Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego

Zeszyty naukowe nr 4
2006
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Maria Kosek-Wojnar
Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego
w sferze wydatków
Wstęp
Pojecie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (JST) rozważane jest w literaturze przedmiotu dosyć często. Uwaga ekonomistów skupiona jest
jednak przede wszystkim na samodzielności dochodowej. Ten aspekt samodzielności traktowany jest jako kluczowy i niejednokrotnie utożsamiany z samodzielnością JST w ogóle. Celem tego opracowania jest zwrócenie uwagi na rolę samodzielności wydatkowej JST zwłaszcza w świetle celów i sposobów realizacji
zadań tych jednostek.
1. Istota samodzielności JST
Pojęcie samodzielności odnoszone jest w języku potocznym zarówno do
osób fizycznych jak i jednostek organizacyjnych Jako samodzielny uznawany
jest taki podmiot, który tworzy odrębną całość, nie jest związany z niczym, nie
1
wchodzący w skład czegoś, odrębny, „samoistny.” Samodzielność traktowana
jest na ogół jako synonim niezależności lub niezawisłości.
Takie rozumienie samodzielności pozwala na ogół na wyodrębnienie podmiotów samodzielnych i takich, które tej cechy nie posiadają. W przypadku JST
problem jest znacznie bardziej skomplikowany. JST trudno jest bowiem uznać za
podmioty samoistne, niezawisłe lub też nie wchodzące w skład czegoś. Biorąc
pod uwagę potoczne rozumienie terminu samodzielność, można byłoby przyjąć, że samorząd nie posiada cechy, którą określamy mianem samodzielność. Tak
jednak nie jest. W. Miemiec analizując pojęcie samodzielności gminy zauważa, że „... szerokie i zróżnicowane rozumienie samodzielności nie zostało jednak
wprost przeniesione na grunt prawnego pojęcia samodzielności gminy i jej samodzielności finansowej. Pojęcia prawne nawiązują w pewnym stopniu do ich znaczenia potocznego. Zawierają jednak z reguły specyficzne treści, które uniemoż2
liwiają proste przeniesienie pojęć potocznych na grunt prawny.”
76
Samodzielność traktowana jest na ogół jako istotna, podstawowa cecha samorządu. Dla podkreślenia tego faktu warto przytoczyć stwierdzenie
A. Wiktorowskiej, która zauważa, że „W jakikolwiek sposób nie próbowalibyśmy definiować samorządu terytorialnego, to zawsze u podstaw tej definicji leży
pogląd – utrwalony także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – głoszący, że istotą samorządu terytorialnego jest jego samodzielność. Przy czym
pojęcie samodzielności jawi się tu albo jako zasada prawna, albo wartość aksjologiczna – postulat czyli cel, do którego powinno dążyć tak ustawodawstwo kon3
stytucyjne, jak i ustawodawstwo zwykłe.”
Przykładów akcentowania samodzielności w definiowaniu samorządu jest
4
wiele. Zdaniem E. Ochendowskiego „samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej,
wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań za5
dań.” J. Panejko stwierdził, że „samorząd jest opartą na przepisach ustawy zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy
niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy
6
i ogólnego porządku prawnego.” Z. Leoński dodał, że „.. nadzór nad działalnością samorządu jest możliwy w formach określonych ustawą i nie naruszających
7
zakresu przyznanej mu prawem samodzielności w działaniu”.
Jak słusznie zauważył J.P. Tarno; „Mimo występujących różnic w poglądach na wiele kwestii doktryna była zgodna co do dwóch elementów składających się na istotę samorządu. Były nimi; wykonywanie administracji państwowej i decentralizacja tej administracji. Ten pierwszy element określał materialną treść samorządu i przesądzał o sposobie sprawowania władzy przez organy
samorządowe (na zasadzie władztwa administracyjnego). Ten drugi element
– natury strukturalnej – przesądzał o niezawisłości i samodzielności jednostek
8
samorządowych”.
Złożona materia samorządu sprawia, że samodzielność tego podmiotu nie
może być określana jako bezwzględna lecz względna. Przegląd literatury przedmiotu prowadzi do wniosku, że samodzielność traktowana jest jako;
- podstawowa cecha samorządu,
- zasada prawna,
- wartość aksjologiczna,
- cel i skutek decentralizacji,
- „władztwo do samodzielnego podejmowania decyzji dotyczących wła9
snego rozwoju”
Daje się zatem zauważyć, że samodzielność JST nie jest traktowana jednolicie i rozważana być może w wielu aspektach, w tym między innymi; prawnym,
kompetencyjnym lub zadaniowo – kompetencyjnym, organizacyjnym, finansowym, socjologicznym, politycznym .
77
W zasadzie trudno jest oddzielić i wyraźnie wyeksponować każdy ze wskazanych powyżej sposobów traktowania samodzielności JST. Wydaje się, że poddane analizie wzajemnie się przenikają i powinny być traktowane łącznie.
