Prof. dr hab. Małgorzata Stahl Katedra Prawa i Administracji Wydział

Prof. dr hab. Małgorzata Stahl
Katedra Prawa i Administracji
Wydział Prawa i Administracji UŁ
Recenzja
rozprawy doktorskiej Radosława Mędrzyckiego
„ Zadania administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności – studium
administracyjnoprawne” napisanej pod kierunkiem naukowym prof. UKSW dr hab. Ireny
Lipowicz , w Katedrze Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego na Wydziale
Prawa i Administracji UKSW
I. Wybór tematu jest trafny z wielu względów. Bezdomność i związane z nią skutki to
problem doniosły społecznie, ważny także w wymiarze osobistym . Zagadnieniami
związanymi z bezdomnością zajmują się przedstawiciele wielu innych nauk , przy czym
nauk prawnych w dość wąskim zakresie. Problematyka przeciwdziałania bezdomności (
podzielam stanowisko Doktoranta, że to określenie jest najwłaściwsze ) pozostaje w
zasadzie poza zakresem zainteresowania doktryny prawa administracyjnego. Istniejące
publikacje są wycinkowe, fragmentaryczne. W piśmiennictwie nie było dotychczas
opracowania poświęconego zagadnieniom bezdomności, rozważanym na płaszczyźnie
prawnej, tak obszernego, kompleksowego i wnikliwego. Recenzowana rozprawa z
uwagi na sposób ujęcia tematu i zakres rozważań wypełnia tę lukę . Liczy 497 stron.
II. Doktorant analizuje założone cele badawcze przede wszystkim na płaszczyźnie prawa
administracyjnego. Wieloaspektowość problemu bezdomności skłoniła Autora do
obejmowania badaniami, w niezbędnym zakresie, także prawa międzynarodowego,
unijnego, konstytucyjnego, pracy, ubezpieczeń społecznych a także dorobku innych
nauk społecznych. To słuszne założenie umożliwiło rozważenie zagadnień związanych z
przeciwdziałaniem bezdomności w sposób wszechstronny , z wielu punktów widzenia.
Celem rozprawy uczynił Doktorant weryfikację hipotezy , zgodnie z którą
1
„obowiązujące w Polsce normy prawa administracyjnego pozwalają wyróżnić spójny
system zadań publicznych w zakresie przeciwdziałania bezdomności”. Tę ogólną tezę
Autor rozwija formułując szczegółowe pytania badawcze i weryfikując węższe cele
badawcze .Przedstawioną tezę Autor zweryfikował a jego ustalenia są trafne i
uzasadnione merytorycznie. Tę ocenę należy odnieść także do odpowiedzi
uzyskiwanych w trakcie analizy kwestii szczegółowych.
Rozprawa
składa się z pięciu rozdziałów , wprowadzenia , zakończenia i
wniosków. Każdy z rozdziałów otwierają uwagi wstępne a zamyka podsumowanie
przeprowadzonych w nim rozważań. Z uwagi na obszerność wywodów w
poszczególnych rozdziałach taki zabieg ułatwia śledzenie toku rozważań.
Autor
posługiwał się metodą teoretyczno-prawną i dogmatyczno-prawną ,
uzupełniająco metodą historyczno-prawną.
II.
Przedmiotem badań w rozdziale I uczynił Doktorant pojęcie „zadań
publicznych”., prywatyzacji oraz
„uspołecznienia” jako wykonywania zadań
publicznych przez organizacje pozarządowe. Zakresem rozważań została objęta także
polityka administracyjna w realizacji zadań publicznych oraz koncepcja spójności zadań
administracji publicznej i ich realizacji. Rozważania te są oparte na analizie bardzo
obszernie analizowanych poglądów doktryny w odniesieniu do pojęcia zadań
publicznych, funkcji, kompetencji , celu publicznego, dobra wspólnego i interesu
publicznego. Dokonany w badanych zakresach przegląd stanowisk doktryny jest
wyczerpujący, zamykany własnym stanowiskiem Autora. W kontekście tematu
rozprawy ustalenie czym jest zadanie publiczne ,prywatyzacja zadań i „uspołecznienie”
ich wykonywania było w pełni uzasadnione , ale zakres analizy uważam za zbyt szeroki,
wykraczający poza potrzebę wyjaśnienia i ustalenia treści pojęć dla rozprawy istotnych.
