(SSE) po 2020 roku w kontekście pomocy regionalnej Unii

(SSE) po 2020 roku w kontekście pomocy regionalnej Unii

Agnieszka Piwowarczyk*
Sens istnienia Specjalnych Stref Ekonomicznych (SSE)
po 2020 roku w kontekście pomocy regionalnej Unii
Europejskiej
Wstęp
Temat istnienia i działalności Specjalnych Stref Ekonomicznych
w Polsce został już bardzo szeroko omówiony w różnego rodzaju publikacjach, artykułach, analizach i raportach. Skupiając się jednak na bieżących efektach i skutkach działalności SSE pomija się kwestię szczególnie
istotną, tzn. ocenę sensowności istnienia SSE po 2020 roku, czyli po planowanym zakończeniu ich działalności. Wobec faktu, że do końca tego
okresu pozostało 7 lat konieczna jest pilna refleksja nad kształtem SSE
po 2020 roku, dla zapewnienia – w szczególności inwestorom – stabilności i przewidywalności warunków gospodarczych i prawnych. Celem
tego artykułu jest ocena korzyści płynących z działalności SSE, określenie zależności i wzajemnych relacji między funkcjonowaniem SSE a zasadami pomocy regionalnej w Unii Europejskiej oraz ostatecznie ocena
sensu istnienia SSE po 2020 roku przez pryzmat efektów dotychczasowej ich działalności oraz z uwzględnieniem perspektyw gospodarczoprawnych po 2020 roku.
1. Charakterystyka Specjalnych Stref Ekonomicznych (SSE)
Specjalne Strefy Ekonomiczne to wyodrębnione administracyjnie
obszary kraju, gdzie inwestorzy mogą prowadzić działalność gospodarczą na preferencyjnych warunkach. Głównym celem tworzenia i funkcjonowania stref jest stymulacja rozwoju regionów poprzez m. in. ożywienie gospodarcze, rozwój inwestycji i tworzenie nowych miejsc pracy.
SSE stworzone zostały na podstawie ustawy z dnia 20 października
1994. Pierwotnie zostały powołane na okres 20 lat od dnia ich ustanowienia, w 2008 roku okres obowiązywania wszystkich stref został przedłużony do 31 grudnia 2020 roku.
* Mgr, Katedra Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych, Wydział Ekonomii,
Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, [email protected], ul. Bociana 4/43, 31-231
Kraków
270
Agnieszka Piwowarczyk
Obecnie w Polsce działa 14 Specjalnych Stref Ekonomicznych. Do
końca pierwszego półrocza 2012 roku we wszystkich strefach wydano
blisko 1500 zezwoleń, a przedsiębiorcy działający w strefach zainwestowali ponad 82 mld złotych i zatrudnili ponad 240 tys. pracowników
[Specjalne Strefy…, KPMG, 2012].
Preferencyjne warunki prowadzenia działalności na terytorium SSE
oznaczają możliwość skorzystania przez inwestorów z pomocy publicznej, przyznawanej w formie zwolnienia od podatku dochodowego, jak
również zwolnienia z podatku od nieruchomości. Zwolnienie z podatku
dochodowego oznacza, że w okresie od dnia uzyskania zezwolenia do
wyczerpania pomocy regionalnej lub do końca okresu funkcjonowania
SSE przedsiębiorcy nie płacą podatku dochodowego od dochodów uzyskanych z tytułu działalności prowadzonej na terenie strefy. Wielkość
pomocy udzielanej w formie zwolnienia od podatku dochodowego
ograniczona jest przez wysokość kosztów kwalifikujących się do objęcia
pomocą oraz maksymalną intensywność pomocy publicznej obliczonej
dla określonego obszaru. Podstawą obliczenia kosztów kwalifikujących
się do objęcia pomocą są koszty nowej inwestycji lub wartość dwuletnich kosztów pracy nowo zatrudnionych pracowników. Intensywność
pomocy publicznej liczona jest jako procent kosztów kwalifikujących się
do objęcia pomocą. Maksymalne progi intensywności pomocy publicznej określa Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 października 2006 roku. Zwolnienie z podatku od nieruchomości wprowadza rada gminy
w formie uchwały. Zasady tego zwolnienia określa Rozporządzenie Rady Ministrów z 5 sierpnia 2008 roku. Do innych korzyści z działalności
SSE należy zaliczyć: dostępność atrakcyjnych, uzbrojonych gruntów
wraz z niezbędną infrastrukturą; możliwość zakupu lub wynajmu już
istniejących w strefie nieruchomości czy wsparcie administracyjne ze
strony spółek zarządzających SSE w kwestiach prawnych i organizacyjnych, związanych z realizacją inwestycji oraz z tzw. opieką poinwestycyjną. Dla pełnego obrazu należy wymienić również wady wynikające
z zasad funkcjonowania SSE, a do takich zaliczyć można opłatę strefową
na pokrycie kosztów administracyjnych spółki zarządzającej SSE, ponoszonej w całym okresie posiadania przez inwestora zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie strefy; dodatkowe obowiązki związane
ze sprawozdawczością oraz większa liczba kontroli związanych m. in.
