pobierz artykuł

Prof. dr hab. Bronisław Sitek, prof. zw.
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie
21
FUNKCJONOWANIE ADMINISTRACJI
MUNICYPALNEJ
W ANTYCZNYM RZYMIE
W OPTYCE WSPOŁCZESNEJ ZASADY
LEGALIZMU
1. Współczesne rozumienie zasady legalizmu
Ustawodawca Polski w art. 7 Konstytucji RP stanowi, że Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta była
wielokrotnie wyjaśniana i interpretowana w doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.
W orzeczeniu NSA z dnia 5 stycznia 2010 r.1) wyjaśniono, że przepis Konstytucji wymaga od organów działania według prawa przedmiotowego
obiektywnego, zaś przepisy o właściwości mają charakter iuris cogentis,
a więc są bezwzględnie wiążące. W orzeczeniu NSA z dnia 18 grudnia 2009
r.2) stwierdzono, że przepis ten statuuje zasadę działania organów władzy
publicznej na podstawie i w granicach prawa. Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 kwietnia 2005 r.3), stwierdził, że wynikająca z art.
45 ust. l Konstytucji gwarancja sądowej ochrony przed nadużyciami władzy
po pierwsze chroni podmiotowe prawa jednostki, po wtóre zaś podporządkowuje organy administracji publicznej zasadzie legalizmu, poprzez określenie ich kompetencji oraz form i trybu działania.
Zasadzie legalizmu podlega również sam Trybunał Konstytucyjny, co
wyraźnie zostało określone w postanowieniu z 11 kwietnia 2007 r.4) Trybunał Konstytucyjny przypomina również, że jako organ władzy publicznej,
ma obowiązek, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji), działać na
podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza
dla Trybunału możność podejmowania tylko takich rozstrzygnięć i działań
władczych, które są Trybunałowi przez prawo wyraźnie dozwolone lub
1 I OSK 948/09 - Wyrok NSA.
2 II FSK 1222/08 - Wyrok NSA.
3 Sygn. akt SK 36/03.
4 Sygn. akt K 2/07.
23
nakazane, wszystko inne jest bowiem bezwzględnie zakazane. Natomiast
z nakazu działania w granicach prawa wynika obowiązek przestrzegania
prawa do czasu legalnej jego zmiany. W postanowieniu tym TK stanowi
obowiązek respektowania przez organy administracji publicznej w ramach przepisów uchylonych do czasu ich legalnej zmiany.
Zasada legalizmu została zapisana w wielu współczesnych konstytucjach
i systemach prawnych. W art. 97 Konstytucji Włoskiej postanowiono, że
urzędy publiczne są zorganizowane według przepisów ustaw w taki sposób, aby zagwarantować właściwą realizację zadań administracji publicznej.
W Konstytucji Francuskiej z kolei nie występuje wyraźnie pojęcie legalizmu, a jedynie jest mowa o państwie prawa. Administracja publiczna tym
samym zobligowana jest do podejmowania działań w ramach obowiązującego systemu prawnego.
W art. 20 § 3 Konstytucji Niemieckiej jest mowa o dominacji prawa nad
władzą wykonawczą. Na treść zasady legalizmu składa się dominacja prawa
nad działalnością administracji, co w praktyce oznacza istnienie obszarów
regulowanych wyłącznie przepisami prawa, bez możliwości ingerencji w nie
administracji publicznej. Dominacja prawa nad działalnością administracji
oznacza również istnienie hierarchii aktów prawnych i podporządkowanie
aktów prawnych niższego rzędu, a więc uchwał i regulaminów, ustawom
federalnym. Do obszarów zarezerwowanych prawu należą prawa człowieka
i prawa obywatelskie.5)
Specyficzne pojmowanie zasady legalizmu występuje w Wielkiej Brytanii, która de facto nie posiada konstytucji. Gwarancją legalizmu angielskiego są dwie zasady. Pierwsza z nich to jest Sovereignty of Parliament, czyli
nadrzędność Parlamentu nad innymi organami państwa. Druga zasada to
Rule of Law, która w połączeniu z Equality before the Law, oznacza równość
wszystkich obywateli wobec prawa, tzw. sprawiedliwość formalna. W świetle tych zasad, władza wykonawcza (administracyjna) przy wykonywaniu
swoich uprawnień, nie powinna ograniczać się wyłącznie do prawa pisanego, lecz również przestrzegać procedur i zasad naturalnej sprawiedliwości
(natural justice).6)
5 Zob. J. Schwarze, Droit administratif europeen, Bruxelles 2009, s. 225 n.
6 Ibidem, s. 233 n.
24
Do zasady legalności odwołuje się także prawo wspólnotowe. W art.
