K 26/00 - 10 kwietnia 2002 r.

DR ALDONA DOMAŃSKA
KATEDRA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI
UNIWERSYTET ŁÓDZKI
PROF. NADZW. DR HAB. KRZYSZTOF SKOTNICKI
KIEROWNIK CENTRUM STUDIÓW WYBORCZYCH
KATEDRA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
WYDZIAŁ PRAWA I ADMINISTRACJI
UNIWERSYTET ŁÓDZKI
Dopuszczalność ustawowych ograniczeń
wolności zrzeszania się w zakresie prawa
do aktywności politycznej
Wolność zrzeszania się uznawana jest za jedno z podstawowych uprawnień człowieka. Gwarantowana jest ona zarówno
przez Konstytucję RP z 1997 r.1, jak i wiążące Polskę umowy międzynarodowe2. Zdecydowanie jest uprawnieniem podmiotowym
nie mającym charakteru absolutnego. Ograniczenia wolności zrzeszania się mogą mieć różny charakter, który zwykle wynika z formy aktu prawnego określającego owe ograniczenia, np. z Konstytucji, konwencji czy ustawy. Mogą one mieć charakter materialny
bądź formalny. Ograniczenia materialne mogą natomiast dotyczyć
sfery podmiotowej, organizacyjnej lub programowej wolności
zrzeszania się. Ograniczenia o charakterze podmiotowym także
mogą mieć różną formę i mogą być klasyfikowane na różne sposoby. Zazwyczaj polegają na wprowadzeniu szeregu warunków
w stosunku do podmiotów, np. obywatelstwa, wieku, wykonywanego zawodu, których spełnienie warunkuje możliwość organiArt. 11 w zw. z art. 58 Konstytucji.
Art. 11 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności
oraz art. 22 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
1
2
72
Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie…
zowania zrzeszenia. Mogą jednak także polegać na wyłączeniu
możliwości tworzenia oraz przystępowania do określonych form
zrzeszeń przez poszczególne kategorie podmiotów3. I to właśnie
zagadnienie wywołuje najwięcej emocji. Ze względu na ramy niniejszego opracowania w polu naszego zainteresowania pozostaną jedynie ograniczenia o charakterze podmiotowym w zakresie
prawa do aktywności politycznej. Są one o tyle ciekawe, iż zazwyczaj oznaczają one w konsekwencji zakaz przynależności do określonej kategorii zrzeszeń – partii politycznych, a także dlatego, iż
w przeszłości budziły one wątpliwości co do konstytucyjności
przepisów je ustanawiających. Dodatkowo problematyka ta związana jest bezpośrednio z zasadą apolityczności, apartyjności, a w praktyce bezstronności podmiotów podlegających owym ograniczeniom w wykonywaniu przez nich ich kompetencji.
W polskim systemie prawnym obowiązuje szereg uregulowań
ustanawiających zakazy przynależności do partii politycznych czy
też prowadzenia działalności politycznej bądź publicznej przez
różne grupy podmiotów prawa. Przepisy te mają niekiedy charakter regulacji konstytucyjnej, niekiedy natomiast ustawowej. Można je także pogrupować z uwagi na rodzaj podmiotu, którego
ograniczenie dotyczy. I tak, mogą one dotyczyć ograniczeń regulacji z uwagi na pozycję i funkcję niektórych naczelnych organów
państwowych bądź ze względu na funkcjonowanie wymiaru
sprawiedliwości, czy też dotyczyć mogą zakresu regulacji statusu
różnych grup zawodowych i pracowniczych4.
Kwestią wymagającą, naszym zdaniem, zastanowienia jest dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się –
członkostwa w partiach politycznych. Co do zasady zagadnienie to
nie budzi wątpliwości, jednakże pojawiały się w przeszłości głosy
3 Szerzej por. P. Czarny, P. Naleziński, Wolność zrzeszania się [w:] Prawa i wolności obywatela w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002,
s. 601–604.
4 Szerzej: J. Mordwiłko, Zestawienie przepisów (wraz z komentarzem) dotyczących apolityczności i ograniczenia prawa do aktywności politycznej różnym
grupom podmiotów prawa, http://biurose.sejm.gov.pl/biuletyn/be36-3.htm.
