pobierz - pomorski urząd wojewódzki w gdańsku

WOJEWODA POMORSKI
CK-II.1611.4.2015.BK
Gdańsk, dnia 14 lipca 2015r.
Pan
Mariusz Stankiewicz
Powiatowy Inspektor Nadzoru
Budowlanego
w Powiecie Gdańskim
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Zgodnie z art. 47 w zw. z art. 46 ust. 1 i 3 ustawy o kontroli po rozpatrzeniu zastrzeŜeń do
Projektu wystąpienia pokontrolnego, przekazuję Wystąpienie pokontrolne.
Na podstawie art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji
rządowej1 (dalej: ustawa o kontroli) upowaŜnieni pracownicy Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego
w Gdańsku w dniach od 26 marca do 24 kwietnia 2015r. przeprowadzili w Powiatowym Inspektoracie
Nadzoru Budowlanego w Pruszczu Gdańskim (dalej określany jako powiatowy inspektorat)kontrolę w
zakresie prawidłowości i rzetelności prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących
ujawnionych samowoli budowlanych oraz prawidłowości i rzetelności prowadzenia postępowania
w sprawie budowy chodnika przy al. Piłsudskiego 31 i 35 na osiedlu Rotmanka.
Okres objęty kontrolą: od 1 stycznia 2013 r. do dnia kontroli
Kierownik jednostki kontrolowanej oraz informacje wstępne:
Powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego w Powiecie Gdańskim jest pan Mariusz Stankiewicz.
Organizacja powiatowego inspektoratu określona w regulaminie organizacyjnym, wprowadzonym
zarządzeniem Nr 5/2008 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim
z dnia 2 września 2008r., przewiduje ustanowienie stanowiska ds. inspekcji oraz stanowiska referenta
prawnego, do których zakresu działania zgodnie z § 9 i 10 regulaminu organizacyjnego, naleŜy
w szczególności prowadzenie postępowania administracyjnego oraz prowadzenie postępowań
egzekucyjnych. Ustalono, Ŝe w powiatowym inspektoracie zatrudnionych jest 8 pracowników, w tym
2 osoby zatrudnione na 1/2 etatu. Powiatowy inspektor oraz 1 pracownik posiadają uprawnienia
budowlane. Powiatowy inspektor udzielił imiennego upowaŜnienia do podpisywania decyzji
1
Dz. U. Nr 185, poz. 1092.
POMORSKI URZĄD WOJEWÓDZKI W GDAŃSKU
Wydział Instytucji Pośredniczącej w Certyfikacji i Kontroli
ul. Okopowa 21/27, 80-810 Gdańsk, tel.: 058 30 77 368, fax: 058 30 77 106
www.gdansk.uw.gov.pl, e-mail: [email protected]
administracyjnych, postanowień i innych pism w czasie swojej nieobecności pani Adriannie
Pałaszewskiej.
W okresie objętym kontrolą wpłynęło do powiatowego inspektoratu 785 zgłoszeń samowoli
budowlanych, w sprawie których wydano:
113 postanowień wstrzymujących prowadzenie robót budowlanych,
0 decyzji w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania,
47 decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego
pozwolenia na budowę,
8 decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego
zgłoszenia,
0 decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego pomimo wniesienia
sprzeciwu przez właściwy organ,
9 postanowień ustalających wysokość opłaty legalizacyjnej,
15 decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót,
93 decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego (budowla została zakończona),
0 postanowień zezwalających na dokończenie budowy.
Ponadto w kontrolowanym okresie wydano 50 upomnień, w wyniku których doprowadzono
w 18 przypadkach do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz wystawiono 10 tytułów
wykonawczych.
Kontroli poddano 46 postępowań kontrolnych zainicjowanych zgłoszeniami w sprawie samowoli
budowlanych. Ustalono, Ŝe w 16 ze skontrolowanych zgłoszeń informacje o samowoli budowlanej nie
zostały potwierdzone w toku czynności kontrolnych podejmowanych przez pracowników
powiatowego inspektoratu, a w 6 przypadkach dokonano rozbiórki samowolnie wybudowanych
obiektów budowlanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie samowoli
budowlanej.