2. Samodzielność finansowa jednostek samorządu
terytorialnego
Budżet, jako podstawa gospodarki finansowej JST, traktowany jako plan
finansowy dotyczący zdecentralizowanego funduszu służącego zaspakajaniu potrzeb społeczności lokalnych, składa się z zestawienia dochodów i wydatków
oraz przychodów i rozchodów. Analizując problem samodzielności finansowej
tych jednostek, musimy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy i jaką swobodę mają
te podmioty zarówno w zakresie gromadzenia dochodów i pozyskiwania przychodów jak i ponoszenia wydatków
E. Chojny – Duch jako podstawowe atrybuty samodzielności finansowej JST
wymienia posiadanie przez tej jednostki własnego mienia oraz środków finanso10
wych w ramach „samodzielnych budżetów”.
Samodzielność finansowa według K. Piotrowskiej - Marczak ”... niezależnie
od postaci, w jakiej występuje, musi się charakteryzować swobodą podejmowania decyzji finansowych odniesionych zarówno do pozyskiwania dochodów, jak
11
i ich przeznaczenia na różne rodzaje wydatków”. Przy takim rozróżnieniu można mówić o samodzielności w zakresie dochodów, wydatków a także samodziel12
ności tzw. mieszanej.
W opinii bezpośrednich realizatorów gospodarki budżetowej ważniejsza jest
samodzielność dochodowa niż wydatkowa i dlatego jest ona często utożsamiana
13
z samodzielnością w ogóle.
Samodzielność finansowa identyfikowana jest także z władztwem publicz14
nym tj. władztwem dochodowym i wydatkowym lub traktowana jako władz15
two finansowe. W. Miemiec traktuje władztwo finansowe nie tylko jako instytucje finansowo-prawną, która jest zasadą samodzielności finansowej, ale również
16
„gwarancję prawną zabezpieczającą faktyczną realizację tej zasady.”
2.1. Samodzielność dochodowa
W sferze dochodowej samodzielność organów władzy sprowadzić można
także do uprawnień, jakie te organy posiadają w zakresie prowadzenia polityki fiskalnej na terenie funkcjonowania danej jednostki samorządowej. Realizując
cele polityki fiskalnej, organy samorządowe mogą wykorzystywać szeroką gamę
narzędzi. Obok narzędzi podatkowych do realizacji zarówno fiskalnych jak i pozafiskalnych celów tej polityki wykorzystywane być mogą między innymi; deficyt budżetowy, dług lokalny, udzielanie gwarancji i poręczeń i inne.
78
Podejmując rozważania na temat zakresu a zatem uprawnień w sferze prowadzonej przez organy samorządowe polityki fiskalnej, nie możemy tracić z pola
widzenia faktu, że większość decyzji co do wyposażania ich w określone źródła
zasilania zaliczyć należy do czynników egzogenicznych. I tak, wpływ organów
samorządowych na to, jakie podatki i opłaty lokalne zaliczą do swoich dochodów
własnych, w jakiej wysokości przyznane zostaną stawki udziałów, według jakich
zasad przydzielane im będą subwencje, w jakim zakresie mogą występować na
rynkach pożyczkowych, czy np. będą miały prawo do zaciągania kredytów bankowych, emisji papierów wartościowych itp. jest w praktyce bardzo znikomy.
Podejmowanie samodzielnych decyzji dotyczących stanowienia danin publicznych pobieranych na danym terenie, a zatem posiadanie pełnego władztwa
podatkowego przez organy samorządowe jest rozwiązaniem, które może prowadzić do całkowitej autonomii tych jednostek. Takie rozwiązanie jednak wykluczyliśmy. Z drugiej jednak strony społeczność lokalna powinna mieć prawo do
samoopodatkowania się. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że „ Cechą właściwą samorządu jest opodatkowanie się ludności na cele jej gospodarki miejscowej (..). Bez tego prawa samorząd przestaje być samorządem, jeno urzędem do
repartycji dotacji państwowej (...) Przestaje być samorządem i dlatego jeszcze, że
17
istotą jego jest różnorodność potrzeb miejscowych.”
Zazwyczaj władztwo podatkowe, jeżeli w ogóle jest przekazywane organom
samorządowym w zakresie stanowienia o źródłach zasilania (podatkach), to na
ogół jego uwarunkowaniem jest zgoda mieszkańców.
Inną kwestią jest natomiast to, czy i w jakim zakresie organy samorządowe posiadają uprawnienia co do kształtowania wysokości dochodów z przyznanych im ustawowo źródeł zasilania. Jeżeli uprawnienia takie zostaną im przyznane sprowadzić je można wówczas do:
- kształtowania zasad konstrukcji danin publicznych (np. stawek opłat,
elementów techniki podatkowej),
- zasad ich poboru (np. jednorazowo w postaci łącznego zobowiązania
pieniężnego, miesięcznie itp.),
- zaniechania poboru niektórych danin publicznych .