73
Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki
podważające możliwość wprowadzenia ustawowych zakazów
przynależności funkcjonariuszy państwowych oraz osób zajmujących określone stanowiska publiczne do partii politycznych5. Ponadto, niestety, wymóg apolityczności niekiedy nie był przestrzegany w praktyce.
Postanowienia Konstytucji RP z 1997 r. formułują ograniczenia
prawa do zrzeszania się w partie polityczne, a także w związku
z tym zakazy prowadzenia działalności politycznej w odniesieniu
do stosunkowo wąskiego kręgu podmiotów. Expressis verbis uczynił to ustrojodawca w stosunku do sędziów wszystkich rodzajów
sądów: sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych6, także sędziów Trybunału Konstytucyjnego7. Zakaz taki nie został ustanowiony w stosunku do sędziów Trybunału Stanu, co po części uzasadnione jest charakterem tego organu. Zakaz ustanowiony w stosunku do sędziów ma
charakter absolutny i oznacza, że sędzia nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego, ani też prowadzić „działalności publicznej”, której nie daje się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Uwagę zwraca szeroki
i głęboki zakres zakazu działalności politycznej odnoszący się do
sędziów. Obowiązująca regulacja znajduje uzasadnienie w przyjętej przez ustrojodawcę koncepcji pozycji i roli sądów w demokratycznym państwie prawnym. Jest ona przede wszystkim następstwem przyjętej zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zagwarantowanie tak silnej pozycji jest możliwe przede
wszystkim przez uniemożliwienie wszelkich nacisków, w tym także politycznych, na sędziów i jest to konieczne dla realizacji zasady niezawisłości sędziowskiej.
Podobny charakter mają przepisy ustanawiające zakaz przynależności do partii politycznej oraz związków zawodowych w stosunku do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (art. 205 ust. 3),
Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 209 ust. 3), Prezesa NarodoRPO-322693-I/99 z 17.08.2000 r.
Art. 178 ust. 3 Konstytucji RP.
7 Art. 195 ust. 3 Konstytucji RP.
5
6
74
Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie…
wego Banku Polskiego (art. 227 ust. 4) oraz członków (w tym także przewodniczącego) Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art.
214 ust. 2)8. Z uwagi na pełnione przez osoby wykonujące owe
funkcje zadania wymóg apolityczności w stosunku do nich wydaje
się w pełni uzasadniony.
Inaczej w swej treści, ale podobnie w skutkach, uregulowana
została ta kwestia w stosunku do podmiotów tworzących korpus
służby cywilnej działającej w administracji rządowej, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części opracowania. Ustrojodawca
wprowadził w stosunku do tej szerokiej grupy podmiotów nakaz
„politycznej neutralności”. Korpus służby cywilnej powołany został w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i właśnie politycznie neutralnego wykonywania zadań9.
Jak widać z wyżej przedstawionych regulacji krąg podmiotów,
w stosunku do których wprowadzony został zakaz przynależności
do partii politycznej oraz zakaz prowadzenia działalności politycznej jest stosunkowo wąski. Nie znajdziemy też w Konstytucji
przepisów wyraźnie odsyłających w tej materii do aktów prawnych rangi ustawy. Czy w związku z tym można przyjąć tezę, że
skoro art. 58 nie zawiera upoważnienia dla ustawodawcy do
ograniczenia obywatelskiej wolności zrzeszania się, tym bardziej
zakazu, to takowe są niedopuszczalne10? Nie budzą wątpliwości te
regulacje, które są powtórzeniem bądź uszczegółowieniem postanowień Konstytucji – jak to ma miejsce w przypadku ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości, a w następstwie także organów związanych z sądownictwem, np. prokuratury czy samorządowych kolegiów odwoławczych, ze względu na funkcje tych organów11. Uszczegółowieniem postanowień Konstytucji pozostają
Art. 205, 209, 2014, 227 Konstytucji RP.
Art. 153 Konstytucji RP.
