Uwagi PSEW do projektu rozporządzenia w sprawie szczegółowego

Warszawa, 20 października 2016
Uwagi Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej do projektu rozporządzenia w sprawie
szczegółowego sposobu obliczania łącznej wartości pomocy publicznej dla wytwórców energii
elektrycznej z odnawialnego źródła energii w instalacjach odnawialnego źródła energii
W niniejszym stanowisku Zarząd Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej (PSEW), posiłkując
się wsparciem merytorycznym analityków firmy doradczej Crido Taxand, chciałby się odnieść do
projektu rozporządzenia Ministra Energii z dnia 26 września 2016 roku w sprawie szczegółowego
sposobu obliczania wartości pomocy publicznej dla wytwórców energii elektrycznej z odnawialnego
źródła energii w instalacji odnawialnego źródła energii. Uwagi PSEW dzielą się na uwagi natury
ogólnej o znaczeniu merytorycznym oraz na uwagi techniczno-obliczeniowe, które mają kluczowe
znaczenie w kontekście prawidłowości działania mechanizmu kalkulacji pomocy publicznej dla
wytwórcy energii z OZE.
Pomimo, że część zgłaszanych przez nas uprzednio uwag w procesie legislacyjnym (uwagi PSEW do
projektu rozporządzenia z 17.11.2015) została uwzględniona, to jednak część zapisów wciąż budzi
kontrowersje wobec czego PSEW zwraca się z wnioskiem o ich weryfikację w oparciu o metodologię
zaproponowaną Ministerstwu Energii przez Zarząd Stowarzyszenia w grudniu 2015 r. – Załącznik 1
Metodologia kalkulacji łącznej i maksymalnej kwoty pomocy publicznej (wzory wraz z pełnymi
opisami do zastosowania w Rozporządzeniu).
Pragniemy zauważyć, że przedsiębiorca przystępujący do aukcji musi złożyć oświadczenie o wysokości
pomocy publicznej, co może nastręczać trudności, gdy są wątpliwości, co jest a co nie jest pomocą
publiczną. Ten obszar niepewności może też skutkować w wielu przypadkach wykluczeniem
z systemu aukcji, gdy z powodu przyjęcia odmiennych założeń poziom pomocy publicznej będzie
inaczej obliczony.
W opinii PSEW, zaproponowane w rozporządzeniu wzory zawierają wiele błędów i powinny być
opracowane na nowo bądź zmodyfikowane zgodnie z Załącznikiem 1 do przedmiotowego stanowiska
PSEW.
Uwagi natury ogólnej:
Projekt rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu obliczania łącznej wartości pomocy
publicznej dla wytwórców energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii w instalacjach
odnawialnego
źródła
energii
nie
precyzuje
jednoznacznie
kalkulacji
łącznej
i maksymalnej pomocy publicznej liczonej na instalację OZE, która będzie brała udział
w aukcji.
1
1. W Uzasadnieniu do rozporządzenia oraz w Ocenie Skutków Regulacji brak jest przykładu kalkulacji
określającej sposób weryfikacji występowania kumulacji pomocy publicznej (nadwsparcia) dla
różnych rodzajów instalacji OZE (nowych i istniejących). Przykłady kalkulacji zawarte były w
poprzedniej wersji rozporządzenia datowanej na dzień 17 listopada 2015. Co więcej, wyliczenia
limitów wykorzystanej pomocy publicznej są bardzo skomplikowane, objaśnienia do trzech
wzorów zaproponowanych w projekcie rozporządzenia to prawie 10 stron tekstu a i tak nie
wszystko jest jasne. Ponadto, niektóre z zaproponowanych w projekcie rozwiązań budzą nasze
wątpliwości, co do ich poprawności.
Zwracamy się w wnioskiem o uwzględnienie powyższych przykładów kalkulacji w oparciu o regułę
kumulacji pomocy publicznej w niniejszym rozporządzeniu, co ułatwi Wytwórcom interpretację
wzorów zawartych w dokumencie.
2. W paragrafie 2 rozporządzenia podany jest wzór do kalkulacji łącznej wartości pomocy publicznej
dla potrzeb złożenia przez Wytwórcę oświadczenia Prezesowi URE.W objaśnieniu do skrótu PM(S)i
podano, iż jest to wartość sprzedanych praw majątkowych […] liczona na podstawie przychodów z
ich sprzedaży w roku „i”.