Kontroli poddano 47 postępowań administracyjnych w sprawie ujawnionych samowoli
budowlanych zakończonych: w 9 przypadkach decyzją zobowiązującą do rozbiórki, w 2 przypadkach
decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, w 8 przypadkach umorzeniem postępowania
oraz w 14 przypadkach decyzją o braku podstaw do zastosowania art. 37, 48 lub 51 ustawy Prawo
budowlane.
Ponadto kontroli poddano 35 postępowań, których celem było zastosowanie środków egzekucji
administracyjnej celem przymuszenia do wykonania rozbiórki, w tym 35 upomnień, 7 tytułów
wykonawczych i 1 postanowienie o nałoŜeniu grzywny celem przymuszenia.
Ocena skontrolowanej działalności
Negatywnie ocenia się wykonywanie zadań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru
Budowlanego w Powiecie Gdańskim w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych
oraz egzekucyjnych dotyczących samowoli budowlanych.
Uzasadnienie oceny:
1. Analiza 46 zgłoszeń dotyczących ewentualnych samowoli budowlanych wykazała, Ŝe
powiatowy inspektor we wszystkich sprawach podejmował działania mające na celu
str. 2
wyjaśnienie, czy doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Działania te zasadniczo były
podejmowane niezwłocznie po otrzymaniu zgłoszenia. Jedynie w sprawie PINB0934.22.2013.AP powiatowy inspektor bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania
w sprawie, nie wzywając uprzednio strony do sprecyzowania swojego Ŝądania2. Efektem
dokonywanych czynności wyjaśniających było stwierdzenie braku samowoli budowlanej
w 16 przypadkach oraz wszczęcie postępowania administracyjnego w 28 przypadkach.
W 1 sprawie znak: PINB-0934.73.2013, pomimo informacji o wszczęciu postępowania
administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw wystosowanej w dniu 29 lipca 2013r. do
wnioskodawców, nie wszczęto postępowania administracyjnego. Postępowanie w tej sprawie
zostało wszczęte dopiero w trakcie niniejszej kontroli, tj. w dniu 30 marca 2015r.
2. Ustalono, Ŝe w 26 przypadkach ze skontrolowanych 47 spraw powiatowy inspektor prowadził
postępowania administracyjne w sposób przewlekły i nieterminowy. W sprawach tych nie
dopełnił równieŜ obowiązku określonego w art. 36 kpa. Z ustaleń dokonanych w jednostce
wynika, Ŝe czas załatwienia spraw wynosił od 3 miesięcy do nawet 2 lat. Jest to sprzeczne
z zasadą szybkości postępowania wyraŜoną w art. 12 kpa. Zasada ta jest gwarancją jednego
z podstawowych praw obywatelskich, jakim jest prawo do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej
zwłoki. Zgodnie z oświadczeniem powiatowego inspektora: „(…) niedotrzymanie terminów
określonych w art. 35 kpa i brak zawiadomień stron o niezachowaniu terminów wynikało
z nawału pracy, duŜej ilości kontroli w terenie przy zbyt małej obsadzie merytorycznych
pracowników inspektoratu. Obecnie postępowania administracyjne prowadzone są przez
trzech pracowników merytorycznych.” W tym miejscu naleŜy zaznaczyć, Ŝe przewlekłe
prowadzenie postępowania oraz bezczynność powiatowego inspektora w niektórych sprawach
ma znamienne skutki. W 5 sprawach3 bowiem powiatowy inspektor wydał postanowienie
o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie
z ust. 4 wskazanego wyŜej przepisu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci
waŜność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba Ŝe w tym terminie zostanie wydana
decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 bądź w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Takie
decyzje nie zostały wydane. A zatem z powodu bezczynności powiatowego inspektora
postępowania te winny zostać umorzone. W 2 wskazanych sprawach4 decyzje umarzające
postępowanie zostały wydane w trakcie trwania czynności kontrolnych. Pozostałe naleŜy
zakończyć w ten sam sposób. Ponadto w sprawie dotyczącej istotnego odstąpienia od
zatwierdzonego projektu budowlanego znak: PINB-70035.3.10.2013 w dniu
29 kwietnia 2013r. wydana została decyzja zobowiązująca inwestora do dostarczenia projektu
budowlanego zamiennego w terminie do 30 sierpnia 2013r. W aktach sprawy znajduje się
równieŜ pismo inwestora z dnia 5 marca 2014r. o przedstawieniu opisu do projektu
budowlanego zamiennego. Powiatowy inspektor winien niezwłocznie podjąć działania w celu
zakończenia tej sprawy.