z wypełnianiem warunków zezwolenia oraz prawidłowości korzystania
z pomocy publicznej, przeprowadzanych przez organy podatkowe;
Sens istnienia Specjalnych Stref Ekonomicznych (SSE) po 2020 roku…
271
w przypadku, kiedy firma prowadzi działalność zarówno w SSE, jak
i poza strefą konieczność prowadzenia wyodrębnionej księgowości. Ponadto ceny nieruchomości na terenach stref mogą być wyższe od analogicznych nieruchomości poza strefami. Niedogodnością dla inwestorów
jest również z pewnością fakt obowiązywania stref do 2020 roku
i w związku z tym trudności w planowaniu inwestycji, które z racji swojej skali zwykle są inwestycjami długoterminowymi. Kończący się za 7
lat okres działalności stref zniechęca również potencjalnych nowych inwestorów, dlatego tym bardziej zasadne jest pilne podjęcie działań
przez organy państwowe w zakresie ewentualnego przedłużenia okresu
obowiązywania stref.
Podstawowym i najważniejszym z warunków koniecznych do skorzystania ze zwolnienia w podatku dochodowym od osób prawnych jest
otrzymanie zezwolenia na działalność w specjalnej strefie ekonomicznej.
Otrzymane zezwolenie precyzuje indywidualne warunki korzystania
z pomocy publicznej przez danego przedsiębiorcę. Określa ono przede
wszystkim przedmiot działalności gospodarczej, prowadzonej przez
dany podmiot na terenie strefy, jak również podstawowe wymagania
związane z prowadzeniem działalności, obejmujące zobowiązanie
przedsiębiorcy do poniesienia w wyznaczonym terminie określonego
poziomu wydatków inwestycyjnych oraz zatrudnienia na określony
czas ustalonej liczby pracowników.
Warunki ustalone w otrzymanym zezwoleniu są niezwykle istotne,
mają bowiem wpływ praktycznie na cały okres działalności przedsiębiorcy w strefie. Co najważniejsze zakres działalności objętej otrzymanym zezwoleniem wyznacza zamknięty katalog rodzajów działalności,
z których przychody będą mogły korzystać ze zwolnienia w podatku
dochodowym. Zadeklarowany poziom wydatków inwestycyjnych oraz
zatrudnienia stanowi zobowiązanie przedsiębiorcy, z którego musi się
on wywiązać pod rygorem utraty zezwolenia. Zakres realizacji warunków może być weryfikowany przede wszystkim przez ministra właściwego do spraw gospodarki. W praktyce Minister Gospodarki powierzył
tę kontrolę w drodze rozporządzeń podmiotom zarządzającym poszczególnymi strefami.
Zezwolenia wydają spółki zarządzające strefami w drodze przetargu łącznego lub rokowań. Zgodnie z ustawą o SSE zarządzającym SSE
może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa po-
272
Agnieszka Piwowarczyk
siada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników. Celem jej działania jest rozwój
gospodarczy wybranych obszarów kraju, którego nie można jednak
utożsamiać z celem przemysłowym lub handlowym, gdyż taka spółka
nie działa co do zasady w celu osiągnięcia zysku i nie posiada konkurencji na rynku.
