Pomoc publiczna w procesach restrukturyzacji polskiego sektora

Michał Moszyński
ROZDZIAŁ 16
POMOC PUBLICZNA W PROCESACH RESTRUKTURYZACJI
POLSKIEGO SEKTORA WĘGLA KAMIENNEGO
Wprowadzenie
Sektor węgla kamiennego w Polsce jest od początku lat 90. odbiorcą rozbudowanej
pomocy publicznej. W wielu programach rządowych uzasadniano ją chęcią realizacji głównego celu restrukturyzacji – osiągnięcie przez przemysł sprawnego funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej.
Opracowanie przygotowano w celu przybliżenia roli pomocy publicznej w procesach
restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego po 1990 roku w Polsce. Poszukuje się też odpowiedzi na pytanie, czy wieloletnie nakłady na ten sektor znajdują uzasadnienie. W studium
zostają krótko omówione poglądy formułowane w teorii ekonomii na temat konieczności
podjęcia działań interwencyjnych przez państwo. Następnie przedstawia się prawnoinstytucjonalne ramy pomocy publicznej wypływające z regulacji unijnych. W dalszej kolejności zainteresowanie skoncentrowano na programach restrukturyzacji polskiego przemysłu
węgla kamiennego oraz na skali i kierunkach wsparcia publicznego. Przedmiotem szczególnej
uwagi pozostają efekty zaangażowania środków publicznych. W realizacji tak sformułowanych zadań badawczych wykorzystano dane publikowane przez krajowe i zagraniczne ośrodki oraz dokumenty rządowe. W opracowaniu postawiono tezę, iż zaangażowane środki publiczne nie rozwiązały podstawowych problemów sektora węgla kamiennego, a były raczej
nakierowane na łagodzenie bieżących napięć. Dokończenie procesu restrukturyzacji wymaga
od decydentów bardziej zdecydowanych i kompleksowych działań.
Pomoc publiczna w świetle teorii ekonomii
Ekonomia dobrobytu formułuje restrykcyjne warunki osiągnięcia przez gospodarkę
stanu równowagi ogólnej Pareto. Równowaga może mieć miejsce tylko w warunkach konkurencji doskonałej, w innym przypadku rynek nie będzie w stanie wytworzyć pakietu dóbr żądanego przez konsumentów, zapewnić sprawiedliwego podziału dochodu ani zagwarantować
stabilności gospodarczej, rozumianej jako stabilizację cen, poziomu zatrudnienia i wzrostu
gospodarczego. Niesprawności rynku stanowią główny filar, na którym opiera się rozbudowana argumentacja uzasadniająca konieczność podjęcia przez państwo interwencji w gospodarkę. Najczęściej przytaczanym w literaturze zestawem zadań dla rządu jest podział zaproponowany przez Musgrave’a (Musgrave, 1959). I tak, rząd spełniając funkcję alokacyjną ma
poprawiać niesprawności w rozdziale zasobów, które mogą się wiązać z monopolami, efektami zewnętrznymi i niewystarczającą produkcją dóbr publicznych. Gdy rząd włącza się w
proces podziału dochodu, spełnia rolę dystrybucyjną, kiedy zaś ogranicza wahania poziomu
działalności gospodarczej, walczy z bezrobociem i inflacją, realizuje funkcję stabilizującą.
Państwo powinno poza tym tworzyć ramy instytucjonalne i zapewnić, by aktorzy gry rynkowej przestrzegali ustalonych reguł.
Przeciwnicy rozbudowanej aktywności ekonomicznej państwa przekonują, iż regulacja prowadzi do stanów nierównowagi, zniekształca informacyjną rolę mechanizmu cenowego oraz osłabia bodźce ekonomiczne. Ponadto interwencje są kosztowne, a często i niesku-
Pomoc publiczna w procesach restrukturyzacji polskiego sektora węgla kamiennego
167
teczne. Co więcej, państwo ingeruje niekiedy nie w interesie ogółu, a wskutek działania wąskich, zwartych grup interesów, które potrafią narzucić większości rozwiązania korzystne
tylko dla siebie.
Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw jawi się jako szczególna forma interwencji państwa, która mieści się głównie, choć nie tylko – w obszarze działań alokacyjnych. Podmioty
uzyskują korzyści materialne, na ogół w formie środków pochodzących z podatków lub w
formie zwolnień z obciążeń o charakterze publicznoprawnym. Środki te są odciągane z innych ważnych dziedzin, dlatego koszty utraconych korzyści powinny być uwzględniane w
rachunku ekonomicznym, będącym podstawą dokonywania wyborów przez decydentów.
Przedsiębiorstwa otrzymujące pomoc znajdują się w uprzywilejowanej pozycji względem
innych podmiotów, co grozi wypaczeniem konkurencji.
Najczęściej rozróżnia się trzy kategorie pomocy publicznej. Pomoc regionalną otrzymują podmioty ze słabiej rozwiniętych obszarów, a jej przyznawanie uzasadnia się koniecznością wyrównywania rozwoju kraju lub grupy państw. Pomoc sektorowa zasila finansowo
przedsiębiorstwa należące do konkretnej dziedziny przemysłu. Z kolei pomoc horyzontalna
ma na celu realizację określonych zadań, do których mogą należeć: podnoszenie konkurencyjności gospodarki, rozwój zasobów ludzkich, promocja przedsiębiorczości i szereg innych.
Otrzymanie wsparcia publicznego nie jest tu uwarunkowane ani przynależnością do danego
sektora ani lokalizacją firmy w danym regionie.