10 Taką tezę postawił RPO, występując z wnioskiem o uznanie za niekonstytucyjne postanowień szeregu ustaw wprowadzających zakaz przynależności do
partii politycznej, m.in. policjantów czy pracowników UOP. Por. RPO-322693I/99 z 17.08.2000 r.
11 Prawo o ustroju sądów powszechnych, o sądach wojskowych, o Sądzie
Najwyższym, o prokuraturze, o samorządowych kolegiach odwoławczych.
8
9
75
Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki
także przepisy ustawy o NBP, Radiofonii i Telewizji, Rzeczniku
Praw Obywatelskich, Najwyższej Izbie Kontroli oraz ustawy
o służbie cywilnej. Wielokrotnie ustawy stanowiące konkretyzację
przepisów konstytucyjnych rozszerzają kategorię podmiotów,
w stosunku do których obowiązuje zakaz prowadzenia działalności politycznej. Wskazać tu można ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli, której postanowienia ustanawiające powyższy zakaz dotyczą
obok Prezesa, także „pracownika nadzorującego lub wykonującego czynności kontrolne”. Podobnie kwestie te reguluje ustawa
o Narodowym Banku Polskim, która zakaz ów rozszerza także na
członków Rady Polityki Pieniężnej.
Jednakże poza powyżej wskazanymi konstytucyjnymi regulacjami, zakazy członkostwa w partiach politycznych wprowadzane
są także aktami rangi ustawy bez wyraźnego konstytucyjnego
odesłania do nich. Do kręgu tego zaliczyć należy przepisy ustanawiające zakaz przynależności do partii politycznych bądź prowadzenia działalności politycznej, obowiązujący między innymi
w stosunku do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, szefa i pracowników Krajowego Biura Wyborczego oraz
różnych grup zawodowych – policjantów czy strażaków. Krąg
owych podmiotów jest bardzo szeroki. Regulacja ustawowa,
wprowadzająca ograniczenia w zakresie wolności zrzeszania się,
przynależności do partii politycznej, jest bardzo rozległa i dotyczy
nie tylko organów kierowniczych owych podmiotów, ale wręcz
całych grup zawodowych. Następstwem podniesienia przez
Rzecznika Praw Obywatelskich w 2000 roku zarzutu niekonstytucyjności szeregu takich regulacji wątpliwości te zostały rozpatrzone przez Trybunał Konstytucyjny12. Przepisy ustanawiające
zakazy zrzeszania się w partie polityczne, w ocenie Rzecznika
Praw Obywatelskich, pozostają w sprzeczności z art. 11 ust. 2
Konstytucji oraz z art. 17 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności, a także art. 22 Międzynarodowego Paktu
Praw Obywatelskich i Politycznych, które to ujmują prawo zrzeszania się w sposób szeroki, zezwalając na nakładanie pewnych
12
76
Wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00.
Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie…
ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w korzystaniu z tego
prawa, pod warunkiem, że ograniczenia te nie naruszają istoty
prawa do zrzeszania się. Tym samym RPO nie zakwestionował
konstytucyjności ograniczenia wolności zrzeszania się, ale zarzut
naruszenia istoty tego prawa, co nie zostało potwierdzone przez
Trybunał Konstytucyjny. Jednakże samo zagadnienie dopuszczalności ustawowego ograniczenia prawa do zrzeszania się, także
w przypadkach, gdy norma konstytucyjna nie odsyła do regulacji
ustawowej, wydaje się nader ciekawe. Kwestie te Trybunał Konstytucyjny rozważał wielokrotnie odnośnie do różnych konstytucyjnych praw i wolności13, podkreślając, że nie mają one charakteru absolutnego14 i podlegają ustawowym ograniczeniom.
