sprawozdanie - Towarzystwo Urbanistów Polskich

Mgr inż. Stanisław Furman
II Konwersatorium Oddziału Warszawskiego Towarzystwa Urbanistów Polskich:
USTALANIE TREŚCI I OCHRONA INTERESU PUBLICZNEGO
W PLANOWANIU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO
Omówienie
Kontynuując środowiskowe dyskusje nad podstawami planowania przestrzennego, Zarząd
OW. TUP zorganizował w dniu 19 kwietnia 2013 roku konwersatorium na temat ustalania
i ochrony interesu publicznego w tym planowaniu na poziomie gminy.
Zamiarem Zarządu OW. TUP było poruszenie kwestii:
- ochrony wysoko cenionych wartości wskazanych w Konstytucji i w postanowieniach
rangi ustawy;
- artykulacji lokalnych interesów społecznych i partycypacji społecznej;
- uwzględniania w planowaniu miejscowym interesu szerszych społeczności;
- wyważania różnych konfliktowych czy konkurencyjnych aspektów interesu publicznego.
Program konwersatorium, które otworzył i prowadził Prezes OW TUP mgr Bartłomiej
Kolipiński, obejmował dyskusję panelową oraz ogólną dyskusję uczestniczących
w konwersatorium zaproszonych gości i członków Zarządu OW TUP. Na prośbę Zarządu
OW. TUP udział w panelu dyskusyjnym zechcieli wziąć:




mgr socjologii Joanna Erbel - doktorantka UW, publicystka i aktywistka ruchów
miejskich;
prof. dr hab. Jerzy Hausner - ekonomista i polityk, były minister gospodarki
i wicepremier Rządu R.P. oraz poseł na Sejm;
dr Krzysztof Herbst - socjolog miasta, działacz społeczny zajmujący się sprawami
rozwoju lokalnego (koordynował m.in. prace nad Społeczną Strategią Warszawy);
dr Igor Zachariasz - prawnik, specjalista zagadnień administracji publicznej, dyrektor
Instytutu Badań i Ekspertyz Samorządowych Uczelni Łazarskiego w Warszawie.
Moderatorem i sprawozdawcą dyskusji był mgr inż. Stanisław Furman.
Wprowadzenie moderatora dyskusji mgr inż. Stanisława Furmana
Moderator przypomniał, że temat spotkania wynikł z poprzedniego konwersatorium OW
TUP, które potwierdziło coraz szerzej wyrażany pogląd, że polskie prawo i sposób jego
stosowania nie chronią w dostatecznym stopniu dobra wspólnego w gospodarowaniu
przestrzenią. Przyjmując, że interes publiczny to określone w prawie i chronione przez prawo
dobro wspólne, temat konwersatorium można uważać za dotyczący stanowienia i realizacji
prawa regulującego zagospodarowanie przestrzenne gminy1.
Stanowiący wyraz prawny dobra wspólnego interes publiczny jest ze swej natury
niedookreślony. Jest on bowiem wielowymiarowy i wielopłaszczyznowy a jego desygnaty są
zmienne w czasie i zależne od lokalnych uwarunkowań. Planowanie przestrzenne,
prowadzące do stanowienia prawa miejscowego, ma być narzędziem konkretyzacji i ochrony
interesu publicznego w danym miejscu i czasie. Postrzegane jako proces społeczno-
1
polityczny, w którym współuczestniczą urbaniści, ma służyć rzetelnemu wyważaniu różnych,
często wzajemnie konfliktowych aspektów interesu publicznego w gospodarowaniu
przestrzenią i łączyć troskę o dobro wspólne z prawami jednostek. Jednak daleko posunięta
liberalizacja gospodarowania przestrzenią, postawy konsumpcyjne i apoteozowanie
indywidualizmu w kulturze skutkują postrzeganiem przestrzeni głównie przez pryzmat
interesów prywatnych i korporacyjnych i przyzwalaniem na dominację tych interesów nad
interesami ogółu. Nie jest od tego niestety wolne także orzecznictwo sądów
administracyjnych.
System prawny nie tworzy warunków sprzyjających realizacji wskazanych w ustawach treści
interesu publicznego w gospodarowaniu przestrzenią i nie chodzi tu tylko o ustawę
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale o szeroko pojęte otocznie prawne
w jakim funkcjonuje ta ustawa. Na pasywność władz publicznych w ochronie interesu
publicznego w gospodarowaniu przestrzenią wpływa też istotnie sytuacja finansów
publicznych. Przy niskim poziomie kapitału społecznego i braku zaufania społecznego
zawodzą ponadto zbiurokratyzowane procedury partycypacji społecznej w planowaniu
przestrzennym. Konsekwencją są niska, jakość i chaos przestrzeni, rosnące wykluczenia
społeczne i tracone korzyści ekonomiczne. Potrzeba zmiany tego stanu rzeczy jest
niewątpliwa jednak jest ona trudna do przeprowadzenia. Brak po temu woli politycznej,
dobrego prawa i sprawnej administracji.
Dzisiejsze konwersatorium ma służyć prezentacji i wymianie poglądów na drogi i warunki
restytucji pozycji interesu publicznego - zwłaszcza ładu przestrzennego - w działaniach
podejmowanych w zakresie gospodarowania przestrzenią na poziomie gminy, gdzie poprzez
stanowienie prawa miejscowego dokonuje się jego ostateczna konkretyzacja i są ustalone
rygory jego ochrony.
O pierwszą wypowiedź zwrócił się do dr Igora Zachariasza.
Wypowiedź dr Igora Zachariasza ( tekst nadesłany przez autora wypowiedzi)
Pojęcie interesu publicznego ma trwałe miejsce w historii państwa i prawa, jednakże
zasadniczo zmieniło swoje funkcje na gruncie prawnym na przestrzeni ostatnich dwustu lat.
Pojęcie to znane było już w prawie rzymskim, zgodnie ze słynną sentencją Ulpiana: Publicum
ius est quod ad statum rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem, służyło
w tym okresie przede wszystkim odróżnianiu stosunków prywatnoprawnych od stosunków
publicznoprawnych, wprowadzając do doktryny prawa tzw. kryterium utylitarności jako
podstawę dla wyróżnienia stosunków prawnych o charakterze publicznym. 2 Prawo służące
Rzymowi miało charakter prawa publicznego, służące jednostce, prawa prywatnego.