2. Dostosowanie zasad funkcjonowania SSE do zasad unijnych
Specjalne Strefy Ekonomiczne nie są bezpośrednio przedmiotem
uregulowań prawnych Unii Europejskiej, są jednak pośrednio regulowane jako instrument pomocy regionalnej. Funkcjonowanie zwolnienia
podatkowego w ramach SSE w Polsce, mimo że wpisywało się w założenia polityki regionalnej UE, było niezgodne z wymogami regulacji
wspólnotowych w zakresie wysokości pomocy, która nie była ograniczona co do kwoty i mogła znacznie przewyższać limity przewidziane
dla pomocy regionalnej w UE. W okresie ubiegania się o członkostwo
w UE Polska w ramach harmonizacji z prawem unijnym wprowadziła
regulacje zapewniające zgodność zwolnień podatkowych w SSE z zasadami obowiązującymi we Wspólnocie. Kluczowe zmiany weszły w życie od 1 stycznia 2001 roku oraz od 1 maja 2004 roku. Wysokość zwolnienia z podatku dochodowego została ograniczona do maksymalnej
dopuszczalnej wielkości pomocy dla danego regionu. Wprowadzenie
tych limitów dostosowało zasady udzielania ulg w SSE do unijnych
przepisów dotyczących regionalnej pomocy publicznej.
3. Funkcjonowanie SSE a zasady pomocy publicznej w UE
Prawo wspólnotowe przewiduje generalny zakaz udzielania pomocy publicznej przez poszczególne państwa członkowskie ze względu na
negatywny wpływ na konkurencję w ramach Wspólnego Rynku. Artykuł 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej dopuszcza jednak
udzielanie przez państwa członkowskie pomocy publicznej w formie
pomocy regionalnej przy spełnieniu określonych warunków, m. in. pomoc ta ma wspierać rozwój najmniej uprzywilejowanych regionów, powinna być przyznawana na realizację nowych inwestycji oraz powinna
być uzależniona od poziomu PKB w danym regionie. Przepisy regulujące funkcjonowanie SSE w pełni wpisują się w zasady udzielania pomocy
regionalnej – ulgi w strefach przyznawane są w związku z realizacją
nowych inwestycji, mających wspierać rozwój regionów, a wielkość
Sens istnienia Specjalnych Stref Ekonomicznych (SSE) po 2020 roku…
273
zwolnienia podatkowego jest limitowana wielkością poniesionych wydatków kwalifikowanych i intensywnością pomocy.
W ramach UE obowiązuje ogólna zasada obowiązku każdorazowej
akceptacji (w drodze notyfikacji) programów pomocowych przez Komisję Europejską. Natomiast niektóre kategorie pomocy publicznej, uznawane za zgodne ze wspólnym rynkiem, nie wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej. Są to m. in. projekty objęte tzw. wyłączeniami grupowymi, w tym w ramach pomocy regionalnej, w którą wpisują się reguły
funkcjonowania SSE. Nie oznacza to całkowitego braku kontroli nad
udzielaną pomocą, Komisja Europejska może bowiem w ramach prowadzonego monitoringu weryfikować zgodność pomocy udzielanej
w ramach wyłączeń grupowych i z tego uprawnienia regularnie korzysta.
Propozycje Komisji Europejskiej, związane z przyszłością polityki
regionalnej, potwierdzają, że będzie ona niezagrożonym priorytetem UE
na najbliższe lata. Również Parlament Europejski podkreśla, że silna
i dobrze finansowana polityka regionalna UE jest niezmiennie ważna
i konieczna dla zachowania spójności społecznej, ekonomicznej i terytorialnej, będących jednym z głównych celów UE na podstawie Traktatu
Lizbońskiego. Ewentualne dalsze funkcjonowanie SSE po 2020 r. nie
powinno budzić wątpliwości Komisji Europejskiej, przy założeniu, że
strefy będą wpisywać się nadal w ramy wspólnotowej polityki regionalnej, a przepisy strefowe będą zgodne z regulacjami wspólnotowymi
w zakresie pomocy regionalnej. Wydłużenie funkcjonowania SSE pozostaje w gestii Rady Ministrów i wymaga nowelizacji poszczególnych
rozporządzeń strefowych. Proces wydłużenia powinien nastąpić w trakcie roku 2013, aby aktualnie obowiązujący okres funkcjonowania stref
nie wpływał znacząco na spadek ich atrakcyjności. Dostosowywanie
stref do unijnych zasad pomocy regionalnej jest procesem cyklicznym
i niezależnym od okresu funkcjonowania stref, a wynika ze zmian przepisów wspólnotowych na początku każdego okresu budżetowego UE.