Prosimy o doprecyzowanie, że jest to wartość praw majątkowych w ujęciu księgowym, jako
wartość fizycznie zrealizowanych transakcji sprzedaży praw majątkowych przez właściciela
instalacji.
3. W objaśnieniu do indeksu „u” we wzorze na wyliczenie łącznej wartości pomocy publicznej
podano: „rok, w którym po raz pierwszy wytwórca energii elektrycznej w instalacji odnawialnego
źródła energii, otrzymał pomoc publiczną, jednak nie wcześniej niż 10 lat wstecz” – wyrażenie
„nie wcześniej niż 10 lat wstecz” jest mało precyzyjne, prosimy o przeformułowanie wyrażenia,
tak, aby w sposób jednoznaczny można interpretować moment, w którym Wytwórca otrzymał
pomoc publiczną po raz pierwszy.
4. Prosimy o uwzględnienie w projekcie rozporządzenia informacji, czy bezpłatne uprawnienia do
emisji CO2 na produkcję ciepła i energii elektrycznej, przydzielane na daną instalację również
należy traktować jako pomoc publiczną.
5. W Uzasadnieniu do rozporządzenia (strona 15) projektodawca pisze: „Wytwórca winien posiadać
dokumenty potwierdzające rodzaj i wartość udzielonego wsparcia, w tym zaświadczenia o
pomocy de minimis”. W związku z powyższym zapisem, spodziewamy się kolejnych opóźnień w
procesie
uzyskiwania
decyzji
o
dopuszczeniu
Wytwórcy
do
udziału
w aukcji. W przypadku kolejnych wezwań URE do uzupełnienia dokumentacji w toczących się
przed URE postępowaniach w sprawie decyzji o dopuszczeniu do udziału w aukcji, instalacje te
będą pozbawione szansy, aby zdążyć z procesem prekwalifikacji do aukcji w roku 2016.
2
Uwagi techniczno-obliczeniowe:
Poniżej przedstawiamy zastrzeżenia PSEW do projektu rozporządzenia, a zwłaszcza do jego warstwy
„obliczeniowej”. Uwagi PSEW, pomimo technicznego charakteru, mają kluczowe znaczenie
w kontekście prawidłowości działania mechanizmu kalkulacji pomocy publicznej dla wytwórcy energii
z OZE.
1. Uwagi ogólne:
a. Stopa „polskiej” inflacji jest stosowana jako stopa dyskontowa / stopa kapitalizacji.
Wydaje się to być sprzeczne z przepisami UE, o czym PSEW pisało e już w uwagach do
wcześniejszych wersji rozporządzenia. Dla przypomnienia - zgodnie
z preambułą do Rozporządzenia 651/2014, przyznana pomoc publiczna powinna być
dyskontowana odpowiednią stopą dyskontową obowiązującą w dniu przyznania
pomocy, zgodnie z komunikatem Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp
referencyjnych i dyskontowych.
b. Zgodnie z art. 92 ust. 10 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach
energii (Dz. U. z 2015 r. poz. 478 i 2365 oraz z 2016 r. poz. 925), zwanej dalej Ustawą
OZE, uzyskane ceny sprzedaży energii elektrycznej podanej w ofertach uczestników
aukcji, którzy wygrali aukcje, podlegają corocznej waloryzacji o wskaźnik inflacji.
Oznacza to, że kwoty przyznanej pomocy publicznej, które wygenerują dodatnie
przepływy pieniężne powinny być w ramach kalkulacji LWP oraz SWP waloryzowane
wskaźnikiem inflacji. Co więcej, kwoty, które odnoszą się do okresów przed
złożeniem oferty uczestnictwa w systemie aukcyjnym (na potrzeby LWP) lub przed
datą okresu sprawozdawczego (na potrzeby SWP) już uwzględniają inflacyjny wzrost
cen, co oznacza, że nie powinny być dodatkowo „kapitalizowane” o historyczne
wskaźniki inflacji, gdyż prowadzi to do podwójnego liczenia.
2. Uwagi do sposobu obliczania Maksymalnej wartości pomocy (MWP)
a. Ilość energii elektrycznej wytworzonej z OZE (symbol I) składa się z:
i. ilości energii wytworzonej do dnia złożenia oferty uczestnictwa w systemie
aukcyjnym (potwierdzonej przyznanymi świadectwami pochodzenia), oraz;
ii. ilości energii elektrycznej oferowanej przez wytwórcę w ofercie.
