Ramy finansowe - Polska Fundacja im. Roberta Schumana

Seminaria europejskie
8. seminarium
koordynator: Joanna Różycka-Thiriet
18 lutego 2014 r.
[email protected]
Seminarium 18 lutego poświęcone było nowym wieloletnim ramom finansowym Unii Europejskiej na lata
2014-2020. Opowiedział o nich Marcin Kwasowski, wicedyrektor Departamentu Ekonomii Politycznej w
Ministerstwie Spraw Zagranicznych. Podczas negocjacji wieloletniego budżetu UE pełnił on funkcję szefa
zespołu „kalkulatorów”, osób przeliczających leżące na stole propozycje, aby wiadomo było, czy są dla
Polski korzystne.
Nasz gość zaczął od przypomnienia, co robi każdy rząd. Zbiera
podatki, z których ma pieniądze na subsydia, zapewnia dobra
publiczne. To samo zapewnia Unia. A co jest potrzebne do
osiągnięcia rezultatów? Wola działania, narzędzia, zdolności,
lecz także instytucje, kadra i budżet. UE ma swoje cele i
powyższe komponenty.
Rolą unijnego budżetu jest rozwijanie jednolitego rynku;
promowanie
współpracy
między
krajami,
regionami;
wykorzystywanie korzyści skali, które dają oszczędności; pomoc
regionom/krajom
odstających
poziomem
dobrobytu;
finansowanie europejskich dóbr publicznych np. programu
Erasmus.
Czym są wieloletnie ramy finansowe (WRF)? To plan finansowy dotyczący unijnych dochodów i wydatków.
WRF określają pułapy pieniędzy na dany rok. Budżet na konkretny rok może być jednak mniejszy, ustala
się to przyjmując taki roczny budżet. Od traktatu lizbońskiego WRF zapisane są w prawie traktatowym.
Mają postać rozporządzenia. Wcześniej była to jedynie umowa między 3 instytucjami (Parlamentem, Radą
i Komisją). Jeśli chodzi o rozmiar budżetu UE (odsetek dochodu narodowego krajów członkowskich), to
mamy do czynienia z tendencją spadkową. Jest to około 1% dochodu narodowego brutto (DNB) krajów
UE. Największy budżet był ok. 1993-94 roku. Spadek ma miejsce mimo przyjęcia wielu nowych krajów, w
tym wielu biednych.
Po co przyjmować ramy finansowe? Pierwsze WRF przyjęto w 1988 roku wraz z reformą polityki spójności.
Generalnie w latach 80-tych były duże problemy z zatwierdzaniem rocznych budżetów. Uznano więc, iż
lepiej jest, by walki o budżet toczyły się raz na 5-7 lat niż, żeby co roku media rozpisywały się o kłótniach
wokół budżetu między płatnikami i beneficjentami budżetu. Zresztą prawda jest taka, że również i płatnicy
netto czerpią korzyści ze wspierania uboższych członków UE. Te pieniądze wracają do nich poprzez
zamówienia dla firm w tych krajach lub większy popyt we wspieranych państwach. Do pośrednich korzyści
można także zaliczyć większą stabilność wspomaganych krajów, mniejszą imigrację, poprawianie się
sytuacji środowiska naturalnego. Obecne ramy finansowe są już piątymi z kolei.
Partnerami seminariów są Polska Fundacja im. Roberta Schumana oraz Fundacja Konrada
Adenauera. Seminaria objęte są patronatem Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce.
Działania Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana są współfinansowane przez Unię Europejską ze środków programu
Europa dla Obywateli.
Kto zarządza pieniędzmi z unijnego budżetu? Największą pulą pieniędzy zarządzają wspólnie Komisja i
państwa członkowskie (np. w ramach polityki spójności, polityki rolnej). To ponad 70% budżetu. Około 20%
zarządza sama Komisja Europejska (to programy typu Erasmus czy Programy Ramowe).
Co do głównych kategorii wydatków, to od swojego powstania w 1963 roku główną pozycją budżetową jest
wspólna polityka rolna (teraz jej udział jest nieco mniejszy). Po rozszerzeniu Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej w 1975 roku powstaje Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, pojawia się polityka
regionalna. Aktualnie wspieranie uboższych krajów i regionów to druga istotna kategoria wydatków.
