Pobierz - mikroekonomia.net

Jolanta Ciak
ROZDZIAŁ 20
POLITYKA BUDŻETOWA POLSKI W KONTEKŚCIE PRZYSZŁEGO
CZŁONKOSTWA W UNII GOSPODARCZO – WALUTOWEJ
Wymogi wejścia do Unii Gospodarczo – Walutowej
Od ponad dwóch lat Polska jest jednym z krajów Unii Europejskiej. Aby stać się w
przyszłości krajem obszaru euro muszą być spełnione określone kryteria. Zostały one określone w Traktacie z Maastricht i dotyczą przede wszystkim: ustabilizowanej polityki fiskalnej
rządu, (co w praktyce przejawia się w utrzymaniu relacji deficytu budżetowego do PKB na
poziomie 3 % oraz długu publicznego w relacji do PKB poniżej 60 %); ustabilizowania kursu
walutowego (zdefiniowanego jako uczestnictwo we wspólnym mechanizmie kursowym
ERM, a w stosunku do nowych krajów członkowskich – najprawdopodobniej w mechanizmie
kursowym ERM2); ograniczenia różnic w stopach procentowych do 2 punktów procentowych
w stosunku do krajów strefy euro o najniższej inflacji oraz ograniczenia różnic w stopie inflacji do 1,5 punktu procentowego.
Fiskalnymi kryteriami wspomnianego Traktatu są kryterium dopuszczalnego deficytu
budżetowego i długu publicznego. Narzucają one w tym zakresie pewne rygory, które leżą w
interesie każdego kraju należącego do Unii Europejskiej. W związku z tym wśród krajów
członkowskich powinna występować tendencja do obniżania wartości deficytu budżetowego i
długu publicznego do PKB (por.: tabela 1 i 2).
Dziesięć krajów, które przystąpiły do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 roku,
zobowiązało się do późniejszego przystąpienia do UGW. Wiąże się to, bowiem z koniecznością spełnienia przez te kraje wszystkich kryteriów zbieżności zawartych w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską.
Spełnienie przez Polskę formalnych kryteriów Unii Gospodarczo Walutowej (EMU) i
dołączenie następnie do strefy euro stanowi element acquis communautaire (dorobku ustawodawstwa wspólnotowego), choć nie był wymagany w momencie przystępowania kraju do
Unii Europejskiej. Polska zobowiązała się dążyć do członkostwa w strefie euro, jednakże
szczegółowy terminarz wypełniania formalnych kryteriów jest sprawą otwartą. Główne znaczenie w tym względzie ma sytuacja gospodarcza kraju i prowadzona przez ten kraj polityka
(Orłowski, 11/12/2001).
Głównym zadaniem UGW jest ustanowienie strefy całkowicie i nieodwracalnie
sztywnych kursów walutowych w europie. Ekonomiczne korzyści takiego rozwiązania wynikają z wysokiego poziomu integracji, zarówno rynków towarowych, jak i kapitałowych w
krajach UE. Na obszarze UE nie będzie ryzyka zmiany kursów walutowych, co powinno wywierać dodatni wpływ na inwestycje prywatne. Obniżą się, bowiem koszty transakcji, ponieważ w obrębie EMU uniknie się wymiany różnych walut. W związku z tym międzynarodowe
operacje finansowe będą obciążone niższymi opłatami. Z punktu widzenia pojedynczego
kraju korzyści te należałoby konfrontować z kosztami związanymi z EMU.
Jednolity obszar walutowy euro wymaga, bardzo ograniczonych różnic stóp procentowych i różnic w stopach inflacji między poszczególnymi krajami członkowskimi Unii Gospodarczo – Walutowej. Są to, zatem źródła kryteriów monetarnych Traktatu z Maastricht –
ustalenia wąskich korytarzy dopuszczalnych odchyleń stóp procentowych i stóp inflacji w
relacji do krajów o inflacji najniższej wśród krajów członkowskich.
222
Jolanta Ciak
Obowiązek przestrzegania kryteriów fiskalnych UGW zapisano w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. W art. 4 w/w Traktatu od członków UGW wymaga się:
„poszanowania następujących kluczowych zasad: stabilności cen, zdrowych finansów państwowych i dogodnych warunków walutowych oraz stabilności bilansu płatniczego” (Przyborowska – Klimczak, Skrzydło – Tefelska, 1999, s. 105 i dalsze).