3 TWE postanowiono, że w celu realizacji zadań, Wspólnoty działają na
warunkach i zgodnie z Traktem. Podobne postanowienia znajdują się w art.
145 i 155 TWE. W Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art.
1 postanowiono, że: podstawę Unii stanowi niniejszy Traktat oraz Traktat
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zaś w art. 9: we wszystkich swoich
działaniach Unia przestrzega zasady równości swoich obywateli, którzy są
traktowani z jednakową uwagą przez jej instytucje, organy i jednostki organizacyjne. Na podstawie art. 173 TWE organem odpowiedzialnym za kontrolę realizacji zasady legalizmu przez instytucji i organy Unii jest Trybunał
Sprawiedliwości.7)
Ustawowe definicje zasady legalizmu wymagają dopełnienia definicjami doktrynalnymi. Według Z. Ziembińskiego legalizm to: gotowość
dawania posłuchu wszelkim normom danego systemu, niezależnie od treści tych norm, ale ze względu na fakt, że są to właśnie normy prawne.8)
W definicji tej został położony akcent na formalne przestrzeganie prawa,
co jest odzwierciedleniem pozytywistycznego nurtu myślowego, zwłaszcza heglowskiego oderwania normy prawnej od zasad moralnych. Instytucje państwowe, a w szczególności administracja, winny wyłącznie zajmować się aplikowaniem prawa stanowionego, niezależnie od oceny moralnej
treści stosowanej normy prawnej.
Analiza definicji ustawowych i doktrynalnych zasady legalizmu oznacza
konieczność formalnego respektowania norm prawnych przez aparat państwa. Obejmuje ona swoim zasięgiem zarówno administrację publiczną, reprezentanta władzy wykonawczej, władzę sądowniczą z Trybunałem Konstytucyjnym na czele, oraz władzę stanowiącą, czyli parlament.9) Zasada ta
jest obecnie powszechnie akceptowana, również w systemie prawa i instytucji Unii Europejskiej. Wątpliwości może rodzić zbytnie przeakcentowanie
wymogu formalnego przestrzegania norm prawnych.
7 Zob. J. Schwarze, Droit administrative, op. cit., s. 248.
8 A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa
1990, s. 242.
9 Zob. J. Zagrodnik, Zasada legalizmu w polskim procesie karnym [w:] Cz. Martysz,
A. Matana, Z. Tobor, Zasady prawa. Materiały konferencyjne, Bydgoszcz-Katowice 2007,
s. 233-247.
25
2. Legalizm w działalności gminy
Zgodnie z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zostało
postanowione, że samorząd lokalny działa w ramach określonych prawem.
Obowiązek przestrzegania zasady legalizmu spoczywa przede wszystkim na
radzie gminy czy miasta. W art. 171 Konstytucji RP ustawodawca stanowi,
że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. W sposób pośredni organy samorządu zostały zobowiązane
w Konstytucji RP do działania w ramach określonych przepisami prawa.
W ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym10), zasada legalności występuje jedynie w związku z wykonywaniem zadań przez wójta.
W art. 30 ust. 1 tejże ustawy ustawodawca stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zasada legalizmu znajduje również swoje odbicie w statutach gminnych, które najczęściej
zawierają klauzulę, że organy gminy działają zgodnie z ustawami.
Analiza zapisu Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym
pokazuje, że organy samorządy gminnego są zobowiązane do działania
w ramach powszechnie obowiązującego prawa. Decyzje jednostkowe (akty
administracyjne) muszą zatem być spójne z regulacjami ustawowymi.
3. O legalizmie w prawie rzymskim
Współczesne pojęcie legalizmu jest zasadniczo obce prawu rzymskiemu,
stąd nie znajduje ono szerszego zainteresowania badawczego wśród romanistów. Godne uwagi są jedynie opracowania M.S. Goretti11) i H.J. Wolff’a12).
Błędem metodologicznym byłoby szukanie związków rzymskich rozwiązań
z współczesną koncepcją legalizmu, na której oparte jest działanie całego aparatu państwowego. Nie oznacza to jednak, że organy państwa rzymskiego działały
10 Dz.U.2001.142.1591, tekst jednolity.
11 M.S. Goretti, Il problema del silenzio nella esemplificazione Ciceroniana del „de officiis”: Ipotesi circa la giuridicità come storiae come reale, [w:] Studi Biscardi, III, Milano
1982, s. 75-99.
12 H.J. Wolff, Preistoria ed origine del concetto di diritto nell’esperienza arcaica, [w:]
Studi Sanfilippo, II, Milano 1982, s. 757-780.