Samodzielność organów samorządowych w ustalaniu wysokości pobieranych na ich terenie danin publicznych oraz dochodów z majątku może oznaczać, że przyznano im prawo zarówno do ich zwiększania jak i zmniejszania lub
też, że prawo to zostało ograniczone wyłącznie do zmniejszania wysokości danin
publicznych nakładanych na społeczność lokalną. W odniesieniu do dochodów
z majątku chodzi o samodzielność w sferze dwóch kategorii dochodów; mianowicie, dochodów z praw majątkowych takich jak; czynsze, dywidendy itp. oraz
dochody ze sprzedaży składników majątkowych.
Kardynalnym problemem w dyskusji na temat samodzielności organów samorządowych przejawiającej się w przyznaniu im władztwa podatkowego jest
79
odpowiedź na następujące pytania:
- czy system podatkowy oraz system opłat powinien być w państwie jednolity czy też i z jakich względów należy go zróżnicować w poszczególnych regionach kraju ?
- jaki może być zakres zróżnicowania zasad konstrukcji podatków
i opłat w skali kraju?
W odpowiedzi na wskazane powyżej pytania poszukuje się analizując skutki przyznania organom samorządowym pełnego władztwa podatkowego. Skutki
te są wielorakie w tym w szczególności:
- łamanie tradycyjnych zasad podatkowych,
- zróżnicowanie warunków działania dla podmiotów gospodarujących
w zależności od miejsca prowadzenia działalności gospodarczej
- zmniejszanie ciężarów podatkowych jednym grupom podatników owocować może przerzucaniem tego ciężaru na inny krąg podatników np.
z osób fizycznych na osoby prawne lub z osób prawnych na osoby fizyczne.
- preferowanie przez niektóre jednostki samorządowe nadmiernego fiskalizmu, przy minimalizowaniu obciążeń podatkowych przez inne jednostki samorządowe.
Istnieją obawy, że organy samorządowe wykazywać mogą nadmierną
ekspansję w zakresie pozyskiwania dochodów z podatków i opłat. Z drugiej
jednak strony istnieje niebezpieczeństwo polegające na możliwości redukcji
wpływów budżetowych poprzez zaniżanie stawek podatkowych, stosowanie
zwolnień i ulg. Dowodem, że doraźne potrzeby chwili mogą przeważyć nad racjonalnością działań w tej dziedzinie są niektóre kuriozalne podatki wprowadzane
w Polsce w okresie międzywojennym jak np. podatek od balkonów, od okien,
18
mydła, świec.
Samodzielność organów samorządowych postrzegana przez pryzmat dotacji może być rozpatrywana w różnych aspektach. Po pierwsze, należy odróżnić
dotacje celowe od dotacji wyrównawczych, po drugie, zwrócić uwagę na zasady
konstrukcji tych dotacji.
Dotacje celowe charakteryzują się tym, że przeznaczone są na ściśle określone
cele (zadania). Przyznawane w ten sposób środki - w ramach redystry bucji pionowej
– jeżeli nie zostaną wykorzystane na wskazany w dotacji cel podlegają zwrotowi do
organu, który dotacji udzielił. Stopień samodzielności organów samorządowych jest
w tym przypadku wyraźnie ograniczony. Nie mogą one bowiem przeznaczyć otrzymanych środków na inne cele, niż wskazuje donator, podlegają też z jego strony ścisłej kontroli. Kolejnym problemem jest to, w jaki sposób i w jakiej wysokości środki te przekazywane są organom samorządowym. Chodzi o to czy stosuje się w tym
przypadku kryteria zobiektywizowane czy też uznaniowe. Dotacje celowe nie są na
ogół obiektywizowane. Decydują o tym przede wszystkim względy merytoryczne
80
Im wyższy zatem poziom dotacji celowych w strukturze dochodów budżetów samorządowych tym mniejsza jest ich samodzielność zarówno w sferze dochodowej, jak i wydatkowej.
Nieco inaczej wygląda kwestia dochodów wyrównawczych otrzymywanych
przez organy samorządowe w formie dotacji równoważących, zwanych także dotacjami wyrównawczymi lub subwencjami. Przyznawane dla zrównoważenia budżetów samorządowych, nie są jednak zwracane nawet wówczas, gdy budżet zmyka się nadwyżką. Kontrola organu przydzielającego dotacje wyrównawcze jest
znacznie ograniczona. Jeżeli dodamy do tego, że najczęściej przyznawane są według kryteriów zobiektywizowanych, stwierdzić należy, że aczkolwiek nie mogą
być traktowane jako atrybut samodzielności finansowej organów samorządowych
na równi z dochodami własnymi, to jednak poziom ich warunkuje samodzielność
wydatkową samorządu. Dodać do tego należy, że niekiedy organy samorządowe
mogą wykazywać pewną aktywność w pozyskiwaniu dochodów z tego tytułu, np.
preferowanie w subwencji oświatowej liczby nauczycieli z wyższym wykształceniem może wpłynąć na prowadzoną przez samorząd politykę kadrową. Zazwyczaj
jednak „klucz” wykorzystywany do przydzielania subwencji jest skomplikowany,
a związek pomiędzy aktywnością organów samorządowych a możliwościami pozyskiwania środków z tytułu dotacji wyrównawczych - odległy.