Pojęcie i rola polityki budżetowej (fiskalnej) w zakresie wypełniania fiskalnych wymogów Traktatu z Maastricht
Polityka fiskalna (budżetowa) jest częścią polityki finansowej państwa, wyodrębnioną
ze względu na specyfikę jej realizacji, a nie na szczególne cele, które są tożsame z celami
przyjętej w danym momencie polityki gospodarczej. Polityka ta polega na manewrowaniu
dochodami i wydatkami. Zajmuje się sposobami wykorzystywania tychże dochodów i wydatków w celu realizacji zadań stojących przed państwem. Pod pojęciem tej polityki będziemy
też rozumieli operowanie dochodami i wydatkami, a więc regulowanie ich wysokości, struktury, wzajemnych proporcji i sald, dla osiągnięcia różnych celów społecznych, ekonomicznych i politycznych ( Ciak, 2002, s. 15).
Podstawowym instrumentem polityki fiskalnej jest budżet państwa. Jest on też instrumentem kontroli Parlamentu nad działalnością rządu. W literaturze przedmiotu funkcjonuje
wiele definicji budżetu, wskazujących na podobne rozumienie tego pojęcia. Ogólna definicja
budżetu stanowi, iż jest on zestawieniem dochodów i wydatków państwa na z góry ustalony
okres, uchwalanym w formie ustawy przez Sejm (Ciak, 2002, s. 27 – 28). Budżet jest również
pewną prezentacją programu działania rządu, w którym zarówno cele społeczne, gospodarcze
i polityczne zostają przekształcone w dane, wyrażone w liczbach, zamierzenia realizacyjne.
Uchwalanie budżetu to zawsze pewnego rodzaju gra między rządem i parlamentem, w
której stawką jest utrzymanie planowanego deficytu na niskim poziomie. Założenie niskiego
deficytu ułatwia grę rządowi. Ale nie tylko względy taktyczne uzasadniają deficyty budżetowe. Jeżeli w fazie przygotowywania projektu budżetu istniałaby możliwość wystąpienia nadwyżki budżetowej, korzystnym byłoby obniżyć podatki (zwłaszcza bezpośrednie) i założyć
wystąpienie niewielkiego deficytu. Powyższa sytuacja sprzyjałaby, bowiem wzrostowi skłonności do oszczędzania w społeczeństwie i tym samym rozwojowi gospodarczemu. Najważniejsze jest jednak utrzymanie deficytu w granicach pozwalających na sfinansowanie go w
sposób nie powodujący inflacji (Wernik, 6/1997, s. 113).
Wejście do UGW wymaga od jej członków bezwzględnego przestrzegania fiskalnych
kryteriów Traktatu z Maastricht (tj. deficytu i długu publicznego w relacji do PKB), dyscyplinowanych dotkliwymi sankcjami (Oręziak, 6/2002, s. 12). Wprawdzie „procedura nadmiernego deficytu” dopuszcza możliwość usprawiedliwionego przekroczenia pułapu 3 % PKB w
przypadku głębokiej depresji, kiedy realny PKB spadnie, co najmniej o 0,75 %, to jednak
odnosi się do sytuacji nadzwyczajnej (Wernik, 6/1997, s. 114).
Bardzo ważną kwestią w tym względzie jest minimalizowanie negatywnego wpływu
deficytu budżetowego na stopy procentowe w całej UE, jak również kwestia stosowania zbyt
ekspansywnej polityki budżetowej, która mogłaby wywierać niekorzystny wpływ na ceny.
Polityka taka mogłaby doprowadzić do wzrostu deficytu budżetowego, a co się z tym wiąże i
długu publicznego, które to elementy mogłyby przyczynić się do kryzysu finansowego w danym kraju członkowskim. Podstawę tu stanowi kwestia pozyskania środków finansowych dla
sfinansowania nadmiernego deficytu. Wiadomo, bowiem, iż wejście do UGW, jak również
funkcjonowanie Europejskiego Banku Centralnego nie daje możliwości uzyskania szybkiego
kredytu z krajowego banku centralnego. Nie da się jednak wykluczyć, iż nawet bardzo niezależny bank centralny (np. Bundesbank), starając się wybierać mniejsze zło, może niestety
zdecydować się na zmiany w polityce pieniężnej, sprzeczne z jego pierwotnymi założeniami,
223
Rola polityki budżetowej w kontekście przyszłego członkostwa Polski w Unii ...
po to, aby nie dopuścić do masowej upadłości banków komercyjnych lub innych instytucji
finansowych. W odniesieniu do kwestii wpływu deficytu budżetowego na stopy procentowe
należy podkreślić, iż UE jest jednolitym rynkiem finansowym, który umożliwia swobodny
przepływ kapitałów. Stąd też zbyt duży deficyt mógłby wpływać na wzrost stóp procentowych na całym obszarze Unii. Jest to związane z emitowaniem papierów wartościowych
przez rządy danych krajów na pokrycie deficytu budżetowego. Mogą one w ten sposób korzystać z oszczędności zgromadzonych w innych krajach należących do UE. Niestety zbyt duże
zapotrzebowanie na środki finansowe mogłoby doprowadzić do wzrostu stóp oprocentowania
kredytów czy też wzrostu kosztów obsługi zadłużenia. (Ciak, 2003, 175 – 176). Dlatego też
polityka budżetowa powinna być ukierunkowana na ograniczanie deficytu budżetowego,
kryteria tym samym również ograniczanie długu publicznego.