Jednak w tym okresie, jak i także w czasach późniejszych, pojęcie to nie przyczyniało się do
stworzenia dychotomicznego podziału na prawo prywatne i publiczne. Kryterium
utylitarności, rozumiane dość swobodnie przez władcę, jako legitymizacja władzy, tak
w czasach rzymskich, tak i w późniejszych państwach feudalnych czy policyjnych, służyło
w istocie usprawiedliwieniu działań władcy, które on, poza wiążącym go prawem, uważał za
podejmowane w interesie publicznym. Ten sposób pojmowania interesu publicznego
charakteryzował także wczesne lata państwa prawnego. Jak zauważa Marian Zimmermann w
jednym ze swych najważniejszych dzieł: Pojęcie administracji publicznej a „swobodne
uznanie”, tak rozumiany interes publiczny jeszcze w początkowej fazie kształtowania się
państwa prawnego gwarantował organom administracji w istocie możliwość pozaprawnego
2
rozstrzygania spraw indywidualnych. W konsekwencji to właśnie administracja publiczna
stała się w początkach państwa prawnego stróżem interesu publicznego, posiadając samoistne
uprawnienia do decydowania o tym, co tym interesem jest - jak podkreśla Marian
Zimmermann, w perspektywie historycznej pojęcie to stało się swego rodzaju „basztą
absolutyzmu” na gruncie państwa prawnego.3
Przełomowe dla funkcji pojęcia interesu publicznego w systemie prawnym jest powstanie
nowożytnego prawa publicznego, rozumianego zgodnie z definicją Georga Jellinka zawartą
w Ogólnej nauce o państwie, iż „prawem publicznym jest to, które reguluje organizację
państwa oraz stosunki pomiędzy państwem a poddanymi”, natomiast „prawem prywatnym
jest porządek prawny sfery życia równorzędnych osób, które wspólnie poddane
są porządkowi państwa”.4 W nowożytnym państwie prawnym, w szczególności w kręgu
kultury prawa germańskiego, podstawowym narzędziem wyrażania woli „władcy” staje się
ustawa, a państwo prawne stopniowo w coraz większym i szerszym zakresie
podporządkowuje swoje działania Konstytucji i ustawom.
W nowożytnym prawie publicznym odrzucono teorię interesu (utylitarność) jako kryterium
podziału prawa na publiczne i prywatne. Nie dało się owo kryterium pogodzić z funkcją
prawa, w którym widziano - niezależnie od tego czy było to prawo publiczne czy prywatne czynnik stabilizujący porządek społeczny, każde zatem prawo - i publiczne i prywatne - jest
w państwie prawnym tworzone w interesie publicznym. (podkreślenie S.F.)
W miejsce kryterium utylitarności wprowadzono kryteria podmiotowe dzielące prawo na
publiczne i prywatne w oparciu o pojęcie stosunku prawnego i podmioty tego stosunku. Tam,
gdzie w stosunku prawnym uregulowanym ustawowo występuje podmiot władczy, i tam,
gdzie jednocześnie korzysta on z władzy (imperium) mamy do czynienia ze stosunkiem
publicznoprawnym. W konsekwencji pojęcie interesu publicznego straciło w nowym systemie
prawnym swoje podstawowe znaczenie dla klasyfikowania stosunków prawnych i ich
podziału na prywatne i publiczne.
W rozwoju państw prawnych pojęcie interesu publicznego znajduje sobie z czasem trwałe
miejsce na gruncie prawa konstytucyjnego, co zasadniczo porządkuje jego rolę w systemie
prawa publicznego. Będąc elementem porządku konstytucyjnego, staje się drogowskazem dla
ustawodawcy w określaniu tego interesu, już bardzo konkretnego - zarówno w sposób
pozytywny, jak i negatywny, na gruncie ustawowym. (podkreślenie S.F.)
Z takim procesem, określania konkretnego interesu prawnego w oparciu o konstytucyjne
podstawy, nie mamy jednak do czynienia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. Na gruncie Konstytucji RP pojęcie interesu publicznego nie zajmuje
eksponowanego miejsca, jest wymieniane jedynie w art. 22 jako przesłanka ograniczenia
działalności gospodarczej. Z kolei w art. 2 p. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowano interes publiczny, w postaci definicji
legalnej, jako „uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby
ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem
przestrzennym”. W literaturze przedmiotu zaznacza się dość elegancko, że ta definicja legalna
prowadzi do znacznych trudności interpretacyjnych przepisów ustawy. Hubert Izdebski w jej
kontekście mówi wręcz o wykastrowanym interesie publicznym, wskazując na inne przepisy,
w których się on niewątpliwie przejawia.
3
Wydaje się jednak koniecznym nowe podejście do kwestii interesu publicznego na gruncie
prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno się go zawierać
w definicji legalnej, czy tylko w klauzulach generalnych zawartych w art. 1 ust. 2 tej ustawy,
ale winno się go szeroko zdefiniować w ramach podstawowych zasad działania podmiotów
prywatnych. (podkreślenie S.F.). Trzeba go po prostu określić, zarówno w sposób pozytywny,
wprowadzając zakaz rozpraszania zabudowy i pierwszeństwo działań sanacyjnych
w przestrzeni przed ekspansją na tereny niezabudowane, nakładając obowiązki
na zorganizowanych deweloperów w zakresie konieczności realizacji w większych projektach
inwestycyjnych mieszkań dla osób o niskich dochodach, etc., jak i w sposób negatywny
wskazując, co jest zakazane w zakresie korzystania z nieruchomości gruntowych.
Brak tak zdefiniowanego na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
interesu publicznego w sposób pozytywny i negatywny, odesłanie w tym względzie
do klauzul generalnych prowadzi w istocie do sytuacji, w której „basztą absolutyzmu”,
o której pisał Marian Zimmermann przeszło pół wieku temu, stają się sądy administracyjne,
w sposób pozaprawny uzasadniając tym pojęciem swoje rozstrzygnięcia.
*
Rozumiejąc, że określenie tego co jest interesem publicznym przynależy prawodawcy,
moderator zapytał mgr Joannę Erbel o to jak procedury prawne pozwalają bądź ograniczają
spontanicznym ruchom społecznym wpływanie na treść prawa miejscowego stanowionego
przez samorządy.
