B. Jaworska-Dębska, Powiaty w systemie samorządu terytorialnego

BARBARA JAWORSKA-DĘBSKA
Uniwersytet Łódzki
Powiaty w systemie
samorządu terytorialnego
Wśród rozległych zainteresowań badawczych profesora Jana Bocia znaleźć
można prace poświęcone odpowiedzialności za działania administracji, konstytucyjnym podstawom administracji publicznej, liczne opracowania dotyczące sytuacji prawnej obywatela wobec administracji; istotne miejsce w Jego twórczości naukowej zajmuje również problematyka ochrony środowiska. Ponadto w bogatym
spektrum zainteresowań naukowych Jubilata znaczącą pozycję stanowi także problematyka samorządowa. To pod Jego redakcją (i z Jego współautorstwem) została
opracowana pierwsza po reformie z 1998 r. monografia poświęcona powiatom1.
Pozostając w sferze zainteresowań Profesora powiatem, spójrzmy zatem na powiat
jako element systemu samorządu terytorialnego.
Możliwości (oznaczające de facto przyzwolenie polityczne), jakie się pojawiły
w wyniku ustaleń obrad Okrągłego Stołu, przesądziły o zasadniczych przeobrażeniach ustrojowych administracji lokalnej przełomu lat 80. i 90. minionego wieku,
o budowie nowego modelu tej administracji nie tylko dlatego, że w wyniku tych
przeobrażeń zniesiono system rad narodowych, co oczywiście stanowi przełom
w tej materii i wartość trudną do przecenienia, ale też dlatego, że wprowadzono
w Polsce dualistyczną administrację lokalną. Niewątpliwą „zdobyczą” tych przeobrażeń była jednak reaktywacja samorządu terytorialnego dokonana wówczas tylko na poziomie gminy. Jednocześnie jasne było wtedy, że nie jest to rozwiązanie
docelowe, że istnieje również potrzeba zabudowy przestrzeni ponadgminnej urządzeniami samorządowymi, jednakże uznano wówczas, że dalsze reformy powinny
mieć charakter stadialny2. O ile sama idea utworzenia ponadgminnych struktur
1
Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz, J. Boć (red.), Wrocław 2001.
J. Regulski (Samorząd ponadgminny?, ST 1991/11–12, s. 47) tak wyjaśniał racje, które legły u podstaw tego stanowiska: „Uważaliśmy już wtedy, że reforma samorz ądowa jest procesem
i ze wówczas mogliśmy mówić jedynie o jej pierwszym etapie. Nie czuliśmy się upoważnieni do występowania w imieniu samorządów, które wtedy nie istniały. Uważaliśmy, że to właśnie one, gdy
powstaną, powinny zdecydować o dalszych etapach”.
2
BOC.indb 243
2009-09-11 11:53:14
244
BARBARA JAWORSKA-DĘBSKA
samorządu nie spotykała się, co do zasady, z wyraźnym sprzeciwem3, to już gdy
chodzi o wypracowanie bardziej precyzyjnej koncepcji w tej materii, sprawa nie była
prosta. Nie było bowiem jednoznacznej, powszechnie akceptowanej, wizji przyszłej
administracji publicznej. W doktrynie, ale także wśród przedstawicieli praktyki, dawały o sobie znać różnorodne zapatrywania w tej materii. W pewnym okresie dość
dużo zwolenników zyskiwała koncepcja zakładająca wprowadzenie samorządu jedynie w przyszłych powiatach, poziom województwa zaś wedle tej koncepcji miał
być zarezerwowany wyłącznie dla administracji rządowej. Jednocześnie, wedle innej koncepcji, za pewnik uznawano wprowadzenie samorządu na szczeblu regionu
(z tym, że równocześnie nie było zgody co do koncepcji tego regionu).