Reasumując, należy stwierdzić, że o samodzielności dochodowej JST decydują przede wszystkim następujące rozwiązania;
• wyposażenie we własne i przypisane bezterminowo źródła dochodów,
(dochody o charakterze publicznoprawnym) z równoczesnym przyznaniem im pewnego zakresu władztwa w zakresie kształtowania tych dochodów
• posiadanie własnego mienia, które nie tylko stanowi źródło ich dochodów, ale także może być wykorzystywane jako zabezpieczenie dla przyszłych kredytów i pożyczek
• posiadanie prawnie gwarantowanego dostępu do rynków pożyczkowych
•
możliwość działania na podstawie samodzielnie uchwalanego, rocznego
budżetu.
2.2. Samodzielność wydatkowa
Obok samodzielności dochodowej istotną rolę w działalności JST odgrywa
samodzielność wydatkowa. Pod pojęciem samodzielności wydatkowej rozumieć
można swobodę wydatkowania środków znajdujących się w gestii samorządu.
Zakres samodzielności wydatkowej JST jest zdeterminowany zarówno przez
poziom dochodów tych jednostek, jak i przez strukturę tych dochodów. Dlatego
trudno jest omawiać samodzielność wydatkową bez wnikania w zakres samo-
81
dzielności dochodowej. Jest zatem oczywiste - jak już uprzednio wspomniano
- że im wyższy jest poziom dotacji celowych w dochodach budżetu, tym mniejsza
jest samodzielność wydatkowa JST. Podstawę samodzielności wydatkowej JST
stanowią zatem takie rodzaje dochodów, którymi samorząd może swobodnie dysponować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zaliczmy do nich przede
wszystkim dochody własne oraz subwencje. Ta ostatnia grupa dochodów jest co
prawda przeznaczona na finansowanie określonych zadań, niemniej jednak, gdy
zadania te są realizowane ale zostały środki, samorząd ma prawo wydatkowania
wskazanych powyżej środków na inne zadania.
Jak już wspomniano do samodzielności dochodowej przywiązuje się zazwyczaj większą wagę niż do samodzielności wydatkowej. Przyczyny tego zjawiska
są złożone, niemniej jednak wskazuje się głównie na fakt, że poziom dochodów
własnych umożliwia JST podejmowanie samodzielnych decyzji, korzystanie natomiast ze środków uzyskiwanych w formie subwencji i dotacji, wiązane być może
ze stosowaniem przez państwo pośrednich lub bezpośrednich form oddziaływa19
nia na gospodarkę JST. „ Towarzyszy temu niewątpliwie słuszne przekonanie,
że środki przekazywane w ramach zewnętrznego systemu zasilania zawsze będą
kształtowały się na poziomie zapewniającym tylko określony standardowy stopień
zaspokojenia potrzeb publicznych, przy czym standard ten – z uwagi na istniejące warunki społeczno- ekonomiczne- z pewnością będzie mało satysfakcjonujący.
Natomiast posiadanie odpowiednio wydajnych źródeł własnych dochodów daje
nadzieje na finansowanie bogatszego programu zadań oraz podniesienie standardu
20
świadczonych usług”. Z Ofiarski stwierdza, że „ Mechanizm wyrównawczy powinien stanowić świadomie wypracowany kompromis między samodzielnością finansową jednostek samorządu terytorialnego a uzasadnionymi potrzebami zagwarantowania pokrycia wydatków w słabszych ekonomicznie jednostkach w celu
osiągnięcia określonego standardu wykonywania różnych usług na rzecz społecz21
ności lokalnych mających prawo do godnych warunków życia.”
Dodać do tego należy, że jeżeli standardy usług są określone, swoboda decyzyjna JST jest ograniczona. E. Kronberger – Sokołowska podkreśla, że występowanie standardów ogranicza samodzielność finansową JST, „ ..nie pozbawia
ich jednak w pełni tej samodzielności, gdyż nadal dysponują one pewnym zakresem swobody co do określenia wielkości tych wydatków, stosownie do własnych
22
ocen potrzeb lokalnych.”
Obok tego istotną rolę odgrywa sposób przydzielania tych subwencji. Jeżeli
dla kształtowania wielkości subwencji przyjmuje się metody zobiektywizowane,
zwiększa to potencjalnie zakres samodzielności wydatkowej JST.
Samodzielność wydatkowa rozumiana być może również szerzej jako prawo
do decydowania o rodzaju wykonywanych zadań, sposobie ich realizacji, zakre23
sie i rodzaju wydatków ponoszonych w związku z tymi zadaniami.
