Nieważność decyzji administracyjnej

„Aktywni obywatele – świadome społeczeństwo”
Nieważność
decyzji
administracyjnej
Rzeszów 2012
1
Podkarpacki Ośrodek Rozwoju Społeczeństwa
Obywatelskiego
ul. Fredry 4/58
35-959 Rzeszów
tel/fax (0-17) 86 20 122
[email protected]
www.porso.cba.pl
Broszura opracowana przez Natalię Soję
Publikacja finansowana przez Szwajcarię w ramach
szwajcarskiego programu współpracy z nowymi krajami
członkowskimi Unii Europejskiej
2
Nieważność jest instytucją procesową przewidzianą w art. 156 i
n. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania
administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.
zm.).
Przesłanki
nieważności
decyzji
zostały
przez
ustawodawcę wymienione w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z ww.
przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność
decyzji, która:
1. Wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
2. Wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym
naruszeniem prawa.
3. Dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną
decyzją ostateczną.
4. Została
skierowana
do
osoby
nie
będącej
stroną
w
dniu
jej
wydana
i
w sprawie.
5. Była
niewykonalna
jej
niewykonalność ma charakter trwały.
6. W razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.
7. Zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
3
Decyzja administracyjna dotknięta jedną z ww. wad
korzysta z tzw. domniemania ważności.
Oznacza to, że do
czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego wywołuje ona
skutki prawne i wiąże organy państwowe.
Od instytucji wznowienia postępowania (przewidzianej
w art. 145 i n. kpa) instytucje nieważności odróżnia charakter
wad. Przy wznowieniu postępowania mamy do czynienia
z wadami
o
charakterze
procesowym.
Przy
instytucji
nieważności – z wadami o charakterze materialnoprawnym.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może
być prowadzone odnośnie wydanych decyzji, postanowień co
do których na mocy art. 126 Kpa może zostać wniesione
zażalenie
oraz
postanowień,
które
stwierdzają
niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego
wniesienia (art. 134 kpa).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie
może być natomiast prowadzone odnośnie dokonanych przez
organ czynności materialno-technicznych oraz wydanych przez
niego zaświadczeń.
4
Postępowanie w sprawie nieważności może dotyczyć
zarówno aktów prawnych, które są już ostateczne (czyli np.
takich
odnośnie
których
nie
został
wniesiony
środek
odwoławczy), jak również tych, które ostateczne jeszcze nie są.
Odnośnie decyzji (postanowień), co do których wniesiono
odwołanie (zażalenie) należy podkreślić, że organ odwoławczy
rozstrzygając sprawę na pewno nie orzeknie biorąc pod uwagę
przepis art. 156 kpa. Zgodnie bowiem z utartym orzecznictwem
sądów administracyjnych organ odwoławczy jest obowiązany
merytorycznie rozstrzygnąć, czy decyzja (postanowienie)
zostały wydane przez organ I instancji zgodnie z przepisami
procedury
administracyjnej
oraz
prawa
materialnego.
W wyroku z dnia 24 lipca 1998 r., sygnatura III są 642/97
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł „Tryb odwoławczy ma w
przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo
przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie
nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Wynika to z faktu,
ze organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art.
156 § 1 kpa. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno
5
z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 kpa i to także wówczas,
gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.”
WAŻNE:
Warunkiem wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności
decyzji (postanowienia) nie jest wcześniejsze wniesienie
odwołania (zażalenia) od rozstrzygnięcia zawartego w akcie
administracyjnym.
WAŻNE:
W
postępowaniu
w
sprawie
nieważności
decyzji
(postanowienia) organ właściwy w sprawie nie może dokonać
jej merytorycznego rozpoznania i orzec co do meritum.
Zgodnie z art. 157 Kpa postępowanie w sprawie
nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Organem właściwym w sprawie jest organ wyższego
stopnia (te są wymienione w art. 17 kpa). W przypadku, gdy
6
decyzja (postanowienie) zostało wydane przez ministra lub
samorządowe kolegium odwoławcze właściwy w sprawie
będzie ten sam minister i to samo SKO.