26
poza ramami prawnymi. Przeciwnie, dążono różnymi sposobami do zagwarantowania przestrzegania prawa przez organy państwowe czy municypalne (samorządowe). Rzymianie mieli świadomość, że prawo służy państwu i narodowi
jednocześnie, co wyraża maksyma sformułowana przez Cycerona - salus populi
suprema lex esto,13) dobro państwa niech będzie najwyższym prawem. W tej
wypowiedzi można doszukiwać się nawet usprawiedliwienia imperatywu kategorycznego przestrzegania prawa ze względu na interes publiczny.
Celem niniejszego opracowania jest wskazanie na instrumenty prawne,
które pozwalały na funkcjonowanie organów administracyjnych państwa
w ramach obowiązującego wówczas systemu prawnego. Taki zabieg metodologiczny pozwoli uchwycić podobieństwa i różnice pomiędzy współczesną koncepcją legalizmu a rozwiązaniami rzymskimi.
Już na samym początku należy uświadomić sobie, że w antycznym
Rzymie nie istniała zasada równości wszystkich obywateli wobec prawa.
Podziały społeczne, prawnie sankcjonowane legły u podłoża niemożliwości stworzenia jednolitej koncepcji legalizmu. Podstawowym podziałem ludzi był ten, który dzielił ich na wolnych i niewolników. Wprawdzie rzymski prawnik Florentinus twierdził, że wszyscy ludzie rodzą
się wolni, jednak prawo stanowione przez człowieka jednych pozostawia
wolnymi, innych zaś zniewala.14)
Ulpian z kolei twierdził, że według prawa naturalnego wszyscy ludzie są
równi15), jednak w systemie prawa stanowionego, w okresie pryncypatu i dominatu obywatele dzielili się na humiliores i honestiores. Dla tych pierwszych,
pochodzących z najniższych warstw społecznych, przewidziany był najcięższy
wymiar kar, włącznie z karą śmierci, zaś osoby należące do wyższych warstw
społecznych, za te same czyny, podlegali karom lżejszym, jak np. wygnanie.
Zróżnicowanie społeczne uwidaczniało się również w dostępie do urzędów pu13 Cic. de leg. 3.8: Regio imperio duo sunto, iique <a> praeeundo iudicando consulendo praetores iudices consules appellamino. Militiae summum ius habento, nemini parento.
Ollis salus populi suprema lex esto.’
14 Flor. l. nono inst. (1.5.4 pr. i 1): Libertas est naturalis facultas eius quod cuique facere
libet, nisi si quid vi aut iure prohibetur. (1.) Servitus est constitutio iuris gentium, qua quis
dominio alieno contra naturam subicitur.
15 Ulp. l. 43 ad Sabinum (50.17.32): Quod attinet ad ius civile, servi pro nullis habentur: non tamen et iure naturali, quia, quod ad ius naturale attinet, omnes homines
aequales sunt.
27
blicznych. Osoby z niższych warstw społecznych, właściwie nie mieli szans na
pracę w aparacie administracji publicznej. Również decyzje administracyjne
były wydawane ze względu na status społecznych petenta.
Oprócz podziałów społecznych, które rzutowały na proces stosowania prawa
przez organy administracji publicznej, niemałe znaczenie miało również samo
rozumienie prawa i jego rozwój. Pierwotne prawo rzymskie, obowiązujące aż
do okresu wojen punickich, było silnie sformalizowane i przesycone pierwiastkiem religijnym. Świadczy o tym stosowana terminologia prawnicza, i tak na
oznaczenie norm prawa religijnego stosowano pojęcie fas, zaś nefas na złamanie
tych norm, co w praktyce oznaczało grzech czy niegodziwość.
Pierwotnie znawcami prawa byli kapłani, stąd czynności prawne, zwłaszcza sądowe, były budowane w oparciu o reguły modlitewne. Takie rozwiązanie
dawało gwarancję niezmienności prawa, wobec faktu, że aż do końca republiki, pismo nie odgrywało większego znaczenia na polu prawa. Stosując współczesną terminologię, w tym okresie chodziło o tzw. prawdę formalną nie zaś
materialną. Postępowanie dowodowe ograniczało się do sprawdzenia, czy strony wyrecytowały formuły prawne bez pomyłki. Podobnie było w przypadku
wykonywania funkcji publicznych przez króla czy później konsula. Ważność,
a tym samym i legalność decyzji przez nich podejmowanych zależała, przede
wszystkim od wypełnienia wszystkich wymogów formalnych.