Równolegle do prac koncepcyjnych w sprawie struktury i charakteru władzy lokalnej, w ramach przygotowań do reformy administracji lokalnej, trwały
też prace związane z wytyczaniem granic przyszłych ponadgminnych jednostek
zasadniczego podziału terytorialnego, albowiem przyjęto zasadę, która następnie
znalazła swe oparcie w art. 16 Konstytucji RP z 1997 r., że wspólnoty samorządowe
będzie stanowił ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. A zatem, w aspekcie terytorialnym jednostki zasadniczego podziału stanowią
odzwierciedlenie jednostek samorządu terytorialnego. Na tle sporów co do liczby województw i ich terytorium problemy z zakreślaniem terytorialnych ram dla
przyszłych powiatów wydawać się muszą skromne. Niewątpliwie stan ten wynika w znacznej mierze z uwzględnienia w dość szerokim zakresie wcześniejszego
(sprzed 1975 r.) kształtu powiatów w Polsce, statusu wielu miast jako stolic powiatów (siedzib władz powiatowych)4.
O tym, że całościowa koncepcja administracji lokalnej bardzo długo nie była
ustalona, świadczą też postanowienia Konstytucji RP odnośnie do samorządu terytorialnego. W art. 164 ustrojodawca jasno zdeklarował jedynie, że podstawową
jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, jednocześnie statuując w ustępie
3 generalną klauzulę kompetencyjną na rzecz gmin. Postanowienie przyznające
gminie wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych
3 Nie licząc samych gmin, przede wszystkim wiejskich, które często powodowane nieuzasadnioną obawą o swoją pozycję wyrażały brak akceptacji dla koncepcji utworzenia samorządowego
powiatu, upatrując w nim zagrożenie dla siebie. Por. bliżej B. Zawadzka, Czy potrzebne są powiaty?,
PiP 1994, nr 11, s. 9.
4 Oczywiście, powyższe podejście do wytyczenia granic powiatów nie zagwarantowało pełnego sukcesu. Istniały miasta (np. podłódzkie Brzeziny), które nie chciały zaakceptować pominięcia ich w grupie miast powiatowych, w rezultacie swych zabiegów doprowadziły do wyodrębnienia
nie przewidzianego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) dodatkowego powiatu, którego zostawali „stolicą”. Pominięcie
niektórych miast mających długie tradycje powiatowe to nie jedyny mankament prawodawcy przy
wytyczaniu terytorialnych granic powiatów. Innym jest powołanie do życia „powiatowego” całkowicie sztucznych tworów, jak choćby powiat wschodni łódzki z siedzibą władz powiatowych w Łodzi, mieście na prawach powiatu. Rozwiązania takie pokazują, że budowanie wspólnoty powiatowej
z uwzględnieniem terytorium, na którym ta wspólnota żyje, nie zawsze odbywa się z uwzględnieniem rzeczywistych powiązań.
BOC.indb 244
2009-09-11 11:53:14
Powiaty w systemie samorządu terytorialnego
245
jednostek samorządu terytorialnego potwierdzało fundamentalną pozycję gmin
w systemie samorządu terytorialnego. Pozwalało też gminom na utwierdzenie się
w przekonaniu, że utworzenie ponadgminnych struktur samorządu terytorialnego
nie naruszy ich pozycji. Poza wszystkim, stanowiło to istotne ułatwienie w dyskusji społecznej wokół przyszłego modelu administracji lokalnej. Gdy zaś chodzi
o postanowienia konstytucyjne odnośnie do ponadgminnych struktur samorządu, to wyłania się z nich determinacja utworzenia samorządu regionalnego. Jako
otwarta pozostała zaś kwestia, czy samorząd regionalny będzie jedyną ponadgminną strukturą, czy też obok regionu utworzony zostanie też jeszcze jeden, poza
gminą, poziom samorządu lokalnego.
Oprócz trudności w uzyskaniu konsensusu wokół konkretnej koncepcji, istotnym utrudnieniem na drodze reform była też zmieniająca się (a właściwie słabnąca
w pierwszej połowie lat 90.) wola polityczna do jej przeprowadzenia5. Po zmianie
układu politycznego w drugiej połowie lat 90. tempo prac nad reformą ustrojową
istotnie wzrosło i pozwoliło na ostateczne zamknięcie przygotowań do procesu
reform w 1998 r. na utworzenie samorządu w powiecie i województwie. Zwyciężyła koncepcja, że w powiecie działać będą tylko organy samorządu terytorialnego,
a w województwie obowiązywać będzie model dualistyczny przewidujący oprócz
samorządu województwa również rządową administrację ogólną. W założeniu
przyjęto więc, że dualizm administracji lokalnej ograniczać się będzie wyłącznie
do poziomu województwa, że rządowa administracja ogólna w terenie działać będzie tylko w województwie. Natomiast przestrzeń stricte lokalna, a więc gmina
i powiat zarezerwowane zostały dla samorządu terytorialnego.