Pomoc publiczna dla górnictwa w regulacjach unijnych
Dokumenty unijne przyjmują podobny punkt widzenia w kwestii pomocy publicznej
do tego, jaki wynika z teorii ekonomii. Od czasu podpisania Traktatu Rzymskiego w 1957 r.
polityka pomocy państwa stanowi integralną część polityki konkurencji. Polityka konkurencji
opiera się na zasadzie, iż gospodarka rynkowa stanowi najlepszą gwarancję poprawy warunków życia obywateli Unii. Wedle Komisji dobrze funkcjonujące rynki są kluczowym elementem dostarczania konsumentom produktów, które pragną otrzymać, i to po niskich cenach. Współzawodniczenie przedsiębiorstw jest ponadto niezbędne do zwiększenia konkurencyjności gospodarki europejskiej gdyż stwarza warunki, w których odpowiednio nagradza się
sprawne i nowatorskie firmy (Komisja Europejska, 2005).
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską wprowadza generalny zakaz udzielania
pomocy publicznej, jako niezgodnej ze wspólnym rynkiem, dopuszcza jednak pewne wyjątki.
Rada Europejska na szczycie w marcu 2005 r. wezwała „Państwa Członkowskie do
zmierzania w stronę ograniczenia ogólnego poziomu pomocy państwa przy jednoczesnym
uwzględnieniu zawodności rynku” (market failure) (Council of the European Union, 2005).
Stosunek do pomocy publicznej wyraża hasło „less and better targeted state aid”, czyli pomocy ma być mniej, ale powinna być ona lepiej ukierunkowana.
Ze względu na dużą rolę górnictwa kamiennego dla gospodarki europejskiej już traktat
o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali zezwolił na pomoc publiczną dla tego sektora w celu
umożliwienia zorganizowanego procesu restrukturyzacji i zamykania. Po wygaśnięciu traktatu o EWWiS sektor węgla kamiennego objęła regulacja Rady nr 1407 z 2002 roku o pomocy publicznej dla przemysłu węglowego (Rada Unii Europejskiej, 2002). Kładzie ona nacisk
na wzmocnienie bezpieczeństwa energetycznego Europy, które „uzasadnia utrzymywanie
zdolności do produkcji węgla z uwzględnieniem pomocy państwa”. Społeczne i regionalne
koszty restrukturyzacji przemysłu, zwłaszcza zamykanie zakładów wydobywczych, to kolejne
argumenty dla zaangażowania środków publicznych. Nie oznaczają one jednak rezygnacji z
konieczności kontynuowania procesów restrukturyzacji w europejskich kopalniach ani braku
troski o efektywność i rachunek ekonomiczny. Dokument określa warunki udzielania kopalniom pomocy ze strony finansów państwa i uzależnia tę pomoc od opracowania planów rzą-
168
Michał Moszyński
dowych, które musiały zdobyć aprobatę Komisji Europejskiej. Środki publiczne mają wspierać procesy restrukturyzacji i mogą być przydzielane zasadniczo w dwóch kategoriach.
Pierwsza z nich obejmuje ograniczanie działalności wydobywczej i przyzwala na pomoc operacyjną w pokrywaniu bieżących strat finansowych w produkcji, ale tylko do końca 2007 r.
Druga kategoria dotyczy wsparcia inwestycyjnego, nakierowanego na zabezpieczenie mocy
produkcyjnych. Kopalnie muszą jednak przygotowywać plany operacyjne i finansowe, zaś
finansowanie nie może przekroczyć 30% kosztów inwestycji. Pomoc publiczna ma wykazywać przy tym trend zniżkowy. Ten rodzaj pomocy winien funkcjonować do końca 2010 roku.
Ponadto rząd jest uprawniony do pokrywania kosztów wyjątkowych, powstałych w związku z
restrukturyzacją i racjonalizacją przemysłu, do których mogą należeć przejęte zobowiązania
społeczne i środowiskowe.
Polska wraz z wejściem do Unii Europejskiej przyjęła unijne przepisy regulujące pomoc publiczną dla górnictwa. Przed akcesją normy regulujące pomoc wynikały z kolejnych
programów restrukturyzacji i wspierających te programy ustaw. Przyjęcie acquis communautaire i przeniesienie części procesów decyzyjnych na szczebel europejski to zasadnicza
zmiana instytucjonalna dla pomocy publicznej w naszym kraju. Przede wszystkim prawo europejskie utrudni przekazywanie pomocy na cele defensywne, uznając je za zasadniczo niezgodne ze wspólnym rynkiem. Ponadto, wobec dążeń Komisji do ograniczenia skali pomocy
publicznej w stosunku do PKB, najprawdopodobniej pula środków finansowych na te cele
ulegnie zmniejszeniu. W przypadku górnictwa konieczność przygotowywania programów
restrukturyzacji i uzyskania akceptacji Komisji stanowi jeden z elementów dyscyplinujący
krajowych decydentów.