Trybunał Konstytucyjny odniósł się także już wcześniej do samej wolności zrzeszania się15. Trybunał Konstytucyjny uznał, że
konstytucyjne prawo zrzeszania się obywateli w partie polityczne
nie wyklucza możliwości ustanowienia przez ustawodawcę jego
granic czy też procedur prawnych korzystania z niego. W uchwale
z 24 kwietnia 1996 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 4 ust. 2 i 5 ustawy z 26 lipca 1990 r. o partiach
politycznych przypomniał stanowisko wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału, iż wolności obywateli nie mają
charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniom16. Następnie w wyroku z 7 marca 2000 r.17, a także w wyroku z 29 maja
2001 r.18, Trybunał przypomniał, że w przypadku żołnierzy zawoWyrok z 19 maja 1998 r., U. 5/97, „OTK ZU” 1998, nr 4, s. 254; wyrok z 21
października 1998 r., sygn. K. 24/98, „OTK ZU” 1998, nr 6, s. 519 – odnośnie do
prawa do ochrony prawa do prywatności.
14 Wyrok z 23 marca 1999 r. (sygn. K. 2/98, „OTK ZU” 1999, nr 3, s. 222) –
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do życia nie ma charakteru absolutnego; (por. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, „OTK ZU” 1998, nr 4,
s. 302, 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, „OTK ZU” 1999, nr 7, s. 869) – charakteru absolutnego nie ma również prawo dostępu do służby publicznej.
15 Sygn. K. 6/90, „OTK” 1991, s. 20.
16 Sygn. W. 14/95, „OTK ZU” 1996, nr 2, s. 136; por. wyrok z 8 marca 2000 r.,
sygn. Pp 1/99, „OTK ZU” 2000, nr 2, s. 136, 231.
17 Sygn. K. 26/98 („OTK ZU” 2000, nr 2, s. 215).
18 Sygn. K. 5/01 („OTK ZU” 2001, nr 4, s. 550).
13
77
Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki
dowych, funkcjonariuszy Policji czy służby cywilnej zakres wolności zrzeszania się został przypisany odpowiednio do funkcji i statusu tych osób w państwie. Konkludując, w ocenie Trybunału nawet wówczas, gdy brak jest w Konstytucji odesłania do regulacji
ustawowej, ograniczenia określonych konstytucyjnych praw i wolności, w tym także wolności zrzeszania się, są możliwe, jeżeli
spełnione zostaną przesłanki sformułowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji19.
Rozważając zagadnienie dopuszczalności ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania, konieczne wydaje nam się także zastanowienie się nad relacją art. 58 Konstytucji w stosunku do innych
zasad, wartości konstytucyjnych. Zastanowić się należy, czy owe
ograniczenia są konieczne dla zagwarantowania bezpieczeństwa
lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw i wolności innych osób, ale także, czy
konieczność wprowadzenia takiego ograniczenia jest swego rodzaju dobrem przeważającym nad prawem osoby sprawującej
funkcję publiczną do zrzeszania się w partii politycznej. Wszak
wolność zrzeszania się w partie polityczne związana jest ściśle
z podstawową konstytucyjną funkcją partii politycznych, jaką jest
„wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. Z drugiej strony nie budzi wątpliwości pogląd, że
członkostwo w partiach politycznych wiąże się z możliwością
wywierania nacisku na członków owych struktur politycznych, to
zaś jest zagrożeniem dla bezstronności w sprawowaniu urzędu.
Rzecznik Praw Obywatelskich IV kadencji, prof. A. Zoll, wskazał, że
w ustawodawstwach europejskich zasadą obowiązującą funkcjonariuszy publicznych jest apolityczność i bezstronność, nie zaś
apartyjność. Rozróżniając przy tym słusznie pojęcia: apolityczność
i apartyjność, przyjął, że pierwsza oznacza zakaz publicznego ma19 Wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, s. 12; podobnie
L. Garlicki, Przesłanki ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności (na tle
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), „Państwo i Prawo” 2001, z. 10, s. 8.
78
Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie…
nifestowania poglądów politycznych i zakaz kierowania się przy
wykonywaniu obowiązków służbowych własnymi przekonaniami
politycznymi. Nie do końca jednak, naszym zdaniem, uzasadniony
jest pogląd, że apolityczność i bezstronność funkcjonariuszy publicznych, egzekwowana za pośrednictwem odpowiedzialności
dyscyplinarnej, nie wymaga apartyjności20. Faktem jest, że także
polski ustawodawca posługuje się zarówno terminem apolityczności i apartyjności. Apolityczność wymagana jest np. od urzędników państwowych zatrudnionych w Kancelarii Sejmu, Kancelarii
Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz w Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji21. Natomiast od członków
korpusu służby cywilnej wymaga się zarówno apolityczności, jak
i apartyjności. Ta ostatnia okoliczność nie potwierdza jednak, naszym zdaniem, zarzutu ekscesywności zakazów członkostwa w partiach politycznych obowiązujących w polskim systemie prawnym22.