W konsekwencji samodzielność wydatkowania (rozdysponowania) środków
82
znajdujących się w gestii samorządu sprowadzić można do ich niezależności
w zakresie;
- ustalania priorytetów w kierunkach wydatkowania środków
- uprawnień co do sposobu wykonywania zadań publicznych
- kształtowania ekonomicznej struktury wydatków
- gospodarowania przejętym majątkiem
- kształtowania salda budżetu
24
- zaciągania pożyczek komunalnych
Dla określenia istoty wskazanej powyżej samodzielności samorządu warto
postawić kilka pytań, mianowicie;
- jaki cel lub wiązkę celów powinien realizować samorząd?
- jaki powinien być zakres realizowanych przez niego zadań?
- czy samorząd musi realizować wszystkie zadania, czy też może z niektórych zrezygnować?
- jaką swobodę mają JST w zakresie sposobu realizacji celów?
Z założenia podmioty sektora publicznego powinny realizować cele, które
są ze sobą spójne. Wymienić przy tym należy cele o charakterze wyraźnie utylitarnym, jak np. zaspokajanie potrzeb publicznych, maksymalizacja dobrobytu
społecznego itd. Kwantyfikacja wskazanych powyżej celów ma charakter dyskusyjny. Pomijając w tym miejscu wiele wątków dyskusji na ten temat wskazać należy, iż przyjmuje się na ogół, że celem działalności samorządu jest zaspakajanie
potrzeb społeczności lokalnych. Niektórzy interpretują te cele jako „stworzenie
warunków życia wspólnotom lokalnym w związku ze wzrostem m. in. liczebności ludności, postępem urbanizacyjnym, zagrożeniami dotyczącymi środowiska
25
naturalnego człowieka, chęcią zrównania poziomu życia ludności miast i wsi”.
Ten ogólnie sformułowany cel jest niekiedy postrzegany nieco inaczej.
„Obecnie upowszechnia się stanowisko, iż podstawowym zadaniem jednostki samorządu terytorialnego jest przygotowanie i realizacja powszechnie akceptowanej wizji dotyczącej działalności bieżącej oraz rozwoju i sformułowanie planu strategicznego. Działanie władz nakierowane jest przede wszystkim na
osiągnięcia zapisanych i wyrażonych ilościowo celów przy skrupulatnej analizie
26
kosztów.” Nie bez znaczenia jest zatem to, że działalność samorządu powinna
być nakierowane na rozwój lokalny.
W literaturze przedmiotu, jak słusznie zauważa K. Gałuszka „… nie ma po27
wszechnie obowiązującej definicji rozwoju lokalnego” . Pojęcie to należy – jak
stwierdza I. Pietrzyk - „do bardzo nieprecyzyjnych, wieloznacznych i ma zabar28
wienie ideologiczne” Wśród licznych definicji procesu rozwoju lokalnego pojawia się stwierdzenie, że jest to „Proces pozytywnych przemian o charakterze ilościowym i jakościowym w poziomie życia społeczności lokalnej oraz w warunkach funkcjonowania podmiotów gospodarczych uwzględniający potrzeby, prio29
rytety i preferencje oraz uznane systemy wartości mieszkańców”.
83
Jak słusznie zauważa A. Piekara „samorząd terytorialny zawiera w sobie coś
więcej niż samo pojęcie władztwa (administracji państwowej) i nie ma w sobie
30
jakiejś cechy niezmienności, sztywności, którą chcą w nim widzieć prawnicy”.
Realizowane przez samorząd cele mogą być analizowane nie tylko w aspekcie
ekonomicznym, ale również z punktu widzenia; socjologicznego, psychologicznego, prakseologicznego, urbanistycznego, ekologicznego etc.
Przyjmując, że samorząd, tak jak każda jednostka, dąży do rozwoju, uznać
należy, że rozwój lokalny postrzegany być powinien jako „zharmonizowane
i systematyczne działanie, prowadzone w społeczności lokalnej z udziałem
zainteresowanych, którego rezultaty służą zaspakajaniu potrzeb społecznych
miejscowej ludności i przyczyniają się do ogólnego postępu. (....) elementem istotnym dla prawidłowego rozwoju lokalnego jest to, że dokonuje się on
równocześnie i harmonijnie w sferze gospodarczej, społecznej, kulturalnej i że
31
towarzyszy mu poparcie i pomoc instytucji publicznych”. Zorganizowanie społeczeństwa we wspólnoty samorządowe przyczyniać się zatem powinno do realizacji „tak ważnego celu społecznego jak wszechstronny rozwój człowieka, co
32
uwarunkowane jest rozwojem sił wytwórczych społeczeństwa„. Z kolei rozwój sił wytwórczych społeczeństwa rozumiany jest jako rozwój jednostkowy
i grupowy człowieka w aspekcie, duchowym, moralnym, fizycznym oraz rozwój
jego narzędzi pracy i warsztatu pracy, w rezultacie czego człowiek lepiej i god33
niej żyje i lepiej pracuje. Należy zatem zwrócić uwagę na to, że celem działalności samorządu jest;
- zaspakajanie bieżących potrzeb społeczności lokalnych
- rozwój lokalny
- rozwój demokracji lokalnej.