Programy restrukturyzacji polskiego górnictwa
U progu transformacji ustrojowej w Polsce ponad 70 kopalni zatrudniało około 400
tys. osób i wydobywało niemal 180 mln ton węgla. Sektor generował straty, które pogłębiały
koszty utrzymywania olbrzymiego nieproduktywnego majątku. Reformy podejmowane po
1990 roku zmierzały do realizacji kilku podstawowych celów: zmniejszenia kosztów funkcjonowania sektora, poprawy wydajności, ograniczenia mocy produkcyjnych, redukcji zatrudnienia i wzrostu inwestycji w nowoczesne technologie. Urzeczywistnienie tych planów miało
pozwolić górnictwu na samodzielne funkcjonowanie w warunkach gospodarki rynkowej, zaś
polski węgiel miał utrzymać konkurencyjność względem węgla oferowanego na rynku światowym. W dekadzie lat 90. procesy restrukturyzacji przeprowadzano na podstawie kilku rządowych programów (tab. 2.), jednak główny cel, jakim było osiągnięcie rentowności przez
sektor nie został osiągnięty – każdego roku odnotowywano ujemny wynik finansowy. Udało
się natomiast ograniczyć wydobycie – w 1997 r. wyniosło ono 137 mln ton – i zatrudnienie,
które spadło o ponad 170 tysięcy względem 1989 roku (tab. 1).
Tabela 1. Wydobycie, zatrudnienie, wydajność i wynik finansowy w górnictwie w latach
1989-1997
Rok
1989
1992
1996
1997
Wydobycie
(mln ton)
177,7
131,3
136,2
137,1
Zatrudnienie
(tys.)
415,7
336,4
259,1
243,3
Wydajność
(kg/pdn)
1942
1946
2647
2858
Wynik finansowy
(mln zł)
b.d.
- 1 258
- 1 789
- 2 617
Źródło: Fornalczyk, Choroszczak, Mikulec, 2008; Najwyższa Izba Kontroli, 2006; Ministerstwo Gospodarki, 2007.
Pomoc publiczna w procesach restrukturyzacji polskiego sektora węgla kamiennego
169
W 1998 roku Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów stwierdził, że program na lata
1996-2000 nie tylko nie przyniósł poprawy sytuacji w branży, ale „pozorowanie działań spowodowało dramatyczne pogorszenie wyników ekonomiczno-finansowych”, a „żadne z zadań
założonych w programie nie zostało zrealizowane” (KERM, 1998). Skutkiem tego strata netto
w 1996 roku wzrosła do 1,789 mld zł, a w 1997 roku wyniosła już 3,385 mld zł (bez
uwzględnienia umorzeń wobec ZUS). Stan zobowiązań na koniec 1997 r. wyniósł 13,346 mld
zł. Za główne przyczyny niepowodzeń uznano:
• nadmierne zdolności produkcyjne kopalń (o ok. 10-12 mln ton/rok),
• nadmierne zatrudnienie (o ok. 50-60 tys. osób) i to pomimo faktu, że w latach 1990-1997
przeciętne zatrudnienie spadło o 169 tys. pracowników.
W czerwcu 1998 r. opracowano nowy program rządowy „Reforma górnictwa węgla
kamiennego w Polsce w latach 1998-2002”, który zakładał, że do roku 2002 zostanie:
• ograniczona zdolność produkcyjna kopalń i zmniejszone wydobycie węgla z 137 mln ton
w 1997 roku do 111,8 mln ton,
• zredukowane zatrudnienie do 138 tys. osób, tj. o 105 tys.,
• obniżony koszt wydobycia o 22%,
• zredukowana nierentowna działalność, niezwiązana bezpośrednio z produkcją węgla,
• osiągnięty dodatni wynik finansowy (KERM, 1998).
Program jako pierwszy z dotychczasowych został wsparty aktem prawnym w randze
ustawy. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do
warunków gospodarki rynkowej umożliwiała głęboką restrukturyzację finansową przedsiębiorstw górniczych, polegającą głównie na umorzeniu całości lub części zobowiązań publicznoprawnych, ich odroczeniu i rozłożeniu spłat na raty. Restrukturyzacji podlegały zobowiązania wobec budżetu państwa, ZUS i funduszy publicznych. Ustawa wprowadzała tzw. Górniczy Pakiet Socjalny, mający pomóc w restrukturyzacji zatrudnienia, z uwagi na korzystniejsze rozwiązania osłonowe i aktywizujące dla odchodzących górników.
Tabela 2. Rządowe programy restrukturyzacji sektora węgla kamiennego w latach 1993-2002
Program
Program restrukturyzacji węgla kamiennego w Polsce – realizacja I etapu w ramach możliwości finansowych państwa,
15.03.1993,
Program powstrzymywania upadłości górnictwa węgla kamiennego
Restrukturyzacja górnictwa węgla kamiennego. Część II – Program dla realizacji II etapu w okresie 1994-1995 (kontynuacja
poprzedniego programu)
Górnictwo węgla kamiennego – polityka państw i sektora na
lata 1996-2000. Program dostosowania górnictwa węgla kamiennego do warunków gospodarki rynkowej i międzynarodowej konkurencyjności.
Reforma górnictwa węgla kamiennego w Polsce w latach 19982002
Korekta programu Reforma górnictwa węgla kamiennego w
Polsce w latach 1998-2002
Okres obowiązywania
Marzec-lipiec 1993
Lipiec 1993-koniec 1993
Marzec 1994-1995
Kwiecień 1996-czerwiec
1998
Czerwiec
1999
Grudzień
2002
1998-grudzień
1999-grudzień
Źródło: na podstawie Czerwińska, 2002; Fornalczyk, Choroszczak, Mikulec, 2008.