Trybunał Konstytucyjny posługuje się zaś terminem politycznej neutralności w odróżnieniu od zakazu przynależności do partii
politycznych określonych grup podmiotów. „Wymóg politycznej
neutralności pewnych segmentów służb publicznych oznacza
przede wszystkim niedopuszczalność motywowania realizacji
konstytucyjnych i ustawowych zadań tych służb interesami ugrupowań politycznych. Apartyjność ma na celu usunięcie zagrożenia
płynącego z faktu istnienia organizacyjnych i politycznych więzi
pomiędzy osobą sprawującą funkcje publiczne a partią polityczną.
Zagwarantowanie apolityczności służb publicznych nie jest możliwe do realizacji w sytuacji, gdy osoby pełniące takie funkcje są
członkami ugrupowań politycznych”23. W naszej ocenie apartyj-
20 RPO-322693-I/99 z 17.08.2000 r., orzeczenie TK 10 kwietnia 2002 r., sygn.
akt K 26/00.
21 Art. 45 ust. 1 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych; Dz. U. nr 31, poz. 214 ze zm.
22 Wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, s. 12.
23 Wyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, s. 14.
79
Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki
ność jest gwarancją apolityczności. Trudno wszak żądać od członka partii politycznej apolityczności.
Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca, wprowadzając
ograniczenia w zakresie wolności zrzeszania się, uczynił to w stosunku do osób, które odpowiadają za bezpieczeństwo wewnętrzne lub zewnętrzne państwa, wykonują obowiązki o szczególnym
znaczeniu dla państwa lub o charakterze poufnym, bądź też wykonują funkcje orzecznicze. Celem nadrzędnym owych regulacji
była tym samym konieczność zachowania bezstronności i neutralności politycznej określonych osób, instytucji, grup zawodowych. Bezstronność to zaprzeczenie stronniczości i interesowności. Oznacza, że organ podejmuje działania czy rozstrzyga sprawę
na podstawie kryteriów merytorycznych, bez przyjmowania interesów własnych lub innych osób za kryterium rozstrzygające24.
W związku z powyższym bezdyskusyjne jest to, że bezstronność wymaga politycznej neutralności. Oznacza wykluczenie możliwości nacisku przez gremia polityczne na osoby sprawujące
funkcje publiczne. Bezstronność stanowi wartość, która z punktu
widzenia treści art. 31 ust. 3 – bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej
albo praw i wolności innych osób, przeważa nad prawem osoby
sprawującej funkcję publiczną do zrzeszania się w partii politycznej.
Według nas urzeczywistnienie zasady dobra wspólnego,
ochrona zasady zaufania jednostki do państwa, stanowią wartości
konstytucyjne uzasadniające możliwość ustawowego ograniczenia
członkostwa osób zajmujących określone stanowiska czy pełniących określone funkcje w partiach politycznych.
„Demokratyczne państwo prawne nie powinno być państwem
partii. Przy wszystkich sprzężeniach między partiami a państwem
potrzebny jest pewien dystans. Poddanie partii reżimowi prawa
wywołuje ten skutek, że organy stosowania prawa, jak sądy, prokuratura czy policja, a w jakimś stopniu również i organy orzecznictwa administracyjnego, powinny być wolne od oddziaływania
24
80
Por. rekomendacja RZ Komitetu Ministrów Rady Europy z 11 marca 1980 r.
Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie…
partii politycznych”25. W następstwie ograniczenia ustawowe są
konieczne, by nie stwarzać nawet pozorów braku obiektywizmu
z powodów politycznych26. Ugruntowany już w polskiej doktrynie
prawa konstytucyjnego pogląd o konieczności apolityczności
pewnych grup podmiotów, czy też osób pełniących określone
funkcje, niestety nie zawsze realizowany był w praktyce27.