Po wojnach punickich, nadmierny formalizm został odrzucony, zarówno na polu prawa prywatnego jak i publicznego. Pojawił się natomiast
kazuistyczny system określania obowiązków i kompetencji poszczególnych organów aparatu państwowego. Nie tworzono teorii o charakterze
ogólnym, którą można byłoby porównać z współczesną teorią o legalizmie. Obowiązek przestrzegania prawa spoczywał przede wszystkim
na organach wymiaru sprawiedliwości. Na podstawie konstytucji Justyniana, pochodzącej z 527 r., można sformułować następującą maksymę:
Non exemplis, sed legibus iudicandum est,16) co oznacza, że sądy winny
16 C. 7,45,13: Imperator Justinianus. Nemo iudex vel arbiter existimet neque consultationes,
quas non rite iudicatas esse putaverit, sequendum, et multo magis sententias eminentissimorum praefectorum vel aliorum procerum (non enim, si quid non bene dirimatur, hoc et
in aliorum iudicum vitium extendi oportet, cum non exemplis, sed legibus iudicandum est),
nec si cognitionales sint amplissimae praefecturae vel alicuius maximi magistratus prolatae
sententiae: sed omnes iudices nostros veritatem et legum et iustitiae sequi vestigia sancimus. * IUST. A. DEMOSTHENI PP. *<A 529 D. III K. NOV.>
28
orzekać na podstawie przepisów prawa, nie zaś wcześniejszych rozstrzygnięć sądowych.17)
W powiązaniu z wymiarem sprawiedliwości jest również maksyma powszechnie znana nulla poena sine lege, co oznacza, że tylko ustawy mogą
przewidywać sankcje karne. Jest to jedno z podstawowych założeń współczesnego państwa prawa.18) Powagę prawa dostrzega się również w następującej wypowiedzi Cycerona: Quid est enim civitatas nisi iuris societas
civium. Tę maksymę można rozumieć jako antyczną definicję państwa
prawa, według której państwo jest związkiem osób opartych na więzach
prawnych. Tym samym prawo i jego przestrzeganie stanowi fundament
istnienia całej społeczności.19)
Ta krótka analiza kilku tekstów prawa pokazuje jak odległe było myślenie prawników rzymskich od współczesnej zasady legalizmu. Niemniej jednak w tej skomplikowanej siatce pojęciowej i koncepcyjnej można znaleźć
„okruchy” woli organów publicznych do działania zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym.
17 W. Wołodkiewicz (red.), Regulae Iuris. Łacińskie inskrypcje na kolumnach Sądu Najwyższego Rzeczpospolitej Polskie, Warszawa 2006, s. 76.
18 Ulp. l. tertio ad legem Iuliam et Papiam (50.16.131.1): Inter „multam” autem et „poenam”
multum interest, cum poena generale sit nomen omnium delictorum coercitio, multa specialis peccati, cuius animadversio hodie pecuniaria est: poena autem non tantum pecuniaria,
verum capitis et existimationis irrogari solet. Et multa quidem ex arbitrio eius venit, qui
multam dicit: poena non irrogatur, nisi quae quaque lege vel quo alio iure specialiter huic
delicto imposita est: quin immo multa ibi dicitur, ubi specialis poena non est imposita. Item
multam is dicere potest, cui iudicatio data est: magistratus solos et praesides provinciarum
posse multam dicere mandatis permissum est. Poenam autem unusquisque inrogare potest,
cui huius criminis sive delicti exsecutio competit.
19 Cic. de re publ. 1.49: … facillimam autem in ea re publica esse posse concordiam, in qua
idem conducat omnibus; ex utilitatis varietatibus, cum aliis aliud expediat, nasci discordias; itaque cum patres rerum potirentur, numquam constitisse civitatis statum; multo iam
id in regnis minus, quorum, ut ait Ennius, ‘nulla [regni] sancta societas nec fides est.’ quare
cum lex sit civilis societatis vinculum, ius autem legis aequale, quo iure societas civium teneri potest, cum par non sit condicio civium? si enim pecunias aequari non placet, si ingenia
omnium paria esse non possunt, iura certe paria debent esse eorum inter se qui sunt cives
in eadem re publica. quid est enim civitas nisi iuris societas civium?
29
4. Zasada legalizmu
w świetle ustaw municypalnych
W zachowanych tekstach ustaw municypalnych nie znajduje się żadna
norma ogólna, która obligowałaby urzędników municypalnych do działania
zgodnie z prawem. Jednak analiza poszczególnych zapisów pozwala wskazać mechanizmy mające zagwarantować przestrzeganie prawa przez radnych miasta (ordo decurionum), organy decyzyjne (duumwirów i edylów)
i aparat urzędniczy (apparitores).