Przygotowanie przez rząd tego programu restrukturyzacji zostało wymuszone wyma-
170
Michał Moszyński
ganiami Komisji Europejskiej, przy czym na uwagę zasługuje fakt, iż został przygotowany w
ostatnim możliwym terminie. Korekta programu, przyjęta w 1999 r., dostosowywała plan do
niekorzystnych zmian sytuacji ekonomicznej sektora, głównie braku płynności spółek węglowych, wywołanej m.in. spadkiem cen węgla. Konieczna okazała się również nowelizacja
wspomnianej ustawy. W korekcie rządowego programu reformy przyjęto następujące działania umożliwiające doprowadzenie górnictwa węgla kamiennego do stanu rentownej działalności:
• dodatkowe zmniejszenie zatrudnienia w kopalniach o około 10 tys. osób;
• przyspieszenie terminów zakończenia wydobycia w kopalniach przewidzianych do likwidacji, co pozwoli przyspieszyć realizację i programu likwidacji kopalń o jeden rok;
• skrócenie okresów likwidacji kopalń – średnio o 3 miesiące;
• dodatkowe ograniczenia nadmiernych zdolności produkcyjnych poprzez likwidację nieefektywnych i zbędnych – przy spadku wydobycia – pól, rejonów i poziomów wydobywczych;
• zmiany w Górniczym Pakiecie Socjalnym pozwalające zmniejszyć koszty restrukturyzacji
zatrudnienia oraz zmierzające do zwiększenia atrakcyjności zasiłków socjalnych;
• utworzenie spółki restrukturyzacji kopalń w celu skuteczniejszego prowadzenia likwidacji
kopalń i efektywniejszego zagospodarowania ich majątku;
• podjęcie wielu działań naprawczych, pozwalających na dalsze obniżanie kosztów działalności podmiotów gospodarczych w górnictwie węgla kamiennego.
Dzięki tym zaleceniom górnictwo miało stać się rentowne w 2002 roku.
Kolejnym planem, przyjętym w styczniu 2003 roku, był „Program restrukturyzacji
górnictwa węgla kamiennego w Polsce w latach 2003-2006 z wykorzystaniem ustaw antykryzysowych i zainicjowaniem prywatyzacji niektórych kopalń”. Za podstawowy cel obrano,
podobnie jak i w poprzednich koncepcjach, „restrukturyzację finansowo-organizacyjną sektora, zapewniającą funkcjonowanie górnictwa w warunkach gospodarki rynkowej”, a docelowo
i prywatyzację sektora. Od 2004 roku kierunki polityki rządu przejął dokument „Restrukturyzacja górnictwa węgla kamiennego w latach 2004-2006 oraz strategia na lata 2007-2010”,
który z kolei zastąpiła „Strategia działalności górnictwa węgla kamiennego w Polsce w latach
2007-2015”. W programach tych wśród wielu celów cząstkowych powtórzono i te, występujące w poprzednich dokumentach:
• dostosowywanie zdolności produkcyjnych górnictwa do możliwości sprzedaży węgla kamiennego na rynku;
• utrzymywanie kosztów produkcji węgla w kopalniach na poziomie konkurencyjnym w
stosunku do cen węgla i utrzymywanie tym samym przez spółki węglowe ekonomicznej
efektywności;
• utrzymywanie przez spółki węglowe zadowalającego poziomu płynności finansowej oraz
zdolności kredytowej (Rada Ministrów, 2007).
Pomoc publiczna dla górnictwa w Polsce
Rozbudowana pomoc publiczna, kierowana do sektora węgla kamiennego, świadczy o
jego szczególnym uprzywilejowaniu w polskiej gospodarce. Wedle danych Najwyższej Izby
Kontroli w okresie 1990-2001 łączne wsparcie ze środków publicznych wyniosło ponad 15
mld złotych w ujęciu nominalnym, na co składało się:
• 75,8% dotacji z budżetu państwa,
• 11,2% umorzeń zobowiązań o charakterze publicznoprawnym,
• 6,8% spłat poręczonych przez Skarb Państwa kredytów zaciągniętych przez górnictwo,
• 3,3% na finansowanie górniczych inwestycji centralnych,
Pomoc publiczna w procesach restrukturyzacji polskiego sektora węgla kamiennego
171
•
2,9% na inne formy pomocy, jak środki Funduszu Pracy i FGŚP (NIK, 2002).
Po roku 2000 wsparcie publiczne było kontynuowane. W okresie 2000-2006 sektor
został zasilony kwotą około 27 mld złotych. Największe jednorazowe wsparcie, bo aż 17,5
mld zł, górnictwo otrzymało w roku 2003 r., przede wszystkim w formie umorzeń podatków
lub składek na mocy ustawy o restrukturyzacji górnictwa z 28.10.2003 r. W całym okresie
2000-2006 głównymi benefaktorami pozostawały ministerstwa gospodarki, skarbu, finansów
i środowiska, zaś dominującą formę pomocy stanowiły dotacje i umorzenia zobowiązań podatkowych.
Tabela 3. Pomoc publiczna dla górnictwa w latach 2000-2006 w mln zł
Rok
Kwota pomocy
2000
1390,8
2001
2649,2
2002
1712,9
2003
17488,5
2004
2289,1
2005
863,8
2006
596,2
Źródło: opracowanie na podstawie corocznych publikacji Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów, „Raport o pomocy publicznej udzielonej w Polsce”, z lat 2000-2006.