Podkreślenia wymaga, że pojęcie osoby pełniącej określoną
funkcję, funkcjonariusza, pozostaje w ścisłym związku z określoną
instytucją, w ramach której i na rzecz której ona działa. Tym samym status funkcjonariusza związany jest z realizowaniem merytorycznych zadań jednostki – organu28. Oznacza to, że de facto,
analizując dopuszczalność ustawowych ograniczeń podmiotowych wolności zrzeszania się, nie można jednoznacznie ocenić
kompleksowo wszystkich regulacji. Zawsze, oceniając takie zakazy
czy ograniczenia, należy czynić to indywidualnie w stosunku do
każdej regulacji. Podzielić należy pogląd, że wymóg apolityczności,
bezstronności formułowany jest w naszym ustawodawstwie
w różny sposób w stosunku nie tylko do różnych grup zawodowych, ale także w różny sposób w odniesieniu do jednorodnych
grup zawodowych29. Niestety kryteria, jakimi kierował się ustawodawca nie były jednolite. Z całą pewnością w stosunku do takich grup jak Siły Zbrojne (art. ust. 2 Konstytucji) neutralność polityczna jest następstwem tego, iż jako jedyna część struktury państwa – pełnią one podstawową niezbywalną funkcję, jaką jest staW. Sokolewicz, Partie polityczne w polskim prawie konstytucyjnym: wczoraj, dziś, jutro, „Studia Prawnicze” 1991, z. 4, PAN, Instytut Nauk Prawnych.
26 L. Gardocki, Apolityczność sędziów, „Rzeczpospolita” z 7 grudnia 1998 r.
(Prawo).
27 Przykładem może być zapowiedź z 2011 roku, że w przedwyborczej debacie PiS miała reprezentować m.in. prof. Zyta Gilowska, która zasiadała w RPP.
Krytycznie do tego pomysłu odnieśli się m.in. prof. P. Winczorek i dr M. Stanoulewicz.
28 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego sygn. K/99, „OTK ZU” 1999, nr 6,
s. 620.
29 M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, Warszawa 2000, s. 24.
25
81
Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki
nie na straży bezpieczeństwa zewnętrznego. Neutralność polityczną Sił Zbrojnych wiązać zatem należy z istnieniem takich
struktur, które zapewniają realizację funkcji obronnych. Obrona
niepodległości i bezpieczeństwa państwa, będąca zasadniczym zadaniem Sił Zbrojnych sytuuje je w sposób szczególny i nieporównywalny z sytuacją innych organów państwa30. Stąd najszerszy krąg
podmiotów, na które nałożone są omawiane zakazy stanowią żołnierze i funkcjonariusze służb czuwających nad bezpieczeństwem
państwa i jego porządkiem wewnętrznym. Są to żołnierze służby
zawodowej oraz funkcjonariusze służby więziennej, policji, straży
granicznej, straży pożarnej, w pewnym zakresie pracownicy urzędów państwowych31. Z tych też powodów ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu zakazu członkostwa w partiach politycznych między innymi w stosunku do funkcjonariuszy Policji32, Państwowej Straży Pożarnej33 czy Straży Więziennej34. Zakaz ten
znajduje uzasadnienie przede wszystkim w zadaniach funkcjonariuszy tych służb. Ponadto pamiętać należy, że organizacja wewnętrzna oparta jest tu na pełnej podległości podwładnych przełożonym, co umożliwia wywieranie nacisków, także politycznych.
Zdaniem Trybunału wprowadzone ograniczenia służą między innymi stworzeniu bardziej rygorystycznych gwarancji bezstronności tych organów. Biorąc pod uwagę szerokie uprawnienia funkcjonariuszy tych służb, łącznie ze stosowaniem środków przymusu bezpośredniego, uzasadnione jest istnienie ograniczeń ich
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. K. 26/98,
„OTK ZU” 2000, nr 2, s. 210; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 42.
31 Szerzej por.: J. Mordwiłko, Zestawienie przepisów (wraz z komentarzem)
dotyczących apolityczności i ograniczenia prawa do aktywności politycznej różnym grupom podmiotów prawa, www.biurose.sej.gov.pl/biuletyn/be36-3.htm.