WAŻNE:
Rozstrzygnięcie
w formie
w
decyzji
sprawie
(chyba
nieważności
że
wnosimy
zawsze
o
zapada
stwierdzenie
nieważności postanowienia, wówczas właściwy organ orzeka
postanowieniem).
WAŻNE:
Nie
stwierdza
się
nieważności
decyzji
(postanowienia)
z powodu:
• wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości;
• gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną
decyzją ostateczną;
• jeśli została skierowana do osoby nie będącej stroną
w sprawie;
7
• jeśli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy
prawa;
jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 10 lat, a także
gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takich
przypadkach organ administracji publicznej ogranicza się do
stwierdzenia, ze zaskarżona decyzja (postanowienie) była
wydana z naruszeniem prawa oraz wskaże okoliczności,
z powodu
których
nie
stwierdził
nieważności
decyzji
(postanowienia)
Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od
ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Nieważność de
facto orzekana jest wyłącznie wówczas, gdy organ właściwy
w
sprawie
–
po
wyczerpującym
przeprowadzeniu
postępowania dowodowego – stwierdzi, że dana decyzja bez
wątpienia jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art.
156 § 1 kpa, a tj.:
8
• Niewłaściwość organu
Jedynie organ administracji, działający na podstawie
ustawowo nadanych mu kompetencji, może trwale regulować
określone sfery aktywności człowieka. Tym samym zawsze
wówczas, gdy organ orzeka w sprawie, w której – według
przepisów prawa materialnego (ewentualnie procesowego) –
nie
jest
właściwy,
istnieje
przesłanka
do
stwierdzenia
nieważności wydanego przez niego aktu. W wyroku z dnia
7 października 1982 r., sygnatura II SA 1119/82 Naczelny Sąd
Administracyjny wskazał: „W myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa
naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji
przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność
decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.”.
W przypadku rozstrzygnięcia w drodze decyzji sprawy,
która nie jest sprawą administracyjną, tylko np. powinna być
dochodzona w drodze postępowania cywilnego przed sądem
powszechnym, nie mamy do czynienia z nieważnością takiej
decyzji z powodu niewłaściwości organu. W takim przypadku
wydana
decyzja
jest
pozbawiona
9
podstawy
prawnej,
a zatem mamy do czynienia z drugą przesłanką stwierdzenia
nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tj.:
• Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa
H. Poleszak (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji
administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984,
nr 1 str. 22-23), na którego w Komentarzu aktualizowanym do
ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego LEX/El 2012
powołuje się Małgorzata
Jaśkowska, przedstawił następujące wyjaśnienia odnośnie
braku podstawy prawnej wydanej decyzji:
- wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej,
- wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków
cywilnoprawnych,
- oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do
stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów
występujących w danej sprawie,
- wydanie decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub
obowiązek wynikał wprost z ustawy,
10
- wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma
działania,
- decyzja oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym
organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał,
- decyzja oparta na akcie niebędącym aktem powszechnie
obowiązującym,
Rażące naruszenie prawa jest pojęciem nieostrym. Dlatego
też trudno przewidzieć, czy określone zdarzenie prawne organ
właściwy zakwalifikuje jako „rażące naruszenie prawa”, czy też
nie. Taka nieostrość pozwala przyjąć, że wszystkie inne niż ww.
sytuacje naruszenia podstawy prawnej przy wydawaniu
decyzji powinny zostać zakwalifikowane jako działanie organu
z rażącym naruszeniem prawa.
Małgorzata Jaśkowska w Komentarzu aktualizowanym do
ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego LEX/El 2012
przywołuje dwa stanowiska
odnośnie terminu „rażące naruszenie prawa”. Pierwsze z nich
jest następujące:
11
„(...) rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia
przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego
rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne.”.
Drugie odnosi się do kwestii skutków, jakie niesie za sobą
wydany akt administracyjny. „Rażące naruszenie prawa” to takie,
które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu
widzenia praworządności.”.
WAŻNE:
W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż w przypadku
odmiennego interpretowania przez organy określonej normy
prawnej nie mamy do czynienia z „rażącym naruszeniem
prawa”. Przepisy powinny być skonstruowane w sposób jasny
i przejrzysty, tak, aby ich wykładnia przez wszystkich była taka
sama. W przypadku, gdy przepis może być interpretowany
w sposób odmienny nie można zarzucić organowi wydającemu
decyzję,
że
określonej
wadliwie/nieprawidłowo.