Stopniowo rozwijają się też inne polityki np. zagraniczna. Swój udział w wydatkach ma też administracja
UE. W latach 2007-2013 największymi pozycjami w WRF była wspólna polityka rolna (42,5% wydatków) i
polityka spójności (35,6%). Na konkurencyjność przekazano 9% pieniędzy, na administrację 5,8%, na
działania zewnętrzne 5,7%.
Co do dochodów do unijnego budżetu, początkowo poprzedniczka Unii Europejskiej – Europejska
Wspólnota Gospodarcza finansowana była ze składek. W 1968 roku zaczęła działać między państwami
członkowskimi unia celna – dochody z ceł i tzw. opłaty cukrowe powędrowały do wspólnej kasy. W latach
70-tych państwa zaczęły wpłacać część podatku VAT. W połowie lat 80-tych pojawiło się kolejne źródło
finansowania oparte na dochodzie narodowym brutto. Kraje wpłacają odpowiedni procent swojego DNB. W
istocie jest to składka członkowska. To największe źródło dochodów budżetowych. Polska składka to około
3% DNB.
Ważną zasadną unijnego budżetu jest to, że Unia nie może się zadłużać. Wydatki muszą się równać
dochodom.
Jakie czynniki wpływały na negocjacje obecnych wieloletnich ram finansowych? Niewątpliwy wpływ miał
kryzys zadłużenia w strefie euro. Równolegle z tymi negocjacjami toczyły się negocjacje dotyczące wyjścia
z kryzysu. Kraje południowe miały duże deficyty i zadłużały się głównie w Niemczech. Toczyła się dyskusja
o tym, czy koszty kryzysu mają ponieść kraje południowe (czy ich ceny i płace mają spaść; czy mają
zacisnąć pasa?). Czy też zwiększamy inflację, nakręcając koniunkturę, uwspólniamy dług? Ostatecznie
wierzyciele narzucili korzystniejszy dla siebie pierwszy wariant.
W związku z oszczędnościami w krajach członkowskich pojawiło się pytanie o oszczędności w samej UE, a
co za tym idzie mniejszy budżet. Polska uważała, że unijny budżet należy traktować jako korzystną w
kryzysie inwestycję.
Część ekspertów, zwłaszcza w Niemczech, sądziła, że fundusze spójności przyczyniły się do kryzysu –
spowodowały spadek konkurencyjności. Polityka spójności wprowadza bowiem do gospodarki strumień
pieniędzy. Zwiększa się podaż pieniądza, płace rosną. Jednocześnie nadmiernie rozbudowuje się sektor
budowlany, których produkuje tylko na rynek krajowy, a więc nie konkuruje z firmami z innych krajów
członkowskich. Tak było w Hiszpanii. Tylko że Grecja czy Hiszpania korzystały z unijnego wsparcia dużo
dłużej niż Polska i mają inaczej zbudowane gospodarki.
Pan Kwasowski przedstawił wykresy, które wskazywały na to, że po wprowadzeniu euro Niemcy świetnie
sobie poradziły – ich obroty bieżące poszybowały w górę. Tymczasem kraje na peryferiach Unii zaczęły
wykazywać deficyt w wymianie handlowej. Niemcy stawały się bardziej konkurencyjne, podczas gdy kraje
Południa po wprowadzeniu euro zaczęły tę konkurencyjność tracić.
Partnerami seminariów są Polska Fundacja im. Roberta Schumana oraz Fundacja Konrada
Adenauera. Seminaria objęte są patronatem Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce.
Działania Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana są współfinansowane przez Unię Europejską ze środków programu
Europa dla Obywateli.
Podczas negocjacji nad WRF pojawiło się pytanie, czy polityka spójności ma zostać przekształcona w
narzędzie walki z kryzysem, czy też nie. Pojawił się pomysł, żeby kryterium przydzielaniu środków dla
poszczególnych krajów był poziom bezrobocia. Polska była przeciw takim zmianom.
Na negocjacjach odbiło się także stanowisko Zjednoczonego Królestwa i debata o jej przyszłości w UE.
Rządzący tym krajem torysi nie są przychylni wydatkom publicznym. Niemal każde ministerstwo w
Zjednoczonym Królestwie musiało ściąć swoje wydatki o 20-25% (wyjątek dotyczył np. resortu
zdrowia).Dlatego zdaniem tego państwa takie same oszczędności powinny dotyczyć unijnego budżetu.