Wypowiedź mgr Joanny Erbel
Mgr Joanna Erbel przedstawiła doświadczenia obecnie istniejących w Polsce ruchów
miejskich w ich staraniach o większy wpływ mieszkańców na to co dzieje się w ich mieście.5
Ruchy miejskie w Polsce to dziś wspólny mianownik działań ludzi, głównie młodego
pokolenia, którzy za obszar i przedmiot swej aktywności społecznej wybrali miasto uznając je
za swoje dobro wspólne. Prowadzą te działania poza strukturami partii politycznych oraz
pozarządowych organizacji społecznych, nie mając innych celów niż lepsza jakość
środowiska życia nich samych i współmieszkańców. Ruchy miejskie zawiązywały się
zazwyczaj w wyniku zaangażowania w incydentalne sprawy różnych społeczności lokalnych,
- zwłaszcza w protesty dotyczące niepożądanych skutków nowych inwestycji i utraty
przestrzeni wspólnie użytkowanych. Równolegle rozwijała się dyskusja o mieście jako
fenomenie społeczno-kulturowym. W Warszawie przyniosła ona zajęcie się kwestią swobody
użytkowania przestrzeni publicznej i manifestowania w niej swojej obecności, niedostatku
i niskiej jakości tej przestrzeni oraz jej zawłaszczania dla celów prywatnych.
Istotny przełom w rozwoju ruchów miejskich nastąpił w latach 2007-2008, kiedy zdano sobie
sprawę, że zaangażowanie w lokalne konflikty obciąża często partykularyzm ujawniających
się w nich interesów i konieczne jest podjęcie problemów ważnych dla całej społeczności
miejskiej. Prowadziło to do jednoczenia działalności rozproszonych grup na płaszczyźnie
ogólno-miejskiej, co najpierw uwidoczniło się w sukcesach Porozumienia Społecznego-My
Poznaniacy, szczególnie zaangażowanego w sprawy polityki zagospodarowania
przestrzennego miasta.6
W ruchach miejskich, które rozwijają się w szeregu miast polskich, rosła świadomość,
że sprawy , którymi się zajmują, są do siebie podobne i potrzebna jest wymiana doświadczeń
nie tylko polskich, ale i płynących z zagranicy. W 2011 r. w Poznaniu odbył się I Kongres
4
Ruchów Miejskich, który zgromadził około 100 osób z różnych miast i środowisk.
Wyodrębniono główne obszary działania i ośrodki wiodące w poszukiwaniu i testowaniu
rozwiązań; Poznań zajął się, na przykład, sprawami rozwoju przestrzennego a Trójmiasto
propagowaniem idei społecznych budżetów partycypacyjnych miast. 7. Postanowiono, że
ruchy miejskie zachowując apolityczność i dbając o pluralizm poglądów, będą nieformalną
siecią uczestniczących w nich stowarzyszeń, otwartą dla wszystkich i nie opartą
o hierarchiczne struktury, a infrastrukturę współdziałania stanowić będzie internet.8
Kolejny Kongres obradujący w Łodzi w 2012 roku skupił już 200 uczestników i ponad 100
stowarzyszeń. Kongres dał wyraz temu, że ruchy miejskie czują się siłą uprawnioną do
dyskusji o zasadach zarządzania miastami. Sformułował szereg propozycji do projektu
Założeń krajowe polityki miejskiej i zgłosił postulat utworzenia ministerstwa miast, którego
zadaniem byłoby zapewnienie kompleksowego ujmowania problematyki rozwoju miast
podzielonej obecnie między szereg resortów
Ruchy miejskie chcą wykorzystywać wszystkie drogi dla zwiększania wpływu mieszkańców
na rozwój miast. Dążą do zapewnienia sobie głosu w pracach rad osiedli, spółdzielni
mieszkaniowych, rad dzielnic i miast. Jednocześnie zabiegają o zmiany systemowe
uczestnicząc na przykład w dyskusjach nad propozycjami Prezydenta RP dotyczącymi zmian
w ustawach samorządowych.
Problemem ruchów miejskich jest to, że mimo deklarowanego przez władze poparcia dla
współuczestnictwa mieszkańców w zarządzaniu, istnienia komisji dialogu społecznego oraz
wymogów prawnych prowadzenia konsultacji społecznych napotykają one na opór
administracji samorządowej. Wynika on zarówno z niechęci do dzielenia się władzą
i z postrzegania ruchów miejskich, jako ruchów roszczeniowych, pozbawionych dostatecznej
wiedzy o uwarunkowaniach rozwoju i często blokujących ten rozwój. Przedkładane przez
ruchy miejskie propozycje są wysłuchiwane, ale odrzucane bez dogłębnej dyskusji, co gasi
inicjatywność i entuzjazm społeczny stanowiące główny kapitał ruchów miejskich.
Brak wzajemnego zrozumienia rodzi się też z różnic w sposobie postrzegania problemów
miejskich. Administracja miejska patrzy na miasto niejako z makro-perspektywy, poprzez
wszystko uśredniające wskaźniki i zgeneralizowane cele. Nie docenia wewnętrznych
zróżnicowań miasta i wartości ważnych dla lokalnych społeczności, które są akcentowane
przez ruchy miejskie. Ponadto złożone i długotrwałe procedury decyzyjne administracji nie
współgrają ze spontanicznością i potrzebą szybkiego działania ruchów społecznych
Ruchy miejskie mają jednak świadomość swego braku doświadczenia i dostatecznej
profesjonalnej wiedzy. Są ruchami somo uczącymi się, ale potrzebują rad takich środowisk
jak TUP i wsparcia szerokiej opinii publicznej.
*
Odwołując się do doświadczeń dr Krzysztofa Herbsta jako koordynatora prac Urzędu
m.st. Warszawy nad Społeczną strategią Warszawy, moderator dyskusji poprosił go by
w swej wypowiedzi poruszył kwestię stosunku władz miasta do postulatów i inicjatyw
zgłaszanych przez mieszkańców w imię interesów społeczności lokalnych.9
5
Wypowiedź dr Krzysztofa Herbsta.