Fiskalne kryteria Traktatu z Maastricht i ich wypełnianie przez nowe kraje Unii Europejskiej, w tym Polskę w latach 2000 – 2007
Państwa przystępujące do UGW zobowiązane są do posiadania stabilnych finansów
publicznych. Dążenie do zrównoważenia dochodów i wydatków budżetowych w państwach
członkowskich i wykazywanie umiarkowanych poziomów deficytów jest podstawowym warunkiem skutecznego realizowania polityki Europejskiego Banku Centralnego. Zgodnie z
kryterium stabilności finansów publicznych, kraj członkowski w momencie dokonywania
oceny nie może być objęty procedura nadmiernego deficytu w rozumieniu art. 104 TWE. Celem analizy sytuacji fiskalnej w danym kraju jest sprawdzenie czy faktyczny lub planowany
deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB przekracza wartość
referencyjną (Bernhard, 8/2006)1. Jeśli tak, to czy:
• relacja ta znacznie i trwale spadła i zbliżyła się do wartości referencyjnej albo
• przekroczenie wartości referencyjnej ma charakter wyjątkowy i chwilowy, a
relacja ta pozostaje bliska wartości referencyjnej.
W protokole w sprawie procedury nadmiernego deficytu określono maksymalny, dopuszczalny poziom deficytu w wysokości 3 % PKB danego kraju (Ministerstwo Finansów
2005, s. 12).
W Tabeli 1 przedstawiono kształtowanie się poziomów deficytów finansów publicznych w latach 2000 – 2007 (dziesięciu tym za lata 2006-2007 prognoza Komisji Europejskiej)
w dziesięciu nowych krajach UE.
Tabela 1. Saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych jako procent PKB
Kraj/lata
2000
Wartość referen- -3,0
cyjna
Cypr
-2,4
Czechy
-3,7
Estonia
-0,6
Litwa
-2,5
Łotwa
-2,8
Malta
-6,2
Polska
-0,7
1
2001
-3,0
2002
-3,0
2003
-3,0
2004
-3,0
2005
-3,0
2006p
-3,0
2007p
-3,0
-2,4
-5,9
0,3
-2,0
-2,1
-6,6
-3,7
-4,5
-6,8
1,0
-1,4
-2,3
-5,6
-3,2
-6,3
-6,6
2,4
-1,2
-1,2
-10,2
-4,7
-4,1
-2,9
1,5
-1,5
-0,9
-5,1
-3,9
-2,4
-2,6
1,6
1,6
0,2
-3,3
-2,5
-2,1
-3,2
1,4
1,4
-1,0
-2,9
-3,0
-2,0
-3,4
0,8
0,8
-1,0
-3,2
-3,0
Sektor instytucji rządowych i samorządowych definiowany jest wg ESA95 (Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych – ESA95). Jest to spójny system statystyczny dotyczący całej gospodarki,
obejmujący wszystkie państwa członkowskie UE.
224
Słowacja
Słowenia
Węgry
Strefa Euro
Jolanta Ciak
-12,3
-3,5
-3,0
0,1
-6,6
-3,9
-3,5
-1,9
-7,7
-2,7
-8,4
-2,5
-3,7
-2,8
-6,4
-3,0
-3,0
-2,3
-5,4
-2,8
-2,9
-1,8
-6,1
-2,4
-2,7
-1,9
-6,7
-2,4
-2,1
-1,6
-7,0
-2,3
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych EBC (2004a), EBC (2006b), European
Commission (2006), Eurostat.
Analizując dane zawarte w powyższej tabeli można stwierdzić, iż:
• Prawie wszystkie badane kraje obniżyły deficyt finansów publicznych.
• Największe postępy w obniżaniu deficytu odnosiły następujące kraje: Malta, w której
w latach 2000 – 2005 obniżono deficyt o 7,5 punktu procentowego; Litwa (2,5 punktu); Czechy (2,4 punktu) oraz kolejno Cypr, Estonia i Węgry, które uzyskały obniżenie deficytu na poziomie 1,9 punktu procentowego.
• Niewielkie postępy poczyniły: Łotwa (spadek deficytu o 0,8 punktu procentowego) i
Słowenia (spadek deficytu tylko o 0,4 punktu procentowego).
• Najsłabiej wypadła Polska, w której nastąpił wzrost deficytu o 0,4 punktu procentowego.