Pomoc publiczna dla górnictwa pochłania w Polsce znaczną część z puli środków
przeznaczanych dla przedsiębiorców (rys. 1.). W latach 2000-2003 sektor górnictwa węgla
otrzymywał 1,34 mld EUR rocznie pomocy państwa, co stanowiło średnio 56% ogólnej wartości pomocy udzielanej w Polsce. W 2003 roku, kiedy to sektor otrzymał rekordowe kwoty,
udział ten wyniósł niemal 70% ogółu pomocy (61,7% wedle UOKiK). Są to znacznie wyższe
wartości niż w krajach UE, nawet w Niemczech i Hiszpanii – krajach o największych nakładach na pomoc dla górnictwa. W okresie 2000-2003 Polska udzieliła krajowym podmiotom
średnio 2,4 mld euro pomocy, co stanowiło 1,29% PKB. Można przypuszczać, że tak wysoka
pomoc dla przedsiębiorstw, a w szczególności dla górnictwa, uwarunkowana była chęcią zapewnienia krajowym podmiotom jak najlepszej pozycji konkurencyjnej tuż przed akcesją. Już
od pierwszego roku członkostwa w Unii wsparcie publiczne dla sektora węglowego i ogółu
przedsiębiorstw znacznie spadło. W latach 2004-2006 wartość pomocy dla wszystkich firm
wynosiła przeciętnie 0,59% PKB, a zatem około połowę mniej niż przed akcesją.
Rysunek 1. Pomoc dla górnictwa w Polsce i UE-25 jako odsetek pomocy ogółem (bez rybołówstwa, rolnictwa i transportu)
80
jako % ogółu pomocy
70
Polska
UE-25
60
50
40
30
20
10
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Źródło: opracowanie własne na podstawie Komisja Europejska, 2008.
W programach rządowych – mimo uznania konieczności zwiększenia inwestycji w
172
Michał Moszyński
sektorze w celu poprawy jego efektywności i konkurencyjności – zwraca uwagę nikły udział
środków publicznych skierowanych na cele inwestycyjne. Niepokojący jest fakt, że największą pomoc otrzymują często podmioty o najgorszych efektach restrukturyzacji i poważnych
trudnościach w zarządzaniu własnymi finansami, co stoi w sprzeczności z zasadami udzielania wsparcia publicznego (Fornalczyk, Choroszczak, Mikulec, 2008). 1 Co więcej, finansowanie z budżetu państwa (od 2007 r.) w znacznej mierze ma być przeznaczone na wydatki socjalne, które nie wpływają bezpośrednio na poprawę konkurencyjności sektora, między innymi na:
• wypłaty ekwiwalentów pieniężnych z tytułu prawa do bezpłatnego węgla przysługującego
emerytom i rencistom z kopalń całkowicie likwidowanych, wypłacane przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych,
• koszty roszczeń pracowniczych, w tym rent wyrównawczych i deputatów węglowych
rencistów i emerytów z kopalń całkowicie likwidowanych,
• naprawianie szkód górniczych i koszty likwidacji kopalń.
Efekty restrukturyzacji
Efektem kilkunastu lat restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego było: zamknięcie
39 kopalń, ograniczenie wydobycia ze 180 do 80-90 mln ton rocznie i redukcja zatrudnienia o
260 tys. osób. W rezultacie tych działań sektor poprawił ogólną wydajność wydobywczą niemal dwukrotnie. Co ciekawe, wydajność dołowa wzrastała znacznie szybciej od wydajności
ogółu zatrudnionych. Możliwość poprawy wydajności pracy dzięki zwiększeniu produkcji, a
nie redukcji zatrudnienia, była ograniczona ze względu na okresowe problemy ze zbytem węgla, niewystarczające nakłady inwestycyjne oraz nałożone przez programy rządowe pułapy
wydobycia. Pewne cele formułowane w dokumentach rządowych, takie jak: ograniczenie
„nadmiernych mocy produkcyjnych” i „nadmiernego wydobycia” okazały się zatem po części
sprzeczne z innym celem – „poprawą wydajności”. To, czy w warunkach gospodarki rynkowej, rolą rządu jest formułowanie stwierdzeń typu: „nadmierne wydobycie” (w 1998 r.), czy
„dostosowywanie zdolności produkcyjnych do możliwości sprzedaży na rynku” (w 2006 r.)
stanowi odrębne zagadnienie.
Poprawa efektywności przełożyła się na wyniki finansowe górnictwa, jednak w stopniu niepozwalającym na osiągnięcie trwałej rentowności. Dopiero w 2001 roku sektor osiągnął dodatni wynik finansowy, i to tylko dzięki znacznej pomocy państwa. Po odjęciu kwot
wsparcia wyniki przyjmują nadal wartości ujemne. Permanentny problem narastania zadłużenia i braku płynności finansowej nie został w pełni rozwiązany. Największe oddłużenie w
2003 r. miało na celu powstrzymanie narastania zobowiązań górnictwa, jednak już w kolejnych latach zadłużenie zaczęło znów narastać i osiągnęło kwotę prawie 7 mld zł w 2007 r.
Dodatnie wyniki finansowe sektora należy zatem traktować z ostrożnością i mieć na uwadze
światowy wzrost cen energii, w tym węgla, obserwowany od 2003 r. Wiele kopalń, także w
innych krajach Europy, nie byłoby rentownych, gdyby ceny surowca spadły do poziomu obserwowanego na początku wieku. Działanie wbrew światowej koniunkturze to jeden z zarzutów formułowanych wobec strategii sektora. W latach 90., ale i później, eksportowano węgiel
po cenach poniżej kosztów wydobycia, co w praktyce oznaczało dotowanie zagranicznych
konsumentów kosztem polskiego podatnika. Obecnie, wobec wysokich światowych cen surowca, krytykuje się konsekwentne dążenie do całkowitego ograniczania eksportu, który
mógłby być opłacalny.