Mówca swą wypowiedź rozpoczął od zwrócenia uwagi, by w dyskursie o interesie
publicznym i partycypacji społecznej w urbanistyce pamiętać, że są to kwestie wprawdzie
dziś nośne i modne, ale nie nowe. Wielu spośród uczestników konwersatorium, z nim samym
włącznie, poświęciło tym kwestiom dziesiątki stron tekstów. Pamiętać też trzeba, że interes
publiczny to sprawa dotycząca bardzo złożonej rzeczywistości, w której urbanistyka stanowi
tylko cząstkę. Zdystansował się też od sugestii organizatorów konwersatorium, by skupić się
w dyskusji na procedurach prawnych ustalania interesu publicznego, czyli tworzenia prawa.
Źródłem prawa nie ma być prawo, ale wola społeczeństwa, którego przedstawiciele stanowią
prawo i które to społeczeństwo ma określać, co ma być w prawie.10 Prawo ma wyrażać myśl
społeczną a nie prawniczą.
Dr Herbst uważa, że kwestia interesu publicznego i prywatnego została w Polsce
zbanalizowana i postawiona na płaszczyźnie ich prostej opozycji, a nie rzeczywistej
współzależności. Zaproponował inny tor dyskursu, którego przedmiotem byłyby interes osób
prywatnych, interes miasta i interes państwa, a nie niedookreślony podmiotowo interes
publiczny.
Kolejna uwaga mówcy dotyczyła podkreślenia w toczonej dyskusji znaczenia dobra
wspólnego rozumianego także, jako wspólnie użytkowane mienie, zwłaszcza, jako
tzw. przestrzenie publiczne stanowiące według Manuela Castellsa kluczowe dla miast
medium komunikacji społecznej.11 Zwrócił uwagę, że w dyskusji publicznej gubi się
rozróżnienie własności gruntu i władania gruntami. Administrację miejską fascynuje podział
własnościowy gruntów a zapomina ona, że ma uprawnienia władcze i obowiązki w zakresie
sposobów użytkowania i zagospodarowania wszystkich terenów. Miasto, aby funkcjonować i
rozwijać się musi być regulatorem korzystania z własności, a niestety roli tej dziś w Polsce
nie wypełnia.
Następnie dr Herbst zajął się postrzeganiem funkcji władz miejskich i niektórymi
mechanizmami ich działania. Uważa, że w Polsce mamy do czynienia z wynaturzonym
rozumieniem funkcji władz miejskich. Sprowadza się te funkcje do realizacji zapisanych w
ustawach szczegółowych zadań, zamiast rozumieć je jako identyfikowanie i zaspokajanie
zbiorowych potrzeb mieszkańców. Z drugiej strony społeczeństwo przecenia możliwości
działania swoich przedstawicieli wybranych do władz miejskich. Działacz, czy polityk
rozpoczynając pracę we władzach miejskich staje wobec złożonej materii prawnej,
gospodarczej czy technicznej. Siłą rzeczy uzależnia się od mającego mu służyć personelu
administracyjnego mającego więcej wiedzy i doświadczenia, co skutkuje biurokratyzacją
władzy. Naturalną logiką personelu administracyjnego jest działanie według utrwalonych
rutyn, unikanie sytuacji wymagających decyzji, które nie mają oparcia w jednoznacznie
brzmiących przepisach a także dążenie raczej do minimalizowania niż zwiększanie swoich
obowiązków przez podejmowanie nowych zadań. Dominuje właściwy administracji skrajnie
pojmowany legalizm prawny, który wspierają jeszcze działania organów kontroli i który jest
usprawiedliwiany także przez trwały niedobór środków finansowych zwalniający niejako od
angażowania się w inne, niż bezwzględnie nakazane zadania.
Przywołując swoje doświadczenia z pracy jako koordynatora prac nad Społeczną strategią
Warszawy, dr Herbst powiedział, że najtrudniejsze w tych pracach było uzyskanie akceptacji
dla diagnozy stanu, która ujawniała problemy wymagające szybko podjęcia
niekonwencjonalnych działań. Natomiast łatwo się zgadzano na propozycje strategicznych
6
celów, które nie stwarzały konieczności podjęcia natychmiast takich działań. W toku
realizacji strategii łatwo się rozmawia o założeniach polityki, ale nie można wyegzekwować
stworzenia konkretnych programów działania. Do dziś nie podjęto monitoringu realizacji
uchwalonej parę lat temu strategii. Warszawa ma społeczną strategię rozwoju, ale nie można
jednoznacznie wskazać, kto odpowiada za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ludności.
Miasto nie interesuje się nawet tym, co robią i jak działają spółdzielnie mieszkaniowe.
Na władzach i urzędnikach miejskich ciąży przekonanie, że są demiurgami zmian
w przestrzeni miasta i wiedzą lepiej, co i jak ma być zrobione. Wypacza to dialog społeczny
i zniechęca do podejmowania spontanicznych inicjatyw, które muszą przejść przez sita często
zmieniających je „akceptacji” urzędniczych. Autorzy takich inicjatyw przegrywają
z technokratami, zamiast uzyskać od nich logistyczne wsparcie dla swoich pomysłów.
Dr Herbst zakończył swe wystąpienie radą, aby TUP uznał za swe główne zadanie edukację
obywatelską w gospodarowaniu przestrzenią. Edukację, która powinna objąć całe
społeczeństwo, bo dotyczy spraw ważnych dla wszystkich. Tylko obywatele świadomi zasad
tej gospodarki, jej możliwości i ograniczeń będą zdolni twórczo oddziaływać na rozwój
swoich miast. Bez tej wiedzy ruchy społeczne mimo najlepszych intencji popełniają
i popełniać będą wiele błędów i marnować swoją energię. TUP powinien im pomóc
w rozumieniu jak działa ten złożony mechanizm jakim jest miasto.
*
Reagując na ten słuszny apel moderator dyskusji przypomniał, że TUP stara się właśnie tak
pojmować swą rolę. Wyrazem tego są organizowane przez TUP kongresy urbanistyki polskiej
poświęcone takim tematom jak „miasto dobro wspólne i zbiorowy obowiązek”, czy
„odpowiedzialni za miasto”. Są to spotkania otwarte dla wszystkich środowisk służące
budowaniu ich wzajemnego zrozumienia, a także poszukiwaniu wspólnego języka dla
różnych uczestników gry o miasto.