• W 2005 roku kryterium zbieżności Traktatu z Maastricht spełniało tylko 8 krajów, z
wyjątkiem Malty i Węgier, które znaczenie przekroczyły wartość referencyjna 3 %
PKB osiągając odpowiednio: - 3,3 % i – 6,1 %2.
• Dane prognozowane przez Komisję Europejską na lata 2006 – 2007 również nie napawają optymizmem. W szczególności odnosi się to do Czech, Polski i Węgier. Dane
zawarte w tabeli ukazują, iż w krajach tych nastąpi wzrost deficytu odpowiednio (o
0,8 punktu procentowego w odniesieniu do Czech, 0,5 punktu procentowego w odniesieniu do Polski i 0,6 punktu procentowego. Pozostałe kraje nie powinny mieć problemów ze wzrostem deficytu.
Należy podkreślić, iż na poziom deficytów w 2005 roku pozytywnie wpływała ogólna poprawa koniunktury gospodarczej w nowych krajach UE. Niestety trzeba mieć tu na względzie
fakt, iż zakończenie ożywienia może spowodować pogorszenie się stanu finansów publicznych w tych krajach3.
Kolejnym fiskalnym kryterium Traktatu z Maastricht jest dług publiczny. Kryterium stabilności finansów publicznych wymaga, aby w momencie dokonywania oceny danego kraju
pod względem jego wypełnienia, relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych
do PKB danego kraju nie przekraczała wartości referencyjnej. Gdyby jednak analiza wykazała, iż została ona przekroczona, wymagane jest, aby relacja ta malała odpowiednio szybko i
zbliżała się do wartości referencyjnej w satysfakcjonującym tempie. Zgodnie z protokołem w
sprawie procedury nadmiernego deficytu określa się maksymalny dopuszczalny poziom długu
publicznego sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 60 % PKB danego
kraju.
Wielkość długu publicznego jest jednym ze wskaźników, które są brane pod uwagę w
sytuacji oceny ryzyka inwestycyjnego związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej
w danym kraju. Zróżnicowanie poziomu ryzyka inwestycyjnego miedzy krajami w warunkach swobodnego przepływu kapitału wpływa na powstawanie różnic pomiędzy rynkowymi
2
Wskaźnik na poziomie -6,1 % PKB w zakresie deficytu świadczy o tym, iż kraj ten stoi przed poważnym wyzwaniem uzdrowienia finansów publicznych.
3
W takim przypadku rządy poszczególnych krajów będą stały przed dylematem: czy zastosować politykę ograniczania wydatków publicznych, publicznych, jeśli tak to, jakich? Czy też zastosować politykę podwyższania
obciążeń podatkowych, co może być niekorzystnie odebrane przez społeczeństwo.
225
Rola polityki budżetowej w kontekście przyszłego członkostwa Polski w Unii ...
stopami procentowymi. W unii walutowej może to skutecznie utrudniać prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej. Stad też dla zwiększenia szans na powodzenie unii walutowej ważne
jest by doprowadzić do zbieżności gospodarek krajów członków Unii pod względem poziomu
długu publicznego.
W Tabeli 2 przedstawiono zadłużenie sektora finansów publicznych w nowych państwach
członkowskich UE w latach 2000 – 2005 w relacji do PKB.
Tabela 2. Zadłużenie sektora finansów publicznych w nowych krajach członkowskich UE
w latach 2000 – 2005
Kraj/lata
Wartość referencyjna:
Cypr
Czechy
Estonia
Litwa
Łotwa
Malta
Polska
Słowacja
Słowenia
Węgry
2000
60,0
2001
60,0
2002
60,0
2003
60,0
2004
60,0
2005
60,0
61,6
18,2
4,7
23,8
12,9
56,4
36,8
49,9
27,4
55,4
61,9
26,3
4,7
22,9
15,0
63,5
36,7
49,2
28,4
52,2
65,2
29,8
5,8
22,4
14,2
63,2
41,2
43,7
29,8
55,5
69,8
36,8
6,0
21,4
14,6
72,8
45,3
43,1
29,4
57,4
72,0
36,8
5,5
19,6
14,7
75,9
43,6
42,5
29,8
57,4
73,0
36,4
4,3
21,4
14,0
76,9
46,8
44,2
30,2
57,8
Źródło: opracowanie własne na podstawie ECB (2004a), ECB (2006b), European Commission (2006), Eurostat
Z przedstawionych w Tabeli 2 danych wynika, iż do 2005 roku tylko dwa kraje, tj.