Patrząc na powiaty funkcjonujące od 10 lat w ramach wyznaczonych reformą
z 1998 r., rodzi się pytanie, czy – i w jakim zakresie – twórcom reformy udało się
zrealizować swój zamysł. W szczególności, czy współczesny powiat jest rzeczywiście „przestrzenią samorządową”. Co za tym przemawia, a co ewentualnie podważa
to twierdzenie.
Choć, jak już wspomniano, Konstytucja RP expressis verbis nie wskazuje
na powiat jako jednostkę samorządu terytorialnego (expressis verbis na województwo zresztą też nie wskazuje), to jednocześnie ustawodawca w ustawie ustrojowej6
wyposażył powiat w zespół cech, które potwierdzają jego samorządowy charakter.
Samorządowa natura powiatu opiera się bowiem na klasycznych elementach konstrukcyjnych, do których należy ustanowienie z mocy prawa wspólnoty samorządowej jako społeczności zamieszkującej obszar powiatu, wyposażenie tej wspólnoty w podmiotowość prawną, zarówno w sferze prawa publicznego, jak i prawa
prywatnego, oparcie działania na pochodzących z wyborów powszechnych organach stanowiących i na organach wykonawczych.
5 Por. bliżej B. Jaworska-Dębska, Kierunki reform ustrojowych administracji publicznej w Polsce,
SP-E, 1995, t. LII, s. 28–29.
6 Chodzi o ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn. Dz.U.
z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.
BOC.indb 245
2009-09-11 11:53:14
246
BARBARA JAWORSKA-DĘBSKA
Gdy chodzi o pojęcie wspólnoty samorządowej, to Profesor Boć zwraca
uwagę na merytoryczną fikcyjność tego pojęcia, słusznie wskazując, że przecież
„wszyscy mieszkańcy danej wspólnoty nie muszą mieć wyraźnie wspólnych interesów”7. Oczywiście, in abstracto spostrzeżenie to jest niepodważalne, nie sposób
bowiem założyć, że wszyscy członkowie danej wspólnoty „z definicji” będą połączeni wspólnymi interesami, nie pozwala na to wielkość przeciętnej wspólnoty
i różnorodność interesów jednostkowych jej członków. Natomiast in concreto niewątpliwie łatwiej o dostrzeżenie sytuacji, gdy członków wspólnoty samorządowej
połączy w danej chwili wspólny interes. Im mniejsza wspólnota, tym o to łatwiej.
Przykładowo, znane są przypadki skupienia mieszkańców małych gmin wokół idei
zachowania (czyli rezygnacji z zamiaru likwidacji) małej, kilkuoddziałowej często,
generującej duże koszty szkoły podstawowej. Chodzi o sytuacje, w których wszyscy mieszkańcy są bezpośrednio lub pośrednio zainteresowani przyjęciem określonego rozwiązania lub zachowaniem dotychczasowego status quo. Natomiast im
wspólnota większa, tym trudniej nie uznać, że praktycznie nie ma na to większych
szans. A zatem należy przyjąć, że o ile w małych gminach może pojawić się sytuacja, w której ich mieszkańców połączy wspólny interes, o tyle w większych jednostkach samorządu o to wyraźnie trudniej. Ze względu na swe rozmiary powiat
należy do tych jednostek, w których owa fikcyjność pojęcia wspólnoty samorządowej daje o sobie poważnie znać.
Okoliczność, że relatywnie niewiele rad powiatów8 dotychczas uchwaliło zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami, wskazywać
może z jednej strony na brak dostrzegania przez organy powiatów potrzeby szerszego odwoływania się w swej działalności do mieszkańców, czyli do powiatowej
wspólnoty samorządowej, z drugiej zaś na dość nikłe zainteresowanie sprawami
publicznymi samych mieszkańców. Wszystko to zdaje się potwierdzać zgłaszane
wyżej wątpliwości co do społecznego substratu samorządu terytorialnego.