Dezagregacja celów samorządu polega na ustawowym wyznaczeniu im katalogu zadań. Cele i zadania samorządu są wyznaczone przez obowiązujące akty
prawne lub też wyznaczone w drodze rządowych aktów kierowania. „Granice
wykonywania zadań muszą być przy tym określone przez prawo i to w formie
aktu stanowiącego barierę nad możliwością zmiany tych granic aktem nadzoru.
Najczęściej takim aktem jest ustawa, która przekazuje określone zadania do wyłącznej kompetencji samorządu. Ten element stanowi istotną gwarancję samo34
dzielności i niezależności samorządów”.
Jednostki samorządu terytorialnego podejmują zadania w wielu dziedzinach.
Katalog przydzielonych im zadań może by otwarty lub zamknięty. Z zamkniętym katalogiem zadań samorządowych mamy do czynienia wówczas, gdy ustawodawca wymienia je enumeratywnie. Otwarty katalog zadań samorządowych
oznacza, że ustawodawca wskazuje jako zadania jednostek samorządowych
poszczególnych szczebli, takie zadania, które nie są zastrzeżone ustawami na
rzecz innych podmiotów.
W związku z określaniem zadań JST można mówić nie tylko o ich potencjal-
84
nej samodzielności wydatkowej, ale przede wszystkim o samodzielności lub jej
braku w sferze kompetencyjnej lub zadaniowej tych jednostek.
Ustawodawca wyodrębnia zasadniczo dwa rodzaje zadań samorządu. Do
pierwszej grupy zaliczane są zadania, które mają charakter obowiązkowy - do
drugiej, takie zadania, które z mocy obowiązujących ustaw JST realizować mogą
lecz nie muszą. K. Pająk stwierdza, że wyznaczenie katalogu zadań obowiąz35
kowych ogranicza samodzielność zadaniową samorządu . Tak jednak nie musi
być. Sam fakt wyznaczenia zadań obligatoryjnych nie musi oznaczać braku samodzielności wydatkowej JST. W sytuacji, gdy ustawodawca narzuci sposób ich
wykonania trudno jest mówi o jakiejkolwiek samodzielności JST.
Analizując zakres samodzielności wydatkowej JST w aspekcie sposobu wykonywania zadań publicznych należy zwróci uwagę na następujące kwestie, mianowicie;
• czy i jakie uprawnienia posiadają te jednostki w zakresie wyboru formy
organizacyjno- prawnej wykonywanych zadań publicznych?
• czy mają prawo do stosowania prywatyzacji zadaniowej?
• Czy posiadają uprawnienia do pobierania opłat za świadczone usługi?
Pozytywna odpowiedź na postawione powyżej pytania oznacza, że JST posiadają samodzielność w zakresie sposobu wykonywania zadań publicznych.
Swoboda wyboru formy organizacyjno- prawnej wykonywanych przez JST
usług publicznych ma podstawowe znaczenia dla wysokości środków niezbędnych dla finansowania tych usług jak również dla jakości świadczonych usług.
Wystarczy w tym miejscu wspomnieć o tym, że prawnie dozwolona forma organizacyjna to np. jednostka budżetowa, zakład budżetowy lub spółka.
Swoboda, a zatem samodzielność w zakresie wykonywania zadań przez samorząd, polegać może na tym, że prawnie dopuszczalnymi formami wykonywania tych zadań jest realizowanie ich bezpośrednio przez JST lub powierzenie ich
innym podmiotom. To ostatnie rozwiązanie określane jest w literaturze mianem
36
„prywatyzacji zadaniowej” . Polega ona na tym, że zadania, które jest zadaniem
37
JST wykonuje inny podmiot, który nie jest podmiotem samorządowym. Nie
oznacza to pełnej prywatyzacji - właścicielem mienia pozostaje bowiem JST.
W przypadku zadań, które nie mają charakteru obligatoryjnego JST same decydują o tym, czy w ogóle takie zadania zostaną przez nie podjęte, decydują także o sposobie ich wykonania. W tej sytuacji możemy mówić o pełnej samodzielności wydatkowej JST.
Czynnikiem, który wpływa na ograniczenie samodzielności wydatkowej JST
jest konieczność ponoszenia tzw. sztywnych (znanych także pod nazwą wydatków zdeterminowanych, nieelastycznych). Do wydatków tych zaliczmy przede
wszystkim takie, które związane są z obsługą długu lokalnego. W związku z tym,
że wydatki te muszą być bezwzględnie finansowane, w sposób zasadniczy ogranicza to samodzielność wydatkową samorządu.
85
Istotnym ograniczeniem jest również narzucanie organom samorządowym
zadań przez organy wyższego szczebla bez przekazywania środków.
