tutaj - Uniwersytet Warszawski

Janina Kawałczewska
Regionalne Centrum Edukacji
Ekologicznej w Płocku
Samorządowe recepty na gospodarkę odpadami w mieście
Nowe zasady gospodarowania odpadami komunalnymi
Ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., 2011, Nr 152, poz. 897 z późn. zm.)
diametralnie zreformowała system gospodarowania odpadami komunalnymi w gminach,
w tym także miejskich. Nowelizacja weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Adresatami
norm ustawowych są: właściciele nieruchomości, gminy, podmioty odbierające odpady
komunalne, zarządzający RIPOK, organy nadzoru.
Właściciele nieruchomości
Dla potrzeb stosowania ustawy ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 4 zdefiniował pojęcie
„właścicieli nieruchomości”. Zaliczył do nich:
1) prawnych właścicieli nieruchomości, czyli osoby, które stosownie do art. 140 k.c. mogą
korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa,
w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz rozporządzać rzeczą;
2) współwłaścicieli nieruchomości, tj. osoby, którym zgodnie z art. 195 k.c. własność tej
samej rzeczy przysługuje niepodzielnie. Według art. 196 k.c. współwłasność jest albo
współwłasnością w częściach ułamkowych,
albo
współwłasnością łączną, np.
współwłasność łączna małżonków;
3) użytkowników wieczystych, tj. osoby fizyczne i osoby prawne, które zgodnie z art. 232
§1 k.c. otrzymały w użytkowanie wieczyste grunty stanowiące własność Skarbu Państwa,
położone w granicach administracyjnych miast lub grunty Skarbu Państwa położone poza
tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i
przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność
jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (art. 232 §2 k.c. dopuszcza
użytkowanie wieczyste innych gruntów, jeżeli przewidują to przepisy szczególne). Należy
podkreślić, iż uprawnienia użytkownika wieczystego są zbliżone do uprawnień
właściciela, ponieważ według art. 233 k.c. użytkownik może korzystać z gruntu
z wyłączeniem innych osób oraz swoim prawem rozporządzać;
1
4) jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie, tj. takie, które na
podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(j.t. Dz. U., 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) otrzymały je w trwały zarząd będący
prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną;
5) jednostki organizacyjne i osoby fizyczne posiadające nieruchomości w użytkowaniu, czyli
posiadające prawo użytkowania będące ograniczonym prawem rzeczowym w rozumieniu
art. 252 i przepisów następnych k.c.;
6) inne podmioty władające nieruchomością, przez które należy rozumieć posiadaczy
nieruchomości, a nawet tylko ich dzierżycieli. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy
jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten,
kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne
prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą nieruchomością (posiadacz
zależny), natomiast dzierżycielem według art. 338 k.c. jest ten, kto rzeczą faktycznie
włada, za kogo innego.
W art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca
„rozciągnął” niejako pojęcie właściciela, stanowiąc, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana
budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki
właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną,
w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. 2000, nr
80, poz. 903 z późn. zm.), np. zarząd spółdzielni, zarząd wspólnoty lub właścicieli lokali,
jeżeli zarząd nie został wybrany.
Ustawa nie zawiera definicji „mieszkaniec”. Dla wyjaśnienia tego pojęcia należy
wczytać się w definicję ustawową „odpadów komunalnych” zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7
ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U., 2013, poz. 21 z późn. zm.), według
której „mieszkańcem” jest osoba wytwarzająca odpady komunalne w gospodarstwie
domowym (w swoim miejscu zamieszkania).
Ustawodawca nie zdefiniował także pojęcia „gospodarstwo domowe”, mimo że
wielokrotnie takich terminów używa. Określenia tego pojęcia należy poszukiwać w innych
pokrewnych ustawach. Według art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o narodowym spisie
powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r. (Dz. U. 2010, Nr 47, poz. 277) przez
„gospodarstwo domowe” rozumie się „wszystkie osoby spokrewnione lub niespokrewnione
zamieszkałe w danym mieszkaniu, utrzymujące się lub nieutrzymujące się wspólnie”.
W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma również objaśnienia
„miejsca zamieszkania”. Według art. 2 lit. d rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego
2
i Rady Nr 763/2008 z 9 lipca 2008r. w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań
„miejsce zamieszkania” oznacza „miejsce, w którym osoba zazwyczaj spędza czas
przeznaczony na odpoczynek, niezależnie od czasowych nieobecności związanych
z wypoczynkiem, urlopem, odwiedzinami u przyjaciół i krewnych, interesami, leczeniem
medycznym lub pielgrzymkami religijnymi”.
Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyróżnia dwie kategorie
nieruchomości: zamieszkałe przez mieszkańców (np. domy mieszkalne jednorodzinne,
wielorodzinne, budownictwo zagrodowe) oraz niezamieszkałe przez mieszkańców, na
których powstają odpady komunalne (np. sklepy, szkoły, przedszkola, punkty usługowe,
urzędy, biblioteki, apteki, banki). To rozróżnienie determinuje sposób gospodarowania
odpadami komunalnymi powstałymi na tych nieruchomościach.
Zadania gmin
Zadania gmin określone są w art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach. Ustęp 1 tego artykułu zastrzega, że utrzymanie czystości i porządku w gminach
należy, po pierwsze – do zadań własnych gmin i po drugie – do zadań obowiązkowych.
Oznacza to, że gmina nie może zaniechać wykonywania obowiązku utrzymania czystości
i porządku na swoim terenie. Obligatoryjność ww. zadań rodzi taki skutek, że każdy, czyj
interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez organy gminy wskutek niepodjęcia
czynności nakazanej, może wnieść skargę do sądu administracyjnego, po uprzednim
bezskutecznym wezwaniu do podjęcia zaniechanej czynności.
Ustawa nie definiuje pojęcia „utrzymanie czystości i porządku”, natomiast określa
zakres tego zadania. Art. 3 ust. 2 ustawy wskazuje, jakie sprawy wchodzą w zakres
utrzymania czystości i porządku, przy czym wyliczenie to nie jest wyczerpujące, a jedynie
przykładowe (zwrot "w szczególności"). Zatem w zakres wchodzą m. in.:
tworzenie warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości
i porządku na terenie gminy lub zapewnianie wykonania tych prac przez tworzenie
odpowiednich jednostek organizacyjnych;
zapewnianie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi
gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,
obejmowanie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem
gospodarowania odpadami komunalnymi;
nadzorowanie gospodarowania odpadami komunalnymi;
ustanawianie selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
3
tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
zapewnianie osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do
ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów
komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;
prowadzenie działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego
gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego
zbierania odpadów komunalnych;
udostępnianie na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo
przyjęty informacji wymaganych ustawowo;
dokonywanie corocznych analiz stanu gospodarki odpadami komunalnymi w gminie.
Przepis art. 3 ust. 2 ustawy ustanawia po części skonkretyzowane obowiązki gmin,
a po części jedynie wskazuje na takie obowiązki, które następnie konkretyzują inne przepisy
ustawy bądź regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gmin.
Podstawą działania gmin w ww. zakresie jest nie tylko ustawa o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach, ale także inne przepisy, do których ustawa ta odsyła, np. ustawa
o odpadach. Ponadto taką podstawą są akty prawa miejscowego, stanowione przez samorządy
wojewódzkie i gminne. Na szczeblu wojewódzkim moc prawa miejscowego mają uchwały
sejmików województw w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami,
a na szczeblu gminnym - uchwały rad gmin podjęte z upoważnienia ustawowego.
Kluczowym aktem miejscowym w gminie jest regulamin utrzymania czystości i porządku na
terenie gminy, wydany na podstawie art. 4 ustawy. Dokument ten winien zawierać regulacje
ściśle określone w art. 4 ust. 2 ustawy oraz wpisywać się w założenia wojewódzkiego planu
gospodarki odpadami. Jest lokalną „konstytucją odpadową” powszechnie obowiązującą na
terenie gminy.
Tworzenie warunków
Zapis w art. 3 ust. 2 ustawy, iż gminy "tworzą warunki do wykonywania prac
związanych z utrzymaniem czystości i porządku" nie ma ściśle sprecyzowanej treści
normatywnej. Ma on raczej charakter działań organizatorskich.
W ust. 2 pkt 1 ustawodawca użył alternatywy łącznej - spójnika „lub”, co oznacza, że
gminy mogą zarówno tworzyć warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem
czystości i porządku na terenie gminy, jak i zapewniać wykonanie tych prac przez tworzenie
odpowiednich jednostek organizacyjnych. Działania te nie wykluczają się.