4.1. Prawne ramy działania rady miasta
(ordo decurionum)
Funkcjonowanie ordo decurionum w antycznym Rzymie miało swój
rytm i zasadniczo różni się od współczesnej organizacji pracy rady miasta. Wymogiem koniecznym dla ważności podejmowanych przez radę
uchwał, konieczne było zachowanie odpowiedniego kworum. Wypełnienie tego wymogu zasadniczo wypełniało wymogi legalności takiej
uchwały. Przykładem tego jest zapis pochodzący z lex Ursonensis cap.
XCVI, gdzie przedstawiona propozycja uchwałodawcza, przyjęta przez
większość dekurionów, stawała się prawem obowiązującym: Uti m(aior)
p(ars) / decurionum, qui tum aderint censuer(int), ita ius / ratumque esto. 20) Ten fragment ustawy municypalnej doskonale oddaje ducha ówczesnej filozofii przestrzegania prawa, na której oparte było funkcjonowanie
ówczesnego aparatu urzędniczego. Spełnienie wymogów formalnych dawało legitymizację działania rady.
Analiza przypadków daje również asumpt do jeszcze innego spojrzenia
na legalność działań rady. I tak, rada miasta miała prawo wysyłania delegacji
do cesarza, namiestnika prowincji czy też na uroczystości do innych miast.
Delegaci byli zobowiązani do wypełnienia powierzonego zadania zgodnie
20 Teksty ustaw municypalnych oraz ich tłumaczenia podaję za: B. Sitek, Lex coloniae Genetivae Iuliae seu Ursonensis i lex Irnitana. Ustawy municypalne antycznego Rzymu. Tekst
tłumaczenie i komentarze, Poznań 2008.
30
z powierzonym im mandatem. Przekroczenie umocowania rodziło odpowiedzialność karną, w postaci kary grzywny21). Legaci zobowiązani
byli zatem do działania w ramach powierzonego i zadania w uchwale
rady miasta.
Legalność działania rady miasta przejawiała się również w fakcie sankcjonowania decyzji urzędników (duumwira) dotyczących m.in. powołania
składu delegacji.22) Karane były próby wymuszenia na dekurionach podjęcia uchwały w sprawie powołania przez duumwirów senatora rzymskiego na honorowego obywatela miasta - hospes. W tym przypadku chodziło
o ograniczenie lobbingu politycznego i jego pozaprawnego wpływu na decyzje urzędników.23)
4.2. R amy prawne działania organów municypalnych
Najważniejszym organem municypalnym byli duumwirowie, edylowie
i prefekci. To na nich ciążył obowiązek podejmowania decyzji z zachowaniem prawa stanowionego w Rzymie, w szczególności w zgodzie z ustawami podejmowanymi przez zgromadzenia ludowe, zgromadzenia plebejskie,
senat rzymski czy cesarzy w konstytucjach24).
Lex Irnitana, cap. 19: Eisque aedilibus> dum ne quit eorum / omnium,
quae supra scripta sunt, adversus leges plebis scita senatus- / ve consulta
edica decreta costitutiones divi Aug(usti), (…), ius potestasque esto. (Edylowie niech mają prawo i władzę do wypełniania tych powinności, byleby tyl21 W lex Ursonensis, cap. XCII: … Quamque legationem ex h(ac) l(ege) exve / d(ecurionum)
d(ecreto), quot ex h(ac) l(ege) factum erit, obire oportuerit …. Za niewypełnienie mandatu,
legat mógł zostać ukarany karą grzywny w nawet w wysokości 10.000 sestercji.
22 Lex Ursonensis, cap. CXXX.
23 Zob. R. Degli’Innocenti Pierani, s.v. Hospes/Hospitium, [w:] Enciclopedia virgiliana,
t. 2, Roma 1985, s. 858-862; W. Smith, s.v. Hospitium, [w:] Dictionary of Greek and Roman
Antiquities, Michigan 1870, s. 621.
24 Więcej o uprawnieniach edylów zob. B. Sitek, Uprawnienia edyla w świetle ustaw municypalnych, op. cit., s. 393 n.; Hanard G., Note à propos des leges Salpensana et Irnitana:
faut-il> corriger l’enseignement de Gaius?> RIDA 34 (1987), s.> 173-179.; A. Watson, Sellers’ Liability for Defects: Aedilician Edict and Praetorian Law, IVRA 38 (1987), s. 167-175;
W. Liebeman, Städteverwaltung, op. cit., s. 263-265.
31
ko nic z tego, co zostało powyżej omówione, nie było sprzeczne z ustawami,
plebiscytami, uchwałami senatu, edyktami, dekretami, konstytucjami…).