32 Art. 63 ust. 1, 2 ustawy o Policji z 26.04.1990 r., Dz. U. z 2011 r., nr 287,
poz. 1687 t.j.
33 Art. 57c ust. 1, 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej z 24.08.1991 r., Dz. U.
z 2009 r., nr 12, poz. 68.
34 Art. 163 ust. 1, 2 ustawy o Służbie Więziennej z 9.04.2010 r., Dz. U.
z 2010 r., nr 79, poz. 523, obowiązująca od 13 sierpnia 2010 r.
30
82
Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie…
praw, których celem jest zagwarantowanie neutralności politycznej35. Pogląd taki uznany jest nie tylko w polskiej doktrynie
i orzecznictwie, ale także znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. „Zamiar zapewnienia, aby ważna rola policji w demokratycznym społeczeństwie
nie uległa osłabieniu z powodu zachwiania politycznej neutralności jej funkcjonariuszy, jest zgodny z demokratycznymi zasadami
członkostwa w partiach politycznych”36.
Inną grupą zawodową, której dotyczy ustawowy zakaz są prokuratorzy37. Zakaz ten koresponduje z konstytucyjnym zakazem
członkostwa w partiach politycznych sędziów. Celem nadrzędnym
owych zakazów jest stworzenie systemu eliminowania z postępowania sądowego wpływów, zwłaszcza o charakterze politycznym.
Podobnie szczególnym statusem, przede wszystkim ze względu na specyficzne cele, dla których została powołana, objęta została służba cywilna. Wymóg neutralności politycznej w stosunku do
pracowników korpusu służby cywilnej38 oznaczać ma, że urzędnicy służby cywilnej nie mogą być w żadnym stopniu w swoim działaniu determinowani własnymi przekonaniami politycznymi, religijnymi, ideologicznymi, interesami partyjnymi, grupowymi itd.
Postawa urzędnika i jego działanie mają być zobiektywizowane
i zdystansowane. Apolityczność urzędnika służby cywilnej należy
rozumieć w taki sposób, że „(…) nie bierze on udziału w szeroko
pojmowanej grze politycznej i jest wolny w swym funkcjonowaniu
od swoistego „kompleksu” jakiejkolwiek partii, opcji politycznej,
ideologii, religii, determinant i uwarunkowań. Neutralność polityczna służby cywilnej powinna być postrzegana nie tylko jako
niezależność od partii, stronnictw politycznych, ale także uniezaWyrok z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, s. 25.
Rekvenyi v. Węgry, orzeczenie ETPC z 20 maja 1999 r., Rekvényi v. Hungary.
37 Art. 44 ust. 3 oraz 10b ust. 2 ustawy o prokuraturze z 20.06.1985 r., Dz. U.
z 2011 r., nr 270, poz. 1599.
38 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K. 3/99,
„OTK ZU” 1999, nr 4, s. 364.
35
36
83
Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki
leżnienie od wpływów innych organizacji (…)”39. Istotnym elementem zapewniającym neutralność polityczną funkcjonariuszom
publicznym jest przejrzysty sposób prowadzenia naboru, obsadzanie stanowisk nie według kryteriów politycznych, ale na podstawie kryteriów merytorycznych40. Precyzyjne oddzielenie administracji od polityki jest gwarancją urzeczywistnienia naczelnej
zasady konstytucyjnej – klauzuli demokratycznego państwa
prawnego. Wyznaczenie takiej granicy zapobiega naruszaniu bezstronności przez wydawanie rozstrzygnięć „dobrze postrzeganych” politycznie. Przeciwdziała też usuwaniu ze służby publicznej osób, które kojarzone są z konkretnym ugrupowaniem politycznym41.
Zasadny, w naszej ocenie, i podobny cel ma także ustawowy
zakaz zrzeszania się w partie polityczne prezesa i etatowych
członków samorządowych kolegiów odwoławczych42. Samorządowe kolegia odwoławcze pełnią funkcję orzekającą. Nadzór nad
orzecznictwem kolegiów sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny.