4
Drugi obowiązek ujęty w ust. 2 pkt 2 lit.a dotyczy zapewnienia budowy, utrzymania
i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami (nie z przedsiębiorcami)
regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). Obowiązek ten
został rozwinięty w art. 3a ust. 1 ustawy, w którym ustawa wskazuje trzy warianty realizacji
tego obowiązku:
przeprowadzenie przetargu na wybór podmiotu, który będzie budował, utrzymywał
lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, lub
dokonanie wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował
regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, na zasadach
partnerstwa publiczno-prywatnego, lub
dokonanie wyboru podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował
regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, na zasadach koncesji
na roboty budowlane lub usługi.
Dla odpadów komunalnych decydujące znacznie mają wojewódzki plan gospodarki
odpadami oraz uchwała sejmiku województwa w sprawie wykonania wojewódzkiego planu
gospodarki odpadami, stanowiąca akt prawa miejscowego. Dokumenty te określają regiony
gospodarki odpadami komunalnymi, regionalne instalacje do przetwarzania odpadów
komunalnych i zastępcze instalacje na wypadek awarii RIPOK, a także instalacje do
przetwarzania odpadów komunalnych, które jako niespełniające wymagań muszą być
zamknięte lub zmodernizowane.
Zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy o odpadach region gospodarki odpadami komunalnymi
stanowi obszar sąsiadujących ze sobą gmin liczących łącznie co najmniej 150 tys.
mieszkańców i obsługiwany przez regionalne instalacje do przetwarzania odpadów
komunalnych. Regionem gospodarki odpadami komunalnymi może być również obszar
gminy liczącej powyżej 500 tys. mieszkańców.
Selektywne zbieranie odpadów komunalnych
Następne obowiązki gmin to ustanowienie selektywnego zbierania odpadów
komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 5) oraz tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów
komunalnych, tzw. PSZOK-ów (art. 3 ust. 2 pkt 6).
Definicji selektywnego zbierania odpadów nie ma w ustawie o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach. Należy jej szukać w słowniczku do ustawy o odpadach, gdzie art. 3
ust. 1 pkt 24 wyjaśnia, że jest to „zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów,
w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące
5
się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami”. Odnosząc tę definicję do
odpadów komunalnych, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, system selektywnego zbierania musi objąć „co
najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła
i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji”.
W celu zapewnienia mieszkańcom warunków do selektywnego zbierania odpadów
gminy są obowiązane do tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
tzw. PSZOK-ów (art. 3 ust. 2 pkt 6), z uwagą, że punkty te muszą być łatwo dostępne dla
wszystkich mieszkańców gminy. Jest to wymóg ustawowy. Ponadto przywołany przepis
zobowiązuje gminę do wskazania miejsc, w których mogą być prowadzone zbiórki zużytego
sprzętu elektrycznego i elektronicznego pochodzącego z gospodarstw domowych. Mogą to
być inne miejsca, niekoniecznie PSZOK.
Tworzenie punktu nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na
środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U., 2013, poz. 1235). Tak jest od 1 sierpnia
2013r., kiedy to weszła w życie zmiana § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na
środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.). Oznacza to, że tworzenie PSZOK nie
wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (chyba, że w PSZOK zbierany jest
złom). W obowiązujących przepisach prawa nie ma ustanowionych wymogów technicznych,
ani środowiskowych, jakie powinien spełniać punkt selektywnego zbierania odpadów
komunalnych. Niemniej ogólne względy ochrony środowiska nakazują, aby odpady były
zbierane i magazynowane w odpowiednio oznakowanych pojemnikach, kontenerach lub w
inny sposób, na wydzielonym placu, odpowiednio utwardzonym, odwodnionym, ogrodzonym
i zabezpieczonym przed dostępem osób trzecich. Zadaniem punktu jest zbieranie odpadów
komunalnych, przez co rozumie się „gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc
przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i
składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe
magazynowanie odpadów.” Taką definicję zawiera art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach.
Prowadzenie zbierania i magazynowania odpadów nie może naruszać przepisów
ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U., 2013, poz. 21 z późn. zm.), ustawy z
dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U., 2009, Nr 79, poz. 666 z późn.
6
zm.), ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (tekst
jednolity w: Dz. U., 2013, poz. 1155), a także przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz
innych ustaw.