Definicja nie obejmuje zatem:
i. ilości energii wytworzonej w OZE w okresie pomiędzy złożeniem oferty
a rozpoczęciem dostarczania energii w ramach systemu aukcyjnego;
ii. w przypadku instalacji OZE, które przed złożeniem oferty produkowały
energię ale nie uzyskiwały świadectw pochodzenia, nie obejmuje ilości
energii, która została wytworzona przed złożeniem oferty.
Konsekwencją powyższego ujęcia definicji jest niedoszacowanie MWP.
3
3. Uwagi do sposobu obliczania Łącznej kwoty pomocy (LWP):
a. Przepływy za okres po złożeniu oferty uczestnictwa w systemie aukcyjnym nie są
dyskontowane, podczas gdy przeszłe przepływy są kapitalizowane o stopę inflacji (a
nie stopę dyskontową publikowaną przez KE).
b. Sposób ujęcia PM(W)i może prowadzić do podwójnego liczenia korzyści w zakresie
przyznanych, ale niesprzedanych i nieumorzonych praw majątkowych wynikających
ze świadectw pochodzenia (dalej: zapasy), przykładowo: jeżeli producent energii z
odnawialnego źródła energii nie sprzedał całości uzyskanych praw majątkowych
wynikających ze świadectw pochodzenia (dalej: prawa majątkowe) w okresie u lecz
te
zapasy
sprzedał
w
okresie
u+1,
to
zgodnie
z zaprezentowanym wzorem zostaną one ujęte dwukrotnie: jako PM(S) dla okresu
u+1 oraz jako PM(W) dla okresu u. Rekomendujemy w ramach kalkulacji łącznej
kwoty pomocy uwzględniać zapasy tylko na dzień złożenia oferty uczestnictwa
w systemie aukcyjnym. Innymi słowy, naszym zdaniem składnik PM powinien
obejmować trzy grupy wartości:
i. wartość sprzedanych w danym roku praw majątkowych (uwzględnione
w obecnej wersji projektu, jako PM(S)i) – ta wartość powinna być
uwzględniana „corocznie”;
ii. wartość umorzonych w danym roku praw majątkowych (uwzględnione
w obecnej wersji projektu jako PM(W)i) – ta wartość powinna być
uwzględniana „corocznie”;
iii. wartość praw majątkowych uzyskanych ale nieumorzonych ani
niesprzedanych na dzień złożenia oferty (jak rozumiemy uwzględnione w
obecnej wersji projektu jako PM(W)i – podczas gdy ta wartość powinna być
uwzględniana jednorazowo, jako suma „zapasów” niewykorzystanych praw
majątkowych na dzień złożenia oferty (np. jako PM(Z)).
c. Na marginesie zauważyć należy, iż obecne brzmienie do opisu symbolu PM(W)i
(„wartość wycenionych praw…”) nie daje jasnej odpowiedzi czy w ramach tego
symbolu zawierają się również sprzedane prawa – należałoby doprecyzować opis, np.
poprzez sformułowanie „wartość wycenionych ale niesprzedanych praw…”
d. Definicje innej pomocy publicznej o charakterze inwestycyjnym (PIi) zawiera szereg
błędów wpływających istotnie na wartość pomocy uwzględnianej w kalkulacji.
Przykładowo w kalkulacji pomocy z tytułu pożyczek i kredytów preferencyjnych,
wskazanej jako: „(…) różnica w oprocentowaniu pomiędzy stopą referencyjną NBP na
dzień wypłaty transzy, a stopą oprocentowania pożyczki/kredytu”, znajdują się
następujące nieścisłości:
i. wartość pomocy powinna stanowić wartość wyrażoną w PLN, a nie w ułamku
dziesiętnym (różnicy w oprocentowaniu);
ii. stopa referencyjna stosowana do kalkulacji wartości pomocy publicznej
z tytułu preferencyjnych kredytów i pożyczek jest, zgodnie z zasadami
pomocy, pochodną ratingu kredytobiorcy, poziomu zabezpieczeń oraz stopy
4
publikowanej przez KE. Stopa referencyjna NBP nie uwzględnia rynkowej
marży oprocentowania kredytów i pożyczek preferencyjnych;
iii. pomoc publiczna z tytułu różnicy w poziomie kosztów odsetek jest
konsumowana przez beneficjenta nie „na dzień wpłaty transzy”, ale w całym
horyzoncie spłaty danego instrumentu, w terminach uzależnionych od
faktycznego harmonogramu spłaty pożyczki / kredytu preferencyjnego.