1
Badania empiryczne tych autorów, przeprowadzone na próbie 6 kopalń, wskazują na ujemną korelację pomiędzy wielkością pomocy publicznej a stopniem restrukturyzacji kopalń. Oznaczałoby to, że środki publiczne nie
tylko nie wspierają, ale wręcz hamują procesy przekształceń.
Pomoc publiczna w procesach restrukturyzacji polskiego sektora węgla kamiennego
173
Tabela 4. Wydobycie, zatrudnienie, wydajność i wynik finansowy w górnictwie w latach
2000-2006
Rok
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Wydobycie
(mln ton)
102,2
102,8
102,1
100,4
99,2
97,0
94,6
Zatrudnienie
(tys.)
155,0
146,0
140,7
136,4
127,1
123,4
119,3
Wydajność
(kg/pdn)
3287
3572
3681
3683
3798
3932
3945
Wynik finansowy
(mln zł)
- 1763,0
176,8
- 608
9666,6
2594,6
1170,6
404,6
Źródło: jak w tabeli 1.
Ograniczanie wydobycia napotyka na pewne bariery. Należy tu wymienić rosnące
krajowe zapotrzebowanie na węgiel, gdyż polska energetyka opiera się niemal w całości na
tym surowcu. Eksperci sygnalizują przy tym problem wyjątkowo wysokich, specyficznych
dla sektora kosztów stałych. Zmniejszanie wydobycia sprawi, że wzrosną koszty jednostkowe
i polski węgiel stanie się mniej konkurencyjny względem krajów spoza Unii (Blaschke,
2005). Presja zagranicznej konkurencji nasila się, głównie ze strony Rosji i Czech. Odbiorcy z
północnej części kraju, ze względu na wysokie koszty transportu węgla z polskich kopalń,
wybierają coraz częściej lepszy jakościowo węgiel rosyjski. W 2007 r. sprowadzono już 7
mln ton węgla, co odpowiada około 8% krajowego wydobycia. Polska, z uwagi na prawo europejskie nie może – tak jak czyniła to przed akcesją – wykorzystywać kwot importowych,
dlatego jedyną drogą utrzymania pozycji rynkowej przez polskie kopalnie jest obniżanie
kosztów i zwiększanie wydajności. Związki zawodowe postulują w tej sytuacji „zahamowanie importu węgla z Rosji poprzez zwiększenie wydobycia w polskich kopalniach” (Ziętek,
2007).
Poprawę wyników finansowych sektora utrudniają wysokie koszty pracy. W 2007 roku wynagrodzenia wraz z narzutami na ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia stanowiły
główną kategorię kosztów (46,9%) podstawowej działalności operacyjnej i to pomimo spadku
przeciętnego zatrudnienia w kopalniach.
Należy pamiętać, że pomoc publiczna dla górnictwa zabezpieczała w pewnym sensie
przychody budżetu państwa i to na dwa sposoby. Po pierwsze, po oddłużeniu, w latach 20032006, sektor realizował bieżące zobowiązania publicznoprawne (wobec ZUS, FP, FGŚP,
PFRON, budżetu państwa, samorządów terytorialnych, funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej) na kwotę 25,9 mld zł (Rada Ministrów, 2007). Po drugie, sytuacja finansowa kopalń ma istotny wpływ na inne branże, takie jak kolej czy energetyka, które również
kontroluje państwo. Jak argumentują niektórzy autorzy, nagła upadłość kopalń mogłaby zachwiać stabilnością ekonomiczną powiązanych z górnictwem gałęzi przemysłu (Fornalczyk,
Choroszczak, Mikulec, 2008). W tej kwestii można też przyjąć i inny punkt widzenia – nasuwa się bowiem pytanie, czy budżet państwa powinien wspierać sektor znacznymi środkami,
po to, aby one mogły potem do niego wrócić? W sytuacji, gdy jednorazowa pomoc okazuje
się być niewystarczająca i sektor wymaga ciągłego dofinansowania koszty wsparcia mogą
przewyższyć oczekiwane przychody budżetowe.
W ciągu niemal dwóch dekad nie udało się sprywatyzować kopalń. W konsekwencji
sektor węgla kamiennego pozostaje w przeważającej mierze własnością Skarbu Państwa.2 W
2
Warto wspomnieć, że swoje górnictwo sprywatyzowały Czechy i Słowacja. Czechy postanowiły zaprzestać
174
Michał Moszyński
2007 r. funkcjonowały 32 kopalnie, w większości zgrupowane w spółki węglowe (Kompania
Węglowa, Katowicki Holding Węglowy, Jastrzębska Spółka Węglowa). Działalność wydobywczą prowadzą ponadto samodzielne kopalnie: Południowy Koncern Węglowy, Budryk,
Bogdanka oraz jedna prywatna kopalnia Siltech Sp. z o.o. Jeszcze w 2004 roku stwierdzono,
że „do podstawowych celów restrukturyzacji należy zaliczyć (…) prywatyzację przedsiębiorstw górniczych” (Rada Ministrów, 2004). Trzy lata później rząd w „Strategii działalności
górnictwa węgla kamiennego w Polsce w latach 2007-2015” bardzo ostrożnie formułuje plany prywatyzacyjne, uzależniając je od „porozumienia ze stroną społeczną” i zakładając
„utrzymanie większościowego pakietu akcji pod kontrolą Skarbu Państwa” (Rada Ministrów,
2007). Strona społeczna – w praktyce związki zawodowe – pragnie zachować dotychczasowy
status i sprzeciwia się prywatyzacji sektora. Utrzymywanie własności państwowej czyni z
rządu głównego adresata żądań związków, które wykazują wielką determinację w obronie
nabytych przywilejów. Rząd próbował w 2007 r. dystansować się od sporów, twierdząc, że
„rozmowy na temat płac i warunków pracy prowadzone są ze stroną społeczną wyłącznie
przez zarządy spółek” (Ministerstwo Gospodarki, 2007b).