3. Ustalono, Ŝe sprawy egzekucyjne są prowadzone przewlekle. Powiatowy inspektor działa tym
samym wbrew art. 6 § 1 u.o p.e.a., zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od
wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania
środków egzekucyjnych.. W większości spraw upomnienie wystawiane jest po kilku
2
We wniosku z dnia 18 stycznia 2013r. strona Ŝądała wszczęcia postępowania w sprawie budowy chodnika bez
pozwolenia na budowę oraz zakazu uŜytkowania tego chodnika.
3
PINB-70035.173.2013, PINB-70035.133.2013, PINB-70035.3.73.2013, PINB-70035.1.154.2013 i PINB70035.132.2013.
4
PINB-70035.173.2013, PINB-70035.133.2013.
str. 3
miesiącach od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, ale dochodzi równieŜ do sytuacji,
w których upomnienia wystawiane są po 2 latach od decyzji nakazującej rozbiórkę5. Ponadto
w kontrolowanym okresie wydano jedynie 7 tytułów wykonawczych (przy 35 wydanych
upomnieniach) i 1 postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Poproszony
o wyjaśnienia tak duŜych opóźnień powiatowy inspektor oświadczył: „Główną przyczyną
wystawiania tytułów wykonawczych z opóźnieniem są braki kadrowe i nawał pracy
w powiatowym inspektoracie. To samo dotyczy wystawiania upomnień. W związku z tym, Ŝe
upomnienie moŜe być wystawione dla prawomocnej decyzji tutejszy organ czeka na
potwierdzenie zwrotne odbioru decyzji od stron postępowania. Potwierdzenia zwrotne tutejszy
organ otrzymuje z Poczty Polskiej S.A. niejednokrotnie z kilkumiesięcznym opóźnieniem
(ok. 2 miesiące). Postępowaniem egzekucyjnym zajmuje się w chwili obecnej jedynie zastępca
powiatowego inspektora, który prowadzi równieŜ pozostałe postępowania administracyjne
i uczestniczy w kontrolach dotyczących nie tylko postępowań przez niego prowadzonych.
Ponadto jako osoba posiadająca uprawnienia budowlane (poza Powiatowym Inspektorem)
przeprowadza kontrole obowiązkowe na terenie powiatu gdańskiego, weryfikuje projekty
rozstrzygnięć przygotowane przez pozostałych pracowników inspektoratu i podczas
nieobecności Powiatowego Inspektora zajmuje się działalnością inspektoratu.” PowyŜsze
wyjaśnienia zostały potwierdzone podczas kontroli. W tym miejscu naleŜy zauwaŜyć, Ŝe
rzeczywiście stan zatrudnienia w powiatowym inspektoracie w stosunku do ilości
prowadzonych przez powiatowego inspektora spraw jest wyjątkowo niski (8 pracowników
przy ilości spraw dotyczących jedynie samowoli budowlanej w latach 2013-2015 - 785).
Ponadto powiatowy inspektor oświadczył, Ŝe w celu poprawy terminowości wykonywania
zadań zwracał się do wojewody pomorskiego, wojewódzkiego inspektora oraz starosty
gdańskiego o zwiększenie etatów w inspektoracie.
4. W trakcie czynności kontrolnych ustalono równieŜ, Ŝe w 4 sprawach6 decyzje nakazujące
rozbiórkę zostały wysłane po 26 dniach od podpisania. Powiatowy inspektor nie potrafił
wyjaśnić przyczyn takiego opóźnienia.