Proponujemy, aby we wzorze odwołać się wprost do definicji ujętych w tzw.
Rozporządzeniu ws. EDB. Przy czym, definicje w Rozporządzeniu ws. EDB (dla
niektórych form pomocy inwestycyjnej) obejmują sumy zdyskontowanych
przepływów pieniężnych wynikających z przyznanej pomocy, a dyskontowanie
odbywa się na moment przyznania danej formy pomocy. W zależności od sposobu
ujęcia dyskontowania we wzorze na LWP/SWP (por. uwaga wskazana w pkt. 1a
powyżej) należy to uwzględnić w definicji np. poprzez wskazanie, że należy wskazać
wartości niezdyskontowanych przepływów pieniężnych za dany okres, wyliczonych
zgodnie z Rozporządzeniem ws. EDB lub należy zdyskontować wartość EDB na
moment przyznania pomocy w formie aukcji.
e. Niejasny opis PI – zwłaszcza fragment zaczynający się od „… a także z przepływu
środków…” – w opinii PSEW wymaga doprecyzowania.
f. Definicje pomocy publicznej w formie ulg i zwolnień w podatkach (UZi) oraz innej
pomocy publicznej o charakterze operacyjnym (POi) odwołują się do „wartości
pomocy publicznej”. Co do zasady wartość pomocy publicznej, jest wyrażona w tzw.
Ekwiwalencie Dotacji Brutto (EDB), tj. w wartości zdyskontowanej na moment
udzielenia danej pomocy. Stosownie do pkt. 3d powyżej należy doprecyzować sposób
ujęcia dyskontowania w definicji.
g. Uwagi wskazane w pkt. 3d oraz 3f powyżej mają zastosowanie również do definicji
składników „planowanej pomocy” tzn. UZ, PI oraz PO.
h. Ponadto, wartości pomocy w formie różnicowych przychodów z tytułu partycypacji
w systemie aukcyjnym (wyrażone wzorem (IO × CO) -+ (IO × CS)) odnoszą się do
łącznych wartości pomocy nierozterminowanych na poszczególne okresy.
W przypadku uwzględnienia dyskontowania we wzorze na LWP/SWP powinny być
one rozterminowane na poszczególne okresy.
i. Składniki PO, UZ, PI dotyczą „planowanej” pomocy – nie jest jednak jasne jak
rozumieć pojęcie „planowana pomoc”, tzn. doprecyzowania wymaga jakie
wydarzenie powoduje, że daną pomoc powinniśmy uwzględnić w wyliczeniach LWP,
np. dla pomocy inwestycyjnej – czy należy uwzględniać pomoc:
i. o którą inwestor dopiero zamierza wystąpić?
ii. dla której złożono wniosek o dofinansowanie?
iii. dla której zaakceptowano wniosek o dofinansowanie?
iv. dla której podpisano umowę o dofinansowanie?
Jednocześnie zwracamy uwagę, że we wzorze SWP pomoc „przyszła” jest definiowana
jako pomoc „przyznana ale niewykorzystana”.
5
4. Uwagi do sposobu obliczania wartości pomocy dla okresu sprawozdawczego (SWP):
a. Wartość niewykorzystanej pomocy (PN) po okresie sprawozdawczym nie uwzględnia
pomocy (różnicowych przychodów ze sprzedaży energii) z tytułu partycypacji
w systemie aukcji, jednocześnie PN jest definiowane jako pomoc „przyznana ale
niewykorzystana”. Zatem w opinii PSEW pomoc „aukcyjna” wypłacana po dniu
sprawozdawczym jak najbardziej powinna być uwzględniona.
b. Definicja wartości pomocy przyznanej lecz niewykorzystanej odnosi się do składników
UZ, PI, PO, które zostały (we wzorze na LWP) zdefiniowane jako wartości
nierozterminowane na poszczególne okresy (sumy). Zatem wzór nie uwzględnia, że
przyznana lecz niewykorzystana pomoc będzie skonsumowana w różnych
momentach w czasie przypadających po okresie złożenia sprawozdania. Zgodnie
z przyjętą formułą poszczególne składniki są „dyskontowane” o indeks inflacji
obejmujący okres od daty złożenia oferty do daty zakończenia okresu
sprawozdawczego dla którego składamy sprawozdanie (s). Tym samym, pomimo
operowania na wartościach sumarycznych obejmujących szereg okresów, sposób
kalkulacji wymusza założenie, że przyznana, lecz niewykorzystana pomoc zostanie
skonsumowana w okresie „s”, mimo, iż na etapie do momentu złożenia
sprawozdania ta pomoc nie została skonsumowana.