Podobne rozstrzygnięcie znajduje się w lex Irnitana cap. XX odnośnie do
kwestorów. Brak jest w tej ustawie podobnego zapisu w odniesieniu do duumwirów, a to z racji niezachowania się pierwszych 18 artykułów tej ustawy.
W lex Ursonensis, cap. CXXIX, został zapisany imperatyw przestrzegania
przez duumwirów, edylów, kwestorów, uchwał podejmowanych przez radę.
Lex Ursonensis CXXIX: IIvir(i) aediles praef(ectus) c(oloniae) G(enetivae) I(uliae) quicumq(u)e erunt decurionesq(ue) c(oloniae) G(enetivae)
I(uliae) qui/cumque erunt, ii omnes d(ecurionum) d(ecretis) diligenter parento optemperanto s(ine) d(olo) m(alo) fa/ciuntoque uti quot quemq(ue)
eor(um) decurionum d(ecreto) agere facere o(portebit) ea om/nia agant
faciant, u(ti) q(uod) r(ecte) f(actum) e(sse) v(olet) s(ine) d(olo) m(alo). Si
quis ita non fecerit sive quit atver/sus ea fecerit sc(iens) d(olo) m(alo),
is in res sing(ulas) HS CCICC [c(olonis)] c(oloniae) G(enetivae) I(uliae)
d(are) d(amnas) e(sto), eiusque pecuniae qui / [e]or(um) volet rec(iperatorio) iudic(io) aput IIvir(um) praef(ectum)ve actio petitio persecutioque
ex h(ac) l(ege) / <ius potestasque> e(sto). / (Ktokolwiek będzie sprawował
urząd duumwira, edyla, prefekta w colonia Genetiva Iulia albo też ktokolwiek będzie dekurionem w colonia Genetiva Iulia, ci wszyscy niech
z należytą starannością respektują i przestrzegają dekretów dekurionów,
bez podstępnego działania, i to co im dekurionowie w dekretach polecą
czynić lub robić, ci wszyscy niech to czynią lub robią, jest to bowiem
słuszne. Jeśli ktoś tego w ten sposób nie uczyni albo jeśli ktoś uczyni coś
świadomie i podstępnie przeciwko tym postanowieniom ustawy i ilekroć
tylko to czyni, niech zostanie ukarany karą grzywny w wysokości 10000
sestercji na rzecz mieszkańców colonia Genetiva Iulia. Każdy obywatel
na podstawie tej ustawy niech ma prawo i uprawnienie do wystąpienia ze
skargą, pozwem i roszczeniem o tę sumę do trybunału rekuperatorów za
pośrednictwem duumwira lub prefekta wobec duumwirów.)25)
W przytoczonym powyżej tekście dwa elementy odgrywają istotną rolę
w procesie kształtowania się elementów koncepcji legalizmu w antycznym
Rzymie. Pierwszy z nich to zachęta do respektowania prawa przez organy
25 Tłumaczenie B. Sitek.
32
municypium. Użyty w tekście zwrot diligenter parento optemperanto sugeruje, że urzędnicy municypalni podejmujący decyzje winni czynić to z dużą
starannością oraz uległością i posłuszeństwem wobec uchwał rady miasta.
Pojęcie diligenter posiadało już w tamtym okresie dość wyraźne określone
znaczenie, a mianowicie oznaczało konieczność starannego postępowania.
Brak tej staranności prowadził do powstania odpowiedzialności działającego na polu prawa prywatnego i publicznego. Pojęcie to często było łączone
z takimi terminami jak obtemperatio czy parentia, w celu wzmocnienia
obowiązku zachowania należytej staranności.26)
Samo zachowanie należytej staranności nie wystarczyło jednak, aby
działania urzędnika mieściły się w ramach obowiązujących norm prawnych.
Konieczne było również unikanie działania podstępnego – sine dolo malo.
W tym przypadku można dopatrywać się współczesnej koncepcji działania
aparatu administracji bez zbędnej zwłoki, oraz takiego podejmowania decyzji, na którym ucierpiałby interes publiczny czy też petenta. Brak staranności w działaniach urzędnika oraz działania podstępne rodziły odpowiedzialność w postaci kary grzywny.
Instrumentem wzmacniającym przestrzegania prawa przez urzędników
było składanie przez nich przysięgi. W lex Irnitana, cap. XXVI zachował się
zapis nakładający na duumwirów, edylów i kwestorów obowiązek złożenia
przysięgi - iusiurandum in legem.27) Celem tej przysięgi było zobowiązanie
się ich do wypełniania swoich obowiązków zgodnie z ustawą municypalną
oraz z dobrem municypium - ne/que adversus h(anc) l(egem) remve communem municipum eius municipi fac/turum scientem d(olo) m(alo), quo[s]que
prohibere possit prohibiturum, neque / aliter consilium initurum neque aliter da<tu>rum neque sententiam / dicturum, quam ut ex h(ac) l(ege) exque
re communi municipum eius municipi / censeat fore.