Węgry i Estonia odnotowały zmniejszenie długu publicznego, odpowiednio o 3,5 i 0,8 punktu
procentowego. Pozostałe osiem krajów zwiększyło swoje zadłużenie. Najwyższy wzrost długu odnotowały Czechy (o 17,6 punktów procentowych), następnie Malta (o 9,8 punktów procentowych) oraz Słowenia (o 5,5 punktu procentowego). Jednakże należy dodać, iż w 2005
roku tylko w dwóch nowych krajach Unii Europejskiej poziom długu publicznego przekroczył wartość referencyjną, są to: Cypr i Malta. Przed 2005 rokiem poziom długu w tych krajach wykazywał tendencje rosnącą. Biorąc pod uwagę zapisy traktatu z Maastricht w zakresie
relacji długu publicznego do PKB na poziomie 60 %, kraje te nie spełniają kryterium stabilności finansów publicznych. Należy jednak podkreślić, iż nowe kraje UE są w lepszej sytuacji, aniżeli kraje obecnej UGW na początku okresu, który był brany pod uwagę podczas oceny sytuacji stabilności finansów publicznych. W owym czasie ówczesne kraje UE średnio
osiągały wskaźnik zadłużenia na poziomie 70,8 % PKB, czyli był on na poziomie, jaki odnosi
się do Malty i Cypru – krajów charakteryzujących się najwyższym zadłużeniem4.
Biorąc pod uwagę prognozy Komisji Europejskiej w tym zakresie, w odniesieniu do
nowych krajów UE, w większości przypadków wskazują niestety na dalszy wzrost zadłużenia. Przewidywania KE są szczególnie niekorzystne dla Węgier, albowiem szacuje się, iż
wskaźniki te będą kształtowały się odpowiednio na poziomie 62 % w 2006 roku i 64 % w
4
W momencie wprowadzania euro do obiegu bezgotówkowego w styczniu 1999 roku zadłużenie wielu krajów
przyjmujących nowa walutę było znacznie wyższe (znacznie przekraczało wartość referencyjną). Potwierdza to,
zatem iż do wypełnienia kryterium stabilności finansów publicznych powinno wystarczyć wykazanie malejącej
tendencji w zakresie długu publicznego.
226
Jolanta Ciak
2007. A zatem, wskaźnik ten przekroczy wartość referencyjną.
Jeśli chodzi o Polskę wskaźnik powyższy wzrośnie odpowiednio do 48 % w 2006 roku i 49 % w 2007, jednakże nie zostanie przekroczony wskaźnik referencyjny. W przypadku
dwóch krajów tj.: Cypru i Malty prognozy Komisji Europejskiej są korzystne, gdyż pomimo
niespełnienia w poprzednich latach (objętych analizą) niespełnienia powyższego kryterium
przez oba kraje, w latach 2006 – 2007 wskaźnik ten ma ulec zmniejszeniu (Bernhard, Bank i
Kredyt 8/2006).
W pozostałych krajach, pomimo prognozowanego przez KE wzrostu długu publicznego w relacji do PKB, wartość tej relacji nie powinna przekroczyć wartości referencyjnej.
Kierunki polityki budżetowej
Jak już wcześniej wspomniano, polityka opiera się, zatem na wykorzystywaniu podatków i wydatków publicznych do stabilizowania gospodarki oraz osiągania innych celów ekonomicznych i społecznych. Instrumenty te mogą być wykorzystywane w różny sposób. Określona ich kombinacja będzie albo sprzyjała stabilizowaniu gospodarki, albo też wpływała
wręcz odwrotnie na gospodarkę.
Ostatnimi czasy „modne” stają się postulaty równowagi budżetowej, które mają na
celu głównie uniknięcie konsekwencji chronicznego deficytu budżetowego oraz ochronę gospodarki przed długookresowym trendem wzrostu sektora publicznego i wydatków publicznych. (Wynikających z większej skłonności rządów do prowadzenia ekspansywnej polityki
fiskalnej podczas kryzysu niż do jej ograniczania podczas dobrej koniunktury).
Niestety doświadczenia wielu krajów wysoko rozwiniętych, pokazują jednakże, iż
przeciwieństwo ekspansywnej polityki fiskalnej, a zatem polityka restrykcyjna i dążenie do
ograniczania deficytu budżetowego, nie prowadzą do wzrostu zaufania inwestorów, a co za
tym idzie do wzrostu produkcji i zatrudnienia.
Należy podkreślić, iż stosowana na początku lat 90 – tych ekspansywna polityka fiskalna, która przejawiała się w szybszym wzroście wydatków budżetowych od wzrostu PKB
doprowadziła do znacznego wzrostu deficytów budżetowych i zadłużenia publicznego, zagrażającego stabilizacji cen i pieniądza. Dlatego też zaczęto dbać o uzyskiwanie coraz mniejszych relacji deficytu budżetowego do PKB, celem realizacji polityki dążenia do równoważenia finansów publicznych.