Po zgromadzeniu odpowiedniej ilości odpadów winny być one przekazywane za
pośrednictwem podmiotów świadczących usługi transportowe, posiadających wymagane
prawem zezwolenia na transport odpadów, do zagospodarowania uprawnionym odbiorcom
posiadającym zezwolenia na przetwarzanie odpadów. PSZOK winien prowadzić ewidencję
zbieranych odpadów z zastosowaniem dokumentów obrotu odpadami. Punkt może prowadzić
gmina, gminna jednostka organizacyjna, przedsiębiorca. Ważne, by podmiot zamierzający
prowadzić taki punkt uzyskał zezwolenie starosty na zbieranie odpadów, z oznaczeniem
rodzajów zbieranych odpadów, miejsca, metody i warunków zbierania oraz miejsca i sposobu
magazynowania odpadów.
Obowiązkowe poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i
odzysku innymi metodami
Z selektywnym zbieraniem odpadów komunalnych wiąże się obowiązek gmin
określony w art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
a doprecyzowany przez ustawodawcę w art. 3b i 3c ustawy. Chodzi o osiągnięcie
odpowiednich poziomów:
recyklingu,
przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami,
ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych
do składowania.
Adresatem przywołanych przepisów są gminy. Art. 3b ustawy nakazuje wprost
gminom osiągnięcie do 31 grudnia 2020r. docelowych poziomów:
w odniesieniu do odpadów komunalnych w postaci papieru, metali, tworzyw
sztucznych i szkła – recyklingu i przygotowania do ponownego użycia w wysokości
co najmniej 50% wagowo (są to odpady komunalne, które muszą być zbierane
selektywnie),
w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych (innych niż niebezpieczne)
– recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku w wysokości co
najmniej 70% wagowo.
7
Należy wyjaśnić pojęcie „recykling”. Jego definicję zawiera słowniczek do ustawy o
odpadach, gdzie w art. 3 ust. 1 pkt 23 widnieje, że jest to taki „odzysk, w ramach którego
odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane
w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału
organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego
przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów
wypełniania wyrobisk”.
Punkt 22 przywołanego słowniczka definiuje termin „przygotowanie do ponownego
użycia”, przez co rozumie się „odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie,
w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są
przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych
czynności wstępnego przetwarzania”.
Ustawodawca nie zdefiniował „odzysku innymi metodami”, ale z kontekstu wynika,
że chodzi tu o odzysk inny niż recykling.
Do poziomów określonych w art. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach gminy mają dochodzić stopniowo, w ciągu 9 lat, począwszy od 1 stycznia 2012 r.
do 31 grudnia 2020 r. Poziomy wymagane w poszczególnych latach określił Minister
Środowiska w rozporządzeniu z dnia 29 maja 2012r. w sprawie poziomów recyklingu,
przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów
komunalnych (Dz. U., 2012 poz. 645). Należy zauważyć, że obowiązek osiągnięcia
wymaganych poziomów obciąża gminy także wówczas, gdy podmiot odbierający odpady od
właścicieli nieruchomości działa na podstawie umowy zawartej ze zwycięzcą przetargu (art.
6 f ust. 1 ustawy) lub świadczy usługi na podstawie zamówienia z wolnej ręki w okresie
przejściowym do rozstrzygnięcia następnego przetargu (art. 6 f ust. 2 ustawy). Jeżeli
natomiast podmiot nie należy do tych kategorii, to z mocy art. 9 g ustawy jest on
zobowiązany do osiągnięcia odpowiednich poziomów określonych w rozporządzeniu
Ministra Środowiska.
Ograniczenia składowania
Kolejny obowiązek gminy wynika z art. 3 c ustawy, a dotyczy ograniczenia
składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Definicja odpadów
ulegających biodegradacji znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach, który przez
takie odpady nakazuje rozumieć „odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub
beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów”. Jeżeli takimi odpadami są odpady
8
komunalne, stanowią one przedmiot regulacji art. 3 c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach. Celem jest ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji przekazywanych do składowania. To ograniczenie liczy się w odniesieniu do
masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. i powinno wynieść: do 16 lipca 2013 r. – nie
więcej niż 50% wagowo, do 16 lipca 2020 r. – nie więcej niż 35% wagowo. Poziomy, jakie
gminy
muszą
osiągnąć
w
poszczególnych
latach
określił
Minister
Środowiska
w rozporządzeniu z dnia 25 maja 2012r. (Dz. U., 2012, poz. 676). Obowiązek ten obciąża
także przedsiębiorcę odbierającego odpady od właścicieli nieruchomości, który nie działa na
podstawie umowy zawartej z gminą (art. 9 g ustawy).