Warto również zauważyć, że kiedy w 2008 roku na podstawie zmienionych rozporządzeń strefowych okres funkcjonowania stref w Polsce został przedłużony do końca 2020 roku, Komisja Europejska nie zakwestionowała tej zmiany. Można z dużym prawdopodobieństwem twierdzić, że po 2020 roku poziom PKB większości polskich województw
nadal będzie się utrzymywał na poziomie kwalifikującym te regiony do
wsparcia w ramach pomocy regionalnej.
274
Agnieszka Piwowarczyk
Jak już wspomniano pomoc udzielana w ramach SSE musi być
zgodna z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej w Unii Europejskiej. Komisja Europejska nie jest i nie będzie zaangażowana w proces
wydłużania okresu funkcjonowania SSE w Polsce. Całkowita inicjatywa
w tym zakresie leży po stronie organów krajowych, w szczególności
Rady Ministrów i dotyczy nowelizacji poszczególnych rozporządzeń
strefowych. Na bazie aktualnych regulacji prawnych UE, dotyczących
pomocy publicznej, należy zakładać, że dla dłuższego funkcjonowania
stref ustanowiony powinien zostać nowy program pomocowy, zapewniający zgodność zwolnienia podatkowego w strefach z zasadami unijnymi. Procedura cyklicznego dostosowywania do zasad unijnych wdrażana może być dopiero każdorazowo po ustaleniu na poziomie UE nowych zasad udzielania pomocy regionalnej. Obecny krajowy program
pomocy regionalnej udzielanej przedsiębiorcom prowadzącym działalność w strefach obowiązuje do końca 2013 roku. Stąd, mimo funkcjonowania stref do końca 2020 roku, konieczne będzie stworzenie kolejnego
programu pomocowego na lata 2014-2020, zapewniającego zgodność
z zasadami pomocy publicznej obowiązującymi w UE po 2014 roku. Zatem skoro okres funkcjonowania stref pozostaje bez wpływu na okres
ustanawiania programów pomocowych, dodatkowym aspektem do
rozważenia może być bezterminowe przedłużenie okresu funkcjonowania stref. W takiej sytuacji dodatkowo konieczna może być nowelizacja
ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, która w aktualnym
brzmieniu zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia okresu,
na jaki ustanawiana jest dana strefa.
Zakończenie
Nie sposób podważyć sensowności tworzenia Specjalnych Stref
Ekonomicznych w Polsce. Ich istnienie przynosi niewątpliwe korzyści
zarówno dla regionów (wzrost zatrudnienia i eksportu, napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych, rozwój kapitału ludzkiego oraz
transfer wiedzy, nowych technologii i „know how”), jak i dla inwestorów, dla których przewaga stref nad innymi formami pomocy publicznej polega głównie na połączeniu przewidywalności zasad wsparcia
z jego dostępnością i efektywnością oraz potencjalnie wysokim poziomem korzyści finansowych. Przedłużenie obowiązywania SSE jest realnym i konkretnym sposobem utrzymania istniejących inwestycji oraz
przyciągnięcia nowych. Zdaniem inwestorów, wydłużając okres funk-
Sens istnienia Specjalnych Stref Ekonomicznych (SSE) po 2020 roku…
275
cjonowania o 6 lat, czyli do roku 2026, odsetek firm planujących inwestycje wyniósłby 73% [Specjalne Strefy Ekonomiczne, KPMG, 2012]. Na
podstawie tych samych analiz wynika, że wydłużenie okresu funkcjonowania stref o 6 lat mogłoby spowodować łączny wzrost nakładów
inwestycyjnych nawet o 40 mld zł. Wydłużenie działalności stref byłoby
też pozytywnym sygnałem dla tych inwestorów, którzy dopiero zastanawiają się nad wejściem do strefy.