Przy orzekaniu kolegium związane jest prawem powszechnie
obowiązującym. Skoro ustrój kolegiów wzorowany jest na zasadzie działania sądów, stąd też funkcjonariuszy obowiązywać powinny podobne jak sędziów ograniczenia w celu zagwarantowania im bezstronności przy sprawowaniu przez nich funkcji.
Konkludując, cechą charakterystyczną wszystkich regulacji
wprowadzających ograniczenia wolności zrzeszania się określonym grupom podmiotów jest zagwarantowanie bezstronności –
niezależności od wszelkich pozamerytorycznych czynników, które
mogłyby wpływać na realizację ich obowiązków. Aktualny jest
pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że „integralnym składnikiem
39 J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, Warszawa
2001, s. 17.
40 Szerzej J. Itrich-Drabarek, Korupcja w Polsce w świetle raportów Banku Światowego i Najwyższej Izby Kontroli, „Służba Cywilna” 2000/2001, nr 1, s. 122–134.
41 Szerzej por. I. Lipowicz, Prawo obywatela do dobrej administracji, s. 6–8
www.nik.gov.pl/plik/id,1555.pdf.
42 Art. 7 ust. 8 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z 12.10.1994 r.,
Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.
84
Dopuszczalność ustawowych ograniczeń wolności zrzeszania się w zakresie…
pojęcia bezstronności jest apolityczność – oznaczająca nie brak
poglądów politycznych, lecz ich niemanifestowanie w pracy zawodowej”43.
Jak staraliśmy się wykazać, zarówno poglądy przedstawicieli
doktryny, jak i dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dowodzi, że wskazana w art. 58 Konstytucji wolność, może podlegać ograniczeniom. Przy tym podkreślić należy, że ograniczenia w zakresie korzystania z tej wolności są dopuszczalne jedynie przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 31 ust. 3
Konstytucji44. W polskim systemie prawnym obowiązuje wiele
ustaw, których postanowienia rozciągają zakaz przynależności
partyjnej, prowadzenia działalności politycznej, nakładające nakaz apolityczności na całe grupy zawodowe. Krąg podmiotów,
które podlegają ustawowym zakazom członkostwa w partiach
politycznych jest znacznie szerszy niż krąg konstytucyjny. Oceniając dopuszczalność ustawowych ograniczeń podmiotowych zakazu członkostwa w partiach politycznych, należy czynić to nie
w sposób kompleksowy, ale zawsze indywidualnie w stosunku do
poszczególnych grup, których zakaz ten dotyczy.
Nie można też członkostwa w partiach politycznych utożsamiać z członkostwem w innych zrzeszeniach. Te pierwsze stanowią element struktury politycznej państwa, a ich rolą jest kształtowanie polityki państwa. Drugie, które stanowią stowarzyszenia,
ruchy obywatelskie czy związki zawodowe, należą do struktury
społeczeństwa obywatelskiego. Różna jest w związku z tym ich
istota. W przypadku zrzeszania się obywateli w partie polityczne
istota nie polega wyłącznie na swobodzie samoorganizacji życia
społecznego, ale przede wszystkim na realizacji prawa obywatela
do wpływania na politykę państwa.
Zwrócić należy uwagę na fakt, że orzecznictwo europejskie
uszanowało decyzje państw członkowskich w zakresie ustanowienia zakazu aktywności politycznej dla niektórych grup praWyrok z 17 listopada 1998 r., sygn. K. 42/97, „OTK ZU” 1998, nr 7, s. 420.
Por. przywoływane wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz
v. XVI Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, s. 44.
43
44
85
Aldona Domańska, Krzysztof Skotnicki
cowników. Szkoda tylko, że przepisy prawa krajowego ustanawiające zakaz działalności politycznej rzadko określają skutki prawne
nieprzestrzegania tego zakazu przez podmiot, na którym zakaz
ciąży. Nie czynią tego przepisy konstytucyjne, a ustawy zwykłe
czynią to stosunkowo rzadko. Wiele ustaw, choć słuszna w swej
treści, jest w istocie przepisami lex imperfecta.
86