Jeśli chodzi o Polskę, kluczem do sukcesu polskiej polityki fiskalnej jest zdolność
utrzymywania deficytu budżetowego, jak i deficytu całego sektora finansów publicznych na
niskim poziomie (poniżej 3 % PKB). Na szczególna uwagę zasługuje kształtowanie się deficytów skorygowanych o saldo obrotów kasowych. Z reguły było ono dodatnie, a wiec
zmniejszało deficyt. Dopiero tak skorygowany deficyt wyraża dodatkowe zapotrzebowanie
budżetu na środki finansowe, a tym samym może stanowić podstawę do analizy prawdopodobnego jego oddziaływania na procesy inflacyjne (Ciak, 2003, s. 182.). Stąd polska polityka
fiskalna powinna podążać w tym kierunku.
Procedura postępowania w zakresie nadmiernego deficytu budżetowego
W art. 104 TWE przedstawione zostały kroki, które podejmowane będą przez Komisje
Europejską, gdy dany kraj nie będzie spełniał wymogów w zakresie deficytu budżetowego i
długu publicznego.
Krok pierwszy jest dokonywany w przypadku, gdy KE stwierdzi, iż kraj członkowski
nie spełnia wymogów w zakresie deficytu budżetowego i długu publicznego, a zatem wartości te są większe odpowiednio: deficyt budżetowy > 3 % PKB i dług publiczny > 60 % PKB.
Krok drugi to wydanie opinii o raporcie Komisji przez Komitet Ekonomiczny i Finan-
Rola polityki budżetowej w kontekście przyszłego członkostwa Polski w Unii ...
227
sowy. Trzeci krok następuje, gdy Komisja uzna, że w kraju członkowskim istnieje nadmierny
deficyt lub, gdy taki deficyt może wystąpić. Wtedy Komisja kieruje swa opinię do rady.
Czwarty krok polega na tym, że Rada – stanowiąc kwalifikowaną większością głosów z
uwzględnieniem zalecenia Komisji oraz ewentualnych uwag zgłoszonych przez dany kraj
członkowski – decyduje, czy występuje nadmierny deficyt. Piąty krok następuje po tym, jak
Rada stwierdzi istnienie nadmiernego deficytu i kieruje do tego kraju zalecenia, aby w ciągu
wyznaczonego czasu położył kres tej sytuacji. Zastosowanie się do zalecenia przez zainteresowany kraj zamyka procedurę.
W przypadku, gdy Rada stwierdzi, ze dany kraj we wskazanym okresie nie podjął
żadnego skutecznego działania w odpowiedzi na skierowane do niego zalecenie może ona
podać te zalecenia do publicznej wiadomości. Jeżeli w dalszym ciągu dany kraj uchylałby się
od dostosowania się do zaleceń Rady, wówczas Rada może wezwać ten kraj do podjęcia w
określonym terminie działań zmierzających do takiego ograniczenia deficytu, który uznaje się
za konieczne, by zaradzić istniejącej sytuacji. Dopóki dany kraj nie stosuje się do decyzji Rady, dopóty Rada może zadecydować o zastosowaniu albo, w określonym przypadku, również
o zaostrzeniu jednego lub kilku z poniższych środków:
• Zażądać od danego kraju członkowskiego, by przed emisja papierów wartościowych opublikował dodatkowe informacje, które Rada określi;
• Wezwać Europejski Bank Inwestycyjny do rozważenia jego polityki pożyczkowej stosowanej wobec danego kraju;
• Zażądać od danego kraju złożenia na rzecz Unii nie oprocentowanego depozytu o odpowiedniej wysokości, aż do czasu, gdy w opinii Rady nadmierny deficyt zostanie skorygowany;
• Nałożyć kary w odpowiedniej wysokości.
Powyższa kwestia została dokładnie sprecyzowana w Pakcie Stabilności i Wzrostu.
Zostały tam zawarte regulacje, mające na celu usprawnienie działań określonych w Traktacie
ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE) (Ciak, 2003).
Pakt zobowiązuje kraje Unii Gospodarczo – Walutowej do przedstawiania budżetu w
perspektywie średniookresowej. Chodzi o to, by osiągnąć sytuację w budżecie bliską równowagi, a nawet nadwyżkę.
Potrzeba osiągania nadwyżek budżetowych dotyczy przede wszystkim tych krajów
obszaru euro, które charakteryzują się relatywnie wysokim długiem publicznym (Belgia, Grecja czy Włochy). Stosowanie się przez kraje członkowskie do dyscypliny wynikającej z Paktu
ma służyć stworzeniu pola manewru niezbędnego do uniknięcia nadmiernego deficytu budżetowego w sytuacji poważnego pogorszenia się koniunktury gospodarczej. Pakt składa się z
dwóch części:
• Części prewencyjnej,
• Części represyjnej.