Rozbudowane świadczenia odziedziczone po poprzednim systemie pozwalają górnikom otrzymywać specjalne płatności, jak deputaty węglowe i dodatkowe pensje bez związku
z sytuacją finansową kopalni. Wskaźnik uzwiązkowienia jest w górnictwie bardzo wysoki i w
niektórych kopalniach przekracza poziom 100%, co oznacza, że część pracowników należy
do więcej niż jednej organizacji. Można jednak przyjąć, że główne cele związków koncentrują się wokół „podwyżek górniczych płac i zwiększenia zatrudnienia w kopalniach”, jak
postuluje D. Kolorz, szef górniczej Solidarności (D. Kolorz, 2007). Lobby górnicze dysponuje znaczną siłą nacisku, która ma wpływ na działania decydentów.3
Górnicy niechętnie zmieniają zawód i w niepokojąco niskim stopniu korzystają z instrumentów aktywizacyjnych. Po odejściu z kopalń często pozostają bezrobotni lub – co gorsza – opuszczają rynek pracy. Wedle „Badania ankietowego górników, którzy skorzystali z
oferty górniczego pakietu socjalnego” (Ministerstwo Gospodarki, 2002), na przełomie kwietnia i maja 2002 roku pracujący stanowili 18,2% grupy badanych, bezrobotni – 14,6%, natomiast poza rynkiem pracy pozostawało 67,1% respondentów. Podobnie „Informacja o wynikach kontroli wykorzystania dotacji budżetowych na restrukturyzację zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego w 2004 r., z uwzględnieniem środków pożyczki Banku Światowego” dokumentuje „znikome zainteresowanie pracowników powierzchni stypendiami i kontraktami na przekwalifikowanie” (NIK, 2005).
Podsumowanie
Proces restrukturyzacji polskiego węgla kamiennego trwa niemal dwie dekady, jednak
nie można uznać go za zakończony. Podstawowy cel, jaki stał przed licznymi programami
restrukturyzacyjnymi, a mianowicie samodzielne funkcjonowanie sektora w warunkach gospodarki rynkowej wciąż nie został osiągnięty. Kopalnie przez wiele lat były zasilane silnym
strumieniem publicznych środków, bez których nie mogłyby dalej działać i do dziś tworzą
enklawę wyłączoną spod władzy rynku. Jak wskazuje literatura, beneficjent przyzwyczaja się
do długotrwałej pomocy i zawsze usiłuje ją przedłużyć, często bezzasadnie. Nie inaczej jest i
dotacji, co doprowadziło do istotnego zmniejszenia wydobycia i zatrudnienia (Komisja Europejska, 2007).
3
„… rząd zrezygnował z planów wprowadzenia na giełdę akcji Jastrzębskiej Spółki Węglowej na prośbę prezydenta RP, którego z kolei o interwencję prosili zatrudnieni w spółce górnicy. (…) Prywatyzacji nie chcieli pracownicy spółki węglowej obawiający się, że po jej upublicznieniu wcześniej czy później pojawiłby się inwestor
strategiczny i zacząłby wymuszać ograniczenie kosztów, w tym kosztów zatrudnienia, które w górnictwie stanowią bardzo poważną pozycję. (…) Rząd wycofał z Trybunału Konstytucyjnego skargę złożoną przez swych
poprzedników na ustawę o emeryturach górniczych.” (Gadomski, 2006).
Pomoc publiczna w procesach restrukturyzacji polskiego sektora węgla kamiennego
175
w przypadku polskiego górnictwa.
Analiza kolejnych programów rządowych zmusza do refleksji nad niekonsekwencją w
ich wdrażaniu, a w rezultacie – słabą skutecznością polityki sektorowej. Olbrzymią pomoc
publiczną każdorazowo uzasadniano koniecznością realizacji podobnych celów, jednak podstawowe problemy – brak płynności, narastające zadłużenie – wciąż powracały. Co gorsza,
analiza przeprowadzona w opracowaniu potwierdza postawioną tezę, iż wsparcie publiczne
koncentrowano często na gaszeniu bieżących napięć, a w mniejszym stopniu na długofalowej
poprawie kondycji sektora. Świadczy to o strukturalnych niedomaganiach branży, ale i błędach w zarządzaniu kopalniami na różnych szczeblach decyzyjnych. Najlepiej podsumowuje
to raport NIK: „…w całym okresie reformowania górnictwa, mimo braku pełnej realizacji
założonych celów reform, a także pomimo pogarszającej się sytuacji ekonomicznej spółek
oraz systematycznego wzrostu ich zobowiązań, zarówno zarządy spółek węglowych, jak i ich
rady nadzorcze uzyskiwały ze strony kolejnych ministrów skwitowanie ze swojej działalności” (NIK 2002). Nasuwa się wniosek, iż rząd nie wypełnia prawidłowo funkcji nadzoru właścicielskiego, a koszty powstałe w wyniku swojej nieudolności przerzuca na podatników w
formie kolejnych restrukturyzacji finansowych. Skoro państwo nie sprawdza się jako właściciel, wydaje się, że właściwszą strategią dla górnictwa byłaby jego szybka prywatyzacja. Pozwoliłoby to ograniczyć zjawisko upublicznienia strat i prywatyzacji zysków przez sektor.