W tym rozdziale brakuje natomiast szerszych odniesień do kwestii bezdomności, w
odniesieniu właśnie do koncepcji zadań publicznych, celu publicznego, interesu
publicznego, dobra wspólnego, prywatyzacji i uspołecznienia , zwłaszcza gdy się zważy
że realizowanie zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności w praktyce jest
wykonywane, na różnych zasadach, właśnie przez podmioty niepubliczne. Bardzo
szeroki zakres analizy poglądów doktryny nie pozostawił wiele miejsca na , poruszane
wprawdzie ale w stosunkowo wąskim zakresie, zagadnienia teoretyczne
mające
bezpośredni związek z wykonywaniem zadań publicznych w rozważanym obszarze. Ten
2
brak Autor uzupełnia w późniejszych rozważaniach ale w pierwszym rozdziale, mimo
że tak obszernym, pozostaje pewien niedosyt. Mimo tych zastrzeżeń , poziom
merytoryczny dokonanych w tym rozdziale ocen , spostrzeżeń i wniosków oceniam
wysoko. Autor wykazał głęboką znajomość poglądów
doktryny i umiejętność ich
wykorzystania dla sformułowania własnego stanowiska.
W rozdziale II mgr Radosław Mędrzycki poddał analizie właściwe zagadnienia
wprowadzające . Wnikliwie zbadał, w oparciu o liczne prace specjalistów z zakresu
nauk pozaprawnych , zjawisko bezdomności jako współczesny doniosły problem
społeczny
.
Zakresem badań objął
kwestie definiowania osób bezdomnych i
bezdomności, szeroko omawiając zarówno uwarunkowania jak i przyczyny
bezdomności oraz relacje pomiędzy bezdomnością a wykluczeniem społecznym. Te
rozważania ,choć obszerne, uważam za istotne z punktu widzenia tematu rozprawy i
wręcz niezbędne dla późniejszych rozważań na płaszczyźnie prawnej .W tymże
rozdziale w jego dalszych częściach Doktorant badał bezdomność już jako problem
prawny ( tytuł nie jest najszczęśliwszy bo rozważania na płaszczyźnie prawnej w
badanym zakresie są przedmiotem pracy) w ujęciu historycznym , do przełomu
1989/1990.Te kwestie także mają charakter wprowadzenia do właściwych rozważań
ale je również uważam za niezbędne i opracowane w sposób wskazujący nie tylko na
pogłębioną wiedzę na temat prawnych uwarunkowań podchodzenia do zjawiska
bezdomności w szerokim zakresie czasowym ( od średniowiecza do przełomu
1989/1990 )jak i emocjonalny stosunek Autora do omawianych zagadnień. To
emocjonalne zaangażowanie sprawiło , że dokonane analizy są nie tylko merytorycznie
na wysokim poziomie ale także interesujące ( m.in. w odniesieniu do ewolucji zadań w
tym zakresie i sposobów podchodzenia do zjawiska bezdomności oraz przeciwdziałania
temu zjawisku, zwłaszcza w okresie przed wojną) . To tych rozważaniach Doktorant
badał współczesne definicje legalne pojęcia „osoba bezdomna” , biorąc pod rozwagę
nie tylko materiał normatywny ale także , wykształcone w oparciu o uregulowania
prawne, definicje doktrynalne i sposoby określania bezdomności i osoby bezdomnej w
orzecznictwie sądowym i w wyroku Trybunału Konstytucyjnego ( niesłusznie
zaliczonego
do
R.Mędrzyckiego
władzy
sądowniczej).