Działania informacyjne i edukacyjne
Art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje
gminy do prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego
gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego ich
zbierania. Ustawodawca nie określił, w jaki sposób gminy mają ten obowiązek wykonywać.
Mogą one zatem stosować różne formy edukowania swoich mieszkańców, np. rozdawanie
ulotek, plakatów, prowadzenie szkoleń dla dorosłych, pogadanek w szkołach, przedszkolach,
organizowanie konkursów, quizów, itp. Do gminy należy decyzja, jak zorganizuje takie
działania.
Precyzyjniej ustawodawca uregulował obowiązek prowadzenia przez gminy działań
informacyjnych. Art. 3 ust. 2 pkt 9 ustawy narzuca gminom nie tylko sposób komunikowania
się ze społeczeństwem, ale i treść przekazywanych informacji. Ustawa nakazuje dwa
jednoczesne i odrębne sposoby udostępniania informacji: na stronie internetowej urzędu
gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. Przy czym jeśli chodzi o sposób drugi, to ustawa
nie przesądza jego kształtu. Wszystko zależy od zwyczajów miejscowych; mogą to być
ogłoszenia na tablicach ogłoszeń w siedzibie urzędu, w sołectwach, na słupach
ogłoszeniowych, informacje w gazetkach gminnych, prasie lokalnej, na plakatach itp. Co do
treści informacji, to jej zakres jest szczegółowo wymieniony w art. 3 ust. 2 pkt 9 ustawy.
W wykazie ustawowym znajdują się m. in. informacje o podmiotach odbierających odpady
komunalne od właścicieli nieruchomości, o miejscach zagospodarowania odbieranych od
właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz
pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, a także
informacje o osiągniętych przez gminę oraz podmioty odbierające odpady wymaganych
poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami
9
oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych
do składowania. Ustawodawca wymaga również, aby na stronie internetowej gminy
znajdowała się bardzo ważna dla mieszkańców informacja o punktach selektywnego zbierania
odpadów komunalnych i punktach zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny
pochodzący z gospodarstw domowych.
Działania analityczne
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy gminy mają obowiązek dokonywania raz w roku
analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy. Ustawodawca nie
wskazał, w jakiej formie gminy mają ten obowiązek realizować. Pozostawił to uznaniu gmin,
ważne, aby takie coroczne analizy były dokonywane. Wskazał cel analiz – mają one służyć
„weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w zakresie gospodarowania
odpadami komunalnymi”. Gminy, dokonując analiz, muszą wziąć pod uwagę elementy
wyszczególnione w ww. przepisie. Nie jest to jednak zamknięty katalog zagadnień
podlegających analizom, a przykładowy, na co wskazuje użyty wyraz „w tym”.
Obligatoryjnie gminy analizują:
możliwości przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych
oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do
składowania,
potrzeby inwestycyjne związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi,
koszty
poniesione
w
związku
z
odbieraniem,
odzyskiem,
recyklingiem
i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych,
liczbę mieszkańców,
liczbę właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, którzy nie zawarli umów na
odbiór odpadów,
ilość odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie gminy,
ilość zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości
z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania odbieranych
z terenu gminy.
Są to najważniejsze sprawy związane z funkcjonowaniem systemów gospodarowania
odpadami w gminach. A skoro tak, to analiz powyższych powinny dokonywać rady gmin,
które jako organy stanowiące posiadają instrumenty prawne i finansowe do optymalizacji
działających na ich terenie systemów. Taki wywód prowadzi do praktycznej rady: „jedna
10
sesja odpadowa w roku”, zorganizowana w takim czasie, aby wnioski wynikające z analizy
mogły być wykorzystane przy formułowaniu budżetu na rok następny.
Obowiązki ewidencyjne
Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządków w gminach gminy
prowadzą ewidencję:
1) zbiorników bezodpływowych – w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w celu
opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej;
2) przydomowych oczyszczalni ścieków – w celu kontroli częstotliwości i sposobu
pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu
rozwoju sieci kanalizacyjnej;
3) umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości –
w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców
obowiązków wynikających z ustawy.