5. W trakcie kontroli stwierdzono, Ŝe w 9 przypadkach nie wypełniono dyspozycji
art. 10 kpa, tj. przed wydaniem decyzji administracyjnej nie umoŜliwiono stronom
postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych
Ŝądań oraz brak jest w aktach poszczególnych spraw adnotacji wskazującej na okoliczności
uzasadniające odstąpienie od stosownego zawiadomienia strony. Odnosząc się do
powyŜszego, powiatowy inspektor wyjaśnił, Ŝe: „Nie zastosowano się do dyspozycji
art. 10 kpa, poniewaŜ w większości przypadków stroną postępowania jest jedynie inwestor,
który brał czynny udział na kaŜdym etapie postępowania, a wydane rozstrzygnięcia były
zgodne z jego wnioskiem. W pozostałych przypadkach z powodu niedopatrzenia nie
zawiadomiono stron przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie.” Przytoczone
wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie z następujących przyczyn. Pouczenie strony
o prawie do zapoznania się z aktami i złoŜenia końcowego oświadczenia jest obowiązkiem
organu prowadzącego postępowanie. Organ ma takŜe obowiązek wstrzymać się od wydania
5
PINB-7143.31.E284.AP (decyzja z dnia 29 listopada 2010r., upomnienie z dnia 6 maja 2013r.), PINB70035.2.53.E-328.AP (decyzja z dnia 4 października 2012r., upomnienie z dnia 16 marca 2015r.), PINB7143.29.E-289.2014 (decyzja z dnia 5 marca 2012r., upomnienie z dnia 3 stycznia 2014r.).
6
PINB-70035.174-177.2013.
str. 4
decyzji do czasu złoŜenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie7. Zgodnie
z art. 10 § 2 kpa organ administracji moŜe odstąpić od omawianej zasady tylko wówczas, gdy
załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla Ŝycia lub zdrowia
ludzkiego albo ze względu na groŜącą niepowetowaną szkodę materialną, a przyczyny
odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy
(art. 10 § 3). W aktach 9 skontrolowanych spraw brak jest zarówno zawiadomienia strony
o przysługującym jej prawie jak i adnotacji wskazującej na okoliczności uzasadniające
odstąpienie od stosownego zawiadomienia strony.
6. W trakcie czynności ustalono, Ŝe powiatowy inspektor w 4 sprawach8 nie ustalił prawidłowo
następców nieŜyjących stron postępowania administracyjnego. Poproszony o wyjaśnienia
powiatowy inspektor oświadczył: „Wyjaśnia się, Ŝe ustalenie spadkobierców w postępowaniu
administracyjnym nr PINB-70035.2.109.2014, PINB-70035.2.110.2014 i PINB70035.64.2013 nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie przedmiotowych spraw.” Przyjmując
wyjaśnienia powiatowego inspektora naleŜy wskazać, Ŝe nieustalenie następców prawnych po
sprawcy samowoli budowlanej w sprawie znak: PINB-70035.3.172.22013 było jedną
z przyczyn, dla których decyzja zobowiązująca do dokonania rozbiórki z dnia 17 marca 2014r.
została w dniu 12 maja 2014r. uchylona decyzją wojewódzkiego inspektora znak:
WOP.7721.122.2014.PS. Co prawda powiatowy inspektor podejmował działania zmierzające
do ustalenia następców prawnych nieŜyjącego sprawcy samowoli budowlanej w tej sprawie,
jednakŜe działania te nie odniosły poŜądanego skutku, co między innymi spowodowało
wyeliminowanie decyzji powiatowego inspektora z obiegu prawnego. Natomiast w sprawie
znak: PINB-70035.64.2013 powiatowy inspektor wydał w dniu 9 września 2013r. decyzję
o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy z dnia
24 października 1974r. Prawo budowlane i skierował ją do 3 osób nieŜyjących. Powiatowy
inspektor miał świadomość tego, Ŝe 3 strony postępowania zmarły juŜ w lipcu 2013r., kiedy
z tego powodu nie udało się tym stronom doręczyć zawiadomienia o wszczęciu postępowania
z dnia 28 czerwca 2013r. i fakt ten został odnotowany przez pracownika poczty na
potwierdzeniu odbioru jako przyczyna zwrotu korespondencji do nadawcy. Co prawda
decyzja wydana przez powiatowego inspektora w dniu 9 września 2013r. nie jest decyzją
nakładającą obowiązek na strony postępowania, to jednak naleŜy w tym miejscu podzielić
pogląd wyraŜony przez WSA w Gliwicach9, zgodnie z którym: „Ustalenie prawidłowego
kręgu stron postępowania ciąŜy na organach administracji publicznej i w razie powzięcia
wiadomości o faktach modyfikujących dane zawarte w dokumentach, organy te winny podjąć
stosowne czynności procesowe, nie jest dopuszczalne świadome kierowanie pism do osób
zmarłych.”
