Stan wyższej konieczności w działaniach administracji
Transkrypt
Stan wyższej konieczności w działaniach administracji
NASZYCH ARTYKUŁÓW Uwagi na tle artykułu mgra Edwarda Sobkowa. Stan wyższej konieczności w działaniach administracji (OMT 1985, Nr 10, s. 16—19) Stan wyższej konieczności jest rzadko omawiany w literaturze prawniczej, dlatego każda publikacja na ten temat wzbudza zainteresowanie. Celem omawianego artykułu było zaprezentowanie dotychczasowych osiągnięć teorii organizacji i zarządzania oraz prawa administracyjnego. Szczególna uwaga została zwrócona na działania administracji podczas klęsk żywiołowych i katastrof. Treść artykułu wzbudza pewne zastrzeżenia. Przede wszystkim przy określaniu stanu wyższej konieczności autor pominął cywilistyczną regulację tej instytucji, uznaną za podstawową (J. Igna68 towicz System prawa cywilnego, t. I, Wrocław i in., s. 904). Powoływany w pracy art. 23 kk ma subsydiarne zastosowanie wobec art. 142 kc. Z powodu takiego ujęcia tematu z pola zainteresowań autora wypadły prace cywilistów zajmujących się stanem wyższej konieczności (patrz J. Ignatowicz, j.w., s. 903—911). Jest oczywiste, że różnice metody regulacji w prawie cywilnym i w prawie administracyjnym uniemożliwiają proste przeniesienie osiągnięć doktryny, jednak należy pamiętać, że stan wyższej konieczności jako ogólna klauzula umożliwiająca prawne naruszenie dóbr osób trzecich powinien być okreśOMT — Nr lany jednolicie we wszystkich gałęziach prawa. Z tego względu wskazane jest omawianie tej instytucji w prawie administracyjnym poprzez wskazanie elementów wspólnych i rozłącznych z regulacją cywilistyczną, przy uwzględnieniu cechy władczego charakteru działań organów administracji. Jednakże aktualny stan badań w w prawie administracyjnym nad tym problemem uniemożliwia przedstawienie tych zależności w ramach jednego artykułu. Na s. 16—17 autor stwierdza, powołując się na art. 69 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, że terenowe organy administracji państwowej o kompetencji ogólnej są upoważnione do wydawania zarządzeń porządkowych, jeśli powstanie nagląca konieczność i gdy jest niezbędne natychmiastowe wprowadzenie w życie na danym terenie zakazów i nakazów w okolicznościach szczególnie niebezpiecznych dla życia, zdrowia lub mienia oraz w razie klęsk żywiołowych lub trudności gospodarczych wymagających natychmiastowego działania. To stwierdzenie wymaga pewnej korekty. Omówione uprawnienie przysługuje także radom narodowym. Art. 69 cyt. ustawy nie wymienia wśród przesłanek wprowadzenia zarządzeń porządkowych wystąpienia klęsk żywiołowych lub trudności gospodarczych wymagających natychmiastowego działania. Przedmiotem regulacji są określone zachowania się. Celem zarządzeń jest utrzymanie porządku publicznego. W definicji stanu wyższej konieczności na s. 17 zabrakło określenia celu, który uzasadnia stosowanie wyjątkowych i nadzwyczajnych środków. Odesłanie do interesu społecznego jest zbyt ogólnikowe. Autor utożsamia stan wyższej konieczności ze stanem wyjątkowym. Ustawa z 5 grudnia 1983 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. Nr 66, poz. 297) nie używa określenia „stan wyższej konieczności", lecz „stan wyjątkowy". Stan wyjątkowy ze względu na klęskę żywiołową wprowadza się w razie wystąpienia zdarzeń żywiołowych zagrażających życiu lub zdrowiu większej liczby osób lub mieniu znacznych rozmiarów, albo mogących wywołać poważne zakłócenia w gospodarce narodowej, które wymagają podjęcia nadzwyczajnych środków ochrony podstawowych interesów państwa i obywateli. „Stan wyjątkowy" jest pojęciem z zakresu prawa konstytucyjnego, użytym w art. 33 ust. 3, 4 Konstytucji i dotyczy szczególnej sytuacji państwowej, w czasie której wobec wystąpienia wyjątkowych zdarzeń zewnętrznych lub wewnętrznych ulegają zmianie organizacja i zasady działania gospodarki narodowej oraz sytuacja prawna obywateli (Mała Encyklop e d i a Prawa, op. cit., s. 705). Natomiast w stanie wyższej konieczności zachodzi kolizja między dwoma dobrami prawnymi, ponieważ niebezpieczeństwo grożące jednemu z nich może być usunięte tylko przez poświęcenie drugiego dobra (tamże, s. 707). Stan wyższej konieczności, rozwinięty szeroko w obrębie prawa cywilnego (por. art. 142, 424 kc), stanowi jedną z metod dostosowywania sztywnego, formalistycznego prawa do poczucia słuszności i sprawiedliwości. Chociaż w pojęciu stanu wyjątkowego zawiera się ogólna idea stanu wyższej konieczności, to trudno zamiennie używać tych pojęć, zbyt różnią się swym zakresem i pełnionymi funkcjami. Koncepcja stanu wyższej konieczności przejawia się także w ustawach regulujących poszczególne sfery działalności administracji państwowej, np. terenowy organ administracji państwowej może wydać decyzję o przydziale pomieszczenia zastępczego na rzecz osób pozbawionych mieszkań wskutek klęski żywiołowej także w miejscowościach, w których najem lokali następuje na podstawie umów najmu(art. 47 pr. lokalowego z 1974 r., t. jedn. Dz. U. 1983, Nr 11, poz. 55). Podobnie ostateczny charakter decyzji administracyjnej nie jest przeszkodą dla jej uchylenia lub zmiany, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa (art. 161 kpa). W takich sytuacjach powstanie uprawnienia organu administracji do działania formalnie bezprawnego, poza swymi normalnymi kompetencjami, jest uzależnione od zaistnienia stanu faktycznego, którego koniecznym elementem jest zagrożenie określonych dóbr. Istniejące niebezpieczeństwo sprawia, że stają się dopuszczalne działania administracji, w normalnych warunkach niedopuszczalne i stanowiące przekroczenie kompetencji. Należy zwrócić uwagę, że w odróżnieniu od art. 142 kc, nie określającego sposobu działań mających odwrócić niebezpieczeństwo, w prawie administracyjnym sposób działania jest zawsze określony przez prawo. Organ administracji nie może stosować środków innych od tych określonych przez prawo. WYBRANE PROBLEMY PRAWA KONSTYTUCYJNEGO Praca zbiorowa. Wyd. Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej — Wydział Prawa i Administracji, Lublin, 1985, s. 236, Cena zł 250,—. cyjnej prof. Andrzeja Burdy. Wśród piętnastu szkiców autorów krajowych i zagranicznych współpracujących z prof. Burdą uwagę Czytelników OMT pragniemy zwrócić na dwa opracowania: Witolda Zakrzewskiego pt. Rada Ministrów i Rząd oraz Janusza Łętowskiego pt. Marksistowska koncepcja prawa administracji państwowej. (red.) Obszerne opracowanie zbiorowe poświęcone zostało upamiętnieniu wieloletniej działalności naukowej, dydaktyczno-wychowawczej i organizaOMT — Nr 8-9/86 mgr Piotr Przybysz 69