Takie nastawienie Zjednoczonego Królestwa nie jest nowe. Państwo to chciałoby, żeby Unia ograniczyła
się do wspólnego rynku. Brytyjczycy bardzo dobrze rozgrywali negocjacje, wykorzystując wymóg
jednomyślności do spełnienia swoich postulatów. Z kolei Francja i Niemcy nie chciały doprowadzić do
izolacji Zjednoczonego Królestwa w Unii.
Na negocjacje wpłynęły również zmiany wprowadzone przez traktat lizboński, który zwiększył kompetencje
Parlamentu Europejskiego przy uchwalaniu budżetu (współdecyduje teraz o wydatkach na wspólną
politykę rolną i politykę spójności, do czego wcześniej nie miał prawa). Parlament chciał również
wykorzystać negocjacje do dyskusji o nowych zasobach finansowych dla UE. Jest zwolennikiem
autonomicznego źródła dochodu, żeby uciąć spory o tym, kto jest płatnikiem netto, a kto nie.
Ostatecznie nowych zasobów nie udało się wprowadzić. W obecnych warunkach politycznych
(panoszącym się eurosceptycyzmie) decyzja o nowych zasobach była zbyt trudna. Nawet Niemcy
opowiedziały się przeciw.
Regiony Unii, których PKB per capita wynosi poniżej 75% unijnej średniej, otrzymują pomoc z unijnego
budżetu. Są to regiony byłego NRD, nowe kraje członkowskie, Grecja, Południowe Włochy, Hiszpania,
kilka skrawków w zachodniej części Zjednoczonego Królestwa. Nowe ramy finansowe dodały jeszcze inne
kryterium pomocy dla regionów. Regiony przejściowe to te których PKB na głowę mieszkańca wynosi
między 75 i 90%. W tej grupie znalazło się województwo mazowieckie (z powodu bogatej Warszawy PKB
przekroczyło 75% średniej). Te regiony także mogą liczyć na pomoc, lecz już mniejszą. Generalnie im
biedniejsze regiony, tym wsparcie dla danego państwa jest większe, ale nie może przekroczyć pewnego
ustalonego limitu, który dla Polski wynosi aktualnie 2,35% PKB.
Priorytety WRF odzwierciedlają priorytety unijnej strategii Europa 2020. W efekcie dyskusji o kryzysie i
polityce spójności doprowadzono do większej centralizacji zarządzania pieniędzmi. Podczas gdy wcześniej
regiony miały dużą autonomię w wydatkowaniu, teraz Komisja proponuje koncentrację wydatków na
pewnych zagadnieniach. Programy operacyjne w poszczególnych krajach członkowskich (planujące na co
pójdą pieniądze z unijnego wsparcia) muszą się odnosić do tych celów. Dotyczą one m.in. klimatu, energii,
polityki społecznej.
Pan Kwasowski przedstawił porównanie wydatków w ramach perspektywy finansowej na lata 2007-2013 i
2014-2020. Po pierwsze, łączna kwota wydatków jest mniejsza – spadła z 994 mld do 959 mld euro. Mniej
pieniędzy przeznczonych zostanie na politykę spójności i politykę rolną. Więcej na konkurencyjność i nowe
miejsca pracy (o 34 mld więcej, środkami tymi zarządza Komisja).
Prelegent wskazał, że niektóre instrumenty finansowe UE znajdują się poza WRF, ale także są
uwzględniane w negocjacjach. Jest to np. Europejski Fundusz Rozwoju (dostanie nieco więcej),.
Instrument Elastyczności (swoista unijna rezerwa , która w porównaniu do WRF 2007-13 zwiększyła się o
130%). Zmniejszono za to Fundusz Dostosowania do Globalizacji, który miał pomagać pracownikom firm,
które ucierpiały na skutek globalizacji. Okazało się, że wymogi korzystania z tego funduszu były tak
Partnerami seminariów są Polska Fundacja im. Roberta Schumana oraz Fundacja Konrada
Adenauera. Seminaria objęte są patronatem Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce.
Działania Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana są współfinansowane przez Unię Europejską ze środków programu
Europa dla Obywateli.
wyśrubowane, że w poprzednich latach nie wykorzystywano całej kwoty, stąd teraz fundusz został
okrojony.
