Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.4131.62.2014 z dnia 6 marca

WOJEWODA LUBELSKI
Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.4131.62.2014
Wojewody Lubelskiego
z dnia 6 marca 2014 r.
stwierdzające nieważność uchwały Nr XLI/294/14 Rady Gminy Głusk z dnia 28 stycznia 2014 r.
w sprawie określenia warunków odpłatności za pomoc w formie posiłku w ramach wieloletniego
programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania „Pomoc państwa w zakresie
dożywiania”, w części obejmującej § 4, § 5 i § 6 uchwały.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r.,
poz. 594, ze zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XLI/294/14 Rady Gminy Głusk z dnia 28 stycznia 2014 r. w sprawie określenia
warunków odpłatności za pomoc w formie posiłku w ramach wieloletniego programu wspierania
finansowego gmin w zakresie dożywiania „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”, w części obejmującej
§ 4, § 5 i § 6 uchwały.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XLI/294/14 Rady Gminy Głusk została doręczona organowi nadzoru w dniu 5 lutego
2014 r.
W przedmiotowej uchwale Rada Gminy Głusk określiła warunki odpłatności za pomoc w formie
posiłku.
Uchwała została podjęta na podstawie m. in. art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy
społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Zgodnie z art. 96 ust. 2 ww. ustawy, wydatki na usługi,
pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod
warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby
zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Rada gminy określa,
w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2,
będących w zakresie zadań własnych (art. 96 ust. 4).
Kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że organ stanowiący musi ściśle
uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny
i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.
W § 4 Rada Gminy ustaliła, że „termin i kwotę zwrotu wydatków za świadczenia w formie posiłków
określa Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczenia”.
Zacytowaną regulacją Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, bowiem elementy
decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczenia wynikają z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania
administracyjnego.
W ocenie organu nadzoru rada gminy nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie
obligatoryjnych składników decyzji administracyjnej, jak to uczyniono w przytoczonym zapisie uchwały.
Prawo do stanowienia takich klauzul może wynikać wprost z przepisu odrębnego rangi ustawowej
(por. J. Borkowski [w:] Kodeks wstępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002 r. s. 490), albo
z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji, natomiast kompetencji takiej nie można
domniemywać, ani jej konstruować. Uzasadnienia dla takiego prawa nie można wywodzić z ogólnego
sformułowania przepisu prawa (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt IV
SA/Wr 26/05 oraz z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 173/09, niepubl.).
Id: 39B5A857-6F14-4182-A2EF-0922E42EFDD2. Przyjety
Strona 1
Regulacja § 4 stanowi nie tylko przekroczenie kompetencji uchwałodawczych rady gminy, lecz
również narusza uprawnienia podmiotu wydającego decyzję administracyjną, który nie może być związany
taką regulacją.
W § 5 Rada Gminy zawarła regulację o treści: „w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza
jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby
zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy Kierownik Ośrodka
Pomocy Społecznej na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania
zwrotu lub pomniejszyć jego część”.
Przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia zostały określone przez
ustawodawcę w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z wskazanym przepisem ustawy, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli
żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu
nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne
obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie
zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej,
może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub
w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
Przepis § 5 uchwały stanowi niedozwoloną modyfikację przytoczonego art. 104 ust. 4 ustawy
o pomocy społecznej.
Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny
regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte na jej podstawie normy
uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa
i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego,
przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze
powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę,
możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty
aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację
ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie
obowiązującym.
Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki
prawodawczej w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy
upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Rada Gminy nie ma prawa powielać ani
modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.
W § 6 Rada Gminy postanowiła o utracie mocy uchwały Nr XII/75/07 Rady Gminy Głusk z dnia
19 lipca 2007 r. w sprawie określenia warunków odpłatności za pomoc w formie posiłku (Dz. Urz. Woj.
Lubelskiego z 2007 r. Nr 144, poz. 2678).
Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, iż uchwała Nr XII/75/07 została podjęta w wykonaniu
upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu
programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Ustawa ta
zakładała realizację programu wieloletniego na lata 2006-2013 (art. 1 ust. 2 ustawy).
Z dniem 31 grudnia 2013 r. zakończył się okres realizacji ww. programu. W związku z tym w dniu
31 grudnia 2013 r. ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. utraciła moc obowiązującą. Tym samym utraciły moc
prawną uchwały wydane na podstawie upoważnień zawartych w tej ustawie.
Zauważyć należy bowiem, iż w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego wydany został na podstawie
szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie materialnej, która następnie utraciła moc, akt ten również
traci swoją moc obowiązującą. Zasada ta wynika z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego,
a jedyny wyjątek od niej wynikać mógłby z wyraźnej treści nowej ustawy przewidującej dalsze
obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wydawnictwo
Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 326). Reguła walidacyjna, mająca swoje źródło w art. 94 Konstytucji
RP, zakłada bowiem, że akt wykonawczy musi spełniać wymogi legalności nie tylko w chwili jego wydania
i początku obowiązywania. Jeśli nawet spełniał je w tym momencie, a później w wyniku zmiany stanu
Id: 39B5A857-6F14-4182-A2EF-0922E42EFDD2. Przyjety
Strona 2
prawnego przestał je spełniać, to konsekwentnie należy uznać, że akt ten nie obowiązuje z początkiem
obowiązywania zmienionego stanu prawnego.
W świetle powyższego nie znajduje podstaw prawnych rozstrzygnięcie przez Radę Gminy Głusk
o utracie mocy uchwały Nr XII/75/07 Rady Gminy Głusk z dnia 19 lipca 2007 r. w sprawie określenia
warunków odpłatności za pomoc w formie posiłku. Uchwała ta bowiem przestała obowiązywać z chwilą
utraty mocy obowiązującej przez ustawę, która zawierała upoważnienie do wydania tej uchwały.
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLI/294/14 Rady Gminy Głusk we
wskazanym zakresie jest uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
Otrzymują:
1) Wójt Gminy Głusk
2) Przewodniczący Rady Gminy Głusk
Wojewoda Lubelski
Jolanta Szołno-Koguc
Id: 39B5A857-6F14-4182-A2EF-0922E42EFDD2. Przyjety
Strona 3