Wypowiedź prof. dr hab. Jerzego Hausnera
Prof. Hausner podzielił swą wypowiedź na dwie części. W pierwszej odniósł się do tematu
konwersatorium z pozycji nauk ekonomicznych, by nie powtarzać wniosków zawartych w
opracowanym niedawno pod jego redakcją raporcie o funkcjonowaniu samorządu
terytorialnego w Polsce12. Druga cześć wypowiedzi była komentarzem do głosów
poprzednich uczestników panelu.
Prof. Hausner przyznał, że nauki ekonomiczne nie wnoszą wiele do tematu dyskusji na
obecnym konwersatorium. Zajmując się dobrami w sensie ekonomicznymi ( mieniem) obstają
przy ich podziale na dobra publiczne i prywatne, a jest to przestarzała koncepcja blokująca
myślenie.13 Nauki ekonomiczne potrzebują wyjścia poza schemat przeciwstawieństw:
państwo-gospodarka i polityka-rynek, włączając w ten schemat społeczeństwo obywatelskie.
Istnieje wiele rodzajów dóbr i powstają ciągle nowe, podobnie jak rożne formy wytwarzania
dóbr i prowadzenia działalności gospodarczej. z rosnącym znaczeniem elementów
społecznych. Mamy do czynienia z wytwarzaniem dóbr, gdzie łączą się mechanizmy rynkowe
i pozarynkowe, jak woluntariat. Mamy nowe formy waloryzacji, jak ekonomia darów, czy
pojawiająca się w sferze kultury ekonomia uznaniowa, gdzie o cenie decyduje nie rynek, ale
uznanie przez nabywcę wartości powstającego dobra. Nauki ekonomiczne przywiązane są do
tradycyjnego myślenia o wytwarzaniu wartości dodanej bądź w procesie produkcji i wymiany
7
bądź w obrocie finansowym, a jest wiele innych sposobów wytwarzania tej wartości
i przetwarzania zasobów w kapitał. Bez uwzględnienia tych nowych mechanizmów
waloryzacji dóbr rynek towarów i rynek finansowy nie będą w stanie odpowiedzieć na
wyzwania współczesności
Ekonomia potrzebuje przede wszystkim zredefiniowania pojęcia własności. W Konstytucję
powinno być wpisane, że własność nie jest tylko prawem, ale i zobowiązaniem. Trzeba
dostrzec, że prawo własności to w istocie wiązka praw i wynikających z nich złożonych
relacji. Te relacje trzeba na nowo zdefiniować i poddać nowym uregulowaniom. Na własność
trzeba patrzeć w ujęciu dynamicznym, definiując ją w sposób coraz bardziej włączający niż
wyłączający oraz dostosowując jej rozumienie do nowych mechanizmów waloryzacji dóbr
i wynikających z nich podziałów własności. Dowodzą tego spory o własność intelektualną
i jej dostępność (sprawa ACTA), których próba rozwiązania na gruncie obecnego
pojmowania praw własności skończy się stratą dla wszystkich.
We współczesnym dynamicznie zmieniającym się świecie legislacja stosunków społecznych
i gospodarczych powinna podążać w ślad za zachodzącymi procesami w sferze wytwarzania
i waloryzacji dóbr. Ma służyć nie tyle niemożliwej do uzyskania we współczesnym świecie
równowagi i stałości, co zapewnieniu niezbędnej stabilności rozwoju. Nauki ekonomiczne
muszą dostrzec, że mechanizmy nastawione na utrzymanie równowagi w gospodarce stają się
bezużyteczne a muszą je zastąpić takie mechanizmy, które zapewniać będą stabilność
w znamionującym rozwój procesie ciągłych zmian.
Przechodząc do komentowania dyskusji na konwersatorium prof. Hausner zasugerował, aby
mówiąc o interesie publicznym posługiwać się czteropolową matrycą współzależności
i identyfikować go w kategoriach: przedmiotowych, podmiotowych, proceduralnych
i substancjalnych (fundamentu normatywnego). Są to bardzo złożone zależności i określenie
interesu publicznego nigdy nie będzie rzeczą prostą, tym bardziej, że zależności te są zmienne
w czasie i mają różną dynamikę.
Za źródło interesu publicznego musi być uważane dobro jednostki leżące u podstaw dobra
wspólnego. Niezbędne jest uznanie interesów partykularnych a droga od tych interesów do
interesu ogólnego polega na ustalaniu interesów pośrednich. Nie jest możliwe uzgodnienie
interesów wszystkich ze wszystkimi. W odniesieniach przestrzennych trzeba mówić
o interesach jednostki i państwa oraz interesów pośrednich miasta, czy gminy. Sposobem
ustalania interesów pośrednich jest samorząd terytorialny, a to oznacza, że głównym
podmiotem w ustalaniu interesów pośrednich w odniesieniu do przestrzeni musi być gmina,
jako podstawowa jednostka tego samorządu. Nawet ustalenia władcze nie mogą być
podejmowane bez udziału gminy.
Oczywiście interes gminy, czy miasta nie jest jedyną formą interesu pośredniego. Jest ich
wiele tak w kategoriach sektorowych jak terytorialnych, ale ich wspólną cechą jest
korporacyjność. Oznacza to, że mają one sztywne granice, są partykularne i trwałe. Problem
polega na tym, że interesy podmiotów o formach korporacyjnych nie mogą się stać interesami
wspólnymi w sytuacji dynamicznej, konkurencyjnej gry o rozwój. Potrzebne są inne niż
korporacyjne formy przechodzenia od interesów jednostkowych do interesów ogólnych.
Mogą w tym być pomocne ruchy społeczne pod warunkiem, że nie będą one oznaczały
okupowania i burzenia, a będą poszerzały przestrzeń wspólną; będą rzecznikiem tego, że ta
sama przestrzeń może być jednocześnie użytkowana przez wielu i w różny sposób, ale też
musi być wspólnie chroniona przed dewastacją.
8
W interesie publicznym niezbędne są uzgodnienia horyzontalne i wertykalne. Bez uzgodnień
horyzontalnych opartych o więzi społeczne, uzgodnienia wertykalne nie spełnią oczekiwań.
Problem realizacji społecznej strategii wynika nie z braku społeczników tylko z braku
obecności w niej mieszkańców jako jej realizatorów. Przede wszystkim trzeba jednak
kategorycznie odrzucić myślenie o mieście jak o korporacyjnym przedsiębiorstwie
a kultywować rozumienie miasta jako dobra wspólnego.
