejmowane, to najczęściej w obszarze rynku pracy przy
znacznym współfinansowaniu ze środków unijnych bądź/i w partnerstwie z organizacjami pozarządowymi i mają charakter doraźny. Na koniec warto dodać, że wśród założeń
autorki znalazło się jeszcze jedno, a mianowicie, iż kobiety są narażone na dyskryminację ze względu na płeć w większym stopniu niż mężczyźni, między innymi w obszarach:
12
Joanna Podgórska-Rykała
polityki zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu, polityki kulturalnej (w tym kultury
fizycznej), polityki prewencji i zwalczania zjawisk patologii społecznych oraz edukacji
i infrastruktury edukacyjnej. Mężczyźni są narażeni na dyskryminację ze względu na płeć
w większym stopniu niż kobiety, między innymi w obszarach: ochrony zdrowia i profilaktyki zdrowotnej oraz polityki prorodzinnej.
Zarówno hipoteza główna, jak i hipotezy pomocnicze znajdują odzwierciedlenie
w pytaniach badawczych, które stanowiły fundament przygotowania narzędzia badawczego. Wśród tych pytań wymienić należy m.in.: Jaki jest procentowy udział kobiet i mężczyzn w sprawowaniu władzy w gminach? Czy niedoreprezentowanie jednej z płci we
władzach gminy wpływa na liczbę podejmowanych w niej inicjatyw równościowych?
Czy w gminach istnieją instrumenty prawno-polityczne, będące podstawą prowadzenia
gminnej polityki równości płci? Czy są to dokumenty o charakterze strategicznym i długofalowym (mające cechy aktów planowania) czy może operacyjnym i doraźnym? Jeśli
owe dokumenty istnieją, to jakich obszarów życia społecznego dotyczą? Czy w gminach
powoływane są specjalne organy, których zadaniem jest planowanie, realizowanie i ewaluowanie gminnej polityki równości płci? Czy są one jednoosobowe czy może kolegialne? Jakie są ich zadania, kompetencje i narzędzia pracy? Czy urzędnicy mają dostęp do
szkoleń z tematyki równościowej? Czy władze uwzględniają perspektywę płci w procesie
konstruowania budżetu? Jak przedstawiają się wydatki gmin w odniesieniu do potrzeb
kobiet i mężczyzn? I na koniec, czy władze gmin tworzą, realizują, monitorują i ewaluują
politykę równości płci na swoim terytorium?
Aby odpowiedzieć na pytania badawcze i potwierdzić bądź odrzucić hipotezy, autorka
przeprowadziła ogólnopolskie badanie (poprzedzone badaniem pilotażowym o mniejszym zasięgu). Zaproszone do niego zostały wszystkie polskie gminy, ale odpowiedzi
odesłało 1.868 jednostek, co stanowi 75,38% ogółu. Narzędzie badawcze miało charakter
ankiety zawierającej 16 pytań otwartych. Ankieta została przesłana pocztą elektroniczną.
Okres czasowy objęty badaniem to kadencja 2010-2014, choć niektóre gminy wskazywały
na działania i projekty realizowane przed tą datą i one także zostały ujęte w części opisowej. Pytania i hipotezy, a także metody badawcze zostały dokładnie scharakteryzowane
w rozdziale IV, który stanowi specyficzną, metodologiczną część pracy. Mimo że jego
objętość znacznie odbiega od pozostałych rozdziałów, autorka zdecydowała się na jego
wyodrębnienie. W rozdziale tym autorka opisała nie tylko badanie pilotażowe i badanie
właściwe (m.in. metody, pytania i uwarunkowania), ale także grupę badawczą. Wskazała
na ogólne cechy zbadanych samorządów, w tym wielkość i typ gmin oraz ich położenie
geograficzne.
W poszczególnych rozdziałach pracy autorka zaprezentowała tematykę równościową,
rozpoczynając w rozdziale I od wyjaśnienia, czym jest idea równości i jak może być definiowana oraz jakie są jej relacje z zasadą sprawiedliwości. Śledząc poniekąd losy historyczne kobiet i mężczyzn, mając na uwadze ich wzajemne stosunki, odniosła się do poglądów filozoficznych na równość, począwszy od czasów najdawniejszych, aż do obecnych.
Poruszyła także materię płci, zarówno biologicznej, jak i społeczno-kulturowej, stanowią-
Polityka równości płci na szczeblu samorządowym
13
cych istotne tło dla głównego nurtu rozważań. Scharakteryzowała też rozwój ruchów feministycznych i wiążące się z nim przemiany świadomościowe w społeczeństwach, szczególnie państw Zachodu (m.in. kraje europejskie oraz Stany Zjednoczone).
W II rozdziale autorka skupiła się na zasadzie równości płci w kontekście prawnym
i politycznym. Scharakteryzowała przepisy prawne, obowiązujące zarówno na forum międzynarodowym, jak i europejskie oraz krajowe. Przedstawiła ewolucję zmian prawnych
oraz społeczne skutki podejmowanych legislacji, mając na uwadze tło historyczno-polityczne poszczególnych okresów czasowych. Omówiła strategię gender mainstreaming,
której powstanie stanowi niewątpliwie punkt zwrotny w procesie definiowania zasady
równości płci. Wskazała genezę, narzędzia oraz oceny owej strategii, a także sposób jej
wdrażania w poszczególnych krajach Unii Europejskiej, w tym w Polsce. Odniosła się tym
samym do krajowych dokumentów równościowych i związanym z nimi planem działania na rzecz równości. Następnie, przytaczając dane statystyczne dotyczące wyników wyborów, zwróciła uwagę na problem niedoreprezentowania kobiet w strukturach władzy.
Wskazała kilka zdiagnozowanych i opublikowanych w literaturze przedmiotu przyczyn
i skutków tego zjawiska i w tym kontekście poddała ocenie równościowe narzędzia zarządzania, wdrażane (bądź planowane) przez rząd na szczeblu krajowym.
W rozdziale III autorka odniosła się do polityki równości płci na szczeblu lokalnym,
analizując przypadek gminy jako jedynej konstytucyjnej i zarazem podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Scharakteryzowała pozycję prawną gmin w strukturze
zdecentralizowanej administracji samorządowej oraz zaprezentowała katalog ich zadań
własnych i zleconych. Następnie przedstawiła wypracowane przez siebie zestawienie
możliwych instrumentów gminnej polityki równości płci: prawno-politycznych, instytucjonalnych i finansowych.
W rozdziale IV – jak wyjaśniono powyżej – odbiegającym zarówno formą, jak i objętością od pozostałych części pracy, autorka zawarła metodologiczne wprowadzenie do
zrealizowanych badań.
W rozdziałach V i VI autorka przedstawiła wyniki badania. Pozyskane dane mają charakter jakościowo-ilościowy. Jako że polityka równości płci na szczeblu lokalnym nie wynika w dużej mierze z jasnych, powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, gminy
podejmują różnorodne działania, niedające się niejednokrotnie i co za tym idzie – rzetelnie sklasyfikować. Tak więc, przytaczając dane ilościowe, pochyliła się nad konkretnymi
przypadkami, tzw. dobrymi praktykami z zakresu wdrażania zasady równości płci. Nie
zabrakło też przedstawienia złych praktyk oraz końcowych rekomendacji, które zawarła
w zakończeniu pracy.