W ramach części prewencyjnej Pakty kraje członkowskie zostały zobowiązane do
tworzenia kilkuletnich programów stabilizacyjnych, określających cele realizowane w dziedzinie finansów publicznych przy przyjętych założeniach w dziedzinie wzrostu gospodarczego. Stopień realności tych programów oceniany jest przez Komisję Europejską, która nadzoruje także ich realizację. Kraje członkowskie zdeklarowały wolę dążenia do równowagi w
budżecie w okresie normalnej koniunktury. Czas pokaże, czy cel ten będzie realizowany konsekwentnie, biorąc pod uwagę fakt, że niemożność jego osiągnięcia nie pociąga za sobą żadnych sankcji.
Z kolei w części represyjnej Paktu określono szczegółową procedurę (przedstawiona
wcześniej w artykule) oraz system sankcji wobec danego kraju, który dopuszcza do nadmiernego deficytu i nie redukuje go w odpowiednim tempie. Jak już wcześniej wspomniano w
odniesieniu do kraju, który uchyla się od skorygowania powstałej nierównowagi może zostać
228
Jolanta Ciak
nałożona kara w postaci – depozytu, który zawiera dwa elementy: część stało – w wysokości
0,2 % PKB i część zmienną – stanowiącą dziesiątą część różnicy pomiędzy rzeczywiście występujący, deficytem budżetowym a wielkością referencyjną wynoszącą 3 % PKB. Maksymalnie depozyt ten może wynieść 0,5 % PKB kraju, który powinien go złożyć (Ciak, 8/2003,
s. 31 – 32)5.
Depozyt powyższy będzie podlegał zwrotowi, gdy tylko deficyt osiągnie wysokość
niższą aniżeli referencyjne 3 % PKB. Jeżeli jednak w ciągu kolejnych dwóch lat nie zostanie
on odpowiednio zmniejszony, depozyt ten może zostać przekazany do unijnego budżetu. W
ten sposób stanie się karą nałożoną na kraj o nadmiernym deficycie. Istnieją jednak sytuacje,
kiedy możliwe jest odstąpienie od zastosowania powyższych sankcji finansowych. Odstąpienie takie może nastąpić wówczas, gdy przekroczenie relacji deficytu budżetowego do PKB
wynoszącej 3 % PKB, ma charakter wyjątkowy i tymczasowy i jest rezultatem nadzwyczajnych okoliczności. Okoliczności te to realny spadek PKB o co najmniej 2 %.
Ciekawym jest fakt, iż w podejmowaniu przez Radę decyzji wynikających z procedury
określonej w tym dokumencie biorą również udział kraje, które nie są pełnymi członkami
UGW – a mianowicie Dania, Wielka Brytania i Szwecja. Niektórzy poddają w wątpliwość
sens tego rozwiązania, gdyż kraje powyższe nie podlegają takim surowym wymaganiom w
odniesieniu do wielkości deficytu budżetowego, co kraje należące do obszaru euro.
Wielu przeciwników Paktu Stabilności i Wzrostu podkreśla, że w pewien sposób narusza on suwerenność pojedynczego kraju. Zmusza, bowiem kraj członkowski do nie przekraczania limitu 3 % PKB, co w okresie osłabienia koniunktury znacznie ogranicza działanie
tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury (pasywna polityka budżetowa). Kraje członkowskie mogą, więc czuć się zobowiązane do realizacji zbyt rygorystycznej polityki budżetowej nie tylko w przypadku pogorszenia się sytuacji gospodarczej, ale również w okresie
dobrej koniunktury gospodarczej, po to, aby uniknąć przekroczenia dozwolonego limitu deficytu w czasie, gdy sytuacja gospodarcza ulegnie ponownemu pogorszeniu. Prowadząc do
niepotrzebnego usztywnienia polityki budżetowej.
Dodatkowo Pakt stwarza ryzyko nadmiernego przesunięcia ciężaru stabilizacji na politykę pieniężna, co może przyczynić się do braku jej autonomii. W związku z tym polityka
budżetowa może stać się mniej elastyczna. Można też domniemywać, iż kraje UGW mogą
stanąć przed pokusą, by przedstawiać zniekształcone prognozy swojej sytuacji budżetowej.
Co więcej, władze tych krajów mogą ograniczać się do podejmowania działań symbolicznych
w przypadku, gdy zostaną zobowiązane do skorygowania nadmiernego deficytu, mając nadzieję, iż problem deficytu sam się rozwiąże, zanim jeszcze dane za kolejny rok budżetowy
zostaną opublikowane. Mogą to być, zatem działania jednostkowe, które w dłuższej perspektywie mogą nie przynosić spodziewanych efektów w postaci poprawy stanu finansów publicznych w danym kraju. Faktem jest, że konsolidacja finansów publicznych stała się najważniejszym celem polityki budżetowej realizowanej przez obecne kraje obszaru euro, ale
również przez kraje, które mają w przyszłości stać się krajami tej strefy (Ciak, 8/2003, s. 33).