Swoją wypowiedź prof. Hausner zamknął ośmioma rekomendacjami:
i. Należy głębiej czytać Konstytucję i wydobywać istniejące w niej rezerwy argumentów
dla uzasadnienia swoich racji; TUP i ruchy społeczne potrzebują pomocy dobrych
konstytucjonalistów zdolnych pisać wnioski i skargi do Trybunału Konstytucyjnego.
ii. Działania trzeba prowadzić w sferze rzeczywistej, przenosić je do sfery wirtualnej,
tam pozyskiwać energię, zyskiwać poparcie i wracać do sfery rzeczywistej.
iii. Gmina musi być uważana za niepodważalny fundament państwa a czym mówi
Konstytucja, a czemu przeczy praktyka rządzenia.
iv.
Niezbędna jest reforma sądownictwa administracyjnego.
v. Trzeba podkreślać znaczenie zawartych w prawie klauzuli generalnych i z nich
wyprowadzać propozycje szczegółowych rozwiązań prawnych.
vi.
W stanowieniu prawa należy docenić znaczenie procesu przed- i po-legislacyjnego;
ten ostatni powinien służyć nie tyle badaniu czy prawo jest przestrzegane, co temu czy
prawo spełnia cel, w jakim ustanowił go prawodawca.
vii.
Wymagają zmiany i poszerzenia instrumenty ekonomiczne ochrony interesów
wspólnotowych; potrzeba, na przykład, władztwa podatkowego gmin, czy
stopniowego wprowadzania budżetowania obywatelskiego.
viii. Równoprawne muszą być rożne, w tym zwłaszcza obywatelskie, formy dostarczania
dóbr do użytku publicznego.
***
Dyskusja ogólna
Dr Waldemar Siemiński poruszył kwestię sposobu realizacji interesu publicznego. W jego
ocenie, zdanie gmin tylko na siebie same i na endogeniczne tylko zasoby w pierwszym
okresie transformacji skutkowało i skutkuje nadal egoistycznymi postawami władz lokalnych,
ich niechęcią do szerszej współpracy terytorialnej na rzecz dobra wspólnego. Tą niechęć
utrwala system finansów publicznych, w którym dochody gmin są tak ustalane, że
wystarczają zaledwie na zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkańców i realizację zadań
państwa przekazanych gminom do wykonania. Brak warunków do podejmowania własnych
celów rozwojowych nie pobudza do poszukiwania partnerów społecznych i gospodarczych.
Niedocenianie przez państwo wagi realizacji interesów lokalnych społeczności może
spowodować, że samodzielność gmin nie zostanie właściwie wykorzystana dla rozwoju kraju.
Dr Fogel, zwróciła uwagę, że niepokojący i stale narastający przechył orzecznictwa sądów
administracyjnych w sprawach zagospodarowania przestrzennego na rzecz interesu
prywatnego, może mieć istotne źródła w sądowych procedurach prawnych. W sprawach
dotyczących prawa miejscowego, czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego, do sądu może trafić jedno rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody broniące
interesu publicznego i nieograniczona liczba skarg osób prywatnych na naruszenie ich
interesu prawnego. A to na sądach spoczywa ciężar postępowania dowodowego.
Zasugerowała rozważenie przyznania również organizacjom społecznym prawa do skargi na
9
naruszenie interesu publicznego. Tworzy to wprawdzie groźbę wydłużenia procedur, ale
zapewniłoby zgodność z międzynarodową konwencją i sądową kontrolę realizowania
uprawnień organizacji społecznych w sprawach środowiskowych.
Prezes OW TUP mgr Bartłomiej Kolipiński przywołał myśl prof. Bogdana Suchodolskiego,
że współczesna cywilizacją jest bardziej cywilizacją procedur niż celów, a dotyczy to także
planowania przestrzennego.14 Zwrócił uwagę, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym z 2004 r. zniknął główny cel poprzedniej ustawy, za jaki uważano łagodzenie
i rozwiązywanie nieuniknionych konfliktów w użytkowaniu przestrzeni . Problem konfliktów
jest też słabo eksponowany w dzisiejszej dyskusji, podczas gdy można było oczekiwać,
że właśnie on będzie jej wiodącym tematem, jako stanowiący o potrzebie tego planowania w
pluralistycznym społeczeństwie. Konflikt nie musi być patologią, a jego przezwyciężanie
może być drogą rozwoju.
Mgr Kolipiński wyraził pogląd, że tak jak w przepisach Konstytucji istnieje rezerwa dla
lepszego rządzenia, tak w prawie o planowaniu i przestrzennym jest rezerwa dla lepszego
planowania i o tym urbaniści powinni pamiętać. Wskazał na kwestię społecznego
uczestnictwa w planowaniu przestrzennym, które jest na bardzo niskim poziomie sytuując się
między informowaniem i konsultowaniem mieszkańców a nie sięga włączania ich w proces
planistyczny i współdziałanie w realizacji planów, nie mówiąc juz o nadawaniu uprawnień,
o czym mówiła dr Fogel.
Jako prezes OW. TUP zadeklarował gotowość współpracy TUP z ruchami społecznymi
i służenia im radą, która będzie wolna od pokusy zdominowania tych ruchów przez
profesjonalistów i zawłaszczania ich idei. Przeciwnie, będzie drogą wzajemnego uczenia
się społeczników i planistów.
Kontynuując ten wątek dr Waldemar Siemiński przypomniał, że w ustawie o planowaniu
przestrzennym z 1984 r. uzgadnianie interesu lokalnego z interesami ogółu społeczeństwa
było uznane za istotną funkcję planów miejscowych. Jednocześnie zauważył, że obecna
ustawa w ogóle nie wprowadza pojęcia współudziału społeczeństwa w planowaniu.