7. Ustalono, Ŝe w wezwaniu z dnia 2 października 2014r. zobowiązującym do stawienia się
w powiatowym inspektoracie w celu złoŜenia wyjaśnień powiatowy inspektor wskazał jako
skutki niestawienia się na wezwanie konsekwencje wynikające z art. 88 § 1 kpa (tj. kara
grzywny nakładana w drodze postanowienia organu administracji publicznej) oraz art. 93 pkt
10 ustawy Prawo budowlane (tj. kara grzywny orzekana na podstawie przepisów Kodeksu
postępowania w sprawach o wykroczenia). W tym miejscu naleŜy wskazać, Ŝe w trybie art. 88
7
por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Kr
569/07.
8
PINB-70035.3.172.2013, PINB-70035.2.109.2014, PINB-70035.2.110.2014 i PINB-70035.64.2013.
9
Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2011r., II SA/Gl 475/10.
str. 5
§ 1 kpa nie ma moŜliwości ukarania strony postępowania grzywną za niestawiennictwo,
bowiem jak podniósł WSA w Białymstoku10: „Z dniem 30 kwietnia 1996 r., z mocy art. 4 pkt
2 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. uzyskał on (art. 88 § 1) treść obowiązującą do chwili obecnej
stanowiąc, Ŝe "kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo
prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły
albo bezzasadnie odmówił złoŜenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin
albo udziału w innej czynności urzędowej, moŜe być ukarany przez organ przeprowadzający
dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do
200 zł". Od czasu wskazanej nowelizacji polegającej na zmianie wysokości grzywny
i pominięciu w treści przepisu słowa: "strona" niedopuszczalne stało się wymierzanie stronom
postępowania kary, o jakiej mowa w przepisie art. 88 § 1 k.p.a. jako sankcji za
nieusprawiedliwione niestawiennictwo na poszczególne czynności prowadzone przez organ, w
tym na oględziny. Grzywna moŜe być wymierzana jedynie innym uczestnikom postępowania
administracyjnego, a więc świadkom, biegłym, czy osobom uchylającym się od udostępnienia
przedmiotu oględzin.” Ponadto nie jest zasadne, aby w wezwaniu do stawiennictwa
wystosowanym na podstawie art. 50 kpa organ administracji publicznej wskazywał
zagroŜenie, o którym mowa w art. 93 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, gdyŜ są to dwa
zupełnie odrębne tryby postępowania dotyczące wręcz róŜnych gałęzi prawa (prawo
administracyjne i prawo karne).
8. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, Ŝe w sprawie znak: PINB-70035.133.2013
oględziny11 zostały przeprowadzone przed upływem 7 – dniowego terminu, o którym mowa
w art. 79 Kpa. Zgodnie z wyjaśnieniem powiatowego inspektora: „Zawiadomienie
o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz przeprowadzeniu dowodu zostało
podpisane (…) w dniu 28 października 2013r. Z uwagi na fakt, Ŝe osoba zajmująca się
przygotowaniem i przekazaniem korespondencji do urzędu pocztowego pracuje w wymiarze
½ etatu nie było fizycznej moŜliwości wysłania korespondencji w dniu jej podpisania.”
Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 79 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek
zawiadomić strony o terminie przeprowadzenia oględzin przynajmniej na siedem dni przed
terminem. To na organie ciąŜy obowiązek wyznaczenia terminu i dokonania zawiadomienia
stron w taki sposób, aby zostały one poinformowane o oględzinach na siedem dni przed ich
przeprowadzeniem. A zatem obowiązkiem powiatowego inspektora jest teŜ uwzględnienie
14-dniowego terminu awizacji przesyłek, czego we wskazanej sprawie nie dopełnił. Zarówno
doktryna prawa administracyjnego jak i orzecznictwo wyraźnie zaznacza istotność
zachowania terminu oraz formy pisemnej zawiadomienia. I tak C. Martysz12 wskazuje, Ŝe:
„Konsekwencją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest obowiązek organu
administracyjnego zawiadamiania strony o czynnościach dowodowych, w których moŜe ona
uczestniczyć (art. 79 k.p.a.), na co najmniej 7 dni przed terminem. Zachowanie wymogu art.