26 Zob. E. Forbis, Municipal virtues in the roman Empire. The evidence of Italian honorary
inscriptions, Stuttgars-Leipzig 1996, s. 74 n.; F.M. De Robertis, Culpa et diligentia nella
Compilazione giustinianea, [w:] Studi Betti, II, Milano 1962, s. 249-362.
27 Więcej o funkcji jaką spełniały przysięgi składane przez urzędników w starożytnym
Rzymie zob. F. Zuccotti, Il giuramento nel mondo giuridico e religioso anticol. Elementi per uno studio comparatistico, Milano 2000, s. 79 n. Tamże szeroka informacja
o znaczeniu przysięgi składanej w starożytnym świecie Greków i Rzymian. Również
L. Amirante, Il giuramento prestato prima della litis contestatio nelle legis actiones
e nelle formulae, Napoli 1954.
33
4.3. R amy prawne działania apparitores
W okresie końca republiki istniał już dość rozbudowany aparat urzędników pomocniczych. Można nawet mówić o istnieniu urzędów municypalnych w skład których wchodziły działy zajmujące się przygotowywaniem dokumentów (scribae), pracowników sądowych (lictores),
posłańców (viatores), heroldów, czy archiwistów.28) Najważniejszą rolę
w całym tym aparacie pomocniczym spełniali pisarze, odpowiadający
za przygotowywanie, publikowanie i archiwizowanie dokumentów. Stąd
też w lex Irnitana cap. LXXIII i lex Ursonensis cap. LXXXI znajduje
się regulacja prawna zobowiązująca pisarzy do złożenia przysięgi, przed
objęciem swoje urzędu - antequam tabulas communes municipum suorum inspicia*n*t aut quit in eas referant.29)
Przedmiotem tej przysięgi była troska o rzetelne przygotowywanie
dokumentów publicznych, w szczególności nie mogli zamieszczać w
nich nieprawdziwych danych. Dokumenty te musiały być sporządzane
starannie, czyli z zachowaniem zasad dobrej wiary oraz bez podstępu se tabulas communes municipum suorum fi/de bona scripturum, neque
se sciente<m> d(olo) m(alo) falsum in eas ta/bulas relaturum, dolove
malo.30) Obowiązek respektowania dobrej wiary przez pisarza znajduje
się również w lex Ursonensis, cap. LXXXI: u(ti) q(uod) r(ecte) f(actum)
e(sse) v(olet) s(ine) d(olo) m(alo), ne/que se fraudem per litteras facturum
esse sc(ientem) / d(olo) m(alo)’.
Położenie akcentu na konieczność zachowania dobrej wiary przez
pisarzy czy również innych urzędników aparatu urzędniczego wynikało z faktu, że pracowali oni bez większej kontroli. Był to zawód zaufania publicznego. Uważno bowiem, że dokumenty przygotowane przez
nich są prawdziwe. Stąd apparitores na podstawie lex Cornelia de fal28 Zob. A. Lintott, Imperium Romanum Politics and Administration, London 1993, s. 50 n.;
N. Purcell, The Apparitores, op. cit., s. 146 n.; M. Swan, CIL XIV 353 and S. 4642: Apparitores at Ostia and Urso, Latomus, 29(1970), s. 140-141
29 Zob. E Badian, The „scribae“ of the Roman Republic, KLIO 71 (1989), s. 582-603;
M. Muñoz, Empleados y subalternos de la administration romana, I, Los “scribae”, Huelva
1982, s. 10-11.
30 Lex Irnitana, cap. LXXIII.
34
sis odpowiadali za fałszowanie dokumentów czy ich przerabianie.31)
Ponadto, legitymizacja czynności dokonywanych przez niższych urzędników, w tym i kapłanów (magistri fanorum) dokonywała się poprzez sam
fakt wykonywania ich zgodnie z uchwałami rady miasta, co potwierdza zapis pochodzący z lex Ursonensis, cap. CXXVIII Deque iis omnibus rebus /
quae s(upra) s(criptae) s(unt) quotcumque decuriones statuerint / decreverint, it ius ratumque esto….
Wnioski
Organy administracji publicznej są zobowiązane do działania w ramach obowiązujących przepisów prawa. Tak rozumiana zasada legalizmu
współcześnie jest powszechnie akceptowana. Jej źródła upatruje się w art.