Prowadzenie ewidencji zbiorników bezodpływowych ma dwa cele: ma służyć kontroli
częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz ma być podstawą opracowania
planu rozwoju sieci kanalizacyjnej. Kierunki rozwoju sieci wodociągowej i kanalizacyjnej
gmina ustala w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy
oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Celowi temu służy także
ewidencja przydomowych oczyszczalni ścieków, która ponadto ma być pomocna w kontroli
częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych (które nie są
odpadami komunalnymi ani nieczystościami ciekłymi).
Ważną funkcję pełni ewidencja umów zawartych na odbieranie odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości. Służy ona do kontroli wykonywania przez
właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy. Chodzi
również o to, aby w razie niezawarcia albo wygaśnięcia umowy gmina mogła wywiązać się ze
swoich obowiązków określonych w art. 6 ust. 6-12 ustawy.
Obowiązki sprawozdawcze
Ustawa nakłada obowiązki sprawozdawcze na:
podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości – obowiązek
kwartalny,
wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast – obowiązek roczny,
marszałków województw – obowiązek roczny.
11
Podmioty odbierające odpady składają sprawozdanie wójtom, burmistrzom lub
prezydentom miast – w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego
dotyczą. Z kolei te organy składają sprawozdania marszałkom województw i wojewódzkim
inspektorom ochrony środowiska - w terminie do 31 marca roku następującego po roku,
którego dotyczą, zaś marszałkowie województw oceniają realizację zadań z zakresu
gospodarowania odpadami i sprawozdania w tym zakresie przekazują ministrowi właściwemu
do spraw środowiska - w terminie do 15 lipca roku następującego po roku, którego dotyczą.
Treść sprawozdań jest sformalizowana. Minister Środowiska, kierując się potrzebą
ujednolicenia sprawozdań oraz zapewnienia skutecznej kontroli w zakresie utrzymania
czystości i porządku w gminach wydał rozporządzenie z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie
wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach
ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U.,
2012 r. poz. 630).
Nadzór
Art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy zobowiązuje gminy do nadzorowania gospodarowania
odpadami komunalnymi, w tym realizacji zadań powierzonych podmiotom odbierającym
odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Powierzone gminom funkcje kontrolne
pozwalają im w sposób kompleksowy monitorować działania podejmowane zarówno przez
właścicieli nieruchomości, jak i przez przedsiębiorców odbierających od nich odpady
komunalne. Gminy winny więc wykonywać pełną kontrolę funkcjonowania całego systemu
gospodarowania odpadami komunalnymi, tj.: odbierania, transportu, zbierania, odzysku
i unieszkodliwiania
odpadów
komunalnych,
w
tym
kontrolę
strumienia
odpadów
zmieszanych, które muszą trafić do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów
komunalnych lub instalacji zastępczych funkcjonujących w obrębie danego regionu.
Związki międzygminne
Nowelą z dnia 1 lipca 2011 r. do art. 3 ustawy dodany został ust. 2a stanowiący, że
w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2,
określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa
miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku (tj. zgromadzenie i zarząd).
Oczywiste jest, że do uchwalania aktów prawa miejscowego właściwe jest tylko
zgromadzenie związku międzygminnego. Vide także art. 3 ust. 2 a, art. 6 r ust. 1 a i 1 b oraz
art. 9 z ust. 5 ustawy.
12
Omawiając zagadnienie związków międzygminnych, należy sięgnąć po regulacje
rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 64 tej ustawy w celu wspólnego
wykonywania zadań publicznych, gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Utworzenie
związku następuje na podstawie uchwał rad zainteresowanych gmin. Prawa i obowiązki gmin
uczestniczących w związku gminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych
związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Związek wykonuje
zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Organem stanowiącym
i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, a organem wykonawczym – zarząd
powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków.
System gospodarowania odpadami komunalnymi w gminach
Art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazuje
gminom objęcie systemem gospodarowania odpadami komunalnymi wszystkich właścicieli
nieruchomości na terenie gminy. Oznacza to, że system gospodarowania odpadami
komunalnymi w gminie jest jeden i nie należy go mylić z systemami odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości. Ustawodawca narzucił gminom ostateczny
termin wdrożenia nowego systemu gospodarowania odpadami (nie później niż 18 miesięcy od
dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy), który przypadł na 1 lipca 2013 r.