79 k.p.a., niezaleŜnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym
obowiązkiem organu administracji publicznej, niezaleŜnie od treści i wagi przeprowadzanego
dowodu. O wzięciu udziału w przeprowadzaniu dowodu moŜe decydować wyłącznie strona,
a nie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Niedopełnienie tego
obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ
10
Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2009r., II SA/Bk 151/09.
Zawiadomienie z dnia 28 października 2013r. o oględzinach w dniu 20 listopada 2013r., doręczone jednej ze
stron postępowania 15 listopada 2011r.
12
C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.
Tom I. Komentarz do art. 1-103. Wyd. III, nr LEX: 8387
str. 6
11
na wynik sprawy (por. wyr. NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1,
poz. 13; wyr. WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2008 r., II SA/Wr 697/07, LEX nr 487233).
Cel tego unormowania wydaje się oczywisty: strona w tym czasie moŜe odpowiednio
przygotować się do przeprowadzenia czynności dowodowych, by nie opóźniać toku
postępowania. W zaleŜności zatem od charakteru sprawy, miejsca zamieszkania czy pobytu
strony, miejsca przeprowadzenia dowodu itp., termin ten winien być odpowiednio dłuŜszy. Nie
moŜe być on jednak w Ŝadnych okolicznościach skracany. Jest to zasada ogólna, która moŜe
doznać ograniczenia tylko w przepisach ustaw szczególnych (…). Zawiadomienie winno być
dokonane na piśmie dla celów dowodowych, bowiem niezawiniony brak uczestnictwa strony
w postępowaniu wyjaśniającym naleŜy do istotnych wad postępowania, skutkujących
uchyleniem decyzji do ponownego rozpoznania z udziałem strony, jest teŜ przesłanką do
wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4).
Zawiadomienie o tych czynnościach ma więc charakter obligatoryjny, bez względu na istotę,
wagę i treść przeprowadzanego dowodu (wyr. NSA z dnia 18 listopada 1999 r., II SA 1210/99,
LEX nr 46806).”
9. Analizując akta poszczególnych spraw, kontrolujący stwierdzili, Ŝe w sprawach, w których
strona wniosła odwołanie od decyzji bądź zaŜalenie na wydane przez Powiatowego Inspektora
postanowienie, akta są niekompletne. Dokumentów tych bowiem (odwołania/zaŜalenia) nie
ma w aktach sprawy, brak jest równieŜ pisma przekazującego odwołanie/zaŜalenie do organu
II instancji. Ustalono, Ŝe dokumenty te przechowywane są w osobnych koszulkach, którym
nadawane są kolejne następujące po sobie w danym roku numery. Poproszony o wyjaśnienia
w tej kwestii powiatowy inspektor wskazał, Ŝe: ”Z uwagi na przekazywanie całości akt
sprawy wraz z odwołaniem stworzono miejsce do przechowywania i magazynowania pism,
zwrotek itp. przychodzących po przekazaniu akt do organu II instancji. Po rozpatrzeniu
odwołań i zaŜaleń przez Wojewódzkiego Inspektora uzupełnia się zwrócone akta sprawy.”
W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono jednak, Ŝe akta nie są uzupełnianie w sposób
opisany przez powiatowego inspektora. Zatem zespół kontrolujący wskazuje na konieczność
wzmocnienia nadzoru w zakresie rzetelnego postępowania z tym sprawami.
10. Ustalono, Ŝe w sprawie znak: PINB-70035.3.175.2013 odwołanie strony (data wpływu 30
maja 2014r.) od decyzji powiatowego inspektora z dnia 23 kwietnia 2014r. zostało przekazane
w dniu 11 czerwca 2014r., tj. po upływie 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 133 kpa.
Powiatowy inspektor nie był w stanie wyjaśnić przyczyn niedotrzymania terminu.
11. Ustalono, Ŝe w 19 przypadkach powiatowy inspektor nie zawiadomił organów ścigania
o moŜliwości popełnienia przestępstwa, o którym mowa w art. 90 ustawy Prawo budowlane.