W
pełni
podzielam
stanowisko
mgr
iż na gruncie ustawy o pomocy społecznej zdefiniowanie osoby
bezdomnej , zwłaszcza przy braku definicji „bezdomności” budzić musi wątpliwości
3
prawne. Wątpliwości związane z zakresem tego pojęcia pogłębia , przy braku innych
definicji legalnych , posługiwanie się w innych regulacjach pojęciem „bezdomny”,
„bezdomni”. W
sytuacji gdy regulacje normatywne nie dawały wystarczających
podstaw do wyjaśnienia treści istotnych dla rozprawy pojęć i określeń, pogłębienie
badań poprzez omówienie sytuacji faktycznej i prawnej osób bezdomnych w oparciu
o analizę raportów NIK , Rzecznika Praw Obywatelskich, administracji publicznej,
podmiotów niepublicznych oraz organizacji międzynarodowych było zabiegiem
uzasadnionym. Przeprowadzone badania zaowocowały wnioskami ( m.in. w kwestii
„bezdomności ukrytej” i zmian terminologicznych w odniesieniu do zjawiska
bezdomności), merytorycznie uzasadnionymi.
W kolejnych rozdziałach III i IV Doktorant zajął się analizą źródeł prawa w
zakresie przeciwdziałania bezdomności – konstytucyjnych, ponadnarodowych oraz
ustawodawstwa zwykłego.Za wyjątkowo interesujące uważam rozważania dotyczące
konstytucyjnej regulacji w zakresie przeciwdziałania bezdomności , w tym poza
pojęciem „przeciwdziałania bezdomności” także w kontekście ochrony godności
człowieka, sprawiedliwości społecznej i zrównoważonego rozwoju oraz zabezpieczenia
społecznego i prawa do pomocy społecznej. Podzielam krytyczne wnioski Doktoranta,
iż konstytucyjne powiązanie przeciwdziałania bezdomności jedynie
z polityką
mieszkaniową państwa ( jako pośredni cel tej polityki) może budzić uzasadnione
wątpliwości. Autor wykorzystał wiele pozycji literatury ( niektóre pozycje jednak
pominął, m.in. publikacje Z. Duniewskiej - nie miało to jednak istotnego wpływu na
poziom rozważań z uwagi na liczbę innych pozycji literatury) a przede wszystkim
wyroki TK , które poddał wnikliwej i wieloaspektowej analizie. Analizę tę i
wyprowadzone z niej konstatacje i spostrzeżenia, zwłaszcza w odniesieniu do godności
osoby ludzkiej , prawa do zabezpieczenia społecznego i prawa do pomocy społecznej ,
uważam za bardzo wartościowy fragment rozprawy. Na podkreślenie zasługuje m.in.
samodzielność Autora , w sytuacji gdy prawniczych opracowań poświęconych
przeciwdziałaniu bezdomności nie jest wiele. Za ważne uważam także ustalenia
odnoszące się do roli zasad ustrojowych w odniesieniu do przeciwdziałania
bezdomności oraz badania ponadnarodowych źródeł prawa , mających znaczenie dla
realizowania zadań w zakresie przeciwdziałania bezdomności. Rozważania te,
zwłaszcza w odniesieniu do regulacji Unii Europejskiej, są ważne , dotyczą kwestii mało
4
znanych a zarazem podkreślają znaczenie tematu rozprawy . Za nadmierny uważam
natomiast , zważywszy na objętość rozprawy,
zakres badań i ustaleń Autora
odnoszących się do podmiotowości, istoty , cech źródeł prawa międzynarodowego i ich
specyfiki, nie mających znaczenia z punktu widzenia przedmiotu rozprawy i założonych
celów badawczych. Autor wprawdzie zaznacza, że są to zagadnienia , wykraczające
poza temat rozprawy i omówi je w wąskim zakresie, ale i ten wąski zakres wydaje się za
szeroki. Przychylam się natomiast do dokonanej przez mgr R.Mędrzyckiego oceny
aktów prawa unijnego, z których bezpośrednio do problemów przeciwdziałania
bezdomności odnoszą się tylko akty soft law a akty obowiązujące tylko pośrednio
dotyczą tych zagadnień.