c. W definicji symbolu PN użyto sformułowania „wartość pomocy publicznej (…)
obliczona na dzień złożenia ostatniego sprawozdania…”. Nie jest jasne, co należy
rozumieć pod pojęciem „ostatniego sprawozdania” – sprawozdanie składane po
zakończeniu 15 letniego okresu wsparcia, sprawozdanie za dany okres
sprawozdawczy a może sprawozdanie za poprzedni okres? Dodatkowo, w naszej
opinii sformułowanie to jest błędne, niezależnie do tego jak zdefiniujemy pojęcie
„ostatniego sprawozdania”, gdyż dyskontowania należy dokonywać na moment „j”
a nie na dzień złożenia sprawozdania. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, iż
zaproponowano błędny zakres dyskontowania w symbolu pi (mnożenie), tzn. zgodnie
z wzorem na PN zakres ten to od „j” (co w naszej ocenie jest prawidłowe) do „s”,
gdzie jak rozumiemy „s” definiowane jest jako data zakończenia okresu
sprawozdawczego dla którego składamy sprawozdanie, co jest nieprawidłowe gdyż
nie uwzględnia faktu, iż pewne kwoty pomocy mogą zostać wypłacone w okresie
między datą zakończenia danego okresu sprawozdawczego (o ile to nie jest ostatni
okres) a datą zakończenia 15-letniego okresu wsparcia, zatem zakres dyskontowania
powinien obejmować również okresy przyszłe w stosunku do daty zakończenia
danego okresu sprawozdawczego (o ile to nie jest ostatni okres).
d. W zaprezentowanej kalkulacji od wartości wycenionych praw majątkowych
odejmowana jest wartość praw uzyskanych do dnia złożenia oświadczenia,
a sprzedanych po tym dniu. Zgodnie z uwagą zawartą w pkt. 3b powyżej, może to
prowadzić do podwójnego liczenia uzyskanych korzyści z tytułu praw majątkowych,
które zostały uzyskane i sprzedane przed datą złożenia oświadczenia. Sugerujemy
6
zatem uwzględnienie we wzorze stanu zapasów praw majątkowych na dzień
zakończenia danego okresu sprawozdawczego oraz wskazanie sposobu ich wyceny.
5. Ustalanie wartości świadectw pochodzenia
W aktualnym stanie prawnym wartość praw majątkowych wynikających ze świadectw
pochodzenia, obliczaną w celu określenia łącznej wartości pomocy publicznej, określa się na
podstawie przychodów z ich sprzedaży lub na podstawie tzw. indeksów giełdowych
opublikowanych przez podmiot prowadzący towarową giełdę energii. Ustawa nie precyzuje,
jakie są przesłanki skorzystania z jednej metody, a jakie z drugiej. Z uwagi na zasadę swobody
umów, podmioty mogą swobodnie kształtować cenę świadectw pochodzenia w umowach ich
sprzedaży. Cena ta może w pewnych wypadkach znacznie odbiegać od warunków rynkowych.
Stąd zasadne jest wprowadzenie obiektywnego kryterium ustalania wartości praw
majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia w oparciu o indeksy giełdowe, które
stanowią najwiarygodniejszy miernik. Zmiana taka zapobiegniestawianiu w uprzywilejowanej
pozycji wytwórców, którzy zaniżyli ceny praw majątkowych w umowach sprzedaży w
stosunku do warunków rynkowych. Zmiana wymaga prawdopodobnie zmian zapisów Ustawy
o OZE.
Polskie Stowarzyszenie Energetyki Wiatrowej zwraca się z prośbą o uwzględnienie powyższych uwag
do projektu Rozporządzenia.
Wojciech P. Cetnarski
Prezes Zarządu PSEW
Załącznik 1. Metodologia kalkulacji łącznej i maksymalnej kwoty pomocy publicznej (wzory wraz z
pełnymi opisami do zastosowania w Rozporządzeniu).
7