Straty rozkładane są na ogół podatników, zaś zyski – zgodnie z teorią ekonomii – przechwytują pracownicy. Na przeszkodzie w podjęciu racjonalnych ekonomicznie decyzji stoi jednak
lęk przed politycznymi konsekwencjami bardziej zdecydowanych działań oraz silne branżowe
lobby.
Szansę na utwardzenie ograniczeń budżetowych dla górnictwa stanowią bardziej rygorystyczne unijne regulacje pomocy publicznej. Narzucone z góry ramy instytucjonalne mogą
zdopingować krajowych decydentów do szybszego zakończenia restrukturyzacji sektora i
bardziej efektywnego wydatkowania pieniądza publicznego.
Ze względu na złożony charakter, problematyka poruszona w niniejszym opracowaniu
zasługuje na pogłębione badania. Warto je podejmować, gdyż zdrowie górnictwa leży w interesie całej gospodarki.
BIBLIOGRAFIA:
1. Blaschke W., (2005), Węgiel kamienny energetyczny – jego przyszłość w kraju i na świecie, Gospodarka Surowcami Mineralnymi, zeszyt specjalny nr 1.
2. Council of the European Union, (2005), European Council Brussels 22 and 23 March
2005 Presidency Conclusions, Brussels.
3. Czerwińska E., (2002), Restrukturyzacja górnictwa węgla kamiennego w Polsce, Kancelaria Sejmu Biuro Ekspertyz i Analiz, Informacja nr 891, Warszawa.
4. Fornalczyk A., Choroszczak J., Mikulec M., (2008), Restrukturyzacja węgla kamiennego,
programy, bariery, efektywność, pomoc publiczna, Poltext, Warszawa.
5. Gadomski W., Dlaczego wszyscy musimy płacić za przywileje grupowe, Gazeta Wyborcza 27 lutego 2006.
6. Komisja Europejska (2005), Plan działań w zakresie pomocy państwa, Gorzej i lepiej
ukierunkowana pomoc państwa: mapa drogowa reformy pomocy państwa na lata 2005–
2009 (Dokument konsultacyjny), Bruksela.
7. Komisja Europejska, (2007), Sprawozdanie Komisji o stosowaniu rozporządzenia Rady
(WE) nr 1407/2002 w sprawie pomocy państwa dla przemysłu węglowego, Bruksela.
8. Komisja
Europejska,
(2008),
State
Aid
Scoreboard,
http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/studies_reports/stat_tables.html, (stan na
dzień 11.04.2008).
176
Michał Moszyński
9. Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów, (1998), Komunikat po KERM 25.06.1998,
http://www.kprm.gov.pl/archiwum/1937_3091.htm, (stan na dzień 20.02.2008).
10. Ministerstwo Gospodarki, (2002), Badania ankietowe górników, którzy skorzystali z
oferty górniczego pakietu socjalnego (dostępny na www.mg.gov.pl).
11. Ministerstwo Gospodarki, (2007a), Informacja o przebiegu restrukturyzacji górnictwa
węgla kamiennego w 2006 r. z uwzględnieniem syntetycznych wniosków dotyczących
niepełnego wykonania założeń programowych na lata 2004 – 2006, Warszawa.
12. Ministerstwo
Gospodarki,
(2007b),
Stanowisko
Ministerstwa
Gospodarki,
www.mg.gov.pl (stan na dzień 17.12.2007).
13. Musgrave, R.A., (1959), The Theory of Public Finance, McGraw-Hill, New York.
14. Najwyższa Izba Kontroli, (2002), Informacja o wynikach kontroli restrukturyzacji finansowej i organizacyjnej górnictwa węgla kamiennego w latach 1990-2001, Katowice.
15. Najwyższa Izba Kontroli, (2005), Informacja o wynikach kontroli wykorzystania dotacji
budżetowych na restrukturyzację zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego w 2004 r.,
z uwzględnieniem środków pożyczki Banku Światowego, Katowice.
16. Najwyższa Izba Kontroli, (2006), Informacja o wynikach kontroli restrukturyzacji finansowej i organizacyjnej górnictwa węgla kamiennego w latach 1990-2001, Katowice.
17. Rada Ministrów, (2004), Restrukturyzacja górnictwa węgla kamiennego w latach 20042006 oraz strategia na lata 2007-2010, Warszawa.
18. Rada Ministrów, (2007), Strategia działalności górnictwa węgla kamiennego w Polsce w
latach 2007-2015, Warszawa.
19. Rada Unii Europejskiej, (2002), Regulacja Rady nr 1407 z 2002 roku o pomocy publicznej dla sektora węgla kamiennego.
20. Kolorz D., (2007), cytat za www.wnp.pl (stan na dzień 30.10.2007).
21. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, Dz. U. 1998, nr 162, poz. 1112.
22. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003-2006, Dz. U. 2003, nr 210, poz. 2037.
23. Ziętek B., (2007), Przewodniczący Sierpnia ’80, cytat za www.wnp.pl (stan na dzień
30.10.2007).