W rozdziale IV przedmiotem badań uczynił Doktorant przeciwdziałanie
bezdomności w ustawodawstwie zwykłym. Także w tym rozdziale zbędna wydaje się
część rozważań dotyczących zagadnień związanych z określaniem charakteru zadań
publicznych, te kwestie można było omówić – jeśli przyjąć że były rzeczywiście
niezbędne dla prowadzonej analizy – w rozdziale I poświęconym zadaniom publicznym.
Zbędne są także rozważania na temat zakresu pojęcia administracji rządowej, w
doktrynie wyróżnia się szerszą kategorię administracji państwowej, do której, obok
administracji rządowej zalicza się także podmioty administrujące, będące podmiotami
publicznymi , wykonującymi zadania administracji państwowej ale pozostające poza
strukturą administracji rządowej . Te jednak zagadnienia pozostają bez istotnego
wpływu na zasadniczy przedmiot rozprawy, tym bardziej że Autor omawia dalej tylko
zadania samorządu terytorialnego i zadania centralnych organów administracji
rządowej i wojewodów. Z uwagi na przedmiot rozprawy za najistotniejsze uznać trzeba
dokonane przez Autora ustalenia dotyczące zadań jednostek samorządu terytorialnego
, zwłaszcza gmin ,w szerokim zakresie , bezpośrednio lub pośrednio służących
przeciwdziałaniu bezdomności. Badaniami objęte zostały także zadania administracji
rządowej
centralnej i terenowej oraz rola podmiotów niepublicznych w zakresie
przeciwdziałania bezdomności. Przedmiotowy i podmiotowy zakres rozważań jest
zatem szeroki przy czym Doktorant, moim zdaniem, bez potrzeby i bez uzasadnienia
także w tym rozdziale ,znaczącą część wypowiedzi doktryny, przepisów i uzasadnień
wyroków przytacza w formie cytatów. Wprawdzie Autor ustosunkowuje się , węziej
lub szerzej, do przytaczanych przepisów i poglądów ale nadużywanie cytatów , z jednej
5
strony rodzić może wątpliwości co do zakresu samodzielnych ustaleń , z drugiej zaś
utrudnia docieranie do tych , własnych, ustaleń Autora. Recenzowana rozprawa jest
bardzo obszerna i uważam, że mgr R.Mędrzycki wykazał się przy jej opracowaniu
samodzielnością badawczą ale, tym bardziej , na przyszłość – gdyby przygotowywał
rozprawę do druku – powinien zrezygnować z nadmiernego , dosłownego przytaczania
poglądów, tez uzasadnień i przepisów. Doktorant rozważał zagadnienia prawnej
regulacji wykonywania zadań w zakresie pomocy społecznej , zapewnienia porządku i
bezpieczeństwa publicznego, zapewnienia transportu
publicznego, utrzymania
czystości i porządku, urządzeń sanitarnych oraz gminnego budownictwa społecznego.
Trudno nie podzielić stanowiska o wiodącej roli ustawy o pomocy społecznej, inne
ustawy nie nawiązują wprost do zjawiska bezdomności i sytuacji osób bezdomnych,
zaletą rozważań jest jednak przede wszystkim ich kompleksowość i obejmowanie
zakresem badań wszelkich zadań administracji publicznej które w jakikolwiek sposób
mogą przyczyniać się do przeciwdziałania bezdomności.
Przy analizie regulacji prawnych Doktorant wykazał umiejętność dokonywania
wykładni przepisów prawa i wykorzystywania dorobku doktryny ( głównie w
odniesieniu do ustawy o pomocy społecznej ) - w odniesieniu do innych ustaw, przy
braku opracowań prawniczych omawiających te ustawy w kontekście zapobiegania
bezdomności, musiał wykazywać się samodzielnością badawczą i zdolnością do
formułowania własnych , bardzo niekiedy krytycznych i uzasadnionych merytorycznie
ocen i wniosków. Wśród wielu ważnych ustaleń można wymienić , m.in. , kwestię
niedostrzegania – na płaszczyźnie prawnej - różnorodności osób bezdomnych i
związanej z tym zjawiskiem
potrzeby różnych programów wychodzenia z
bezdomności, potrzeby doskonalenia współuczestnictwa podmiotów niepublicznych w
wykonywaniu zadań w zakresie przeciwdziałania i wychodzenia z bezdomności.