Cechą samorządu terytorialnego jest to, że władza samorządowa jest sprawowana przez mieszkańców w sposób bezpośredni, głównie przez udział w wyborach
do samorządu i udział w referendum lokalnym. Pośrednio zaś zadania publiczne
są przez mieszkańców wykonywane za pośrednictwem organów danej jednostki samorządowej. Rozwiązania zastosowane wobec powiatów w pełni wpisują się
w ten model. W myśl art. 8 ustawy o samorządzie powiatowym mieszkańcy powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym, poprzez wybory i re7
J. Boć, Pięć podstawowych problemów samorządu terytorialnego, [w:] Studia nad samorządem
terytorialnym, A. Błaś (red.), Wrocław 2002, s. 42.
8 Przykładowo w województwie łódzkim tylko 2 rady powiatów (pabianickiego i rawskiego)
podjęły takie uchwały. Na tym tle zdecydowanie lepiej wygląda sytuacja w województwie dolnośląskim, gdzie aż 10 rad powiatów uchwaliło zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami, co jednak nie wpływa na ogólną ocenę niewielkiej skali aktywności powiatów
w zakresie ustalenia reguł przeprowadzania konsultacji społecznych. Warto tu też wskazać, że ani
jeden sejmik województwa nie uchwalił dotąd zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
BOC.indb 246
2009-09-11 11:53:15
Powiaty w systemie samorządu terytorialnego
247
ferendum powiatowe, lub za pośrednictwem organów powiatu, czyli rady powiatu
i zarządu powiatu.
Nie ulega wątpliwości, że gdy chodzi o ustrój powiatu, to jest on oparty na regułach przyjętych dla samorządu terytorialnego. Z tego więc punktu widzenia samorządowy charakter powiatu nie budzi zastrzeżeń.
Poszukiwanie odpowiedzi na pytanie o naturę powiatu, samorządową,
czy też może raczej rządową, wymaga także spojrzenia na charakter jego zadań,
pamiętając, że dla polskiego modelu samorządu terytorialnego charakterystyczny
jest dualizm zadaniowy wyrażający się w podziale zadań samorządu terytorialnego na własne (samorządowe) i zlecone (rządowe).
Wprawdzie w ustawie o samorządzie powiatowym ani w ustawie o samorządzie województwa ustawodawca nie posługuje się konstytucyjnym wyróżnieniem
zadań własnych i zleconych, nie znaczy to jednak, że kategorie te zostały zniesione.
Przeciwnie, należy uznawać ich dalsze istnienie. Choć w odniesieniu do powiatów
ustawodawca zmierzał do zastąpienia jednej kategorii zadań zleconych kategoriami zadań administracji rządowej wykonywanych przez powiat, zadań zleconych
administracji rządowej, zadań poruczonych administracji rządowej, zadań wykonywanych przez powiatowe służby, inspekcje i straże, to jednak nie uczynił tego
w sposób przesądzający i w konsekwencji nie spowodowało to zniesienia konstytucyjnego rozróżnienia zadań własnych i zleconych9. A zatem, sprawy należące
do zakresu działania powiatu określone ustawowo jako zadania z zakresu administracji rządowej, to w istocie zadania zlecone ustawowo10. Natomiast inne zadania z zakresu administracji rządowej należące do powiatu, to zadania przekazane
powiatowi na podstawie zawartego porozumienia.
Zgodnie z Konstytucją RP zadania własne samorządu terytorialnego to zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, a zadania
zlecone to zadania publiczne zlecane jednostkom samorządu terytorialnego, jeżeli
wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa. W chwili reaktywowania samorządu terytorialnego wyodrębnienie zadań własnych i zleconych, choć od początku
miało ono swych przeciwników, znajdowało potwierdzenie w dość szerokim zróżnicowaniu zasad, na jakich były one wykonywane. Zróżnicowanie to dotyczyło
odmiennych dla zadań własnych i zleconych kryteriów nadzoru, organów odwoławczych, a także zasad finansowania ich realizacji. Nadzór nad zadaniami własnymi samorządu terytorialnego sprawowany był na podstawie kryterium legalności,
a nad zadaniami zleconymi dodatkowo według kryterium celowości, rzetelności
i gospodarności. Dla zadań własnych i zleconych odmiennie określone też były organy odwoławcze. Organem odwoławczym od decyzji wydawanych w wykonaniu
zadań własnych było kolegium odwoławcze, a od decyzji wydawanych w wykonaniu zadań zleconych – wojewoda. Wreszcie obowiązywała zasada, że wykonywa9 M. Stahl, Status powiatu – zagadnienia wybrane, [w:] Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, S. Dolata (red.), Opole 2000, s. 270.