Mgr inż. arch. Jan Rutkiewicz poruszył sprawę trudności w łączeniu przez organa gminy
funkcji gospodarza z funkcjami administracji państwowej. Z jego doświadczenia wynika, że
w praktyce działania gmin dominuje wypełnianie funkcji administracyjnej i to przy dość
skrajnie przestrzeganej zasadzie legalizmu prawnego, to znaczy wykonywanie tylko tego, co
jest wyraźnie nakazane w przepisach i zgodne z ustalonymi procedurami. Za to, co organa
gminy wykonują z własnej inicjatywy i na własną odpowiedzialność mogą być pociągnięte do
odpowiedzialności sądowej lub przed regionalnymi izbami obrachunkowymi gdzie zazwyczaj
sprawy przegrywają. To tłumi inicjatywność i jest powodem, dla którego organa gminy
podchodzą z rezerwą do inicjatyw ruchów społecznych, które wymagałyby działań
wykraczających poza przypisane zadania (normy zadaniowe), mimo że mieszczą się
w normach kompetencyjnych.
Urzędy gmin mają też trudności w realizacji inicjatyw, które nie przystają do podziału zadań
między komórkami urzędów. Konieczne staje się powoływanie specjalnych pełnomocników,
a ich działania naruszają utrwalone podziały obowiązków między urzędnikami. Inicjatywy
te także przysparzają urzędnikom dodatkowych zadań.
10
Mamy do czynienia z narastaniem przejawów skostnienia biurokratycznego, gdzie liczy się
tylko wykonanie zadania, a nie jest istotny cel i efekt działania. Dotyczy to także urbanistów,
którzy stają się producentami planów po najmniejszych kosztach i sprawiających najmniej
kłopotów urzędnikom przy ich zatwierdzaniu. Na drugi plan schodzi rozwiązywanie
problemów i dobro wspólne mieszkańców miasta.
Do kwestii współpracy ruchów społecznych z urzędami gminnymi nawiązała mgr Joanna
Erbel wskazując na potrzebę tworzenia różnych form tej współpracy, dostosowanych także
do sytuacji, kiedy wykracza ona poza zgłaszanie projektów, czy konsultacje społeczne
i wchodzi w fazę realizacji projektów. Pojawia się wtedy problem odpowiedzialności,
kierownictwa i finansowania prac, które nie wszystkie mogą być wykonane w formie pracy
społecznej, wymagając na przykład wsparcia przez profesjonalistów. Kontynuował ten wątek
prof. Jerzy Hausner. Podkreślił, że wszystkie działania społeczne opierają się o woluntariat.
Ale woluntariusze powinni być traktowani przez władze poważnie. Władze akceptując ich
projekty muszą przyjąć na siebie część odpowiedzialności za realizację projektów. Nie mogą
i nie powinny prowadzić ruchów społecznych za rękę, nie mogą ich upaństwawiać, ale muszą
tworzyć warunki dla rozwoju inicjatyw społecznych. Niestety w Polsce brakuje właściwego
oprzyrządowania finansowego dla działań organizacji pozarządowych. Nie chodzi, bowiem
tylko o to, by wesprzeć finansowo jakiś projekt społeczny, ale o zadbanie o to, by z drobnych
inicjatyw rozwijały się znaczące społeczne przedsięwzięcia. Równocześnie ruchy społeczne
nie mogą się ograniczać do czekania na środki i pomoc władz. Muszą szukać partnerów
i pozyskiwać sponsorów, odkrywać nowe drogi budowania społecznej aktywności, dbając
przy tym o zachowanie swojej niezależności.
Mgr inż. arch. Marcin Świetlik zabrał głos z pozycji, jak to sarkastycznie określił,
„producenta planów”, od którego jak to by wynikało z wypowiedzi dr Igora Zachariasza
oczekuje się istotnego wkładu w ustalanie treści interesu publicznego. To rzeczywiście było
konieczne w czasach PRL, gdy urbanista działał w pustce społecznej. Teraz pozornie jest
lepiej, bo ustawa przewiduje zbieranie wniosków i rozpatrywanie uwag do planów. Trudno
jednak uznać regulację prawną partycypacji społecznej za właściwie wyrażającą jej sens.
Przytoczył niedawny przykład planu, do którego nadesłano około 1000 prawie jednakowo
brzmiących uwag. Nie chodziło więc o negocjacje społeczne, a zorganizowany protest jakiejś
grupy interesu. W konkluzji uznał za niezbędne lepsze zdefiniowanie w ustawie desygnatów
zgodnego z interesem publicznym zagospodarowania i ładu przestrzennego oraz zasad
partycypacji społecznej. Działania edukacyjne są bezwzględnie potrzebne, ale na ich efekty
trzeba zbyt długo czekać, a w obecnym klimacie skuteczne są tylko jednoznaczne nakazy.
W dobiegającej końca dyskusji dr Krzysztof Herbst zechciał podzielić się wnioskami do
jakich go naprowadziła. Były to wnioski następujące.
i.
ii.
iii.
iv.
Należy szukać inspiracji z zapisach Konstytucji, której treści nie są do końca zostały
odczytane i nie zawsze właściwie interpretowane.
Administracja publiczna działa według bardzo staroświeckiego modelu i kultywuje już
odrzucone na świecie myślenie, takie jak na przykład „miasto przedsiębiorcze” 15
Obserwuje się upadek zawodu i pozycji społecznej urbanisty, a elity tego środowiska
zachowują milczenie w debacie publicznej.
Planowanie przestrzenne - dziedzina która pierwsza otwierała się na partycypację
społeczną – w sposób w jaki jest uprawiane przez organa, na przykład Urzędu m.st.
Warszawy, stało się bastionem biurokratycznego skostnienia.
11
v.
vi.
vii.
Należy rozważyć czy deprecjonowani w administracji publicznej urbaniści nie powinni
stać się rzecznikami inicjatyw społecznych sięgając do wzorów „advocacy planning.”
Przepisy regulujące działalność organizacji pozarządowych wymagają istotnych zmian.
Zbliża się czas dokonania zmian w ustawach o samorządzie terytorialnym.
***
Moderator dyskusji przypomniał, że celem konserwatorów jest gromadzenia przemyśleń
potrzebnych Towarzystwu a nie doprowadzanie do uzgodnienia poglądów. Podkreślił, że
praktyce planowania przestrzennego to właśnie na urbanistach spoczywa w dużej mierze
ciężar konkretyzowania interesu publicznego w wymiarze lokalnym, stanowiący jednocześnie
ich legitymację jako zawodu zaufania publicznego.
Zaproponował aby następne konwersatorium poświęcić kwestii władztwa planistycznego
gmin i szerzej fundamentom prawnym władztwa gminy.