W ostatnim V rozdziale przedmiotem analizy uczynił Doktorant prawne formy
realizacji zadań w sferze przeciwdziałania bezdomności. Z uwagi na przedmiot
rozprawy zagadnienia te są niezwykle istotne. Niestety , badając prawne formy
realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania bezdomności Autor zbyt wiele miejsca
poświęcił analizie poglądów doktryny dotyczących kwestii charakteru pewnych form,
m.in.
aktów
administracyjnych,
porozumień
administracyjnych,
umów
publicznoprawnych i administracyjnych ,mniej istotnych dla rozważanych zagadnień (
6
ponownie niepotrzebnie cytując stanowiska przedstawicieli doktryny ).Analiza
teoretyczno-prawna form działania administracji wymagałaby zresztą szerszych
rozważań niż przeprowadzone w pracy. Doktorant nie ustrzegł się przy tym pomyłek
(na s.359 pomylił akt normatywny z aktem administracyjnym), niektóre rozważania są
zbędne (np. na temat charakteru porozumień w tym zwłaszcza zawieranych przez
organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego ) a niektórych brak
. Doktorant pomija analizę takiej prawnej formy jak stanowienie aktów normatywnych
( a programy współpracy z organizacjami społecznymi są do nich zaliczane i mogą mieć
znaczenie dla realizacji zadań w badanym zakresie) i aktów prawa wewnętrznego
(gminne
programy rozwiązywania problemów alkoholowych i programy ochrony
zdrowia psychicznego), dotyczących kwestii bezpośrednio zaliczanych do przyczyn
bezdomności. Ponadto Autor przypisuje i to w formie cytatów pewne ustalenia
przedstawicielom doktryny podczas gdy wprost wynikają one z przepisów ustaw ( s.366
– kwestia kompetencji nadzorczo-kontrolnych wojewódzkich i powiatowych jednostek
samorządu w stosunku do gmin).Zastrzeżenia nasuwa też podrozdział 4 ,poświęcony
zagadnieniom oddziaływania na realizację zadań w zakresie przeciwdziałania
bezdomności Zagadnienia te są ważne , wynika to także z podawanych przykładów, ale
zakres rozważań obejmujący wiele kwestii o ogólnym charakterze ,zbędnych z punktu
widzenia przedmiotu rozprawy i tak bardzo obszernej (np. teorie i typy kierownictwa,
pojęcie i rodzaje nadzoru), zaciemnia tok rozumowania Autora, tym bardziej że i w tym
rozdziale zastosowano statyczny , poprzez cytaty, sposób przedstawiania stanowisk
doktryny ( „ jak stwierdza…”, „ jak pisze…”). Doktorant bada także nadzór nad
działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu (chociaż wcześniej pomija
omówienie uchwał organów samorządu w kontekście prawnych form działania ) ,
błędnie przy tym określając kompetencje wojewody jako „uchylanie uchwał” s.396 (
może on jedynie stwierdzać ich nieważność) .W kontekście postanowień Konstytucji
ograniczających kryteria nadzoru do kryterium legalności, uwagi dotyczące możliwości
sprawowania funkcji nadzorczych w aspekcie celowości są zbędne i merytorycznie
nietrafne. Interesujące są natomiast spostrzeżenia dotyczące kontroli społecznej oraz
koordynacji .Nie uważam jednak by silniejsze oddziaływanie na podmioty niepubliczne
niż na podmioty publiczne
realizujące zadania w zakresie przeciwdziałania
bezdomności mogło być wyrazem dominacji nad podmiotami niepublicznymi. Wydaje
7
się oczywiste , że oddziaływanie na podmioty niepubliczne wykonujące przekazane im
zadania publiczne , dofinansowane przez podmioty publiczne, które ponoszą
odpowiedzialność za ich realizację może i powinno być silniejsze a tym samym nie
powinno być traktowane jako dominacja.