10 Ibidem.
BOC.indb 247
2009-09-11 11:53:15
248
BARBARA JAWORSKA-DĘBSKA
nie zadań własnych następuje za własne środki finansowe, a wykonując zadania
zlecone samorząd terytorialny działa na koszt administracji rządowej.
Z wyjątkiem zasad finansowania, pozostałe odmienności zostały w znacznym
stopniu zniwelowane. Stało się tak za sprawą rezygnacji w ramach reformy z 1998 r.
z szerszego włączenia wojewody w nadzór instancyjny po przyjęciu zasady,
że od decyzji wydawanych przez samorząd terytorialny służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
A także za sprawą konstytucyjnego ograniczenia nadzoru nad całą działalnością
samorządu jedynie do kryterium legalności. Należy jednak zaznaczyć, że ograniczenia te nie odnoszą się do uprawnień kontrolnych wojewody wobec wykonywania przez samorząd terytorialny zadań administracji rządowej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
wojewoda kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań
z zakresu administracji rządowej realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub
porozumienia, posługując się szerszym katalogiem kryteriów obejmującym obok
legalności także gospodarność i rzetelność.
Współcześnie zróżnicowanie między zadaniami własnymi i zleconymi odnotowywane jest w odniesieniu do odmiennych zasad ich finansowania, choć i w tej
materii różnice nie są dziś już tak ostre. E. Olejniczak-Szałowska twierdzi, że „również w dziedzinie finansowania zadań dochodzi do zacierania różnic między zadaniami własnymi samorządu i zleconymi (zadaniami z zakresu administracji rządowej, wykonywanymi przez jednostki samorządu terytorialnego)”11. Co prawda
zadania zlecone są finansowane z budżetu państwa, ale gdy chodzi o zadania własne, to źródła ich finansowania są dziś złożone. Stanowią je zarówno umownie
określane środki własne obejmujące dochody z ich majątku i wpływy z podatków,
jak i dotacje celowe z budżetu państwa.
Dokonana przez wielu przedstawicieli doktryny już w początkowym okresie
funkcjonowania powiatów analiza zadań powiatów pozwoliła wysunąć wniosek,
że dominują wśród nich zadania administracji rządowej. Udział tych zadań wśród
zadań powiatu pozostaje w istotnej przewadze w stosunku do zadań własnych
powiatu12. Oznacza to przyjęcie wobec powiatów zasadniczo odmiennego, niż
to przewiduje Konstytucja RP, rozwiązania w tym zakresie. W art. 166 Konstytucja ustanawia bowiem zasadę, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb
11
E. Olejniczak-Szałowska, Zadania własne i zlecone samorządu terytorialnego, ST 2000/12,
s. 10.
12 Por. E. Knosala, Ustrój powiatu (zagadnienia wybrane), [w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Kraków 1999, s. 178–181,
M. Stahl, Zadania samorządu terytorialnego po reformach, [w:] Administracja publiczna u progu XXI
wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji 45-lecia pracy naukowej,
Z. Niewiadomski, J. Buczkowski, J. Łukasiewicz, J. Posłuszny, J. Stelmasiak (red.), Przemyśl 2000,
s. 515 i n., eadem, Status powiatu – zagadnienia wybrane, [w:] Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, S. Dolata (red.), t. I: Prawo samorządowe i administracyjne, Opole
2000, s. 268 i n.
BOC.indb 248
2009-09-11 11:53:15
Powiaty w systemie samorządu terytorialnego
249
wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. A tylko wyjątkowo – jeżeli wynika to z uzasadnionych
potrzeb państwa – ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Te inne zadania publiczne to zadania administracji rządowej, które mogą być powiatowi przekazywane jako zadania zlecone.