Rozwój samorządu wymaga posiadania środków na finansowanie zadań inwestycyjnych. Wydatki kapitałowe (majątkowe) mogą być finansowane z różnych źródeł; z dochodów własnych JST, z dotacji celowych oraz z pożyczek komunalnych. Z wielu względów dochody własne samorządu nie powinny być wykorzystywane jako źródła finansowania wydatków kapitałowych. Wystarczy
w tym miejscu wspomnieć o tym, że ciężary ponoszone przez współczesnych podatników okazać się mogą dla nich za wysokie a majątek, który powstanie dzięki wydatkom inwestycyjnym będzie służył przyszłym użytkownikom (pokoleniom), a zatem to właśnie przyszłe pokolenia powinny ponosić koszty związane
z jego tworzeniem. Pojawił się także inny, istotny problem, dotyczący możliwości pozyskiwania dotacji celowych z budżetu państwa lub innych instytucji publiczno –prawnych (np. publicznych funduszy celowych). W tej sytuacji jedyną
możliwość finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych stanowić może pozyskiwanie środków w postaci pożyczek komunalnych.
Samodzielność JST może być rozumiana także jako swoboda w zakresie korzystania przez te podmioty z szerokiej gamy instrumentów dłużnych, które występują zarówno wewnątrz sektora publicznego, jak i poza tym sektorem. Celowo
nie posługujemy się w tym miejscu terminem rynek finansowy. Uważamy, że
– dla określenia stosunków wierzycielsko – dłużniczych JST – bardziej adekwatne jest pojęcie rynek pożyczkowy, nie zaś rynek finansowy. Jednostki samorządu terytorialnego występujące z popytem na pieniądz, mogą korzystać z pożyczek udzielanych przez inne podmioty sektora publicznego, jak np. rząd, ministerstwa, publiczne fundusze celowe, agencje władz publicznych, inne jednostki
samorządu terytorialnego.
Dostęp do tak rozumianych rynków pożyczkowych stanowi wyraz samodzielności JST. W tym miejscu należy zaznaczyć, że swoboda JST jest zazwyczaj ograniczana bądź to poprzez wyznaczanie barier ilościowych, bądź
jakościowych.
Reasumując o samodzielności wydatkowej JST decyduje;
• rodzaj zadań wykonywanych przez te jednostki,
• zakres regulacji prawnych dotyczących sposobu wykonywania zadań
publicznych znajdujących się w ich gestii
• zakres wydatków sztywnych, które muszą być finansowane z budżetu
JST
• poziom dochodów własnych
• możliwość korzystania z dochodów równoważących przekazywanych
im w ramach redystrybucji pionowej przez budżet państwa oraz niekiedy w ramach redystrybucji poziomej
• dostęp do rynków pożyczkowych
86
Podsumowanie
Reasumując należy stwierdzić, że szeroko rozumiane cele działalności samorządu powinny być realizowane w oparciu o stworzone tym podmiotom podstawy samodzielności.
Samodzielność dochodowa JST ma dla funkcjonowania tych jednostek istotne znaczenie. Posiadanie władztwa podatkowego przy braku samodzielności JST
w sferze; kompetencyjnej lub zadaniowej, sposobu wykonywania zadań publicznych, braku dostępu do rynków pożyczkowych itd. a zatem samodzielności wydatkowej powoduje, że samodzielność dochodowa zostaje wyraźnie ograniczona. Swoboda w zakresie pozyskiwania dochodów lub przychodów budżetowych
powinna być wiązana ze swobodą w wydatkowaniu tych środków. Jeżeli tak nie
jest, samodzielność dochodowa ma charakter ułomny. Wskazane aspekty samodzielności JST muszą być traktowane łącznie.
87
Przypisy
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Słownik języka polskiego, t. III, Warszawa, 1989 s.74
W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów
publicznoprawnych, Kolonia Limited, 2005, s 32
A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, zagadnienia administracyjno - prawne, LIBER, Warszawa, 2002, s.13, por. także Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 maja 1998 r (K 38/97), OTK z 1998 r nr 3 poz. 31 s. 183; „Istotą
samorządu jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie jest jego samodzielność”...
Szeroki przegląd definicji samorządu prezentuje J. Jendrośka, Samorząd terytorialny
w polskiej nauce prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne, pod red. J. Boć,