W Zakończeniu
Autor dokonał podsumowania ustaleń dokonanych w
poszczególnych rozdziałach. Te ustalenia , w zdecydowanej większości są przekonujące
i merytorycznie uzasadnione ( za dyskusyjne uważam natomiast przypisanie sobie
przez Doktoranta pewnych twierdzeń dotyczących zjawiska „uspołecznienia”
administracji publicznej
poprzez współpracę z organizacjami społecznymi
, te
zagadnienia mają bogatą literaturę - nowe i samodzielne jest natomiast odniesienie
tych twierdzeń do sfery przeciwdziałania bezdomności).Podzielam stanowisko
Doktoranta dotyczące potrzeby ochrony godności ludzkiej
jako jednej z granic
prywatyzacji zadań m.in. w sferze przeciwdziałania bezdomności, o konieczności
zapewnienia działania administracji publicznej, samorządowej i państwowej w
obszarze pomocy społecznej, o niedoskonałości rozwiązania konstytucyjnego
wiążącego bezdomność jedynie ze sprawami polityki mieszkaniowej , o prawnych
formach działania i konsekwencjach ich stosowania, o braku spójności poziomej zadań
w badanym obszarze .Sformułowane spostrzeżenia i wnioski pozwoliły na weryfikację
założonych tez .Ich wartość podnosi kompleksowość rozprawy.
III.
Recenzowana rozprawa wykazała nie tylko głęboką wiedzę mgr Radosława
Mędrzyckiego w zakresie objętym tematem rozprawy ale także w obszarze szeroko
rozumianej teorii prawa administracyjnego. Autor rozprawy wykorzystał 104 źródła
prawa , 752 publikacje książkowe i artykuły oraz 54 pozycje w wersji elektronicznej a
także bogate orzecznictwo sądowe.
Wśród tych opracowań są publikacje
obcojęzyczne. Rozprawa stanowi kompleksowe , samodzielne opracowanie ważnego
tematu ,nie podejmowanego wcześniej w doktrynie prawa administracyjnego w takim
zakresie i ujęciu . Sformułowane uwagi i wnioski doktoranta mają nie tylko teoretyczne
znaczenie ale także , a może przede wszystkim ,praktyczne.
Strona formalna pracy nie nasuwa żadnych poważniejszych zastrzeżeń , poza
jednym – nadużywania dosłownego przytaczania stanowisk doktryny i treści przepisów
prawa. Rozprawa jest bardzo obszerna a taki sposób odwoływania się do poglądów
8
doktryny dodatkowo tę objętość zwiększa, podobnie jak analizowanie kwestii
teoretycznych słabo niekiedy powiązanych z głównym nurtem badań. Rozprawa
zasługuje na publikację ale wymagałaby znacznych skrótów. Jest napisana jasnym ,
zwięzłym językiem , co do zasady poprawnym – bardziej staranna korekta tekstu
pozwoliłaby na usunięcie drobnych usterek.
Podniesione uwagi krytyczne nie wpływają na ogólną pozytywną ocenę
recenzowanej rozprawy, która wypełnia istotną lukę w piśmiennictwie z zakresu prawa
administracyjnego.
IV.
Konkludując,
stwierdzam
Mędrzyckiego
„Zadania
bezdomności
–
że
rozprawa
administracji
publicznej
zagadnienia
kompleksowe, oryginalne i
doktorska
w
administracyjnoprawne”
zakresie
stanowi
mgr
Radosława
przeciwdziałania
samodzielne
,
twórcze opracowanie ważnego, z teoretycznego i
społecznego punktu widzenia, zagadnienia , wykazujące ogólną wiedzę teoretyczną i
umiejętność prowadzenia pracy badawczej. Tym samym odpowiada wymaganiom
stawianym rozprawom doktorskim przez art.13 ust. 1 ustawy dnia 14 marca 2003 r. o
stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki
(Dz.U. Nr 65,poz.595 ze zm.) i może stanowić podstawę do dopuszczenia Doktorantki
do dalszych etapów przewodu doktorskiego.
9