W pełni podzielić trzeba w tym miejscu pogląd E. Knosali, że w całokształcie zadań jednostki samorządu terytorialnego zadania zlecone stanowić powinny wyjątek, czyli niewielką część13. Tymczasem w przypadku powiatu, jak już wskazywano, jest dokładnie odwrotnie. Udział zadań własnych jest stosunkowo niewielki,
dominują zaś zadania administracji rządowej.
Ta przewaga zadań administracji rządowej realizowanych przez powiat
jest przede wszystkim wynikiem unormowań tzw. ustawy kompetencyjnej14.
W znacznej mierze wynika też ze zlikwidowania rejonowych organów administracji rządowej i przejęcia ich zadań przez powiat15 na mocy postanowień art.
94 przepisów wprowadzających16. Całościowy obraz zadań administracji rządowej realizowanych przez powiat dopełnia się przez zlecanie tych zadań na mocy
ustaw szczególnych, a także przez ich przekazywanie na mocy porozumień zawieranych przez powiat z organami administracji rządowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że zakres zadań administracji rządowej należących do powiatu jest znaczny.
Ich zasadniczy trzon został przekazany powiatom w ramach reformy.
W tym miejscu pojawia się problem charakteru tych zadań, w szczególności
odpowiedzi na pytanie, czy zadania zlecone „przechodząc” na samorząd terytorialny automatycznie zmieniają swój charakter i stają się zadaniami samorządowymi, czy też nie. Ciężar gatunkowy tego zagadnienia jest niemały. Świadczy o tym
fakt, że poglądy doktryny w tej materii nie są jednolite ani też stałe.
Do niedawna zdawał się przeważać pogląd, iż sama repartycja zadań publicznych nie oznacza zmiany ich charakteru. Przykładowo A. Agopszowicz prezentował pogląd, że „zadania zlecone nie są zadaniami samorządu terytorialnego, lecz
administracji rządowej. Gmina działa więc jako przedstawiciel tej administracji,
13 E. Knosala, Z zadań powiatu. Zadania powiatu i mechanizmy prawne ich kształtowania, [w:]
Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz, J. Boć (red.), Wrocław 2001, s. 54.
14 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668
z późn. zm.).
15 Zwracają na to uwagę m.in. Cz. Martysz, Podział zadań i kompetencji pomiędzy jednostkami
samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem samorządowego powiatu i samorządowego
województwa, [w:] E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, Zakamycze 1999, s. 220; E. Knosala, Ustrój powiatu…, s. 178; M. Stahl, Status
powiatu…, s. 268. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że idea przekazania powiatom zadań likwidowanych w wyniku reformy rejonowych organów administracji rządowej nie była nowa, przyświecała
ona twórcom reformy praktycznie od początku. Por. choćby M. Kulesza, Relacje między różnymi
szczeblami władz lokalnych, ST 1991, nr 11–12, s. 43.
16 Chodzi o ustawę z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).
BOC.indb 249
2009-09-11 11:53:15
250
BARBARA JAWORSKA-DĘBSKA
dokonując czynności prawnej w imieniu i ze skutkiem dla niej. [...] Nie ma więc
w tym zakresie zastosowania zasada, że wykonuje ona zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Nie jest to też sfera chronionej sądownie samodzielności samorządu terytorialnego”17.
Jednakże w doktrynie nie brakowało też odmiennych poglądów w tej sprawie.
Przykładowo, w 1999 r. B. Dolnicki uznawał, że „interpretacja rozwiązań ustawowych powinna zmierzać w kierunku stanowiska, iż poprzez fakt przekazania
zadań z istoty swej państwowych organom samorządu terytorialnego, zadania te
stają się zadaniami samorządowymi, a zatem ingerencje w sferę ich wykonywania
przez gminę powinny być oparte na takich samych zasadach, jak w przypadku
zadań własnych samorządu”18.