12
interpretacji
dokonał
• Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy
Zasadą w procedurze administracyjnej jest trwałość decyzji.
Decyzje
mogą
być
wzruszane
jedynie
w
przypadkach
określonych w kpa. Co do zasady ponowne rozstrzygnięcie tej
samej sprawy przez organ nie jest możliwe (chyba że wcześniej
nastąpiło
uchylenie
decyzji
w
trybie
przewidzianym
np. w art. 154 , art. 155 lub 151 kpa ).
Istnieją wątpliwości i kontrowersje odnośnie możliwości
ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w której postępowanie
było niegdyś prowadzone i zostało zakończone decyzją
o umorzeniu postępowania. Należałoby jednak zgodzić się
z poglądem, iż w takim przypadku wydana w sprawie „druga”
decyzja nie będzie dotknięta nieważnością – z uwagi na fakt, iż
rozstrzyga ją co do istoty.
• Skierowanie decyzji o osoby niebędącej stroną
Przesłanki
tej
nie
można
mylić
z
kwestią
wadliwego
doręczenia. Przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy organ
administracji w drodze decyzji nadał określonemu podmiotowi
13
pewne uprawnienia (lub nałożył na niego obowiązki), podczas
gdy te powinny dotyczyć kogoś innego (innego podmiotu). De
facto chodzi tu o kwestię wadliwego oznaczenia strony
postępowania.
W wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygnatura II OSK 674/07
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł: „W przypadku, gdy jako
stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną
postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu
prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wada, o której
mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W przypadku zaś wielości stron
postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może
być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy
pozostałe strony są oznaczone prawidłowo.”.
WAŻNE:
Nie jest nieważna decyzja w której strona została określona
w sposób
niepełny
(np. Anna
Nowak-Kowalska
w decyzji określona jako Anna Nowak).
14
została
• Niewykonalność decyzji
Niewykonalność
decyzji
nieważność
ma
–
–
aby
istnieć
można
w
dniu
było
jej
stwierdzić
wydania
i mieć charakter trwały. Wystąpienie tej przesłanki „później”, tj.
po
dniu
wydania
decyzji,
nie
skutkuje
stwierdzeniem
nieważności. Decyzja jest wówczas trwale niewykonalna, kiedy
nigdy nie zaszła i nie zajdzie możliwość skorzystania przez
podmiot z nadanych mu w decyzji praw lub wykonania
nałożonego w niej obowiązku.
Także odnośnie tej przesłanki nieważności istnieją kontrowersje
w orzecznictwie i różne stanowiska (por. Małgorzata Jaśkowska
w Komentarzu aktualizowanym do ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/El 2012).
Dla jednych niewykonalność decyzji występuje wówczas, gdy
brak jest możliwości technicznych, jak i prawnych jej
wykonania (tj. gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy
skutkujące niemożliwością wykonania decyzji). Dla drugich
niewykonalność decyzji występuje wyłącznie wówczas, gdy
brak jest ww. możliwości technicznych.
15
WAŻNE:
Nie stanowią powodu niewykonalności przeszkody finansowe,
trudności techniczne ani niechęć stron postępowania do
wykonania decyzji (np. ich poczucie krzywdy lub wewnętrzne
przekonanie, ze organ „się pomylił”).
• Czyn zagrożony karą
Chodzi
o taką
sytuację, kiedy czynność
powzięta
w wykonaniu uprawnienia/obowiązku wynikającego z decyzji
wywołałaby czyn zagrożony karą. Przez czyn zagrożony karą
należy
rozumieć
przestępstwo,
wykroczenie,
czy
też
jakikolwiek inny czyn zagrożony sankcją karną czy też
administracyjną.
• Nieważność z mocy przepisu szczególnego
Przepisem szczególnym jest tu przepis prawa materialnego.
Przepis prawa materialnego musi jednakże w sposób wyraźny
stanowić, iż wydanie decyzji w określonych przypadkach
będzie skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
16