7 Konstytucji RP. W sposób wyraźny lub dorozumiany występuje ona
w nowoczesnych konstytucjach, w tym również w prawie traktatowym Unii
Europejskiej. Treść tej zasady określają liczne ustawy oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest też
przedmiotem licznych opracowań doktrynalnych.
Organami administracji publicznej najbliżej obywatela jest administracja
samorządowa. W Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego oraz w ustawa
o samorządzie gminnym istniej wymóg, aby organy gminne działały i wydawały akty administracyjne w ramach obowiązującego porządku prawnego.
Zasada legalności nie była znana prawu rzymskiemu. Niemniej jednak
analiza źródeł prawa, zwłaszcza ustaw municypalnych, pozwala wskazać
na pewne instrumenty prawne, które gwarantowały działanie organów administracji municypalnej w ramach obowiązującego prawa. Rada miasta
(ordo decurionum) miała obowiązek zachowania wymogów formalnych
(quorum) przy stanowieniu prawa lokalnego. Sami radni (decuriones)
składali też przysięgę, że przy podejmowaniu decyzji będą kierowali się
wyłącznie dobrem lokalnej społeczności.
31 Zob. F. Lamberti, “Tabulae Irnitanae”, op. cit., s. 112; A.A. Archi, Civiliter vel criminaliter agere in tema di falso documentale, [w:] Scritti in onore di C. Ferrini, Milano 1947,
s. 1-55; L. De Sarlo, Sulla repressione penale del falso documentale in diritto romano, Rivista di Diritto Processuale civile 14 (1937), s. 317-353.
35
Organy wykonawcze, duumwirowie, edylowie i kwestorzy zobowiązani byli do przestrzegania uchwał rady miasta oraz prawa rzymskiego, czyli
uchwał zgromadzeń ludowych, plebiscytów, uchwał senatu rzymskiego i konstytucji cesarskich. Ponado musieli składać przysięgę, że będą kierowali się
zawsze dobrem lokalnej społeczności, a ich działania będą pozbawione podstępu. Podobną przysięgę składali urzędnicy pomocniczy, czyli apparitores.
Konkludując należy stwierdzić, że nie da się wykazać ciągłości dogmatycznej koncepcji współczesnej zasady legalności działania aparatu państwowego, zwłaszcza samorządów z rozwiązaniami stosowanym w antycznym
Rzymie. Niemiej istniały liczne instrumenty prawne, gwarantujące działanie organów municypalnych z poszanowaniem prawa, dając tym samym
podwaliny pod współczesną koncepcję legalizmu.
36
SUMMARY
FUNCTIONING OF THE MUNICIPAL
ADMINISTRATION IN THE ANCIENT ROME
FROM THE POINT OF VIEW OF
THE CONTEMPORARY PRINCIPLE
OF LEGALISM
The public administration bodies are obliged to work within the framework of law. Nowadays the principle of legalism is generally accepted. Its
source is noticed in article 7 of the Constitution of the Republic of Poland.
This principle, in a distinct or implied way, appears in some present-day
constitutions, among others in the treaty law of the European Union. The
content of this principle of legalism is defined by numerous public acts and
by the opinions of the Constitutional Tribunal and the General Court of Administration. It is as well the subject of numerous doctrinal analyses.
The public administration bodies which are closest to the citizen is
the municipal administration. In the European Charter of Regional SelfGovernment and in the local government law there is the prerequisite that
the communal bodies should work and issue the administrative acts within
the framework of the obligatory legal order.
The principle of legality, generally accepted and practised nowadays, was
not known in the Roman law. Nevertheless, the analysis of the sources of law,
chiefly the municipal laws, allows us to indicate some legal instruments, which
guaranteed the work of the municipal administrative bodies within the framework of the obligatory law. The city council (ordo decurionum) had the duty to
keep the formal prerequisites (quorum) at constituting the local law. The councillors themselves (decuriones) swore an oath that when making the decisions
they would consider exclusively the welfare of the local community.
The executive bodies, duumvirs, ediles and questors were obliged to comply
with the city council resolutions and the Roman law, in other words, the resolutions of the folkmoots, plebiscites, the Roman senate resolutions and the emperor’s
constitutions. Moreover, they had to swear an oath that they would always bear in
mind the welfare of the local community, and that their activities would be deception free. The assistant clerks, in other words apparitores, swore the similar oath.
37
Concluding, it can be said that it cannot be proved the continuity of the
contemporary conception of the legality of working the state apparatus, particularly the self-governments with the resolutions applied in the Ancient Rome.
However, the numerous legal instruments can be discovered, which guaranteed the activity of the municipal bodies respecting the law, giving consequently,
the foundations for the contemporary conception of legalism.
KEY WORDS:
public administration, Self-government, Roman Law, clerks, legality rule.
38