Obserwować też można swoistą ewolucję poglądów w tej materii w ślad
za zmieniającym się porządkiem prawnym. W 1998 r. J. Boć i M. Miemiec w odniesieniu do wykonywania przez gminę zadań zleconych z zakresu administracji
rządowej stali na stanowisku, że „są to zadania »obce« w tym sensie, że pochodzą
od innego podmiotu administracji, jakim jest państwo. Gmina wykonuje te zdania po zapewnieniu środków finansowych przez administrację rządową, w imieniu tej administracji, a więc niesamodzielnie”19. Natomiast w 2007 r. w odniesieniu do powiatów profesor Boć uznał, że „powiat wykonuje ustawowe zadania
w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”20. W interesującym nas zakresie przedstawione stanowisko można odczytać jako przekonanie, że to sposób
przekazania zadań – ustawowy lub w drodze porozumienia – przesądza o tym,
czy zadanie powiatu wykonywane jest we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, czy też w imieniu i na rachunek państwa. Według tej koncepcji można
więc uznać, że z punktu widzenia zasad, na jakich realizowane są zadania przez
samorząd, na dalszy plan schodzi, a nawet traci na znaczeniu to, czy jest to zadanie
własne, czy też z zakresu administracji rządowej, a na plan pierwszy wysuwa się
sposób przekazania zadań samorządowi. Podkreślić trzeba, że istnieją normatywne podstawy dla wyrażanego powyżej przez profesora Bocia poglądu. W ustawach
o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa21 znajdujemy wyraźne
postanowienia, że powiat i samorząd województwa wykonują określone ustawami
zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Również
art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie22 jednoznacznie stanowi, że wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, nie17
A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz,
Warszawa 1999, s. 77.
18 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 65.
19 Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 1998, s. 178.
20 Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2007, s. 206.
21 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r.,
Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.
22 Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
Dz.U. Nr 31, poz. 206.
BOC.indb 250
2009-09-11 11:53:16
Powiaty w systemie samorządu terytorialnego
251
których spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego
na podstawie porozumienia z organem wykonawczym samorządu terytorialnego. A zatem, wychodząc z powyższego stanowiska profesora Bocia, wyprowadzić
można wniosek, że skala zadań publicznych powiatu realizowanych w imieniu
i na rachunek państwa ograniczona jest do zadań z zakresu administracji rządowej
przejętych w trybie indywidualnym, na podstawie porozumienia zawartego z organem administracji rządowej. Do tej kategorii zadań powiatu zawęża się też jego
rola jako jedynie „wykonawcy” zadań z zakresu administracji rządowej. A zadania
własne i zlecone w trybie ustawowym stanowią kategorię zadań samorządowych,
skoro są realizowane we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.
Odrębna sprawa to problem, czy zadania te stanowią kategorię jednorodną,
czy też są wewnętrznie zróżnicowane. Wydaje się, że mimo licznych podobieństw
nie jest to do końca kategoria jednorodna. Inna jest ich funkcja i natura. Zgodnie
z Konstytucją RP zadania własne to te zadania publiczne, które służyć mają zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej, natomiast zadaniami zleconymi są inne
zadania publiczne, których przekazanie jednostce samorządu terytorialnego w drodze ustawy wynika z uzasadnionych potrzeb państwa. A zatem, potrzeby wspólnoty samorządowej przesądzają o przypisaniu określonych zadań publicznych
do kategorii zadań własnych, potrzeby państwa zaś przesądzają o tym, że inne zadania publiczne są w trybie ustawowym przekazywane samorządowi jako zadania
zlecone. Dlatego też dalsze wyodrębnienie wśród zadań powiatu zadań własnych
i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wydaje się wciąż zasadne23,
z zastrzeżeniem wewnętrznego zróżnicowania tych drugich co do zasad ich wykonywania przez samorząd. Zasady realizacji zadań zleconych w trybie ustawowym
określone są bowiem w ustawie i w tym sensie mają charakter uniwersalny, a zasady realizacji zadań zleconych na podstawie porozumienia są określone w tym
porozumieniu i w związku z tym mogą uwzględniać lokalne uwarunkowania.
Wskazując na zadania z zakresu administracji rządowej realizowane przez
powiat, należy podkreślić, że znakomita większość tych zadań należy do właściwości starosty. Na rzecz starosty przeszły więc zadania i kompetencje kierowników likwidowanych urzędów rejonowych. W powiecie są też realizowane
(przyznane staroście) zadania administracji ogólnej. Przykładowo, na mocy postanowień ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach24 starosta
został wyposażony w uprawnienia nadzorcze nad stowarzyszeniami. Natomiast
wojewoda sprawuje nadzór nad stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego.