Konwersatorium zamknął Prezes OW TUP mgr Bartłomiej Kolipiński , dziękując
wszystkim, w szczególności autorom wystąpień, za udział w spotkaniu i żywą dyskusję.
Przypisy (opracował mgr inż. Stanisław Furman)
1
Konwersatorium przeprowadzone w dniu 28.01.2013 r. na temat: Prawo własności a dobro wspólne
w planowaniu przestrzennym – Wolność budowlana a ład przestrzenny
2
Ulpian Domiciusz, ur. W II wieku n.e. zginął w 223 r., rzymski jurysta i pisarz. Jego pisma posłużyły w dużej
mierze do kodyfikacji prawa rzymskiego w VI w.
3
Zimmermann Marian, 1901-1969, polski znawca prawa administracyjnego, profesor uniwersytetów we
Lwowie i Poznaniu .
4
Jellinek Georg, 1851-1911, niemiecki teoretyk państwa i prawa. Autor koncepcji państwa, które definiują trzy
elementy : władza, terytorium i naród.
5
Ruchy miejskie to fenomen społeczny obserwowany obecnie w wielu miastach świata. Skupiają, zazwyczaj
w nieformalnych strukturach, mieszkańców miast, których nie zadawala sposób funkcjonowania demokracji
lokalnej i komunikacji społecznej. Uczestniczą w nich osoby o różnych motywacjach i zabarwieniach
ideologicznych, które łączy bądź określony problem lokalnej społeczności, bądź szeroko rozumiana troska
o prawo mieszkańców do współgospodarzenia swoim miastem i wola obrony przed dominacją interesów innych
aktorów na scenie miejskiej, szczególnie uwidaczniająca się w dobie globalizacji, korporacyjnej gospodarki
i zuniformizowanej kultury. Są zarówno ruchami protestu w obronie interesów grupowych jak i wyrazem troski
o dobro wspólne.
W wymiarze światowym ruchy miejskie sytuują się wyraźnie po stronie lewicy społecznej i alter- lub antyglobalizmu.
6
Warto tu podkreślić związek z organizacja przez TUP właśnie w Poznaniu w 2009 r. III Kongresu Urbanistyki
Polskiej „Nowa urbanistyka , nowa jakość życia”, na którym przyjęto Kartę przestrzeni publicznej”.
7
W 2012 r. działacze związani z Kongresem Ruchów Miejskich byli aktywnymi uczestnikami IV Kongresu
Urbanistyki Polskiej „Odpowiedzialni za miasto” obradującego w Lublinie, zwłaszcza jego sesji otwartej
„O urbanistyce społecznej”.
8
Miarą rosnącego zainteresowania ruchami miejskimi może być to, że wyszukiwarka „google’ na hasło ruchy
miejskie podaje w maju b.r. ponad 6 milionów wyników. Ruchy miejskie mają też oparcie w liczących się
wydawnictwach i periodykach m.in. w kwartalniku Res publica nowa czy działalności wydawniczej Instytutu
Obywatelskiego, który wydał ostatnio raport Miasto w działaniu.
9
Społeczna strategia Warszawy, dokument przyjęty przez Radę m.st. Warszawy uchwałą nr XLVI/1427/2008,
opracowany przez Urząd m.st. Warszawy przy współudziale Forum Dialogu Społecznego i wielu ekspertów.
Deklaruje wybór polityki społecznej zapewniającej równy dostęp do możliwości, partnerstwa i aktywności
społecznej, łączenie w mieście wielkomiejskiej atrakcyjności z klimatem ”bycia u siebie” , przeciwdziałania
wszelkim wykluczeniom.
10
Nie kwestionując tego stwierdzenia, trzeba jednak pamiętać o hierarchii źródeł prawa. Konwersatorium miało
dotyczyć stanowienia prawa miejscowego przez gminy, a ta w Polsce nie jest suwerenem i stanowi prawo
miejscowe w ramach ustaw, w granicach przyznanych jej kompetencji oraz według określonych procedur.
Dlatego kwestię tych kompetencji i procedur Zarząd OW. TUP widział jako istotny przedmiot dyskusji.
12
11
Castells Manuel, (ur.1942), hiszpański socjolog miasta i badacz „usieciowienia” życia społecznego w dobie
informatyzacji.
12
Narastające dysproporcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania; Raport o stanie samorządności
terytorialnej w Polsce; Hausner Jerzy (red). Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Małopolska Szkoła
Administracji Publicznej, Kraków 2013.
Raport porusza kwestie bardzo silnie związane z tematem konwersatorium OW TUP. Wskazuje na narastanie
dysfunkcji w działaniu samorządu terytorialnego w Polsce powodujące, że słabnie jego rola wyraziciela
i realizatora interesów wspólnot terytorialnych, a administracja samorządowa upodabnia się w działaniu do
administracji rządowej i skupia się głównie na realizowaniu celów i wykonywaniu zadań określonych przez
centralne władze publiczne. Samorządy nie są autentycznym partnerem w formułowaniu polityki rozwoju kraju
a raczej jej beneficjentem i wykonawcą. Raport wskazuje na konieczność dyskusji nad państwową doktryną
samorządu, rozstrzygnięcia podstawowych dylematów dotyczących roli i sposobu funkcjonowania samorządu
terytorialnego.
13
Czyste dobra publiczne, przeciwstawnie do czystych dóbr prywatnych, cechują:
- łączność w konsumpcji, co oznacza, że jeśli jedna osoba użytkuje dane dobro, to jednocześnie może je
użytkować inna osoba, nie wpływając znacząco na satysfakcję tej pierwszej;
- niewykluczalność z konsumpcji, to znaczy, że jeżeli jedna osoba ma możność użytkowania danego dobra
to inna osoba nie może być pozbawiona tej możności (być wykluczona).
Pomiędzy czystymi dobrami publicznymi i prywatnymi leży sfera dóbr mieszanych o różnym stopniu
łączności i wykluczalności w konsumpcji.
14
Suchodolski Bogdan (1903-1992) filozof, historyk nauki i kultury, profesor Uniwersytetu Warszawskiego
i PAN
15
Neoliberalne myślenie o mieście ukształtowane w czasach Ronalda Reagana w Stanach Zjednoczonych
i Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii, w którym miasto jest zarządzane jak korporacja gospodarcza
nastawiona na zysk a postrzegane jako produkt rynkowy.
13