W trakcie trwania czynności kontrolnych powiatowy inspektor dopełnił obowiązku
zawiadomienia w odniesieniu do 8 spraw. Akta kolejnych 11 spraw13 powinny zostać poddane
ponownej analizie przez powiatowego inspektora, gdyŜ zespół kontrolujący nie przyjmuje
wyjaśnień powiatowego inspektora o treści: „W sprawach objętych kontrolą, zawiadomiono
w kaŜdym przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej na podstawie art. 90 ustawy Prawo
budowlane, organy ścigania o moŜliwości popełnienia przestępstwa.” Np. w sprawie PINB70035.133.2013 pracownicy powiatowego inspektoratu w trakcie oględzin w dniu
13
PINB-70035.133.2013, PINB-70035.3.172.2013, PINB-70035.145.2013, PINB-70035.146.2013, PINB70035.55.2013, PINB-70035.2.109.2014, PINB-70035.3.145.2013, PINB-70035.1.154.2013, PINB70035.2.136.2013, PINB-70035.132.2013 i PINB-0934.10.2014.
str. 7
20 listopada 2013r. stwierdzili, Ŝe „ww. roboty budowlane zostały wykonane w październiku
2013r. bez pozwolenia na budowę”. W postanowieniu z dnia 28 lutego 2014r. wydanym na
podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane powiatowy inspektor wskazuje:
„W związku z samowolnym prowadzeniem robót budowlanych związanych z wykonywaniem
ww. instalacji grzewczej (…).” JednakŜe w aktach sprawy okazanych kontrolującym nie
znalazło się zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, o którym mowa w art. 90 ustawy
Prawo budowlane: „Kto, w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1
lub art. 50 ust. 1 pkt 2, wykonuje roboty budowlane, podlega grzywnie, karze ograniczenia
wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.”
12. Dokonano kontroli postępowania kontrolnego znak: PINB-0934.22.2013.AP oraz
postępowania administracyjnego znak: PINB-70035.2.118.2013 i ustalono, Ŝe powiatowy
inspektor dwukrotnie bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie
wybudowanego chodnika na działce 1313/7. Postanowienia te zostały uchylone przez
wojewódzkiego inspektora. Po upływie 4 miesięcy od daty złoŜenia wniosku o wszczęcie
postępowania, powiatowy inspektor zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz
wyznaczył termin oględzin. W toku postępowania powiatowy inspektor nieprawidłowo
doręczał niektóre z pism14 stronie zamiast wyznaczonemu przez nią pełnomocnikowi. Ponadto
stwierdzono, ze postępowanie administracyjne prowadzone było nieterminowo i niezgodnie
z art. 35 kpa. Co prawda powiatowy inspektor wyznaczył nowy termin zakończenia
postępowania, jednakŜe z uwagi na dalsze wnioski dowodowe pełnomocnika strony termin ten
nie został dotrzymany bez powtórzenia czynności, o której mowa w art. 36 kpa. Stwierdzono
równieŜ, Ŝe w okresie od dnia 16 maja 2014r do dnia 18 sierpnia 2014r. doszło do
przewlekłości, gdyŜ w tym okresie nie podjęto Ŝadnych nowych czynności w sprawie.
Z kontroli akt sprawy wynika, Ŝe powiatowy inspektor przeprowadził wszechstronne
czynności wyjaśniające w tej sprawie i w efekcie w dniu 15 października 2014r. wydał
decyzję o braku podstaw do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, co nie budzi
zastrzeŜeń zespołu kontrolującego.
13. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, Ŝe nie dokonuje się sprawdzenia wykonania
obowiązku po wystosowaniu upomnienia. Ustalono równieŜ, Ŝe 3 tytuły wykonawcze
wystawione były na nieaktualnych wzorach oraz Ŝe wszystkie tytuły wypełnione były
nierzetelnie, m.in. nie zaznaczono, jaki środek egzekucyjny będzie stosowany oraz nie
wskazano miejsca publikacji ustawy Prawo budowlane bądź nie wskazano konkretnych
przepisów u.o.p.e.a. Wszystkie te uchybienia i nieprawidłowości powiatowy inspektor
tłumaczy zbyt duŜą ilością pracy przy zbyt niskiej obsadzie stanowiskowej powiatowego
inspektoratu.