W latach 2014-2020 Polska dostanie z polityki spójności 72,9 mld euro w cenach stałych. Daje to około
303,6 mld złotych. Nasz kraj dostał zdecydowanie więcej od innych. Jednak jeśli popatrzymy na
intensywność wsparcia per capita, to są kraje które nas wyprzedzają – Słowacja, Estonia, Łotwa, Węgry,
Czechy. Dopłaty bezpośrednie dla rolników i pieniądze na rozwój wsi to 28,5 mld w cenach stałych.
Łącznie przewidziano dla Polski na lata 2014-2020 kwotę 105,8 ml euro (w latach 2007-2013 101 mld).
Dlaczego Polsce udało się uzyskać tak wielką kwotę? Polska umie wydawać środki unijne. Nasze projekty
są zwykle dobrze oceniane przez Komisję i płatników netto. Przydał się też nam komisarz ds. budżetu
Janusz Lewandowski, który na etapie ustaleń w Komisji Europejskiej wychodził z korzystnymi dla nas
propozycjami. Na naszą korzyść zadziałała też zmiana ekipy rządzącej Francją. Prezydent François
Hollande darzy nowe kraje członkowskie i politykę spójności cieplejszymi uczuciami niż jego poprzednik
Nicolas Sarkozy. Polska umiała też współpracować podczas negocjacji z innymi beneficjentami unijnego
budżetu. Skąd się wziął ten przyrost funduszy dla Polski? Zmieniono limit środków, jaki nasz kraj może
łącznie uzyskać, a regiony mamy biedne.
Co te negocjacje mówią nam o stanie Unii? Po pierwsze, wśród krajów członkowskich brak jest chęci
zmian. Nikt też nie chciał podczas negocjacji oddać pola Parlamentowi Europejskiemu. Rabaty dla
poszczególnych państw jak były, tak są. Optymistyczne jest to, że podjęto wspólną decyzję z
Brytyjczykami. Nie była to decyzja wbrew komuś.
Na co wydamy unijne pieniądze - zapytała osoba z sali. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przygotowuje
umowę partnerską z Komisją i programy operacyjne. Dokumenty zostały zatwierdzone przez polską stronę
w grudniu 2013 roku. Teraz trwają negocjacje z Komisją dotyczące ich podpisania. Muszą one spełniać
cele ustalone na szczeblu całej UE. Polska chciałaby, żeby duża ilość pieniędzy wydawana była lokalnie,
żeby decyzje o wydatkach nie zapadały centralnie.
Kolejne pytanie dotyczyło przyjęcia euro przez Polskę. Pan Marcin Kwasowski stwierdził, że jest to decyzja
polityczna. Jednocześnie sama strefa aktualnie się reformuje. Europejski Bank Centralny dostał właśnie
uprawnienia do nadzorowania największych banków. Trwają negocjacje na temat kontrolowanej upadłości
banków. Polska chce być przy stole, decydować o przyszłości strefy, ale dominuje podejście „poczekamy,
zobaczymy”.
Ostatnie pytanie dotyczyło tego, jak takie negocjacje wyglądają. Nasz gość stwierdził, iż to dobrze, że
odbywają się raz na 7 lat, bo tworzą zły klimat. Dobrze, że to sami premierzy i prezydenci decydują o 2,5%
publicznych wydatkach swoich krajów. Z drugiej strony ich obecność wpływa na poziom rozmów, który nie
jest najwyższy – padają niemerytorycznie argumenty. Nikt nie chce dawać najwięcej, politycy zastanawiają
się, co powiedzą w swoim kraju po powrocie... Przy 28 krajach członkowskich duża jest rola
przewodniczącego Rady Europejskiej i jego gabinetu. Prowadzone są zakulisowe negocjacje. Plenarne
obrady często dotyczą tylko wyłożenia propozycji na stół. Zwykle przed szczytem przedstawia się gorszą
propozycję, aby potem na szczycie podnieść pulę środków i rozdawać prezenty.
Partnerami seminariów są Polska Fundacja im. Roberta Schumana oraz Fundacja Konrada
Adenauera. Seminaria objęte są patronatem Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce.
Działania Polskiej Fundacji im. Roberta Schumana są współfinansowane przez Unię Europejską ze środków programu
Europa dla Obywateli.