23
Na zasadność utrzymania dotychczasowego podziału zadań na własne i zlecone zwraca
uwagę E. Olejniczak-Szałowska wskazując, że podział ten „spełnia niezwykle ważną rolę, a jego znaczenie polega przede wszystkim na zagwarantowaniu jednostkom samorządu terytorialnego określonego quantum zadań i kompetencji – właśnie w postaci zadań własnych – które nie mogą być odjęte,
uszczuplone, czy ograniczone”. Por. E. Olejniczak-Szałowska, Zadania własne i zlecone..., s. 11.
24 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 z późn. zm.
BOC.indb 251
2009-09-11 11:53:16
252
BARBARA JAWORSKA-DĘBSKA
Na odrębną uwagę zasługują zadania powiatu odnoszące się do powiatowych
służb, inspekcji i straży. Tuż po uchwaleniu ustawy o samorządzie powiatowym
w świetle art. 4 ust. 2 w jego pierwotnym brzmieniu wykonywanie zadań powiatowych służb, inspekcji i straży należało do zakresu działania powiatu. W związku
z tym w doktrynie sformułowany został pogląd, że zadania wykonywane przez
powiatowe służby, inspekcje i straże stanowią odrębną kategorię zadań powiatu,
niemieszczącą się w dwupodziale na zadania własne i zlecone. O ich wyodrębnieniu przesądza niemożliwość zakwalifikowania tych zadań do kategorii zadań
własnych, gdyż ich realizacja nie jest związana z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty
powiatowej, ani też do zadań zleconych, gdyż decyzje podejmują kierownicy służb,
inspekcji i straży niebędący organami powiatu i niepodlegający służbowo organom powiatu, nadto ich aparat pomocniczy nie jest częścią struktury starostwa
powiatowego25. Jednakże obecne unormowanie art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie
powiatowym precyzuje to zadanie powiatu inaczej, jako obejmujące zapewnienie
wykonywania określonych w ustawach zadań kierowników powiatowych służb,
inspekcji i straży. A zatem, tak określone zadania powiatu to nie zadania powiatowych służb, inspekcji i straży, ale zadania pomocnicze, mające na celu ułatwienie
powiatowym służbom, inspekcjom i strażom realizację ich zadań.
Powracając do pytania, czy okoliczność, że do powiatu należą przede wszystkim zadania z zakresu administracji rządowej, ma przesądzające znaczenie dla pozycji powiatu w systemie samorządu, czy też nie, należy odpowiedzieć, że raczej
nie. To okoliczność, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne
w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność potwierdza jego samorządowy
charakter i pozycję w systemie samorządu terytorialnego. Tę pozycję potwierdza
też to, że przeważająca kategoria zadań powiatu, jaką stanowią ustawowo określone zadania publiczne, jest realizowana na zasadach samorządowych i przy wykorzystaniu samorządowych atrybutów powiatu.
Natomiast niewątpliwie słabym punktem samorządowego charakteru powiatu jest jego samodzielność finansowa albowiem tylko zadania własne powiatu
– niezbyt przecież liczne – są finansowane z jego nader skromnych środków własnych26, ale także z dotacji celowych z budżetu państwa. Natomiast zadania powiatu z zakresu administracji rządowej jako zadania zlecone są finansowane z dotacji
budżetowych.
Nie zmienia to ogólnego przekonania o słuszności przyjętego rozwiązania polegającego na ulokowaniu na szczeblu lokalnym również znacznej części zadań
z zakresu administracji rządowej, które mogą być wykonywane w strukturach samorządowych, zamiast lokować te zadania w specjalnie tworzonej dla ich realizacji odrębnej kategorii organów władzy państwowej.
25 M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski (kryteria
i ich normatywna realizacja), ST 1998/11, s. 8–9.
26 W literaturze wskazuje się, że dochody własne powiatu to zaledwie 4% dochodów powiatu.
Por. bliżej E. Knosala, Z zadań powiatu …, s. 56.
BOC.indb 252
2009-09-11 11:53:16