Ustawa wprowadziła dwa systemy odbierania odpadów komunalnych w gminach:
system pierwszy – obligatoryjny z mocy ustawy, to tzw. system gminny (opłatowy)
obejmujący właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy;
system drugi – to tzw. system wolnego wyboru (umowny) – obejmujący właścicieli
nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady
komunalne (np. sklepy, szkoły, punkty usługowe). Wolny wybór przysługuje gminie,
która może w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, przejąć od
właścicieli nieruchomości nie zamieszkałych przez mieszkańców obowiązki w
zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. W razie podjęcia takiej uchwały,
wówczas na terenie całej gminy będzie obowiązywał system gminny (opłatowy).
System gminny odbierania odpadów komunalnych
Zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.
13
Istotą systemu gminnego jest ustawowe powierzenie gminom obowiązków właścicieli
nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców w zakresie gospodarowania odpadami
komunalnymi w zamian za opłatę za gospodarowanie tymi odpadami.
Art. 6 j ust. 1 ustawodawca proponuje gminom różne metody ustalania opłaty według:
liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub:
ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub:
powierzchni lokalu mieszkalnego.
Art. 6 j ust. 2 zawiera inną propozycję dla gmin: jedna stawka opłaty od gospodarstwa
domowego.
Rada gminy w formie uchwały dokonuje wyboru spośród ww. propozycji metody (lub
metod) ustalenia ww. opłaty i ustala stawkę takiej opłaty oraz ustala stawkę opłaty za
pojemnik o określonej pojemności (art. 6k ust. 1). Na uwagę zasługuje dodany ustawą z dnia
25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U.
poz. 228) ust. 2 a, stanowiący, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności
od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość,
odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy.
Swobodę uznaniową gmin poszerza art. 6k ust. 4 (w obecnym brzmieniu), pozwalający radom
gmin różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty
dla właścicieli nieruchomości, spełniających ustalone przez nie kryteria lub określać
szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Przytoczone przepisy uwzględniają potrzeby gmin
o różnorakich uwarunkowaniach miejscowych. Ważne jest, aby wysokość stawki opłaty była
skalkulowana tak, aby możliwe było sfinansowanie funkcjonowania całego systemu
gospodarowania odpadami komunalnymi, tj.: odbierania, transportu, zbierania, odzysku
i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego
zbierania odpadów komunalnych oraz pokrycie kosztów obsługi administracyjnej systemu.
Art. 6 k ust. 3 nakazuje, aby stawki opłaty za odpady zbierane i odbierane w sposób
selektywny były niższe. Użyta litera „i” wymaga, aby odpady były zbierane selektywnie
w taki sposób, by można je było selektywnie odebrać. Tylko w takich sytuacjach właściciel
nieruchomości może zastosować stawkę niższą.
Logistykę uiszczania opłaty (termin, częstotliwość i tryb) określają na mocy art. 6 l
ust. 1 rady gmin w formie uchwał stanowiących akty prawa miejscowego. Przyjęte
rozwiązania winny być uzależnione od warunków miejscowych. Dla usprawnienia poboru
opłaty, rady gmin (nie wójt, burmistrz lub prezydent miasta) mogą zarządzić jej pobór
w drodze inkasa, wyznaczyć inkasentów i określić ich wynagrodzenie.
14
U podstaw systemu gminnego leży zasada samoobliczania opłaty przez właścicieli
nieruchomości. Oznacza ona, że właściciel nieruchomości (a nie każdy mieszkaniec)
samodzielnie oblicza wysokość opłaty wg metody wybranej przez radę gminy, stosując przy
tym ustaloną stawkę opłaty. Następnie wypełnia formularz deklaracji, której wzór uchwaliła
rada gminy, wpisuje do niej kwotę obliczonej opłaty i składa (bez wezwania) wypełnioną
deklarację w formie papierowej lub elektronicznej do wójta, burmistrza lub prezydenta
miasta. Należy podkreślić, że w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkami
wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, deklarację składają osoby
sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, a jeżeli zarząd nie został wybrany deklarację
składają właściciele lokali (art. 2 ust. 3 ustawy).
Wójt, burmistrz lub prezydent miasta mają obowiązek monitorować wpływ deklaracji
oraz kontrolować ich rzetelność. W razie ujawnienia przypadków niezłożenia deklaracji albo
posiadania uzasadnionych wątpliwości co do wpisanych danych, wójt, burmistrz lub
prezydent miasta obowiązani są niezwłocznie (na podstawie art. 6o) wszcząć z urzędu
postępowania podatkowe w celu wydania decyzji określających wysokości opłat należnych
od konkretnych właścicieli. W sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi
wójt, burmistrz lub prezydent miasta otrzymali od ustawodawcy uprawnienia organów
podatkowych (art. 6 q) oraz status organów egzekucyjnych uprawnionych do stosowania
wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości (art. 6 q a).
Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszczane przez właścicieli
nieruchomości stanowią dochód gmin lub związków międzygminnych, jeżeli przejęły one
zadania gmin w omawianym zakresie. W zamian za opłaty uiszczone przez właścicieli
nieruchomości gminy zapewniają odbieranie odpadów komunalnych z nieruchomości
i zagospodarowanie tych odpadów zgodnie z przepisami ustawy. Szczegółowy sposób
i zakres świadczenia usług w ww. przedmiocie określają rady gmin w drodze uchwał
stanowiących akty prawa miejscowego.
System umowny odbierania odpadów komunalnych
System umowny dotyczy właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują
mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. System ten polega ona na tym, że właściciele
nieruchomości we własnym zakresie organizują sobie odbieranie odpadów z nieruchomości:
wybierają usługodawcę: gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę
wpisanego do rejestru działalności regulowanej,
15
sami negocjują cenę za odbieranie odpadów (stawka nie może być wyższa niż ustalona
w uchwale rady gminy w sprawie górnych stawek opłat za ww. usługi, podjętej na
podstawie art. 6 ust. 2 ustawy),
zawierają z wybranym usługodawcą umowę na odbieranie odpadów,
zawartą umowę okazują gminie jako dowód realizacji obowiązków właścicieli
nieruchomości w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości
odpadów komunalnych; ustawa nakazuje także okazywanie gminie dowodów
uiszczania opłat za te usługi, choć rada gminy może w drodze uchwały określić inne
sposoby udokumentowania wykonania ww. obowiązków,
wójt, burmistrz lub prezydent miasta wpisuje umowę do ewidencji umów na
odbieranie odpadów, prowadzonej na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy,
wójt, burmistrz lub prezydent miasta kontroluje, czy wszyscy właściciele
nieruchomości niezamieszkałych zawarli umowy na odbiór odpadów.
W przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, ustawa nakazuje
gminie określone działania. Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy gmina ma obowiązek zorganizować
odbieranie odpadów komunalnych z ich nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta
wydaje z urzędu decyzję, w której ustala (decyzja ustalająca):
obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych,
wysokość opłat wyliczonych wg górnych stawek opłat uchwalonych przez radę
gminy,
terminy uiszczania opłat,
sposób i terminy udostępniania pojemników w celu ich opróżniania.
Dla zapewnienia odbierania odpadów z nieruchomości, ustawodawca przewidział
obowiązek nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że
wprawdzie właścicielowi nieruchomości przysługuje od niej odwołanie do samorządowego
kolegium odwoławczego, ale decyzja jest wykonywana przed uzyskaniem przez nią
przymiotu ostateczności (mimo wniesienia odwołania). Zgodnie z art. 6 ust. 9 decyzję wydaje
się na okres jednego roku, ale jeżeli właściciel nieruchomości nadal nie zawiera umowy,
wówczas wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje kolejną decyzję na następny rok. Nie ma
zatem automatycznego przedłużenia poprzedniej decyzji, lecz konieczne jest wydanie
z urzędu nowej decyzji. Opłata ustalona decyzją podlega egzekucji administracyjnej.
W tym kształcie system odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości
niezamieszkałych funkcjonuje w gminie dopóty, dopóki gmina nie zdecyduje się na przejęcie
od właścicieli nieruchomości ww. obowiązków. Zgodnie bowiem z art. 6c ust. 2 ustawy rada
16
gminy może w każdym czasie podjąć uchwałę w sprawie postanowienia o odbieraniu
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują
mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W przypadku, gdy rada gminy zdecyduje się na
podjęcie takiej uchwały, wówczas na terenie gminy funkcjonować będzie jednolity system
odbierania odpadów komunalnych, tzw. opłatowy.
Powyższe informacje opracowano na podstawie obowiązujących przepisów prawnych
na dzień 31 marca 2014 roku.
Tekst wykładu, wygłoszonego w UCBS dnia 15 maja 2014 r.
Niniejszy materiał został opublikowany dzięki dofinansowaniu Narodowego Funduszu
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Za jego treść odpowiada wyłącznie Uniwersytet
Warszawski.
17