Kolonia Limited, Wrocław, 2005, s. 189 - 192
E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń, 1999, s. 299
J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wilno, 1934, s.111
Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa, 1999, s. 6
J. P. Tarno ; Pojecie i istota samorządu terytorialnego, op. cit. s.19
A. Kopańska, Zewnętrzne źródła finansowania inwestycji jednostek samorządu terytorialnego, Difin, 2003, s. 10
E. Chojny –Duch, op. cit. s. 178
K. Piotrowska – Mraczak, Finanse lokalne w Polsce, PWN, Warszawa, 1997 s. 19.
K. Piotrowska – Marczak, Samodzielność finansowa samorządów lokalnych a własność
komunalna, [w:] Własność komunalna pod red., T. Wawaka, UJ, Kraków, 1991, s. 64
N. Konieczny, Samodzielność finansowa rad narodowych, „Finanse” 1989 nr 2-3
M. Jastrzębska, Podstawy polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny”, 2000, z. 7-8
W. Miemiec, Władztwo podatkowe gminy - wybrane zagadnienia finansowo - prawne
[w:] Finanse samorządu terytorialnego (Zagadnienia wybrane) pod red. L. Patrzałka,
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań - Wrocław, 2005,
s. 199, por. także A. Borodo, Władztwo finansowe samorządu terytorialnego – zagadnienia ogólne, [w:] Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, red. R. Mastalski, Wrocław, 2001, s. 133
W. Miemiec, jak wyżej, s. 199
A. Wakar, Projekt ustawy o skarbowości komunalnej, „ Samorząd”, 1923, nr 16, s. 24
A .W. Zawadzki, Finanse samorządu terytorialnego w latach 1918 –1939, Warszawa,
PWE, 1971, s. 36 -37
M. Komarnicka, Dochody własne samorządów lokalnych, [w:] Ekonomiczno- finansowe uwarunkowania samorządu lokalnego, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej
w Poznaniu, Zeszyty Naukowe- seria I, zeszyt 203, Poznań 1992, s. 108
J. Czempas, Znaczenie dochodów własnych w budżetach wybranych gmin województwa
śląskiego, [w:] System finansów samorządu terytorialnego, pod red. L Patrzałka, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań - Wrocław, 2003, s. 91
Z. Ofiarski, Subwencja wyrównawcza jako niezbędna forma równoważenia budżetu
jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Problemy finansowe w działalności samorzą-
88
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
du terytorialnego, pod red. S. Dolaty, Opole, 2002, s. 100
E. Kronberger – Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, LIBER, Warszawa, 2002, s. 126
S. Kańduła, Samodzielność wydatkowa gminy z zakresu oświaty przedszkolnej w latach
1998 – 2001 (na przykładzie Tczewa), [w:] Problemy w działalności samorządu terytorialnego, pod red. S. Dolaty, Opole, 2002., s. 162, por. także, S. Kańduła, Ograniczenia samodzielności wydatkowej samorządu gminnego w Polsce [w:] Finanse, bankowość, ubezpieczenia, pod red. K. Jajuga, M. Łyszczak, t. 1. Prace Naukowe AE im.
Oskara Langego we Wrocławiu, 2001, nr 899 s. 123,
Szerzej na ten temat M. Kosek – Wojnar, K Surówka Finanse samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2002 s.75 i dalsze.
A. Darwiłło, J. Gliniecka, Finanse gmin, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego,
Gdańsk, 1997 s.7
P. Laskowski, Zarządzanie informacją finansową w jednostkach samorządu terytorialnego pozyskujących środki z funduszu Unii Europejskiej, [w:] Monitorowanie otoczenia,
Przepływy i bezpieczeństwo informacji, pod red. R. Borowieckiego i M. Kwiecińskiego,
Zakamycze, 2003 s. 185
K. Głuszka, Ocena efektywności finansowania rozwoju lokalnego, [w:] Finanse samorządu terytorialnego, Zaganienia wybrane, pod red. L. Patrzałka, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań - Wrocław, 2005, s. 144
I. Pietrzyk, Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego, [w:] Związki polityki gospodarczej
z polityka regionalną, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 1977, s. 87
M. Ziółkowski, M. Goleń, Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym, [w:] Zarządzanie gospodarką gmin, 2003, s. 45
A. Piekara, Samorząd terytorialny i inne formy aktywności społecznej dawniej i dzisiaj,
TWIGGER, Warszawa, 2005, s. 135, por. także K. Krzeczkowski, Gmina jako podmiot
polityki komunalnej, odbitka nr 3 „Samorządu Terytorialnego”, Warszawa, 1938, s. 5
i nast., 25, 30- 31
A. Piekara, Samorząd terytorialny i inne formy aktywności społecznej dawniej i dzisiaj,
op. cit. s. 154, por. także R. Rozohazy, Le de’celoppement des communte’s, CIA-CO-Editour, Lovain- Neuve, 1988r
jak wyżej. s. 13
jak wyżej. s. 13
P. Rączka, Prawne pojecie samorządu i samorządu terytorialnego [w:] Ustrój samorządu terytorialnego, Dom Organizatora, Toruń 2003 s. 32 i dalsze
K. Pająk, Rola samorządu terytorialnego w kształtowaniu rozwoju lokalnego, Akademia
Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 2005, s. 21
S. Kańduła Samodzielność wydatkowa gminy z zakresu oświaty przedszkolnej w latach
1998 – 2001 (na przykładzie Tczewa) Problemy finansowe w działalności samorządu
terytorialnego, pod. Red. S. Dolaty, Opole 2002, s.162, por. także Z. Jerzmanowski, Komercjalizacja i prywatyzacja, „ Wspólnota” 1997, nr 23, s. 20
Jak wyżej