Podsumowanie
Podsumowując można stwierdzić, iż kamieniem węgielnym Unii Gospodarczo - Walutowej jest ścisła dyscyplina budżetowa. Dlatego zarówno polityka fiskalna, jak i polityka
walutowa nie mogą działać rozbieżnie. W średnim okresie deficyty budżetowe powinny być
redukowane do takiego poziomu, aby w fazach kryzysu mogły zadziałać automatyczne stabilizatory koniunktury, bez poddawania w wątpliwość racjonalności finansów publicznych.
5
Przykładowo w sytuacji, gdy deficyt budżetowy będzie na poziomie 5 % PKB, depozyt taki wyniesie:
część stała – 0,2 %PKB + 0,1 x (5 – 3) = 0,2 + 0,1 x 2 = 0,4 % PKB.
Rola polityki budżetowej w kontekście przyszłego członkostwa Polski w Unii ...
229
Jeżeli ekspansji fiskalnej rządu nie towarzyszy ekspansja polityki pieniężnej przy danej stopie
procentowej (pomijając przypadek wręcz wczesnego zacieśnienia polityki pieniężnej) skutki
ekspansji będą ograniczone.
Należy podkreślić, że budżet musi również w dłuższej perspektywie przezwyciężać
nacisk wielu grup interesów, których działania w wielu przypadkach są motywowane czynnikami krótkookresowymi. Ma to swój wyraz po stronie wydatkowej budżetu – wydatki sztywne, które maja niestety tendencję rosnącą.
W analizowanym okresie 2000 – 2007, w większości nowych krajów UE spełnione są
obydwa fiskalne kryteria Traktatu z Maastricht (poza Węgrami i Maltą). Jednakże dane prognozowane przez KE na lata 2006 – 2007 nie napawają optymizmem, gdyż w niektórych z
tych krajów nastąpi wzrost deficytu. Można, zatem stwierdzić, iż w krajach tych nie istnieje
ścisła dyscyplina budżetowa.
Lepsze wyniki odnoszone są w zakresie drugiego fiskalnego kryterium konwergencji,
długu publicznego. Tu tylko dwa kraje, Cypr i Malta, nie spełniają referencyjnej wartości 60
% PKB. Jednakże w większości krajów (z 8 na 10) nastąpiło zwiększenie zadłużenia w badanym okresie. Tylko dwa kraje tj.: Węgry i Estonia odnotowały zmniejszenie zadłużenia. Jeżeli chodzi o samą kwestię wejścia Polski do strefy euro musi ona spełniać kryteria zbieżności
w stopniu, co najmniej takim, jak obecni członkowie Unii Gospodarczo – Walutowej. Kwestia wiary, iż może być inaczej, czego konsekwencją mogłoby być spowolnienie procesu
równoważenia finansów publicznych, a zatem prowadzenie ekspansywnej polityki budżetowej, mogą jedynie opóźnić moment przystąpienia Polski do strefy euro. Zgodnie z zapowiedziami obecnej pani Minister Finansów możemy się spodziewać tego przystąpienia w 2012
roku. Jest to jednak równoznaczne z koniecznością realizacji bardziej restrykcyjnej polityki
budżetowej, aniżeli realizowana dotychczas.
BIBLIOGRAFIA:
1. Bernard T., (2006), Postępy nowych członków Unii Europejskiej w realizowaniu kryterium konwergencji gospodarczej, Bank i Kredyt, nr 8, s. 25 - 29
2. Ciak J., (2002), Polityka budżetowa, TNOIK, Toruń
3. Ciak J., (2003), Polska a kraje obszaru euro w realizowanej polityce fiskalnej i perspektywa wstąpienia Polski do Unii Gospodarczej i Walutowej, Studia Prawno – Ekonomiczne, T. LXVIII, Łódź, s. 171 – 188
4. Ciak J., (2003), Wypełnianie finansowych wymogów Traktatu z Maastricht przez kraje
obszaru euro i Polskę w realizowanej polityce budżetowej, Bank i Kredyt, nr 8, s. 31 - 33
5. Orłowski W., M., (2001), Możliwości spełnienia przez Polskę kryteriów konwergencji
EMU, Bank i Kredyt, nr 11/12, s. 127 i 132
6. Przyborowska – Klimczok A., Skrzydło – Tefelska E., (1999), Dokumenty europejskie, T.
III, Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską, Metropol, Lublin
7. Wernik A., (1997), Perspektywy wstąpienia Polski do Europejskiej Unii Walutowej z
punktu widzenia polityki fiskalnej, Bank i Kredyt, nr 6, s. 113 - 117