14. Ponadto w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono inne uchybienia, takie jak: brak metryki
we wszystkich sprawach egzekucji administracyjnej oraz nieuzupełnione metryki
w 11 sprawach postępowania administracyjnego, które nadal są prowadzone lub zostały
zakończone po 7 marca 2012 r. oraz wskazywanie nieaktualnego miejsca publikacji ustawy
Prawo budowlane, u.o.p.e.a. i kpa.
We wszystkich wyŜej opisanych przypadkach powiatowy inspektor działał w sposób nierzetelny
i wbrew obowiązującym przepisom, co powoduje, Ŝe działalność tę ocenia się negatywnie.
14
Zawiadomienie o zakończeniu postępowania z dnia 31 marca 2014r.
str. 8
NaleŜy podkreślić, Ŝe pomimo licznych nieprawidłowości powiatowy inspektor reagował na
wszystkie zgłoszenia dotyczące samowoli budowlanych, co w kontekście 785 tego typu zgłoszeń nie
moŜe pozostać niezauwaŜone. Niektóre ze stwierdzonych nieprawidłowości, np. niewydawanie
decyzji w terminie, muszą skutkować umorzeniem prowadzonych postępowań, inne otwierają stronom
postępowania drogę do kontroli prowadzonych postępowań w trybie administracyjnym, a następnie
sądowym, co moŜe skutkować wymierzeniem grzywny przez wojewódzki sąd administracyjny.
Ponadto nieprawidłowości polegające na błędnym wypełnianiu tytułów egzekucyjnych skutkują
naraŜeniem wojewódzkiego inspektora na dodatkowe czynności będące efektem składanych zaŜaleń
oraz w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego powodują nieefektywną pracę
powiatowego inspektoratu związaną z ponownym prowadzeniem postępowania egzekucyjnego.
Zespół kontrolujący wskazuje, iŜ przyczynami stwierdzonych nieprawidłowości są
niewystarczające zasoby kadrowe, ale równieŜ niestaranność, a takŜe brak dokładności przy
weryfikacji dokumentacji przez pracowników odpowiedzialnych za przygotowywanie projektów bądź
podpisywanie pism i decyzji.
Ustalono, Ŝe za wskazane nieprawidłowości odpowiedzialni są pracownicy prowadzący
postępowania kontrolne, administracyjne i egzekucyjne oraz powiatowy inspektor– jako osoba
sprawującą nadzór.
Biorąc pod uwagę powyŜsze oceny, uwagi i wnioski, na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy
o kontroli, zalecam:
1. podjęcie działania mającego na celu zakończenie sprawy nr PINB.70035.3.10.2013;
2. uzupełnienie metryki w 11 sprawach prowadzonych postępowań administracyjnych oraz ich
załoŜenie we wszystkich sprawach egzekucyjnych;
3. wydanie decyzji umarzających postępowanie w sprawach: PINB-70035.173.2013, PINB70035.133.2013, PINB-70035.3.73.2013, PINB-70035.1.154.2013 i PINB-70035.132.2013;
4. przeprowadzenie ponownej analizy akt spraw: PINB-70035.133.2013, PINB70035.3.172.2013, PINB-70035.145.2013, PINB-70035.146.2013, PINB-70035.55.2013,
PINB-70035.2.109.2014,
PINB-70035.3.145.2013,
PINB-70035.1.154.2013,
PINB70035.2.136.2013, PINB-70035.132.2013, PINB-0934.10.2014 i w potwierdzonych
przypadkach wystosowanie zawiadomienia w trybie art. 90 ustawy Prawo budowlane;
5. w celu ograniczenia stwierdzonych nieprawidłowości naleŜy podjąć działania naprawcze oraz
zwiększyć nadzór i udzielić wsparcia merytorycznego, których celem powinno być
zapewnienie prawidłowości realizacji zadań przez pracowników powiatowego inspektoratu.
Na podstawie art. 49 w zw. z art. 46 ust. 3 pkt 3 ustawy o kontroli, proszę
o przedstawienie, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego dokumentu, informacji
o sposobie wykorzystania uwag i wniosków lub o przyczynach ich niewykorzystania.
Jednocześnie informuję, Ŝe zgodnie z art. 48 ustawy o kontroli od Wystąpienia pokontrolnego nie
przysługują środki odwoławcze.
wz. WOJEWODY POMORSKIEGO
Michał Owczarczak
WICEWOJEWODA POMORSKI
str. 9