Jak udało mi się również wykazać powyżej regulacje dotyczące SSE
nie są sprzeczne z obecnym prawem unijnym. Analizując ewolucję pomocy regionalnej oraz możliwe zmiany w zasadach jej funkcjonowania
w ramach Unii Europejskiej, wydaje się wręcz pewne, że w najbliższych
10-15 latach status prawny SSE pozostanie niezagrożony.
Wszystkie przedstawione powyżej przesłanki, zarówno gospodarcze, jak i prawne przemawiają za tezą o słuszności idei przedłużenia
obowiązywania Specjalnych Stref Ekonomicznych poza 2020 rok. Wymierne korzyści płynące z ich funkcjonowania oraz sprzyjające warunki
prawne w kontekście prawa europejskiego powinny skłaniać do niezwłocznego przeprowadzenia procesu legislacyjnego zmierzającego do
tego celu. Proces ten będzie wieloetapowy i czasochłonny, a zwlekanie
z podjęciem takich decyzji nie przysłuży się pozytywnie ani regionom
ani inwestorom, dla których jednym z podstawowych kryteriów planowania działalności i inwestycji jest stabilność i przewidywalność – zarówno gospodarcza, jak i prawna. O ile ta pierwsza jest wypadkową
wielu czynników, często niezależnych od samych inwestorów, o tyle ta
druga jest możliwa do osiągnięcia przez podjęcie odpowiednich działań
przez organy ustawodawcze. Dlatego tak istotne jest jak najszybsze
określenie statusu prawnego Specjalnych Stref Ekonomicznych po 2020
roku.
Literatura:
1. Specjalne Strefy Ekonomiczne – Edycja 2012 (2012), KPMG.
2. Specjalne Strefy Ekonomiczne po 2020 roku. Analiza dotychczasowej działalności oraz perspektywy funkcjonowania (2011), Erns&Young.
3. Specjalne Strefy Ekonomiczne – 10 lat w Polsce (2008), PWC.
4. Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, Dz. U. 2007 nr 42 poz. 274 z późn. zmianami.
5. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na
276
Agnieszka Piwowarczyk
podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na
terenach specjalnych stref ekonomicznych, Dz.U. 2008 nr 232 poz.
1548 z późniejszymi zmianami.
6. Uzasadnienie wdrożenia Programu Wspierania Inwestycji o istotnym znaczeniu dla gospodarki polskiej na lata 2011-2020 (2011), Ministerstwo
Gospodarki.
7. Tałasiewicz A. (2010), Prawne i podatkowe aspekty prowadzenia działalności w Specjalnych Strefach Ekonomicznych, Wolters Kluwer, Warszawa.
8. Mazur K. (2004), Specjalne Strefy Ekonomiczne jako nowe obszary przemysłowe, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice.
Streszczenie
Przedmiotem artykułu jest analiza obecnej działalności Specjalnych Stref
Ekonomicznych w Polsce oraz ocena sensowności ich istnienia po 2020 roku.
Główną zaletą stworzonych 18 lat temu SSE jest mechanizm zwolnienia podatkowego dochodów z działalności w strefie, co jest jednym z najważniejszych
czynników wzrostu gospodarczego, zarówno w skali regionów, jak i kraju.
Analiza zależności regulacji dotyczących SSE i prawa unijnego pokazuje, że
działalność SSE wpisuje się w kontekst pomocy regionalnej UE. Przesłanki te
jednoznacznie przemawiają ze sensownością przedłużenia działalności SSE
poza 2020 rok.
Słowa kluczowe
Specjalne Strefy Ekonomiczne, pomoc regionalna
Special Economic Zones’ activity in the context of national aid and
regional policy in European Union (Summary)
The subject of this article is the analysis of current activities of Special Economic Zones in Poland and the evaluation of their existence after 2020. Eighteen
years have already passed since the establishment of Special Economic Zones in
Poland. The popularity of the SEZs is based on the simplicity and effectiveness
of the tax exemption for businesses. That is one of the most important factors
stimulating regional and national economical growth. The further existence of
SEZs after 2020 should not raise any doubts in the context of the European
Commission’s activity, as the SEZs still fit into the framework of the regional
policy. Both two aspects are arguments explaining the sense of SEZs after 2020.
Keywords
Special Economic Zones, regional policy